DES RETRAITS MOINS POLÉMIQUES ?
UNE PROCÉDURE DE RETRAIT MIEUX ENCADRÉE ?
Le retrait ou la modification de vingt propositions législatives d'ici au mois d'avril 2016 devrait présenter moins de difficultés politiques qu'au cours de l'exercice 2015. Ces retraits avaient alors cristallisé l'opposition de plusieurs groupes politiques au sein du Parlement européen, qui dénonçaient un manque de concertation avec la Commission européenne. Les critiques du Parlement européen s'étaient focalisées sur le retrait du « paquet déchets », présenté quelques semaines auparavant par la précédente Commission et avant même qu'il ne soit réellement débattu au Parlement et au Conseil. Le gouvernement français avait cosigné une lettre appelant au maintien de ce texte, en insistant notamment sur la priorité qui devait être accordée à l'économie circulaire. La Commission européenne avait néanmoins indiqué qu'elle entendait présenter un nouveau texte sur le sujet, ce qu'elle a fait le 2 décembre 2015.
Il convient de rappeler à ce stade que le retrait de texte en cours d'examen a été légitimé par la Cour de justice de l'Union européenne. Elle a en effet précisé dans un arrêt rendu le 14 avril 2015 que le rôle de la Commission ne saurait se limiter à présenter une proposition et à chercher, ensuite, à rapprocher les positions du Parlement et du Conseil 1 ( * ) . Aussi longtemps que le législateur n'a pas statué, la possibilité est laissée à la Commission européenne de modifier sa proposition ou la retirer. Elle peut également retirer un texte si la proposition originelle est manifestement dénaturée par un amendement du Parlement européen ou du Conseil. Les motifs justifiant ce retrait doivent être suffisamment expliqués aux organes législatifs et étayés, en cas de contestation, par des éléments convaincants. Enfin, il convient d'insister sur le fait que le retrait ne saurait être, en tout état de cause, motivé par le seul changement de Commission, qui déjugerait ensuite les travaux de la précédente équipe.
Notre commission a rappelé dans une proposition de résolution européenne et dans un avis politique son souhait de voir intégrer la jurisprudence de la Cour sur les retraits dans l'accord interinstitutionnel en négociation entre la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil 2 ( * ) . L'usage moins polémique du droit de retrait dans le programme de travail pour 2016 démontre que cette ligne est déjà mise en oeuvre par la Commission européenne. Le compromis trouvé entre les trois institutions le 8 décembre dernier sur le projet d'accord interinstitutionnel confirme cette tendance, la Commission européenne s'engageant à motiver les raisons du retrait et à indiquer, si possible, les actions ultérieures qu'elle compte entreprendre.
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Le compromis sur l'Accord interinstitutionnel Le Conseil s'est prononcé favorablement, le 15 décembre 2015, sur le compromis trouvé au sujet du nouvel accord interinstitutionnel, ouvrant la voie à son adoption formelle par le Parlement européen. Les contours du dispositif amendé par les colégislateurs répondent aux objections portées par notre commission il y a quelques semaines et formalisées au sein d'une résolution européenne adressée au gouvernement, doublée d'un avis politique directement envoyé à la Commission européenne. Le texte ne rend plus obligatoire les analyses d'impact pour les amendements du Conseil et de la Commission européenne, qui sont néanmoins invités à mener de telles études, à leur convenance. Vos rapporteurs s'étaient surtout inquiétés de la volonté de la Commission européenne d'encadrer la transposition des directives. Toute mesure supplémentaire ou tout ajout du ressort du législateur national devait être motivé et son impact évalué. La Commission européenne entendait éviter surenchère réglementaire et surtransposition. Si l'intention peut paraître louable, il apparaissait à vos rapporteurs qu'un tel encadrement affectait le principe même de la directive, qui lie les États membres quant aux résultats à atteindre mais leur laisse la compétence quant à la forme et au moyen. Au-delà, une telle option n'était pas sans poser de difficultés au regard des principes de souveraineté et de subsidiarité. Le compromis trouvé entre les institutions, le Parlement européen étant favorable à un tel encadrement, se limite à inciter les États à signaler l'ajout d'éléments qui n'ont aucun rapport avec la directive initiale. La résolution européenne comme l'avis politique insistaient sur la nécessité d'améliorer la transparence en ce qui concerne les actes délégués et les trilogues, qui réunissent de façon informelle Parlement européen, Conseil et Commission européenne en vue de l'élaboration d'un compromis. Là encore, des avancées notables ont été enregistrées avec l'annonce d'efforts en matière de publicité et de transmission de documents. En outre, si la Commission n'entend pas soumettre les actes d'exécution ou les actes délégués au contrôle de subsidiarité, elle s'engage désormais à consulter les experts nationaux avant de rédiger un projet d'acte. Seul le volet de la résolution européenne concernant le renforcement du dialogue politique entre la Commission européenne et les parlements nationaux, avec l'émergence d'un véritable droit d'initiative (carton vert, cf infra ) n'a pas été relayé dans le compromis. |
DES RETRAITS COMPENSÉS PAR DE NOUVELLES PROPOSITIONS
Plusieurs textes sont rendus caducs par de nouvelles initiatives de la Commission européenne ou jugés obsolètes par l'évolution du contexte. Deux propositions de décision prévoyant la mise en place d'un accord d'association avec la Syrie datant de 2008 sont également jugées caduques par la Commission européenne. Il en va de même pour des accords d'association envisagés en 2007 avec l'Afrique de l'Est et les pays dits CDAA (Botswana, Lesotho, Mozambique, Namibie et Swaziland) intégrés depuis à des accords plus larges. Toujours au plan international, la Commission européenne retire une proposition de décision établissant une liste d'arbitres dans le cadre d'une procédure de règlements des différends commerciaux entre l'Union européenne et la Russie. La Russie a en effet refusé, le 13 décembre 2012, d'établir une telle liste. L'Union européenne a, depuis, recours aux clauses générales de l'Organisation mondiale du Commerce (OMC). Des projets de texte datant de 2007 concernant la taxe sur la valeur ajoutée sont également retirés, faute d'accord au Conseil. La commission des affaires européennes avait estimé en son temps que ces textes ne posaient pas de difficultés particulières. La Commission européenne prend également acte des avancées de la coopération renforcée sur la taxe sur les transactions financières et supprime sa proposition initiale de 2011 ainsi que sa proposition de règlement sur la mise à disposition de la ressource propre fondée sur ladite taxe.
Trois retraits ou modifications méritent une attention particulière : ils concernent la protection des frontières extérieures, la fiscalité et la représentation extérieure de la zone euro.
La modification du paquet « frontières intelligentes »
Le paquet « frontières intelligentes» de 2013 est modifié pour tenir compte des propositions issues de l'Agenda européen en matière de migration présenté en mai 2015. Le paquet initial visait à mieux exploiter les possibilités offertes par les systèmes informatiques et les technologies de l'information dans le domaine de la protection des frontières. L'Union européenne dispose pour l'heure de trois systèmes d'information à grande échelle :
- Eurodac qui procède à l'enregistrement des procédures d'asile ;
- le système d'information sur les visas, qui concerne les demandes de visas ;
- le système d'information Schengen qui vise les personnes faisant l'objet d'un signalement.
L'initiative «Frontières intelligentes» entendait, en outre, assurer des franchissements de frontière plus efficaces, en renforçant la lutte contre la migration irrégulière par l'intermédiaire de la création d'un registre de tous les mouvements transfrontières des ressortissants de pays tiers, dans le strict respect du principe de proportionnalité. Après avoir entamé les discussions sur sa première proposition, la Commission européenne, entend tenir compte des préoccupations exprimées par les colégislateurs, au sein d'une proposition révisée. L'ambition est louable mais il convient que cette norme soit élaborée puis adoptée le plus rapidement possible et éviter les atermoiements observés au sujet du registre européen des données des dossiers passagers des transports aériens (PNR), adopté fin 2015, après huit ans de débats.
Tout débat sur les frontières ne saurait par ailleurs faire l'économie de propositions en matière de révision du Code frontière Schengen. Les circonstances exceptionnelles que celui-ci prévoit sont en effet appelées à perdurer face à une crise migratoire que nombre d'observateurs estiment durable, alors même que la menace terroriste tend à se renforcer. Il s'agit dès lors d'adapter le dispositif. Les propositions de la Commission européenne du 15 décembre 2015 vont, à cet égard, dans le bon sens avec l'instauration de vérifications systématiques obligatoires pour les citoyens européens aux frontières extérieures terrestres, maritimes et aériennes de l'Union européenne. Ces vérifications prendront appui sur le système d'information Schengen, la base de données d'Interpol sur les documents de voyage volés ou perdus et les systèmes nationaux pertinents. Les vérifications seront également obligatoires à la sortie de l'Union européenne. La proposition insiste aussi sur la nécessité de vérifier les identifiants biométriques dans les passeports des citoyens européens en cas de doute quant à l'authenticité du passeport ou à la légitimité de sa détention.
Au-delà de cette révision du dispositif « frontières intelligentes », vos rapporteurs souhaitent qu'un autre volet de l'Agenda des migrations soit concrétisé, à savoir l'approche dite des « points d'accès » qui verraient intervenir conjointement le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) ainsi que les agences FRONTEX, Europol et Eurojust dans les États membres « situés en première ligne ». Il s'agit d'aider ces derniers à procéder rapidement à l'identification et à l'enregistrement des migrants ainsi qu'aux relevés de leurs empreintes digitales et de faciliter le traitement rapide des dossiers d'asile. FRONTEX pourrait, aussi, porter assistance aux États membres afin de coordonner le retour des migrants qui n'ont pas besoin d'une protection internationale. Quant à Europol et Eurojust, ils pourraient assister l'État membre d'accueil dans ses enquêtes aux fins du démantèlement des réseaux de passeurs et de trafiquants d'êtres humains. La proposition de la Commission européenne du 15 décembre dernier vient concrétiser cette ambition, avec la création d'un corps européen dédié. Il regroupera une Agence européenne de gardes-frontières et de gardes-côtes, provenant des rangs de FRONTEX et les autorités responsables de la gestion des frontières dans les États membres, qui continueront à assurer la gestion quotidienne de la frontière extérieure. Une réserve de gardes-frontières devrait être ainsi rapidement mobilisable : 1 500 experts devraient être déployés en moins de trois jours. La Commission européenne souhaite atteindre un effectif permanent de 1 000 personnes, y compris les acteurs de terrain, d'ici à 2020. Au-delà, l'agence dispose d'un mandat élargi :
- Elle aura un rôle de suivi et de supervision. Des agents de liaison seront ainsi détachés dans les États membres pour assurer une présence sur le terrain là où les frontières sont exposées à des risques. Les États membres pourront demander la réalisation d'opérations conjointes et d'interventions rapides aux frontières, ainsi que le déploiement des équipes du corps européen de gardes-frontières et de gardes-côtes à l'appui de telles actions. Lorsque les défaillances persistent ou qu'un État membre subit une pression migratoire importante mettant en péril l'espace Schengen et qu'une mesure nationale n'est pas proposée ou n'est pas suffisante, la Commission pourra adopter une décision d'exécution établissant que la situation, sur une portion précise des frontières extérieures, exige une action urgente au niveau européen.
- Elle aura également pour mission d'envoyer des agents de liaison dans des pays tiers voisins et de lancer, avec ceux-ci, des opérations conjointes, y compris sur leur territoire. Un Bureau européen des retours sera créé au sein de l'Agence afin de permettre le déploiement d'équipes d'intervention européennes pour les retours, composées d'escortes, d'observateurs et de spécialistes des questions de retour, qui oeuvreront au retour effectif des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Un document de voyage européen standard destiné au retour contribuera à mieux faire accepter les rapatriés par les pays tiers.
- Elle intégrera enfin la criminalité transfrontière et le terrorisme dans son analyse des risques et coopérera à la prévention du terrorisme avec d'autres agences de l'Union et des organisations internationales.
Une ambition plus réaliste en matière de fiscalité des entreprises ?
Le projet d'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) de mars 2011 est retiré au profit d'une approche par étapes, présentée par la Commission européenne en juin 2015. L'ACCIS prévoyait qu'une société ne devrait se conformer qu'à un seul régime au sein de l'Union pour calculer son résultat imposable, plutôt qu'aux différents régimes propres à chacun des États membres dans lesquels l'activité est exercée. En outre, les groupes soumis au régime ACCIS auraient la possibilité de ne remplir qu'une seule déclaration fiscale consolidée pour l'ensemble de leurs activités au sein de l'Union européenne. Les résultats imposables consolidés du groupe seraient répartis entre chacune des sociétés qui le constituent, chaque État membre imposant les bénéfices des sociétés résidentes qui y sont établies au taux d'imposition en vigueur. Les sociétés devaient bénéficier d'un système de « guichet unique » pour déposer leur déclaration fiscale et qu'elles pourraient consolider tous les bénéfices et toutes les pertes enregistrées dans l'ensemble de l'Union européenne, les États membres conservant leur droit souverain de fixer le taux d'imposition des sociétés. Ce projet n'a jamais obtenu l'accord du Conseil. La commission des affaires européennes avait adopté en juin 2011 une proposition de résolution européenne sur ce texte. Elle considérait qu'il s'agissait d'un progrès appréciable vers l'harmonisation fiscale et avait estimé qu'il s'agissait d'une amorce d'une meilleure lisibilité de la pression fiscale pesant sur les entreprises et partant l'établissement d'une concurrence fiscale plus loyale 3 ( * ) . La Commission européenne souhaite désormais présenter en 2016 une nouvelle proposition, qui comprend deux changements essentiels par rapport au projet initial :
- L'ACCIS serait obligatoire, un système facultatif ayant peu de chance d'être utilisé qui mettent en oeuvre des stratégies de planification fiscale agressive ;
- L'introduction de l'ACCIS serait graduelle.
Les contours de ce nouveau dispositif répondent de prime abord aux remarques exprimées par le Sénat en 2011. La résolution européenne s'interrogeait notamment sur la faculté laissée aux sociétés d'opter pour l'ACCIS ou de se maintenir dans le système actuel dans la mesure où ce choix compliquerait la tâche des services fiscaux, risquerait de se traduire par une perte de recettes publiques et surtout dans la mesure où la concurrence fiscale entre les États membres ne peut être lisible et loyale que si les taux d'imposition comparée s'appliquent à des bases identiques. La résolution regrettait l'absence de simulations précises sur la répartition géographique de l'assiette imposable, la commission des affaires européennes sera donc vigilante sur ce point-là.
La Commission européenne entend également retirer le projet de déclaration de TVA normalisée, présentée en 2013. Dans le cadre de l'examen des textes au regard du principe de subsidiarité prévu à l'article 88-6 de la Constitution, la commission des affaires européennes avait adopté, en octobre 2013, une proposition de résolution européenne portant avis motivé sur ce texte 4 ( * ) . La plus-value du texte lui paraissait en effet incertaine :
- l'harmonisation prévue est limitée ;
- la capacité d'adaptation aux situations nationales semble réduite ;
- le contrôle risque d'être rendu plus difficile dans un domaine où la fraude est importante ;
- la situation spécifique des petites entreprises n'est pas suffisamment prise en compte.
Le Bundesrat allemand avait émis des réserves du même ordre. La Commission européenne estime aujourd'hui que le compromis trouvé au Conseil dénature la proposition initiale. Les objectifs de simplification, d'harmonisation et de simplification et de réduction substantielle de la charge administrative ne seraient ainsi plus remplis. Compte tenu des observations formulées par le Sénat, ce retrait apparait opportun. Il ne s'agit pas, pour autant, de renoncer à terme à toute mesure en faveur d'une plus grande convergence fiscale.
La représentation extérieure de la zone euro
La Commission européenne a également substitué à une proposition de décision de 1998 un nouveau texte concernant la représentation et la prise de position de l'Union européenne au niveau international, dans le cadre de l'Union économique et monétaire. Le nouveau dispositif s'inspire des recommandations du rapport des cinq présidents sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire 5 ( * ) . L'ambition affichée est de parvenir d'ici à 2025 à une représentation unique de la zone euro au sein du Fonds monétaire international. Cette approche serait graduelle. Reste à en définir précisément les contours, tant l'approche du FMI peut diverger d'un État membre à l'autre. Ce texte doit ainsi être envisagé dans le cadre plus général de celui de la gouvernance de la zone euro et ne saurait en être détaché. Ce nouveau partage de souveraineté doit être corrélé à l'avancement de la réflexion sur la capacité budgétaire dont pourrait être dotée la zone et au renforcement de sa légitimité démocratique.
* 1 CJUE, Conseil de l'Union européenne contre Commission (affaire 409/13), 14 avril 2015
* 2 Devenue Résolution du Sénat le 20 novembre 2015 (2015-2016, n°41)
* 3 Devenue Résolution européenne du Sénat (2010-2011, n°166)
* 4 Devenue Résolution européenne du Sénat portant avis motivé (2013-2014, n°57)
* 5 Compléter l'Union économique et monétaire européenne », rapport du président de la Commission européenne, préparé en étroite collaboration avec les présidents du Conseil européen, de l'Eurogroupe, de la Banque centrale européenne et du Parlement européen, juin 2015.