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Passer de la défiance à la confiance : pour une commande publique plus favorable aux PME

14 octobre 2015 : Passer de la défiance à la confiance : pour une commande publique plus favorable aux PME ( rapport d'information )

D. FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT DES PME INNOVANTES

La commande publique peut constituer un moteur de l'innovation, comme le démontre l'objectif de l'État de compter des PME innovantes parmi ses fournisseurs. Cela nécessite toutefois une réelle volonté de l'acheteur.

1. Étendre l'objectif d'attribution de 2 % des marchés publique à des PME innovantes en 2020 à l'ensemble des administrations publiques, et le porter à 4 % en 2025
a) Un objectif de 2 % en 2020 fixé en 2012 à l'État et à ses opérateurs

L'objectif 32 du Pacte national pour la croissance, l'économie et l'emploi, annoncé le 6 novembre 2012, est intitulé « accompagner le développement des PME de croissance innovantes en mobilisant l'achat public ». Il consiste à « mobiliser l'achat public pour accompagner le développement des PME de croissance innovantes ».

Cela correspond à un objectif de 2 % des achats de l'État et de ses opérateurs attribués aux PME innovantes à l'horizon 2020.

Cet objectif est ambitieux, si l'on prend en compte le fait, qu'en 2014, le taux a été de 0,01 % pour l'État et de 0,57 % pour ses établissements publics.

b) Un objectif à porter à 4 % en 2025 pour l'ensemble des administrations publiques

La mission d'information considère que cet objectif d'attribution de 2 % des marchés à des PME innovantes en 2020 doit être étendu à l'ensemble des administrations publiques, et en particulier aux collectivités territoriales.

En effet, les dépenses de R&D augmentent le PIB potentiel. Contrairement à la plupart des autres dépenses, elles sont donc bénéfiques non seulement à court terme, mais aussi à long terme.

Quelques calculs suggèrent (de manière purement illustrative) que l'impact sur le PIB pourrait être de 0,2 point à l'horizon 2035, voire 0,4 point à l'horizon 2040, si la part des PME innovantes dans les achats publics était portée à 2 % en 2020 puis à 4 % en 2025.

Quel impact sur le PIB de l'attribution d'une partie des achats publics à des PME innovantes ?

L'attribution de 2 % des achats des administrations publiques à des PME innovantes (contre quasiment 0 % aujourd'hui) correspond à un montant global de l'ordre de 3 milliards d'euros (si l'on retient une « assiette » de marchés d'un peu moins de 200 milliards119(*)).

On peut supposer, de manière optimiste, que, sur ce montant, 1,5 milliard correspond à des dépenses de R&D (ou à des dépenses d'innovation ayant un impact comparable).

Ce montant de 1,5 milliard équivaut à la moitié de celui de la réforme du crédit d'impôt recherche (CIR) de 2008, de l'ordre de 3 milliards d'euros.

Dans un rapport120(*) de 2012 de la commission des finances du Sénat, notre collègue Michel Berson calculait que cette réforme augmentait vraisemblablement le PIB de 0,4 point de PIB au bout de 15 ans121(*).

Par analogie, on peut évaluer l'impact de l'attribution de 2 % des achats des administrations publiques à la moitié de ce montant. Le PIB serait donc accru de 0,2 point de PIB à l'horizon 2035.

Si l'effort était poursuivi entre 2020 et 2025, ce taux étant alors porté de 2 % à 4 %, l'impact sur le PIB de long terme serait doublé, et donc porté à environ 0,4 point de PIB à l'horizon 2040.

Proposition n° 7a : étendre l'objectif de part des PME innovantes dans le montant des achats publics à l'horizon 2020 (actuellement de 2 %) à l'ensemble des administrations publiques, et le porter à 4 % à l'horizon 2025.

2. Se donner les moyens d'atteindre cet objectif
a) Ouvrir le jeu en permettant les variantes

Il existe un moyen simple de favoriser l'achat public innovant : les variantes techniques qui permettent aux candidats de répondre au besoin de l'acheteur en proposant une solution technique différente de ce que préconise le cahier des charges techniques.

En l'état actuel du droit, l'article 50 du code des marchés publics prévoit que :

- dans le cas des MAPA, les variantes sont autorisées, sauf si elles sont explicitement prohibées par le pouvoir adjudicateur ;

- dans le cas des appels d'offre, c'est le contraire : elles sont interdites sauf si elles sont explicitement autorisées par le pouvoir adjudicateur.

Cette restriction applicable aux appels d'offre entre en contradiction avec la logique de l'achat innovant. Il convient ainsi d'étendre aux appels d'offres la règle selon laquelle, sauf indication contraire, les variantes sont autorisées. Cet ajustement pourrait être réalisé dans le cadre du décret d'application de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

Selon la Commission européenne, en 2009 la France autorisait les variantes dans environ un tiers des cas, contre près de 40 % pour l'Allemagne. Il y a donc une marge de progression possible.

Proportion des contrats acceptant des variantes (2009)

 

Taux 

France

33%

Allemagne

39%

Royaume-Uni

38%

Italie

20%

Espagne

7%

Pologne

1%

Source : document de travail de la Commission européenne, «Evaluation Report - Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation», 27 juin 2011

b) Encourager et sécuriser le recours au partenariat d'innovation

En parallèle du dialogue compétitif qui permet de développer une ou plusieurs solutions avec les entreprises pour un besoin complexe122(*), un outil spécifique à l'innovation a été créé en 2014 : le partenariat d'innovation123(*), destiné à faire émerger des solutions répondant à un besoin que ne peut être satisfait par les produits disponibles dans la sphère marchande.

Ce marché permet à l'acheteur de contracter avec une ou plusieurs entreprises pour mener toutes les phases de conception du produit : recherche et développement, réalisation d'un prototype, achat du « produit fini ». Des objectifs sont fixés pour chaque phase et l'acheteur reste libre de mettre fin au marché ou de réduire le nombre d'entreprises consultées au fil de la procédure.

Structuration du partenariat d'innovation

Source : direction des affaires juridiques (DAJ) des ministères économiques et financiers

Les auditions du rapporteur conduisent toutefois à douter de l'opérationnalité de ce dispositif, notamment au regard de sa complexité juridique. Comme l'a souligné Florence Jacquemot de la Chambre de commerce et d'industrie (CCI) Paris Ile-de-France lors de son audition du 18 juin 2015, « la transposition en droit interne du partenariat d'innovation est achevée, mais ne permet pas son utilisation ».

Les acheteurs semblent avoir des difficultés à intégrer cette procédure complexe. Il serait donc opportun que l'État joue un rôle pédagogique en établissant un guide relatif aux partenariats d'innovation. Les services de l'État pourraient également mettre eux-mêmes en oeuvre ce type de marchés et partager leur expérience avec les autres acheteurs publics afin de mettre en lumière les bonnes pratiques à intégrer et les pièges à éviter.

En outre, le seul fait pour l'acheteur public d'avoir à démontrer qu'aucun produit n'existe dans la sphère marchande pour répondre à son besoin constitue une difficulté. L'acheteur public n'est pas à l'abri, en effet, qu'une entreprise qu'il ne connaissait pas se manifeste après le lancement d'un partenariat d'innovation et affirme pouvoir lui fournir ce produit, ce qui constituerait une source majeure de contentieux.

Pour répondre concrètement à cette problématique, la mission d'information propose de créer un avis de publicité allégé spécifique aux partenariats d'innovation. Il s'agirait pour l'acheteur d'annoncer son attention de lancer un tel marché sauf si une entreprise pouvant répondre à son besoin se manifeste. Si tel n'est pas le cas, l'acheteur aura alors démontré qu'aucun produit n'existe et il pourra lancer un partenariat d'innovation en toute sécurité juridique.

c) Sensibiliser les principaux acheteurs à l'achat public innovant

Comme indiqué précédemment, l'achat public est assez concentré, les 600 principaux acheteurs locaux représentant environ la moitié de l'achat public local. Ce sont eux qui ont la capacité de développer l'achat innovant.

Le service des achats de l'État pourrait sensibiliser ces acteurs aux enjeux de l'achat public innovant, et en particulier à la nécessité de recourir au « sourçage ».

d) Ouvrir la plate-forme des achats d'innovation de l'État à l'ensemble des administrations publiques

La plate-forme des achats d'innovation124(*), mise en oeuvre par l'association Pacte PME pour le Service des achats de l'État (SAE), permet aux entreprises de se signaler, en amont du lancement des marchés, soit en répondant à un appel à compétences125(*) soit en transmettant une proposition spontanée.

L'État ou l'établissement public concerné peut alors sélectionner les entreprises qu'il souhaite rencontrer lors d'un rendez-vous direct. Il semble donc opportun d'ouvrir ce dispositif aux autres acheteurs publics.

Proposition n° 7 (suite) : Favoriser l'innovation dans les marchés publics en :

b. étendant aux appels d'offres la règle selon laquelle, sauf indication contraire du pouvoir adjudicateur, les variantes sont autorisées ;

c. sécurisant les partenariats d'innovation ;

d. ouvrant la plate-forme des achats d'innovation à l'ensemble des administrations publiques, en particulier aux collectivités territoriales


* 119 Le montant de 260 milliards d'euros mentionné notamment en introduction concerne l'ensemble des achats publics. On se limite ici aux seuls marchés des administrations publiques.

* 120 Rapport n°677, 18 juillet 2012.

* 121 Scénario d'effet de levier de 1 (un euro de CIR augmentant les dépenses de R&D d'un euro).

* 122 Cf. l'actuel article 36 du code des marchés publics.

* 123 Décret n° 2014-1097 du 26 septembre 2014 portant mesures de simplification applicables aux marchés publics.

* 124 http://www.achatspublics-innovation.fr/

* 125 Par exemple, une consultation du site réalisée en septembre 2015 concerne des « systèmes d'arrêt des véhicules non coopératifs ».