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Passer de la défiance à la confiance : pour une commande publique plus favorable aux PME

14 octobre 2015 : Passer de la défiance à la confiance : pour une commande publique plus favorable aux PME ( rapport d'information )

B. FAVORISER LA MUTUALISATION DES ACHATS

1. Pourquoi davantage mutualiser l'achat public ?
a) L'effet volume et la réduction du coût de procédure : des avantages à relativiser
(1) La massification des achats peut avoir des effets économiques pervers

La massification des achats permet d'obtenir un pouvoir de négociation plus important face aux entreprises.

Cette massification n'est pas automatiquement défavorable aux PME. Ainsi, 62 % des fournisseurs de l'UGAP sont par exemple des PME, ce qui représente 25 % du volume des commandes de cet établissement public dont la surface d'achat a atteint 2,147 milliards d'euros en 2014.

Toutefois certains économistes158(*) soulignent qu'il faut éviter de se rapprocher d'une situation où un seul acheteur se trouverait face à un grand nombre de vendeurs. En effet, dans une telle situation les sociétés n'ayant pas remporté le marché public disparaissent ou sont contraintes d'augmenter leurs prix pour compenser le moindre chiffre d'affaires, et la production globale s'en trouve réduite.

(2) Le faible montant des coûts administratifs

L'argument selon lequel une plus grande concentration de l'achat public permet de réduire les coûts administratifs doit également être relativisé (Cf. supra).

b) Les principaux avantages de la mutualisation : l'expertise et la possibilité d'une utilisation stratégique de la commande publique
(1) Une plus grande expertise

Un des principaux avantages d'une plus forte concentration de l'achat public est de bénéficier de l'expertise de professionnels de l'achat public, ce que démontre la réussite du marché de gaz naturel lancé par l'UGAP.

Un exemple de mutualisation réussie : le gaz naturel

La fin des tarifs règlementés de ce secteur au 31 décembre 2015159(*) a contraint les acheteurs publics à mettre en concurrence leur fournisseur historique, GDF-Suez.

Les marchés de l'énergie sont toutefois très spécifiques et nécessitent une expertise particulière pour comprendre l'évolution des tarifs, les conditions d'approvisionnement, etc., expertise dont nombre d'acheteurs publics ne disposent pas en interne.

Dans ce contexte, l'UGAP a proposé à ses « clients » d'acheter cette prestation de fourniture de gaz par son intermédiaire et a recruté des spécialistes du secteur en conséquence. Cela lui a permis de mettre en oeuvre une ingénierie contractuelle spécialement adaptée aux marchés de l'énergie : un accord-cadre alloti avec une formule de révision des prix spécifique.

Cette initiative s'est avérée fort utile car environ 3 800 acheteurs publics ont eu recours à l'UGAP dans ce cadre, ce qui représente 24 530 points de livraison de gaz. Si l'on suppose que le coût administratif d'un marché public est de 6 000 euros pour un acheteur, et que celui-ci est ramené à 1 000 euros par le recours à l'UGAP, cela correspond à une économie de près de 20 millions d'euros.

(2) La possibilité de faire de la commande publique un outil de politique économique

Un autre avantage d'une plus grande mutualisation des achats est de pouvoir faire de la commande publique un véritable outil de politique économique. En effet, un « gros » acheteur est plus incité à prendre en compte l'impact économique de ses décisions.

Ainsi, la Corée du Sud a mis en place en juin 1949 le service de la commande publique (Public Procurement Service, PPS), qui assure un tiers de l'ensemble de la commande publique, elle-même de l'ordre de 10 points de PIB160(*). Le PPS s'est vu attribuer plusieurs prix par les Nations-Unies161(*).

2. Permettre aux collectivités qui le souhaitent de mutualiser leurs achats
a) Faciliter le recours aux centrales d'achat
(1) Centrales d'achat stricto sensu et groupements de commandes

D'un point de vue juridique, on peut distinguer deux types de centrales d'achat.

(a) Les centrales d'achat stricto sensu

Les centrales d'achat stricto sensu (art. 9 et 31 du code des marchés publics) acquièrent des fournitures ou des services pour le compte des pouvoirs adjudicateurs.

Depuis le décret portant code des marchés publics du 7 janvier 2004, les personnes publiques ayant recours à une centrale d'achats sont considérées comme ayant satisfait à leurs obligations en matière de publicité et de mise en concurrence.

La principale centrale d'achat est l'Union générale des achats publics (UGAP), dont les achats annuels sont de l'ordre de 2 milliards d'euros.

Un exemple de centrale d'achat stricto sensu : l'UGAP

Créé en 1985, l'UGAP est une centrale d'achat prenant la forme d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC)162(*). Il intervient dans cinq domaines : l'informatique (31 % du volume des commandes de l'UGAP), les véhicules (29 %), les services (14 %), l'équipement médical (17 %) et l'équipement général et immobilier (9 %).

Chaque année, l'UGAP passe plus de 500 000 commandes à ses 535 fournisseurs pour un montant qui a atteint 2,147 milliards d'euros en 2014, contre 450 millions en 2001, soit une multiplication par 4,7.

Ses principaux « clients » sont l'État et ses opérateurs (37 % du volume des commandes de l'UGAP) et les collectivités territoriales (35 %). Suivent les secteurs hospitalier (21 %) et social (7 %).

(b) Les groupements de commandes

Le groupement de commandes (art. 8 du code des marchés publics) est créé par des pouvoirs adjudicateurs souhaitant acheter des fournitures et des services ensemble. Il est institué par une convention constitutive entre ses membres, qui définit ses modalités de fonctionnement et désigne un coordonnateur ayant la qualité de pouvoir adjudicateur.

Ce dispositif de mutualisation est couramment utilisé aujourd'hui, 83 % des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) déclarant y avoir recours163(*). C'est par exemple le cas de la communauté d'agglomération du Niortais et de ses communes membres qui ont formé un groupement de commandes pour acquérir ensemble des fournitures administratives courantes pour un montant total estimé à 700 000 euros HT sur quatre ans164(*).

L'exemple de la Métropole européenne de Lille

La Métropole européenne de Lille (MEL) regroupe 85 communes. Plusieurs groupements de commandes ont été lancés, coordonnés soit par la MEL, soit par une commune membre.

Exemple d'achats groupés déjà réalisés :

- dans le cas des télécommunications, marché de 2011 concernant 6 communes et 1 CCAS (exemples d'économie générée : MEL : 20 % ; Ville de Lille : 22 % ; Ville d'Hantay : 50 %) ;

- achat groupé de papier (14 communes et organismes) ;

- achat groupé de matériel d'impression de proximité (21 communes et organismes) ;

- achat groupé de sel de déneigement sur le territoire des Weppes (13 communes).

La MEL vient de lancer deux groupements de commandes à l'échelle intercommunale :

- un nouveau groupement de commandes sur les télécommunications, en avril 2015 (34 communes, 7 CCAS, la Caisse des écoles de la mairie de Lille et la SPL Euralille) ;

- un groupement de commandes sur un progiciel pour la gestion informatisée des autorisations d'urbanisme, qui concerne 70 des 85 communes (et la totalité à terme).

Source : Métropole européenne de Lille

Le rapport165(*) sur la police municipale publié en septembre 2012 par la commission des lois du Sénat préconise de renforcer la mutualisation intercommunale des polices municipales, et mentionne notamment l'exemple de la Communauté d'agglomération du Val de Montmorency (CAVAM)166(*).

Selon le rapport précité de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), « les groupements de commande sont utilisés par la majeure partie des communautés (83%) et ce, principalement avec leurs communes membres (75%), et dans une moindre mesure avec une ou plusieurs autres communautés (40%).

L'objet de ces groupements de commande est sensiblement différent s'ils sont réalisés avec les communes membres ou d'autres collectivités. Dans le premier cas, les domaines principalement concernés sont l'achat de fournitures, la voirie et les assurances. Dans le second cas, ces groupements portent davantage sur la réalisation d'études, la gestion des déchets ou l'installation du réseau internet (ADSL ou Très haut débit).

Enfin, ce dispositif semble être mis en pratique essentiellement pour des raisons d'économies budgétaires comme l'affirment plus de la moitié des communautés interrogées (52%). La simplification administrative liée à la rédaction d'un marché public unique n'est retenue que par seulement 23% des répondants »167(*).

(2) Le développement des centrales d'achat

De nombreuses centrales d'achat ont été créées en complément de l'UGAP. Ces structures sont de deux types : certaines concernent des secteurs spécifiques (comme la centrale d'achat de l'Union des hôpitaux pour les achats, UniHA) alors que d'autres sont plus généralistes mais concentrent leur action sur des territoires donnés (comme Approlys, centrale d'achats créée par les départements du Loiret, de l'Eure-et-Loir et du Loir-et-Cher).

Cette multiplication des centrales d'achat ne pose pas un problème en soi, comme l'ont souligné Jean Tirole et Stéphane Saussier pour qui il est nécessaire d'instaurer « une concurrence entre centrales d'achat complètement indépendantes et professionnelles »168(*).

Il semble toutefois essentiel de coordonner l'action de ces centrales comme le montre la réussite du partenariat qu'entretiennent l'UGAP et UniHA depuis 2008. Ce partenariat repose sur une spécialisation de chaque structure comme l'a expliqué Philippe Jahan lors de son audition du 9 juillet 2015. Concrètement, l'UGAP intervient pour les achats hospitaliers « sur étagère » (ambulances, tables de massage, etc.) alors que UniHA se concentre sur des achats plus techniques, comme les médicaments qui représentent 60 % de ses commandes.

La transposition de la directive « marchés publics » 2014/24/UE donne également l'occasion de diversifier l'action des centrales d'achat en ajoutant à leur rôle de mutualisation des commandes une mission « d'auxiliaire d'achat »169(*).

Ce nouveau dispositif permettra aux centrales d'achat d'assister les acheteurs publics qui le souhaitent dans la passation de leurs marchés voire de gérer les procédures de mise en concurrence en leur nom. Il suffira aux acheteurs de passer un contrat de gré à gré avec une centrale d'achat sans avoir à mettre en oeuvre une procédure de mise en concurrence pour cette prestation de conseil.

Développer cette nouvelle fonction des centrales d'achat semble répondre à un véritable besoin des acheteurs publics, dont certains sont démunis face à la complexité de la règlementation.

La directive précitée autorise aussi explicitement les centrales d'achat à proposer leurs prestations dans d'autres États membres de l'Union européenne, ce qui représente un potentiel d'activité supplémentaire à valoriser.

(3) Créer des centrales d'achat régionales dans les régions qui le souhaitent

En simplifiant le « mille-feuille administratif », la réforme territoriale en cours170(*) a vocation à concentrer davantage l'achat public en renforçant particulièrement deux strates de collectivités : les régions d'une part et les structures intercommunales d'autre part.

L'impact de la réforme territoriale sur l'achat public local

S'agissant des régions, leur nombre passant de 22 à 13 grâce à des fusions171(*), le volume d'achat de chaque région a vocation à s'accroître de manière mécanique.

De nouveaux achats seront aussi nécessaires pour assumer les nouvelles compétences qui leur sont dévolues en lieu et place des départements à l'instar des transports routiers non urbains.

Les structures intercommunales verront également leur taille augmenter :

- au 1er janvier 2017, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) devront compter au moins 15 000 habitants sauf dérogations, contre 5 000 en l'état actuel du droit. Selon la société EDATER, environ 780 EPCI devraient modifier leur périmètre en conséquence, soit 36,5 % des 2 115 EPCI français172(*) ;

- les métropoles permettent de fusionner des EPCI compris dans des ensembles de plus de 400 000 habitants et dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants. Onze métropoles ont été créées au 1er janvier 2015173(*) et deux (Grand Paris et Aix-Marseille-Provence) le seront à compter du 1er janvier 2016. Grenoble-Alpes Métropole est par exemple le fruit de la fusion en 2014 des communautés de communes du Balcon sud de Chartreuse, de celle du Sud Grenoblois et de la communauté d'agglomération de Grenoble.

Les compétences des intercommunalités ont également été étendues.

Les communautés d'agglomération reprennent des compétences aux communes comme l'aménagement de zones d'activité industrielle et des aires d'accueil des gens du voyage ou la promotion du tourisme. La collecte et le traitement des déchets deviennent des compétences obligatoires alors qu'elles étaient auparavant facultatives. À partir de 2020, les EPCI exerceront également les compétences communales en matière d'eau et d'assainissement.

Les métropoles cumulent pour leur part les compétences des EPCI et certaines missions habituellement dévolues aux communes (lutte contre la pollution de l'air, amélioration du parc immobilier bâti, etc.). Elles peuvent aussi exercer par convention des compétences des départements (aide aux jeunes en difficulté, aménagement des collèges, gestion des routes départementales, etc.) ou des régions (développement économique, soutien à l'accès au logement, etc.)174(*).

Si la taille des communes et des départements n'évolue guère175(*), leurs compétences ont vocation à se réduire du fait du renforcement de l'intercommunalité et des régions (Cf. supra). Toutefois, les communes conservant la clause générale de compétence - au contraire des régions et des départements - et les transferts de compétences des départements vers les métropoles s'effectuant pour partie par convention et sur la base du volontariat, l'impact de la réforme territoriale sur les achats des communes et des départements est plus difficile à appréhender à ce stade.

La réforme territoriale pourrait ainsi être l'occasion de mettre en place des groupements d'achat au niveau régional, dans une double logique d'économies d'échelle et d'utilisation « stratégique » de la commande publique.

Proposition n° 15 : Asseoir les centrales d'achat en :

- favorisant leur coopération ;

- développant leur nouvelle mission de conseil aux acheteurs ;

- étendant leur activité dans les autres États membres de l'Union européenne

b) Faciliter la mutualisation des services acheteurs à l'échelle locale

Les services « achats » constituent des services « fonctionnels » ou « supports ». Pour reprendre la terminologie de l'article L. 5111-1-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), ils concourent à l'exercice des compétences des acheteurs (comme la compétence de voirie par exemple) sans être directement rattachés à ces compétences. Ces services ont vocation à être mutualisés entre plusieurs acheteurs afin d'accroître leur efficacité.

L'article L. 5211-4-2 du CGCT dispose ainsi qu'un EPCI, une ou plusieurs de ses communes membres et un ou plusieurs établissements publics qui leur sont rattachés peuvent se doter d'un service « achats » commun. Il s'agit donc d'une coopération beaucoup plus intégrée que les groupements de commandes.

Les schémas de mutualisation des services176(*) - qui doivent être rédigés par tous les EPCI à fiscalité propre avant le 31 décembre 2015 (art. L. 5211-39-1 du CGCT) - représentent une opportunité unique pour les intercommunalités et leurs communes membres d'étudier une mutualisation complète de leur service « achats ».

La mission d'information jugerait également pertinente l'extension de l'article L. 5211-4-2 du CGCT en ouvrant la possibilité de créer des services « achats » communs aux régions, aux départements et aux établissements publics non rattachés aux EPCI ou à leurs communes membres. Cette modification législative permettrait par exemple d'instituer un service « achats » commun à un hôpital et à une commune.

Proposition n° 16 : poursuivre la mutualisation des achats à l'échelle locale


* 158 Cf. en particulier Albert Sánchez Graells, « Distortions of Competition Generated by the Public (Power) Buyer: A Perceived Gap in EC Competition Law and Proposals to Bridge It », Université d'Oxford, document de travail CCLP (L) 23.

* 159 Loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation.

* 160 Source : Ho In Kang, « e-Procurement Experience in Korea : Implementation and Impact », juin 2012.

* 161 Les Nations-Unies ont accordé au système de coréen commande publique en ligne (Korea ON-line E-Procurement System, « KONEPS ») le titre de « modèle de meilleure pratique en termes d'e-commande ».

* 162 Décret n°85-801 du 30 juillet 1985 relatif au statut et au fonctionnement de l'Union des Groupements d'Achats Publics (UGAP).

* 163 Source : Assemblée des Communautés de France, «Panorama et enjeux de la mutualisation entre communes et communautés », janvier 2015, p. 28 (www.adCf.org/files/panorama-enjeux-mutualisation-2015.pdf).

* 164 Avis n° 2856983 du Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) publié le 29 juillet 2015.

* 165 François Pillet, René Vandierendonck, « De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique », rapport n° 782, commission des lois, septembre 2012.

* 166 « Le premier avantage de la mutualisation est d'ordre financier, lié en particulier aux économies d'échelles consécutives à la passation de marchés uniques pour l'acquisition des matériels ou des technologies utilisées par la police intercommunale. Ainsi, à la CAVAM, les achats groupés de véhicules (36 véhicules motorisés) et d'uniformes auraient permis une économie de 10 % à 15 % par rapport à la somme des dépenses que chacune des communes aurait eu à sa charge. Il en va de même des équipements de radio-transmission : talkies-walkies et matériel embarqué dans les véhicules ».

* 167 ADGCF, op.cit.

* 168 Note n° 22 du conseil d'analyse économique, Cf. supra.

* 169 Article 26 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

* 170 Pour mémoire, cette réforme comporte trois lois : la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) et la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).

* 171 Si six régions resteront inchangées (Bretagne, Pays de la Loire, Centre, Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Corse), sept seront le fruit des fusions suivantes : a) Alsace, Lorraine et Champagne-Ardenne, b) Nord-Pas-de-Calais et de la Picardie, c) Bourgogne et Franche Comté, d) Haute-Normandie et Basse-Normandie, e) Rhône-Alpes et Auvergne, f) Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon, g) Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes.

* 172 Étude d'août 2015 disponible au lien suivant : http://datater.edater.fr/

* 173 Rennes, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Brest, Lille, Rouen, Grenoble, Strasbourg, Montpellier ainsi que la métropole de Lyon qui bénéficie d'un statut particulier (article L. 3611-1 du code général des collectivités territoriales).

* 174 Les métropoles de Lyon et du Grand-Paris exerceront des compétences complémentaires comme la politique locale de l'habitat ou l'aménagement économique, social et culturel.

* 175 À l'exception de l'incitation à créer des communes nouvelles fusionnant plusieurs municipalités dont l'effet ne peut être mesuré à ce stade (loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes).

* 176 Pour mémoire, ces schémas doivent permettre « d'assurer une meilleure organisation des services » entre les EPCI et leurs communes. Ils sont adoptés par l'EPCI après consultation des communes et font l'objet d'une communication du président de l'EPCI lors du débat d'orientation budgétaire.