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La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède)

12 juillet 2016 : La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède) ( rapport d'information )

II. LES OBJECTIFS FIXÉS POUR LA PÉRIODE 2011-2015

Outre les objectifs fixés par les pouvoirs publics en 2011, on envisagera les principales modalités de leur mise en oeuvre.

A. LES OBJECTIFS FIXÉS PAR LE GOUVERNEMENT

L'intérêt soutenu et durable du Gouvernement suédois pour la simplification s'est traduit lors de la discussion du projet de budget pour l'année 2011. Dans le chapitre du ministère de l'Industrie du projet de loi de Finances 201128(*), le Gouvernement estimait que cette politique, sans avoir atteint l'objectif de baisse des coûts de 25 % sur la période 2006-2010, avait cependant permis, durant cette période, une diminution nette de 7,3 % des coûts administratifs des entreprises.

La politique de simplification s'inscrivait à cette époque dans un projet général qui n'a pas été démenti depuis lors, lequel tend à ce que « [...] la Suède reste l'un des meilleurs États du monde pour créer, gérer et développer une entreprise afin de faire face à une concurrence globale croissante »29(*). Considérant que 53 % des coûts administratifs que supportaient les entreprises en Suède résultaient de normes européennes, le Gouvernement fit également part, dans le même document, de sa volonté de coordonner son action avec le processus de simplification à l'oeuvre dans l'Union européenne.

Le projet de loi de finances pour 2011 évoquait notamment, parmi les domaines couverts par cette politique :

- la simplification des règles ;

- la simplification des processus administratifs résultant des règles ;

- une plus grande coopération et coordination entre les pouvoirs publics ;

- un service amélioré et plus accessible ;

- et le raccourcissement des délais d'attente et de traitement des dossiers.

La lettre de mission (regleringsbrev) adressée par le Gouvernement à l'» Agence suédoise pour le développement économique et régional »30(*) du 20 décembre 2012 a chargé celle-ci de mettre à jour les modalités de mesure des coûts administratifs des entreprises pour la période 2010-2012, conformément au projet de budget 2013, et de proposer un suivi de l'évolution des coûts administratifs des entreprises après 2012 à partir des études d'impact établies par les autorités qui produisent des normes (regelgivare)31(*).

B. LES MODALITÉS DE LA MISE EN oeUVRE

On examinera successivement à ce titre :

- le suivi statistique des résultats de la politique de simplification ;

- et l'implication des différents acteurs publics dans cette politique.

1. Un suivi statistique régulier

Selon le rapport publié en 2012 par l'Agence suédoise pour le développement économique et régional32(*) :

- le nombre des petites entreprises (småföretag) qui estimaient que les lois et règlements constituaient le principal obstacle à la croissance a diminué de 30 à 22 % entre 2008 et 2011 ;

- parmi les entreprises qui souhaitent croître, 68 % considéraient que les lois et règlements constituaient un obstacle ;

- les branches dans lesquelles ce sentiment se faisait sentir étaient celles des transports et de l'hôtellerie-restauration ;

- les règles constituant les obstacles les plus grands étaient celles relatives à l'embauche, au licenciement et au paiement des salaires en cas de maladie ;

- les règles applicables aux secteurs soumis à une importante réglementation constituaient un obstacle non moins grand au développement de ceux-ci ;

- les plus petites entreprises avaient, au cours de la période 2006-2010, enregistré une forte diminution des coûts administratifs.

L'Agence suédoise pour le développement économique et régional publie également une enquête statistique annuelle sur la situation et les besoins des entreprises. À titre d'exemple, on retiendra que l'enquête rendue publique en juin 2015, consacrée aux règles qui entravent la croissance et aux contacts des entreprises avec les acteurs publics, aboutit à trois conclusions principales. Prenant pour base l'année 2014 et soulignant les disparités entre les branches de l'industrie, cette enquête montre que :

- les entreprises susceptibles de croître classent les lois et les règlements au troisième rang des obstacles à la croissance ;

- les règles concernant l'embauche constituent un frein à la croissance dans la majorité des entreprises de 10 à 49 salariés, qui sont les plus grandes des petites entreprises, alors même qu'un potentiel de croissance pourrait être libéré si les embauches étaient plus simples ;

- et enfin qu'à peine la moitié des entreprises sont satisfaites de leurs contacts avec les pouvoirs publics.

2. Une approche transversale impliquant tous les acteurs publics

On évoquera à ce titre :

- la généralisation des études d'impact ;

- et les initiatives de l'Agence suédoise pour le développement économique et régional.

a) La généralisation des études d'impact

En Suède, la réalisation d'études d'impact (konsekvensturedningar) est obligatoire dès le début du processus qui conduit à la modification des textes en vigueur. Ces études doivent en effet être préparées par les commissions ad hoc désignées par le Gouvernement (kommittéer) afin de proposer des modifications de la législation ou de la réglementation. Depuis 2008, les études d'impact sont obligatoires33(*) pour les textes préparés par ;

- la chancellerie du Gouvernement34(*) ;

- et en vertu du règlement n° 1244 de 2007 sur les études d'impact relatives à une norme réglementaire (regelgivning) pour l'ensemble des autorités placées sous le contrôle du Gouvernement, avant l'édiction d'une telle norme.

Dès lors que la mesure qu'elle envisage de prendre peut avoir une incidence significative (betydande), l'administration est aussi tenue de permettre aux organes des communes et des homologues des départements (landsting) de s'exprimer.

L'étude d'impact doit contenir :

- une description du problème posé et du but à atteindre ;

- une description des solutions alternatives existantes afin d'atteindre ce but et des conséquences de l'absence de réglementation ;

- des indications relatives aux destinataires de la réglementation ;

- des éléments concernant l'habilitation sur laquelle se fonde le pouvoir décisionnel de l'autorité ;

- des précisions quant aux conséquences, qu'elles soient ou non financières, de l'adoption de la réglementation, d'une part, et, d'autre part, une comparaison avec les conséquences résultant d'une réglementation alternative ;

- une évaluation portant sur le point de savoir si la règlementation est conforme ou si elle excède les obligations résultant de l'adhésion à l'Union européenne ;

- et, le cas échéant, des indications relatives aux circonstances particulières à prendre en compte s'agissant de la date d'entrée en vigueur et des besoins spécifiques en matière d'information.

Si la réglementation peut avoir des effets significatifs sur les conditions de travail et la compétitivité des entreprises, l'étude d'impact doit comporter, dans la mesure du possible, des informations concernant :

- le nombre, la taille et la branche d'activité des entreprises concernées ;

- les implications de la réglementation pour les entreprises tant en matière de délai d'application que de coûts administratifs ;

- les autres coûts résultant pour les entreprises et les modifications d'activité induits par la réglementation ;

- la mesure dans laquelle la réglementation peut avoir un effet sur la situation concurrentielle des entreprises ;

- l'étendue dans laquelle la réglementation proposée peut affecter les entreprises par ailleurs ;

- et l'attention particulière à porter aux petites entreprises à l'occasion de l'élaboration de la réglementation.

Si la réglementation peut avoir des effets sur les communes et les homologues des départements français (landsting), l'étude d'impact doit comporter un compte rendu relatif aux considérations que ces autorités ont formulées conformément au chapitre 14 § 3 de la Constitution.

Si les dispositions adoptées entraînent des modifications dans les compétences ou dans les obligations des communes et des départements, les principes concernant respectivement l'organisation de ces deux types de collectivités ou la façon dont elles exercent leurs compétences, une évaluation doit être réalisée des coûts et des recettes résultant de ces modifications.

· L'autorisation préalable du Gouvernement

En vertu du règlement n° 570 de 2014 sur l'autorisation du Gouvernement préalable à l'édiction de certaines dispositions, à l'exception des commissions ad hoc constituées pour formuler des avis dans le cadre de la préparation des réformes législatives ou réglementaires, les autorités placées sous l'autorité du Gouvernement sont tenues d'obtenir l'autorisation de celui-ci avant d'édicter des dispositions dont l'application aurait des effets « non insignifiants » (som inte är oväsentliga) pour l'Etat, les communes ou les départements. À cette fin, le Gouvernement reçoit communication des propositions de dispositions et de l'étude d'impact qui sert de fondement à la proposition de modification.

L'autorisation du Gouvernement peut être délivrée a posteriori lorsque la décision est prise pour faire face à un danger pour l'environnement, la sécurité de l'État, la santé ou un risque de dommages économiques significatifs

· Les dispositions spécifiquement applicables aux commissions consultatives ad hoc

Le règlement sur les commissions consultatives ad hoc n° 1474 de 1998 prévoit que si ces entités, constituées à la demande du Gouvernement pour préparer une décision, suggèrent des mesures qui influent sur les coûts ou les recettes de l'État, des communes, des départements des entreprises ou d'autres entités, une évaluation doit en être réalisée, accompagnée d'une proposition de financement.

Les conséquences de ces mesures doivent être précisées lorsqu'elles ont trait à l'auto-administration des communes, à la criminalité et à la prévention de celle-ci, à l'emploi, au service public dans diverses parties du pays, aux conditions de travail dans les petites entreprises, aux capacités concurrentielles ou à la situation des grandes entreprises, à l'égalité entre hommes et femmes ou aux possibilités d'atteindre l'intégration politique.

Enfin, si le rapport contient des propositions relatives à la modification des règles existantes ou à l'édiction de règles nouvelles, il doit fournir une étude de leur impact financier.

b) La contribution des organes de l'État

Loin de se limiter à l'activité spécifique du Regelrådet (voir infra), la politique suédoise de simplification concerne divers services de l'État, en particulier :

- l'Agence suédoise pour le développement économique et régional ;

- les services du ministère des Finances chargés de la comptabilité et de la prévision ;

- et le rôle des préfectures et des administrations communales.

· L'Agence suédoise pour le développement économique et régional

L'Agence suédoise pour le développement économique et régional (Tillväxtverket) est chargée du développement des méthodes en matière de simplification et de la préparation d'instruments de mesure des coûts que les règles peuvent impliquer pour les entreprises.

Dans un rapport publié en 2012, l'homologue suédois de la Cour des comptes française notait que l'unité « simplification des règles » de cette agence comptait onze collaborateurs en tout et était dotée d'un budget de six millions de couronnes, dont 813 000 euros concernaient les études d'impact (notamment pour la formation de base, à raison de quatre sessions organisées par an, et le développement d'outils spécifiques).

À ce titre, cette agence a été chargée à compter de 2012 :

- de mettre à jour le guide relatif aux études d'impact ;

- d'étudier les développements internationaux en matière de simplification en faveur des entreprises ;

- de formuler des propositions sur la poursuite de la politique de simplification en Suède ;

- et d'adapter son site Internet à cette fin.

L'homologue suédois de la Cour des comptes souligne, dans le même rapport de 2012, que l'Agence suédoise pour le développement économique et régional joue un rôle important en :

- fournissant des outils tels que son site Internet ou des bases de données ;

- offrant une formation de base pour l'élaboration des études d'impact ;

- permettant des rencontres entre les acteurs de la simplification ;

- et en favorisant la diffusion des connaissances et des expériences35(*).

Il notait toutefois que de nombreuses autorités étaient désireuses de bénéficier d'un soutien renforcé pour la préparation des études d'impact, par exemple pour trouver les données sur lesquelles fonder leurs estimations, tout en estimant que le « compteur de règle » disponible sur le site internet de l'Agence était considéré comme peu utilisable.

De fait, le site internet de l'Agence permet notamment :

- le dépôt de propositions de simplification de la réglementation ainsi que la consultation et le commentaire d'autres propositions de même nature ;

- depuis 2014, la consultation d'un « calculateur » des effets des règles (regelräknaren), destiné à chiffrer, de façon transparente, le coût des mesures prises ou les économies qu'elles permettent de réaliser36(*) ;

- et l'organisation de formations à l'attention des collectivités locales, auxquelles 103 communes ont pris part entre 2010 et 201437(*).

L'Agence suédoise pour le développement économique et régional publie également des études, à l'instar de celle rendue publique en juin 2015 sur les règles qui font obstacle à la croissance des entreprises et aux contacts de ces dernières avec les acteurs publics38(*). Il résulte de cette étude que 61 % des entreprises considéraient, en 2014, que les lois et règlements constituaient un obstacle à la croissance et que les règles les plus « entravantes » concernaient : les indemnités journalières en cas de maladie (sjuklöner), l'embauche et le licenciement. De fortes disparités entre branches étaient également mises en lumière par cette étude concernant les petites entreprises, s'agissant de la part des entreprises qui considéraient que les lois et règlements constituaient un important obstacle à la croissance. Alors que 13 % des entreprises du secteur de l'information et de la communication et 15 % de celles du secteur juridique étaient dans ce cas, le pourcentage de ces mêmes entreprises s'élevait respectivement à 31 % dans l'hôtellerie restauration, 32 % dans la branche de la santé, 41 % dans la branche « eau et énergie » et 42 % dans les transports. Le rapport montrait également que les entrepreneurs bénéficiant d'une expérience à l'étranger considéraient les lois et règlements comme un important obstacle à la croissance. L'étude mettait aussi en évidence des disparités territoriales en ce qui concerne l'appréciation portée par les entreprises sur l'effet des textes précités.

· Les services du ministère des Finances chargés de la comptabilité et de la prévision

Les services du ministère des Finances chargés de la comptabilité et de la prévision (Ekonomistyrningsverket) sont, au titre de leur mission générale, appelés à fournir un soutien aux autres autorités publiques chargées de la simplification, notamment dans les domaines de la méthodologie, du conseil et de la formation.

L'homologue suédois de la Cour des comptes souligne, dans son rapport de 2012, que ces services disposent de ressources très limitées pour mener à bien leurs missions et que les personnes qu'elle a interrogées considèrent que la contribution qu'ils apportaient au plan pratique était limitée.

· Les homologues des préfectures

Considérant que la majorité de entreprises avaient des contacts réguliers avec les autorités communales et départementales, au titre du contrôle et de l'application des règles mais que l'on observait, outre un service et une communication insuffisants, des différences entre les diverses collectivités, le ministère de l'Économie a confié, en juin 2011, à la préfecture du département de Kronoberg, la mission de coordonner une réflexion sur la part que les préfectures peuvent prendre à la simplification au bénéfice des entreprises. Cette préfecture a été chargée de collaborer avec les représentants du ministère, des communes et départements, des organisations représentant la vie économique, notamment le tourisme39(*).


* 28 Budgetpropositionen för 2011, Prop. 2010/11:1, Upgiftområde 24, Näringsliv, p. 44, 68.

* 29 Budgetpropositionen för 2011, Prop. 2010/11:1, Upgiftområde 24, Näringsliv, p. 61.

* 30 La traduction anglaise du nom Tillväxtverket (mot à mot : « direction générale de la croissance ») figurant sur le site de cet organisme est la Swedish Agency for Economic and Regional Growth on a retenu l'équivalent français de cette expression.

* 31 Näringsdepartementet, 2012-12-20, Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Tillväxtverket inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt och utgiftsområde 24 Näringsliv, p. 13.

* 32 Tillväxtverket, Från Hunddige till Glasgow, En beskrinvning av förenklinsarbetet i Sverige och EU, novembre 2012, p. 2.

* 33 Aux termes du règlement 2008 : 269 modifiant le règlement 1998 : 1474.

* 34 En vertu de la note du secrétaire d'Etat N2008/5953/MK citée dans la directive sur les comités 2001 :71, annexée au rapport annuel 2014 du Regelrådet.

* 35 Statskontoret, Vad gör Regelrådet? Arbetsprocesser, roller och organisation för enklare regler, 2014, p. 48.

* 36 Tillväxtverket, Årsredovisning 2014, p. 52.

* 37 Tillväxtverket, Årsredovisning 2014, p. 53.

* 38 Tillväxtvrket, Regler som tillväxthinder och företagens kontakter med offentliga aktörer. Företagens villkor och verklighet 2014, Stokholm, juin 2015, p. 13-23.

* 39 Näringdepartementet, Uppdrag att genomföra insatser för att förenkla för företagen på länsniveau, 2011-06-22.