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Passer de la défiance à la confiance : pour une commande publique plus favorable aux PME

14 octobre 2015 : Passer de la défiance à la confiance : pour une commande publique plus favorable aux PME ( rapport d'information )

C. POUR UNE ÉCONOMIE DE PROXIMITÉ

1. Des collectivités attentives à l'impact de leurs achats sur l'économie locale

Les collectivités territoriales sont conscientes de l'impact de leurs achats sur l'économie locale.

Tel est en particulier le cas de celles qui, par le montant de leurs achats, ne peuvent se désintéresser de leurs conséquences économiques. On peut indiquer à cet égard que les 600 plus gros acheteurs locaux correspondent à près de la moitié de l'achat public local (Cf. encadré ci-après). Par ailleurs, la réforme territoriale va renforcer cette concentration.

Un achat public local plus concentré qu'il n'y paraît

Le chiffre de 130 000 acheteurs publics n'a guère de signification

Certains chiffres suggèrent une dispersion alarmante de l'achat public entre un très grand nombre d'acheteurs et un très grand nombre de marchés :

- le nombre théorique d'acheteurs publics110(*) dans notre pays est ainsi considérable, puisqu'il dépasse 130 000. Il y a ainsi autant d'acheteurs en France que dans tout le reste de l'Union européenne ;

- s'il n'est pas connu avec exactitude, le nombre estimé des marchés publics111(*) conclus dans notre pays est également très élevé, puisqu'il dépasse 250 000 et atteint peut-être même 400 000112(*).

Toutefois, chaque année, l'OEAP recense seulement 5 000 acheteurs distincts et ses bases de données comportent à peine un peu plus de 10 000 acheteurs ayant fait parvenir à l'observatoire au moins une fiche de recensement.

Même si les « mailles du filet » de l'OEAP sont très larges et de nombreux acheteurs publics omettent d'accomplir les formalités de transmission des informations sur leurs marchés, le très faible nombre d'acheteurs publics recensés par l'OEAP113(*) suggère qu'une part prépondérante des acheteurs théoriques ne passent jamais ou presque de marchés supérieurs au seuil de 90 000 euros HT - raison pour laquelle ils échappent au « radar » de l'OEAP.

Sur les 40 000 collectivités territoriales, 600 réalisent la moitié des achats

Les lacunes du dispositif statistique relatif aux marchés publics ne permettent pas d'évaluer la concentration de l'achat public local.

Il est toutefois possible de réaliser un tel calcul, à partir des comptes administratifs des collectivités territoriales, en faisant la somme des agrégats relatifs aux dépenses d'« achats et charges externes » et d' « équipement » pour différentes catégories ou strates de collectivités, publiés par l'Observatoire des finances locales114(*).

En s'appuyant sur ces données, et sur quelques hypothèses115(*), on arrive aux résultats suivants :

- les communes de plus de 100 000 habitants, les départements et les régions, soit seulement 169 acheteurs (0,4 % du total), représentent environ un tiers des achats des collectivités territoriales ;

- si l'on inclut dans cet ensemble les communes de plus de 20 000 habitants, le nombre d'acheteurs passe à 578 (1,5 % du total), pour près de la moitié des achats des collectivités territoriales.

2. Les collectivités territoriales ont vocation à favoriser l'achat local et les PME

Avant même l'adoption et la transposition en droit interne des directives de février 2014 sur les marchés publics, le droit applicable rendait possible la mise en oeuvre, en matière de restauration collective notamment, de politiques locales d'approvisionnement tendant à favoriser une offre de proximité et ce en pleine conformité avec la jurisprudence communautaire116(*).

a) Privilégier les circuits courts

L'article 53 du code des marchés publics, tel qu'issu du décret n° 2011-1104 du 14 septembre 2011, prévoit en effet que, pour attribuer un marché, le pouvoir adjudicateur peut se fonder sur une pluralité de critères non discriminatoires et liés à l'objet du marché, parmi lesquels les performances en matière de protection de l'environnement, les performances en matière de développement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture ou les délais et la sécurité d'approvisionnement. « Ainsi, les pouvoirs adjudicateurs peuvent à bon droit mettre en place une grille de critères pondérés dans laquelle les circuits courts prennent toute leur place »117(*).

Bien entendu, certaines précautions sont à prendre pour ne pas entrer en conflit avec les principes de la commande publique. L'acheteur public, en l'occurrence la commune ou l'intercommunalité, doit, au moment de la définition de son besoin, justifier que ses critères sont en lien avec l'objet du marché. Un tel lien peut, pour reprendre l'exemple précédent de la restauration scolaire, être établi en invoquant des objectifs de sensibilisation des enfants à l'équilibre alimentaire, de respect des saisonnalités ou encore de la connaissance de leurs produits régionaux.

Le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a d'ailleurs publié, en novembre 2014, un guide pratique, intitulé « Favoriser l'approvisionnement local et de qualité en restauration collective », qui rappelle les moyens et les précautions à prendre pour mettre en place une politique de restauration collective locale ancrée dans le tissu productif de proximité.

b) Privilégier certains groupements ou types d'entreprises

Par ailleurs, l'article 53 précité du code des marchés publics prévoit qu'un droit de préférence est attribué, à égalité de prix ou à équivalence d'offres, à l'offre présentée par une société coopérative ouvrière de production, par un groupement de producteurs agricoles, par un artisan, une société coopérative d'artisans ou par une société coopérative d'artistes ou par des entreprises adaptées.

C'est un autre levier pour favoriser une offre de proximité portée par des TPE ou des PME, même s'« il n'est pas judicieux de parler de critère de proximité, car le localisme, au-delà de la notion de circuit court développée ci avant, reste prohibé »118(*).


* 110 Ce nombre théorique correspond au nombre de personnes publiques, privées ou de services administratifs dont les achats sont soumis aux règles de la commande publique. L'Insee en a dressé la liste exhaustive à partir des numéros SIRET associés à ces personnes.

* 111 Il s'agit ici des contrats (plusieurs par marché en cas de marché alloti).

* 112 Cf. annexe pour plus de détails sur la méthode d'estimation.

* 113 10 000 acheteurs « actifs » par rapport aux 130 000 acheteurs « théoriques », soit moins de 10%.

* 114 http://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/OFL_2015%281%29.pdf.

* 115 La mission d'information n'a pu obtenir les montants des deux agrégats précités par strate de communes. Elle a donc dû calculer des estimations à partir des populations concernées.

* 116 Qui ne permet pas de retenir des critères de choix liés à l'origine géographique des candidats (CJCE, 3 juin 1992, C-360/89).

* 117 Assemblée nationale, question n° 28023 au ministère de l'agriculture. Réponse émise le 7 janvier 2014.

* 118 Comme le souligne la réponse ministérielle précitée.