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La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède)

12 juillet 2016 : La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède) ( rapport d'information )

ANNEXE : ÉTUDE DE LA DIVISION DE LÉGISLATION COMPARÉE DU SÉNAT SUR LA SIMPLIFICATION DU DROIT (ALLEMAGNE / PAYS-BAS / SUÈDE)

Mai 2016

- LÉGISLATION COMPARÉE -

La simplification

_____

Allemagne - Pays-Bas - Suède

_____

Cette note a été réalisée à la demande de Mme Élisabeth LAMURE,
Présidente de la Délégation sénatoriale aux entreprises,
Sénateur du Rhône

DIRECTION DE L'INITIATIVE PARLEMENTAIRE

ET DES DÉLÉGATIONS

LC 267

 

AVERTISSEMENT

Les notes de Législation comparée se fondent sur une étude de la version en langue originale des documents de référence cités dans l'annexe.

Elles présentent de façon synthétique l'état du droit dans les pays européens dont la population est de taille comparable à celle de l'Hexagone ainsi que dans ceux où existe un dispositif législatif spécifique. Elles n'ont donc pas de portée statistique.

Ce document constitue un instrument de travail élaboré à la demande des sénateurs par la division de Législation comparée de la direction de l'Initiative parlementaire et des délégations. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat.

NOTE DE SYNTHÈSE

Cette note est consacrée aux actions menées en matière de simplification dans trois pays d'Europe : l'Allemagne, les Pays-Bas et la Suède.

Le terme de « simplification » désigne ici, principalement, les initiatives prises par les pouvoirs publics, ex ante ou ex post, pour évaluer et alléger les coûts qu'occasionnent, spécialement aux entreprises, les pesanteurs résultant des textes législatifs ou réglementaires.

Après avoir rappelé les réflexions de l'OCDE et les initiatives prises en France, elle évoque successivement, pour chacun des trois États concernés :

- les orientations et les premiers résultats des politiques mises en oeuvre depuis le début des années 2000, d'une part ;

- et le statut du ou des organismes chargés d'évaluer les efforts réalisés en matière de simplification, de l'autre.

A. LES RÉFLEXIONS DE L'OCDE ET LES INITIATIVES PRISES EN FRANCE

Outre les principaux rapports élaborés par l'OCDE et ceux qui ont été publiés en France, on rappellera quelques éléments sur la situation en matière de simplification dans notre pays.

1. Les réflexions de l'OCDE

À côté du corpus doctrinal théorique qu'elle a constitué depuis une quinzaine d'années, l'OCDE a formulé périodiquement des observations qui concernent spécifiquement la France.

a) Un corpus doctrinal et théorique

Depuis le début du XXIe siècle, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a coordonné une réflexion de fond sur le thème de la simplification administrative constituant, au fil des années, un corps de doctrine destiné à « éliminer la paperasserie », comme l'indiquait le titre d'un rapport3(*) publié par cette institution en 2003.

Le sujet a notamment été traité de façon approfondie dans :

- les orientations destinées aux décideurs, intitulées « Surmonter les obstacles à la mise en oeuvre des stratégies de simplification administrative », (2009) ;

- le rapport « Mieux légiférer en Europe » (2010) ;

- la recommandation du conseil de l'OCDE concernant la politique et la gouvernance réglementaire (2012) ;

- enfin, plus récemment encore, dans les Perspectives de l'OCDE sur la politique de la réglementation 2015 dont les auteurs relèvent que « D'autres institutions - notamment les Parlements, les agences de régulation et les administrations territoriales et internationales - ont un rôle important à jouer pour améliorer l'élaboration, l'application, l'évaluation et la mise en cohérence des réglementations entre secteurs et territoires. Cependant, ces missions ne sont pas suffisamment bien assumées par ces institutions. Des efforts pourraient être faits pour que la qualité réglementaire devienne un objectif majeur de ces institutions et pour améliorer la façon dont elles travaillent ensemble et avec le pouvoir exécutif »4(*).

b) Des observations concernant la France

S'agissant de notre pays, le rapport précité de l'OCDE, publié en 2003, relevait, en analysant les initiatives prises depuis le début des années 1990, que « d'une manière générale, les programmes de simplification et d'allègement des charges administratives ne sont pas la résultante d'un plan d'ensemble » et que « si les modalités concrètes ont pu varier dans le temps, les axes majeurs ont toujours été déterminés par le Gouvernement [...], le Parlement ne joue pas de rôle moteur dans le dispositif, sauf lorsqu'il s'agit de définir la répartition des droits et des devoirs des citoyens [...] » 5(*).

Le rapport publié en 2010 par la même institution soulignait le fait qu'« il n'existe pas en France de stratégie de gouvernance réglementaire proprement dite mais un ensemble de mesures pour améliorer la qualité réglementaire essentiellement propulsé (sic) par la perception d'un "mal français", c'est-à-dire une surproduction de normes que l'on doit maîtriser. La dimension économique et le coût pour l'économie de la réglementation excessive ou d'une "mauvaise" réglementation ne sont pas encore vraiment pris en compte », observant aussi qu'« il n'existe pas de communication claire qui englobe l'ensemble de la gouvernance réglementaire », alors même que « la gouvernance réglementaire est une politique de long terme, à faible gain politique immédiat, soumise aux pressions du court terme »6(*).

Enfin, tout en estimant que « la France a développé d'importants efforts pour placer la qualité de la politique de la réglementation au premier rang de ses priorités », l'OCDE note, en 2016, qu'« il reste toutefois beaucoup à faire pour enrayer l'inflation réglementaire régulièrement dénoncée par les entreprises et les particuliers. Les efforts déployés en ce sens restent parcellaires. Le Gouvernement vient d'adopter un moratoire sur les nouvelles réglementations [...] et a annoncé la création d'une autorité indépendante chargée d'évaluer les analyses d'impact et de contrôler l'application du moratoire sur la nouvelle législation sur les entreprises. Cela étant, la décision de mettre en place cette autorité reste en suspens »7(*).

2. Quelques éléments sur la situation en France

Parmi les traits qui caractérisent la situation en France en matière de politique de simplification, on retiendra :

- les dispositions relatives aux études d'impact de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 ;

- la publication récente de plusieurs rapports ;

- et l'existence d'une pluralité d'entités qui contribuent à cette action.

a) Les dispositions de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 applicables aux études d'impact

L'intérêt porté aux questions de simplification s'est spécialement traduit, en France, par l'adoption de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution qui dispose que :

« Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent.

Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation.

Ils exposent avec précision :

- l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration, et son impact sur l'ordre juridique interne ;

- l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ;

- les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées ;

- les conditions d'application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à certaines de ces collectivités ;

- l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;

- l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ;

- les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État ;

- s'il y a lieu, les suites données par le Gouvernement à l'avis du Conseil économique, social et environnemental ;

- la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires ».

b) De récents rapports

Deux rapports publiés en 2013 ont mis en évidence l'enjeu que représente la simplification pour l'économie comme pour la société française. Il s'agit :

- du rapport de la mission de lutte contre l'inflation législative établi par MM. Alain Lambert et Jean-Claude Boulard de 2013 ;

- et du rapport de M. Thierry Mandon, député, dans le cadre de la Mission parlementaire de simplification de l'environnement réglementaire et fiscal des entreprises, « Mieux simplifier "La simplification collaborative" », qui, parmi les facteurs « explicatifs de la faible performance des démarches de simplification récentes », évoquait notamment « une discontinuité du pilotage politique sur la durée », « des programmes de simplification manquant de cohérence et peu lisibles », avant de constater que les chefs d'entreprises interrogés exprimaient « un assez grand scepticisme et une perte de crédibilité des démarches de simplification » 8(*).

c) Des compétences divisées entre une pluralité d'entités

Parmi les entités qui interviennent, à titre principal, dans le domaine de la simplification, on retiendra, notamment :

- le Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) ;

- le Conseil de la simplification pour les entreprises ;

- ainsi que le Conseil national d'évaluation des normes et le médiateur des normes applicables aux collectivités territoriales.

Aux termes du décret n° 2015-1165 du 21 septembre 2015 relatif au Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique, cette entité est placée sous l'autorité du Premier ministre et rattachée au secrétaire général du Gouvernement. Elle comprend, outre la direction interministérielle pour l'accompagnement des transformations publiques, la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État. Le même texte dispose que « le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique coordonne, favorise et soutient, au niveau interministériel, les travaux conduits par les administrations en vue d'évaluer et de moderniser l'action publique, notamment afin d'améliorer le fonctionnement des services déconcentrés de l'État, le service rendu aux citoyens et aux usagers et de contribuer à la bonne gestion des deniers publics. Il veille à ce que les systèmes d'information et le développement du numérique concourent à l'amélioration de la qualité, l'efficacité, l'efficience et la fiabilité du service rendu et à la simplification des relations entre les usagers et les administrations de l'État, et entre celles-ci et les autres autorités administratives. Il coordonne l'action des services de l'État et de ses établissements publics pour faciliter la réutilisation la plus large possible de leurs informations publiques. Il veille à l'association des agents publics, des usagers et des partenaires de l'administration à l'ensemble de ces démarches et, plus généralement, à promouvoir la participation des citoyens à l'action publique. »

En vertu du décret n° 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le Conseil de la simplification pour les entreprises, celui-ci a été créé, auprès du Premier ministre, pour une durée de trois ans. Ce conseil est « chargé de proposer au Gouvernement les orientations stratégiques de la politique de simplification à l'égard des entreprises, et notamment :

- d'assurer le dialogue avec le monde économique et de contribuer à la participation des entreprises à la conception et à la mise en oeuvre des mesures de simplification ;

- de proposer au Gouvernement des axes prioritaires de simplification et de le conseiller sur toute solution innovante ou mesure nouvelle de nature législative, réglementaire ou administrative qui lui paraîtrait devoir être retenue ;

- de suivre les réalisations du programme de simplification pour les entreprises et l'évaluation de ses résultats ;

- et de contribuer à faire connaître les résultats obtenus auprès des entreprises, des organisations professionnelles et du grand public. »

Composé de personnalités indépendantes issues des entreprises et des administrations, de parlementaires, d'élus locaux et d'experts désignés par arrêté du Premier ministre, ce conseil adresse chaque année au Gouvernement un bilan de l'avancement et des résultats du programme de simplification pour les entreprises.

La loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 a, quant à elle, créé un Conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

Par décret du 11 mars 2014, M. Alain Lambert a été nommé médiateur des normes applicables aux collectivités territoriales.


* 3 OCDE, Éliminer la paperasserie. La simplification administrative dans les pays de l'OCDE, 2003.

* 4 OCDE, Perspectives de l'OCDE sur la politique de la réglementation 2015, 2016, p. 18.

* 5 OCDE, Éliminer la paperasserie. La simplification administrative dans les pays de l'OCDE, p. 200-201..

* 6 OCDE, Mieux légiférer en Europe, 2010, résumé de l'étude consacrée à la France, p. 2 et 3.

* 7 OCDE, Perspectives de l'OCDE sur la politique de la réglementation 2015, 2016, p. 182.

* 8 Rapport de M. Thierry Mandon, Mieux simplifier « La simplification collaborative », p. 10-11.