CONCLUSION GÉNÉRALE
De l'avis de nombreux acteurs, le démarrage du plan d'investissement pour l'Europe est satisfaisant. D'une part, l'ensemble des organes en charge de son fonctionnement seront en place avant la fin de l'année, soit à peine plus d'un an après son annonce ; d'autre part, l'instruction de plusieurs dossiers avant même la mise en place du fonds européen d'investissements stratégiques et leur lancement dès le début de l'année 2016 pourraient créer un choc positif à l'égard de l'ensemble des investisseurs.
Bien que le plan d'investissement ne soit pas directement destiné aux collectivités territoriales, il présente des opportunités dont elles auraient tort de ne pas profiter. Le recul sensible de l'investissement public local demande que de nouveaux moyens soient trouvés. L'Europe propose des outils financiers parfois complexes à appréhender et à mobiliser. Il importera donc que les collectivités territoriales soient accompagnées si l'on veut qu'elles prennent toute leur part dans le plan d'investissement.
Vos rapporteurs en sont convaincus, la réussite du plan d'investissement en Europe, et particulièrement en France, passe par les collectivités territoriales. Leur place dans l'investissement public reste majoritaire. Elles doivent désormais faire évoluer leur rôle d'initiateur, d'accompagnateur et de porteur de projets qui associent acteurs publics et privés. Cela leur demandera, outre le sérieux dans la gestion des fonds européens dont elles ont la responsabilité, une meilleure prise en compte des opportunités du « Plan Juncker » dans leurs stratégies d'investissement et enfin de l'audace !
Pour sa part, la commission des affaires européennes du Sénat continuera à se montrer attentive à la mise en oeuvre effective du plan d'investissement en Europe et aux conditions de participation des collectivités territoriales à celui-ci.
EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires européennes s'est réunie le jeudi 5 novembre 2015 pour l'examen du présent rapport. À l'issue de la présentation faite par MM. Didier Marie et Jean-Paul Emorine, le débat suivant s'est engagé :
M. Jean Bizet, président . -Ce sujet nous mobilise depuis plusieurs mois. Dans la proposition de résolution européenne, j'insiste sur le point 12 qui demande la gratuité des services de la plateforme de conseil pour les collectivités ; le point 13 qui demande des précisions sur le fonctionnement de la plateforme et son articulation avec les guichets uniques existants ; et le point 21 qui déplore l'insuffisante association des collectivités à la mise en oeuvre du plan.
L'interlocuteur des collectivités est la Caisse des dépôts et consignations ; il conviendra d'améliorer l'articulation avec cette institution et la communication en direction des élus locaux afin de susciter des projets. Cela implique un rassemblement autour de plateformes thématiques ou géographiques pour sensibiliser la Caisse des dépôts.
M. Jean-Paul Emorine . - Le plan Juncker s'étalant sur trois ans, les nouveaux responsables régionaux devront s'engager immédiatement et inciter la CDC, qui est en lien direct avec la BEI, à se rendre dans les régions. Un exemple : l'installation de la fibre optique, contrariée dans les collectivités les plus rurales où elle n'est pas rentable pour les opérateurs, pourrait être financée dans le cadre du plan Juncker.
M. Philippe Bonnecarrère . - Merci pour votre analyse. Vous avez mentionné deux types de projets, le premier dans le Nord-Pas-de-Calais, qui s'inscrit dans une stratégie plus large, et le second dans le numérique. Mais les besoins d'investissement sont particulièrement importants dans le domaine des infrastructures, où les projets sont souvent à la limite de la rentabilité. Les autoroutes qui restent à construire, par définition les moins rentables, nécessitent des fonds de concours importants. Il reste aussi beaucoup d'investissements à faire dans les lignes de TGV et les canaux pour compléter le maillage du réseau. Comment mobiliser la garantie Juncker via la BEI sur des opérations de type délégation de service public, avec des opérateurs comme RFF pour le TGV ou son équivalent pour les canaux ? Pouvez-vous nous présenter le dispositif sur le plan pratique ?
M. Richard Yung . - Sur les 315 milliards du plan, l'apport initial de la BEI est de 5 milliards d'euros : c'est en réalité plutôt un dépôt de garantie. C'est un bon système qui facilite la recherche de financements privés ou semi-privés. Pouvez-vous nous en dire plus sur ses modalités ? Le plan concerne 28 pays sur une période de trois ans, ce qui incite à relativiser son ampleur. Comment aller plus loin ?
M. Daniel Raoul . - Vous avez évoqué les concessions et délégations de service public ; mais qu'en est-il des partenariats public-privé (PPP), des sociétés d'économie mixte (Sem) et des sociétés d'économie mixte à opération unique (Semop) ?
M. Alain Richard . - Le plan Juncker rend sans doute service à l'économie européenne ; mais la Commission et la plupart des partenaires ont tendance à l'enjoliver. Rappelons qu'il s'agit pour l'essentiel de prêts, non de financements définitifs.
M. Jean Bizet, président . - Absolument.
M. Alain Richard . - Seuls les projets présentant une rentabilité intrinsèque sont éligibles : ils n'échappent pas à l'exigence d'équilibre financier à moyen terme. Il n'y a pas de miracles en technique financière !
L'apport du plan est de faire passer aux projets la barre de la sécurité financière, grâce au mécanisme de garantie - sélectif -qui facilitera le financement par les banques. Ne nous berçons pas d'illusions : la dimension collectivités territoriales est forcément secondaire. Il y a deux ou trois ans, un vent de panique soufflait sur les collectivités qui craignaient de ne plus pouvoir emprunter. Aujourd'hui, vu leur situation financière, la question est celle de l'opportunité de l'emprunt qui crée des charges de fonctionnement supplémentaires pour 25 à 30 ans. Les dispositifs comme le PPP ou la concession apportent une souplesse bienvenue mais ne dispensent pas de l'exigence de retour. C'est le côté illusionniste de M. Juncker...
M. Michel Raison . - Il y a des tours qui réussissent !
M. Alain Richard . - Je n'aime pas le mot de « financement », qui laisse croire à nos collègues que l'argent va tomber... Mieux vaut parler de prêt, voire d'endettement, puisqu'il faudra rembourser. Il existe un dispositif similaire dans les Balkans, à une échelle plus modeste ; dans le cadre de la mission de diplomatie économique que le gouvernement m'a confiée dans cette région, j'ai pu constater que la sélectivité était décourageante. La première des trois années du plan étant bientôt écoulée, le risque est plutôt que les 315 milliards ne soient pas consommés... L'effet dynamisant sur les secteurs innovants est incontestable, mais parviendrons-nous à susciter assez de projets pour relancer la croissance ?
S'ils sont entièrement utilisés jusqu'en 2017, les 315 milliards représenteront entre le tiers et la moitié du plan Marshall, ce qui est loin d'être négligeable ; mais les risques de dispersion et de report laissent penser que l'effort ne sera pas aussi massif.
Mme Fabienne Keller . - Je suis sous le coup de ces réflexions...
M. Alain Richard . - De ces révélations tragiques !
Mme Fabienne Keller . - Certes, un multiplicateur très élevé a été affiché ; certes, il s'agit de prêts et non de dons ; mais le plan est susceptible d'engendrer une dynamique européenne, nécessaire pour créer des emplois. Tout en restant réalistes, sachons l'utiliser au mieux. Au-delà du grand contournement ouest de Strasbourg, qui me touche particulièrement, pouvez-vous nous en dire plus sur les autres projets susceptibles d'être retenus en France ?
Y a-t-il de la place pour les projets dans le ferroviaire ? C'est un secteur dans lequel des prêts, surtout en période de taux bas, faciliteraient les investissements.
Comment rendre plus opératoire l'association des collectivités territoriales ? S'agissant de projets européens, nous savons que les contrôles seront sévères, et parfois douloureux. Enfin, quelle est l'articulation entre le plan Juncker et le programme national d'Investissements d'avenir (PIA) ou le plan France très haut débit ?
M. Éric Bocquet . - D'après l'annexe du rapport, les premiers projets retenus par la BEI totaliseraient 13 milliards d'euros. Dans le plan initial, 5 milliards sont apportés par la BEI et 16 milliards sous forme de garanties. Quelle est la part de l'Union européenne et de l'investissement privé dans ces 13 milliards ? L'effet levier joue-t-il ?
Je me félicite que la proposition de résolution européenne mette l'accent sur le rôle des collectivités locales. En dépit des garanties et des prêts, les effets du plan, un an après son lancement, ne sont pas à la hauteur des attentes. Est-ce dû à un déficit de demande des entreprises ?
M. Jean-Paul Emorine . - Les projets soumis à la BEI peuvent prendre la forme de concessions, de PPP ou de délégations de service public, mais aussi de SEM. Les collectivités territoriales doivent faire partie des structures formées, d'autant qu'elles apportent un concours financier. Une liaison entre les régions, la Caisse des dépôts et la BEI est indispensable. Pour bénéficier du FEIS, il faut démontrer l'existence d'un risque lié à la rentabilité. Les grands projets intéressent l'Union des marchés de capitaux ; pour les entreprises, la BPI sait détecter rapidement le niveau de risque des projets. Pour les collectivités territoriales, l'analyse est plus difficile ; nous devons leur faire prendre conscience dès 2016 de la nature des projets demandés. Si l'on veut du haut débit dans la ruralité, il faut renforcer les projets locaux existants pour mettre en évidence le niveau de risque lié au retour sur investissement. Le projet de contournement ouest de Strasbourg était risqué à cause d'une espèce protégée de crapaud. ..
Mme Fabienne Keller . - Du grand hamster !
M. Claude Kern . - On l'a attrapé.
M. Didier Marie . - Le mécanisme de financement est le suivant : 21 milliards d'euros sont réunis pour lever 315 milliards ; 16 milliards sont prélevés sur le budget de l'Union européenne, dont 8 milliards immédiatement disponibles issus notamment d'Horizon 2020, des fonds structurels et du Mécanisme européen de stabilité (MES). Les 5 milliards restants sont prélevés sur les moyens de la BEI. Avec ces 21 milliards, la BEI lèvera 63 milliards d'euros sur les marchés financiers. Le reste consiste en des garanties de prêts et des participations à des fonds d'investissements, comme Omnes, à un niveau supérieur à ses engagements habituels. L'objectif est d'atteindre les 315 milliards à un horizon de trois ans. Tous les projets doivent être engagés avant 2017, mais peuvent naturellement durer au-delà ; pour être rentables, il leur faut s'étendre sur une durée plus longue que des projets classiques.
La France est le pays qui a réagi le plus vite, et qui a proposé et fait valider par la BEI le plus grand nombre de projets : six au total. Si le FEIS les approuve, ils entreront dans le cadre du plan Juncker ; sinon, la BEI continuera à les financer sur ses fonds propres. Seuls les projets qui ne trouvent pas de financement sur les marchés, ne sont pas éligibles aux financements classiques de la BEI et sont rentables seront examinés. Les fonds apportés par la BEI seront rémunérés.
Trois mécanismes de financement sont possibles. La BEI peut participer au fonds d'investissement mis en place par la collectivité - c'est le cas du projet en Nord Pas de Calais - ou par des partenaires privés comme Omnes Capital. C'est une modalité intéressante mais peu connue. La BEI peut ensuite prêter selon des modalités qui n'auraient pas été possibles sans la garantie de l'Union européenne. Enfin, elle peut apporter sa garantie dans le cadre d'un financement par les marchés privés.
Les six projets français approuvés par le conseil d'administration de la BEI relèvent des domaines souhaités par la Commission et le Parlement. Le premier concerne l'efficacité énergétique dans le logement privé ancien ; il fait intervenir un fonds d'investissement qui sécurisera le financement de ce projet rentable à long terme. Le deuxième, piloté par Omnes, s'intitule Capénergies 3. Un projet transfrontalier dans le secteur des énergies renouvelables est porté par la Banque régionale allemande, montage que la BEI encourage. Le troisième est la « Troisième révolution industrielle » en Nord-Pas-de-Calais.
En octobre, la BEI a validé la possibilité d'accompagner le plan France très haut débit, sous la forme de garanties de prêt ou d'une participation à des sociétés d'investissement.
Six opérations ont été labellisées par le FEIS, mais nos interlocuteurs sont restés volontairement évasifs sur ce sujet.
Nous avons constaté, au cours de nos travaux, que les collectivités n'étaient pas suffisamment informées et ne savaient pas comment appréhender l'utilisation du FEIS. Il convient de communiquer davantage sur le soutien de la BEI qui s'apprête à ouvrir une plateforme européenne - la proposition de résolution européenne demande que les collectivités puissent y accéder gratuitement. Il importe également que les États membres assurent le relais auprès des collectivités territoriales - soit par l'intermédiaire d'une banque publique d'investissement là où elle existe, en France, en Allemagne, en Italie et en Espagne, soit de manière directe.
Certes, la durée du plan est courte, mais sa mise en place a été très rapide. Nous souhaitons qu'il y ait un effet levier.
M. Jean-Paul Emorine . - Le rapport indique que le haut débit en France a été approuvé en conseil d'administration de la BEI en octobre 2015 : ces opérations visent à accroître l'accès au ultra-haut et haut débit dans des zones à faible densité de population. Les collectivités doivent se concentrer sur deux ou trois projets. Pour répondre à Alain Richard, quand la garantie est appelée, le niveau de taux varie.
M. Didier Marie . - Le rapport mentionne les secteurs dans lesquels le FEIS peut intervenir : outre le numérique et les transports, ce fonds peut financer la promotion du capital humain, la culture ou la santé. Cela signifie qu'il peut soutenir des projets en matière d'éducation et de formation, d'industrie culturelle et éducative, d'infrastructures sociales, d'économie sociale et solidaire... C'est intéressant pour les collectivités territoriales, si l'effet de levier mobilise aussi des acteurs privés.
M. Pascal Allizard . - Ce dispositif laisse espérer une relance de l'investissement, avec des effets de levier très variables. Pour avoir été directeur financier dans un groupe industriel coté en bourse et avoir piloté pendant 17 ans les finances d'un département, je sais que le terme de rentabilité ne revêt pas le même sens dans les deux secteurs. A-t-on idée du temps de retour acceptable techniquement ? Dans le cas de la fibre optique, ce temps de retour est très long. Par ailleurs, même si l'on se doute que la BEI ne communique pas sur le sujet, prévoit-elle un taux de perte, et dans quelle proportion ? Il a bien dû être calculé...
M. Michel Raison . - Quelle est la place de la France en volume de projets ? Est elle toujours aussi dynamique ? Des projets des filières agricoles ou agro-alimentaires peuvent-il prétendre à la procédure ?
M. Philippe Bonnecarrère . - La procédure du plan Juncker risque d'entrer en contradiction avec des contraintes de mise en oeuvre au plan national. À la suite des trois directives de février 2014 sur la commande publique, une ordonnance sur les marchés publics a été présentée et nous en attendons une autre sur les concessions et les partenariats. Le texte rédigé par Bercy aura pour conséquence de tuer les conventions de partenariat, car il précise que les collectivités et les administrations publiques françaises ne pourront passer des contrats supérieurs à 100 millions d'euros que si elles en garantissent au préalable la soutenabilité financière auprès de la DGFiP et d'une autre structure ad hoc. Notre système de droit des partenariats est en repli. On nous incite à éviter tout risque financier. Il ne faudrait pas que votre volonté allante soit fracassée par les contraintes qui sont en train de se mettre en place.
M. Jean-Paul Emorine . - La rédaction d'une ordonnance répond toujours à un impératif de rigueur. À la BEI d'évaluer le niveau de risque acceptable lorsqu'elle s'engage sur des investissements qui ne seraient pas financés sinon. Car, c'est bien l'objectif du plan Juncker que de financer des projets qui présentent un niveau de risque.
Les projets de méthanisation peuvent entrer dans la procédure, car leur niveau de risque autorise un retour sur investissement. Les grandes coopératives disposent des structures administratives et financières compétentes pour évaluer ce qu'elles ont à gagner avec le plan Juncker.
M. Didier Marie . - Tous les dossiers seront examinés par les experts du FEIS qui en évalueront la soutenabilité, en veillant à ce qu'ils ne puissent pas être financés par le marché. Ils seront ensuite validés par le conseil d'administration de la BEI. Ceux qui sont d'ores et déjà retenus l'ont été par anticipation. Quant au temps de retour, il est évalué projet par projet, selon le niveau de risque, et peut être court ou long, nos interlocuteurs n'excluant pas de retenir un projet sur vingt ou trente ans, par exemple. Quant au taux de perte, bien évidemment, nous ne disposons d'aucun chiffre.
M. Pascal Allizard . - Cela se calcule en amont.
M. Didier Marie . - On imagine que la BEI, soucieuse de conserver sa notation AAA, prend toutes les précautions nécessaires. Toutefois, il se peut que tel projet échoue, étant donné le niveau de risque. Par extrapolation, on pourrait considérer que la BEI est prête à garantir jusqu'à 21 milliards d'euros de pertes. Enfin, les auditions ont montré que nous étions en période expérimentale. Le bilan qui doit être effectué en 2018 laisse ouverte la possibilité d'une prolongation du dispositif, s'il fonctionne bien.
M. Louis Nègre . - Quel est l'intérêt pour la Chine de participer au plan Juncker ?
M. Didier Marie . - La Chine, qui dispose de beaucoup de liquidités, a proposé un engagement de 1 milliard d'euros, sans recevoir aucune réponse officielle. Même si l'Union européenne ne souhaite pas d'intervention extérieure, rien n'interdit à un pays étranger d'intervenir par l'intermédiaire de fonds d'investissements. Cela donnera sans doute lieu à des négociations au plus haut niveau.
M. Richard Yung . - Les Chinois prennent leur ticket partout...
Mme Colette Mélot . - Finalement, seules les grandes collectivités sont concernées par le plan Juncker. Les petites communes n'ont aucune aide à en espérer.
Il faudra de la pédagogie pour faire passer le message. Les départements devront-ils faire un dossier pour bénéficier de prêts pour le haut débit ?
M. Didier Marie . - Les 2 milliards d'euros de prêts contractés par la Caisse des dépôts auprès de la BEI doivent être utilisés pour des projets inférieurs à 25 millions d'euros, ce qui laisse penser qu'ils sont destinés aux petites collectivités. On peut envisager de mettre en place des plateformes d'investissement pour accompagner par exemple la mise aux normes énergétiques des bâtiments municipaux.
Mme Colette Mélot . - Sauf que les petites communes n'ont pas le personnel pour monter les dossiers.
M. Didier Marie . - Cela peut être fait à l'échelle de l'intercommunalité, du département, voire de la région, au bénéfice des communes.
M. Jean Bizet, président . - Ayons l'honnêteté intellectuelle de rappeler que nous ne sommes pas là devant de nouvelles subventions. Comme le rappelait Alain Richard, l'économie de marché impose que le projet soit soutenable. Les projets français qui concernent surtout les énergies renouvelables supposent que l'on fixe un prix pertinent pour la tonne de CO2 : en dessous de 60 euros, la situation sera difficile. À la suite de l'audition du commissaire Phil Hogan, nous lui avons adressé un courrier, avec Jean-Claude Lenoir, pour lui demander clairement si l'agriculture et l'agro-alimentaire, au-delà du tourisme rural, étaient concernés par le dispositif. Enfin, pour ce qui est des collectivités territoriales, nous pouvons nous réjouir de l'injection de 2 milliards d'euros de la Caisse des dépôts.
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À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne ainsi que l'avis politique qui sera transmis à la Commission européenne.