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La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède)

12 juillet 2016 : La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède) ( rapport d'information )

B. OBSERVATIONS TIRÉES DE L'ANALYSE COMPARÉE

Comme on l'a dit supra, la simplification désigne l'ensemble des initiatives prises par les pouvoirs publics, ex ante ou ex post, pour évaluer et alléger les coûts qu'occasionnent, spécialement aux entreprises, les textes législatifs ou réglementaires.

L'étude des cas allemand, néerlandais et suédois montre que, dans ces trois exemples, la politique de simplification :

- s'est appuyée sur une volonté politique forte et durable, laquelle n'est pas allée sans rencontrer des difficultés de mise en oeuvre ;

- la création d'une autorité indépendante parmi les entités chargées de la simplification s'est avérée déterminante, dans ces trois pays, pour améliorer les outils, le suivi, et l'image de la politique de simplification.

1. Une politique de simplification basée sur une volonté politique forte et durable, qui a rencontré des difficultés de mise en oeuvre
a) Une volonté politique forte et durable

· Adoption de programmes gouvernementaux

Cette volonté s'est exprimée, en Allemagne, aussi bien par la création du Normenkontrollrat en 2006 (voir infra) que, récemment, par l'adoption d'un programme par le gouvernement fédéral en 2014 qui concerne :

- l'appréciation portée par les citoyens et les entreprises sur leurs relations avec l'administration ;

- une meilleure réglementation au niveau européen ;

- une prise en compte systématique des intérêts des PME ;

- une amélioration du processus de réglementation ;

- et la réalisation d'une étude de faisabilité relative à l'introduction d'un impôt déclaratif applicable aux revenus des entreprises.

Aux Pays-Bas, la simplification est mentionnée aussi bien par les accords de coalition gouvernementaux de 2007 et de 2010 que par une note officielle publiée par le Gouvernement en 2007 après sa constitution, fixant l'objectif d'une diminution de 25 % des coûts administratifs sur la législature.

Dans les trois cas étudiés, une tendance manifeste est de favoriser l'intervention des autorités chargées de la simplification dans le domaine de la préparation puis de la transposition des normes européennes.

· Fixation d'objectifs et suivi des résultats

La fixation d'objectif chiffrés et le suivi des résultats obtenus par rapport à une base initiale constituent des caractéristiques propres aux trois systèmes étudiés.

Les Gouvernements de Suède et des Pays-Bas, ont notamment fixé à 25 % entre 2006 et 2010 l'objectif de réduction des coûts résultant de la législation et de la réglementation afin d'obtenir une modification significative de l'environnement des entreprises.

S'agissant des indicateurs, on a retenu :

- un indice, calculé en Allemagne depuis 2012, afin de connaître l'évolution des coûts bureaucratiques annuels des mesures applicables aux citoyens, à l'économie et aux administrations publiques ;

- des enquêtes, qu'il s`agisse de l'étude réalisée par l'office fédéral des statistiques auprès des citoyens et des entreprises afin de connaître leur degré de satisfaction en Allemagne ou du suivi statistique périodique mis en place en Suède, lequel repose notamment sur une vaste enquête triennale réalisée auprès des entreprises afin de suivre notamment l'évolution de leur quotidien.

b) Des difficultés de mise en oeuvre

En Allemagne, la mise en oeuvre d'une procédure performante de simplification s'est heurtée à :

- l`absence d'effet du dispositif des « Questions bleues » pourtant institué dès 1984 afin de prouver la nécessité, l'efficacité et l'intelligibilité des dispositions en voie d'être adoptées ;

- et au foisonnement des rapports d'experts publiés sans résultat entre 1985 et 2005.

Témoigne des résistances observées aux Pays-Bas le fait que :

- la « commission pour l'évaluation des effets » n'ait évalué qu'un nombre limité de résultats, au moins dans les premiers temps de son activité ;

- en 2014, les équivalents des « études d'impact » demeuraient incomplets, trop axés sur les travaux internes des ministères et pas assez sur les conséquences des mesures sur la société ;

- certains coûts n'étaient pas pris en compte dans les évaluations.

En Suède, l'homologue de la Cour des Comptes française a publié, en 2012, un rapport critique sur les modalités de la politique de simplification telle qu'elle était initialement organisée sur la période 2006-2010, tandis qu'une organisation relevait, en 2015, que la démarche de simplification ne figurait parmi les objectifs que d'une poignée d'autorités publiques et que, selon le conseil des règles suédois, en 2014, une majorité des études d'impact demeuraient lacunaires.

· Généralisation et amélioration des études d'impact

Si la généralisation des études d'impact est une caractéristique des trois systèmes, on constate de façon uniforme des difficultés pour améliorer leur contenu.

2. La création d'une autorité spécialisée, un facteur déterminant, pour améliorer les outils, le suivi et l'image de la politique de simplification et accompagner l'action d'autres acteurs
a) Une autorité indépendante

La création d'une autorité spécialisée a été décidée en 2000 aux Pays-Bas, 2006 en Allemagne et 2008 en Suède, tout d'abord à titre expérimental.

· Nature de l'autorité

L'indépendance de l'autorité est soulignée en Allemagne où les membres du Normenkontrollrat sont, bien que cet organisme soit placé auprès de la Chancellerie fédérale, soumis à diverses incompatibilités.

Aux Pays-Bas, l'indépendance d'ACTAL (Adviescollege toetsing regeldruk) ne le laisse pas moins dans l'orbite de l'exécutif, tandis qu'en Suède, l'indépendance fonctionnelle du Regelrådet n'interdit pas qu'il soit placé auprès de l'Agence suédoise pour le développement économique et régional qui relève elle-même du ministère de l'Industrie.

· Composition et moyens

Le nombre de membres de l'autorité indépendante de suivi de la simplification est de : un président et au plus trois membres aux Pays-Bas, un président, un vice-président et trois membres en Suède et dix membres en Allemagne.

Les membres de l'autorité doivent expressément disposer d'une expérience dans les questions législatives au sein d'institutions publiques ou sociales et de connaissances en matière économique en Allemagne.

Les moyens alloués à l'autorité consistent, par exemple, en un budget de fonctionnement de 2,102 millions d'euros aux Pays-Bas en 2016 et un budget de 0,93 million d'euros en Suède en 2012.

b) Une autorité dotée de compétences destinées à améliorer les outils, le suivi, et l'image de la politique de simplification

On distinguera le champ et la nature du contrôle.

· Champ

L'examen des solutions retenues dans les trois cas étudiés permet de distinguer un modèle de champ de compétence élargi tant en ce qui concerne les destinataires des normes que la portée du contrôle, caractéristique du modèle allemand ainsi que, dans une moindre mesure, du système néerlandais, et un modèle de champ de compétence plus limité, principalement tourné vers un contrôle ex ante des textes concernant les entreprises, comme en Suède.

Le Normenkontrollrat allemand exerce un pouvoir de vérification sur le « stock » aussi bien que sur le « flux » puisqu'il examine :

- les projets de nouvelles lois fédérales déposées par le Gouvernement ainsi que les propositions de loi émanant du Bundesrat, si ce dernier les lui transmet ou à la demande du groupe auquel appartiennent les députés du Bundestag à l'origine du texte ;

- les projets de lois modificatives, y compris les lois initiales ;

- les projets de dispositions juridiques et administratives d'application ;

- les travaux préparatoires aux actes juridiques, règlements, directives et décisions de l'Union européenne ;

- les lois et les dispositions juridiques et administratives concernées lors de la transposition du droit de l'Union européenne ;

- et les lois fédérales en vigueur ainsi que les décrets et les dispositions administratives pris pour leur application.

L'extension du dispositif de contrôle des coûts aux régions et aux autres collectivités territoriales a en outre été proposée par le dernier rapport annuel du Normenkontrollrat allemand.

Aux Pays-Bas, ACTAL, qui n'est saisie que des dossiers les plus importants ex post ou ex ante - les ministères devant suivre une procédure normalisée pour la préparation de tous les projets -, conseille également le Gouvernement et les deux chambres du Parlement en ce qui concerne :

- le système d'évaluation des effets de la législation et de la réglementation sur la pression normative qui s'applique aux entreprises, aux citoyens et aux professionnels des secteurs de la santé, de l'enseignement, de la sécurité et de la sécurité sociale ;

- les effets de la législation et de la réglementation sur la pression normative qui s'applique au monde des entreprises, aux citoyens et aux professionnels de ces secteurs, en concertation avec le(s) ministère(s) compétent(s), lorsque ces effets prévisibles sont notables ;

- et les problèmes stratégiques en matière de pression normative, sur la base des données produites par le monde des entreprises et les organisations de citoyens et d'entrepreneurs.

ACTAL, qui conseille à leur demande les communes néerlandaises sur leurs décisions et les problèmes stratégiques en matière de pression normative, peut aussi être saisie par des membres de la société civile.

En Suède, le Regelrådet reçoit toutes les études d'impact dès lors qu'elles sont susceptibles d'avoir un effet significatif sur les conditions de travail ou la compétitivité des entreprises. À ce titre, il :

- s'exprime sur les études d'impact élaborées par les commissions (kommitté) désignées par le Gouvernement pour rédiger un rapport sur un sujet donné et les propositions de mesures susceptibles d'entraîner des effets significatifs sur les entreprises que ces commissions formulent ;

- s'exprime sur les études d'impact relatives aux projets (förslag) du Gouvernement susceptibles d'avoir de tels effets ;

- aide les autorités chargées de l'élaboration de la réglementation, lorsqu'elles le demandent, à examiner les études d'impact relatives à des propositions de l'Union européenne considérées comme susceptibles d'avoir un effet important sur les entreprises en Suède et formule des conseils sur le contenu des études de l'impact de ces projets sur la Suède ;

- publie ses avis sur un site Internet, outre une série d'exemples sur les modalités de description des conséquences des règles ;

- élabore des statistiques afin de contribuer au développement de l'utilisation des études d'impact ;

- établit enfin chaque année un rapport d'activité à l'intention du Gouvernement.

Depuis 2011, le Regelrådet a, de surcroît, été chargé par le ministère de l'Industrie de :

- développer sa fonction de conseil, notamment à l'intention des rédacteurs d'études d'impact9(*) ;

- formuler d'éventuelles propositions de simplification des règles ;

- et de venir prioritairement en aide aux commissions ad hoc lorsqu'elles élaborent des études d'impact dans le cadre d'un avant-projet de réforme.

· Nature du contrôle

Le Normenkontrollrat peut vérifier la mise en oeuvre méthodologique et la cohérence :

- du caractère compréhensible de la présentation des objectifs et du caractère nécessaire de la réglementation ;

- de la prise en considération d'autres alternatives ;

- de la prise en compte de la date d'entrée en vigueur, de la durée et de l'évaluation ;

- de l'existence d'explications sur la mise en oeuvre de la simplification juridique et administrative ;

- et, dans le cas d'une transposition d'une directive ou d'un autre acte juridique de l'Union européenne, de la mesure dans laquelle ces dispositions peuvent aboutir à une surrèglementation.

· Outils et image

L'amélioration de la connaissance des évolutions résulte :

- du développement d'une méthodologie comptable spécifique inspirée du modèle des coûts standards, dès 2002, et de son perfectionnement depuis lors aux Pays-Bas ;

- de la prise en compte de l'ensemble des coûts administratifs pour l'économie ainsi que des obligations d'information et des « coûts d'application » (ou coûts de mise en conformité) (Allemagne) ;

- de la publication des avis de l'autorité en annexe aux projets de loi lors du dépôt de ceux-ci (Allemagne).

Si des efforts sont réalisés en termes de communication, dont témoignent les nombreuses publications figurant en annexe à la présente note, les autorités néerlandaises ont manifesté, pour leur part, dès 2010, leur volonté de voir la politique de simplification se diffuser dans les administrations, évoquant même son « intériorisation » par celles-ci, dans le cadre d'une méthodologie (IAK) suivie par l'ensemble des services de l'État pour la préparation de leurs décisions.

c) L'action d'autres acteurs

Loin de se limiter à l'intervention d'une autorité indépendante, la politique de simplification implique une pluralité d'acteurs dans chacun des trois pays étudiés où l'on note :

- l'intervention de l'ensemble des ministères fédéraux, tenus de respecter les dispositions du règlement commun applicable à la préparation de tout nouveau texte (réglementation ou législation) ainsi que celles du Guide pour la préparation des dispositions légales et administratives (Allemagne) ;

- l'activité du service chargé de la réduction de la bureaucratie placé auprès de la Chancellerie fédérale allemande (Allemagne) ;

- le bureau fédéral des statistiques, qui gère des banques de données publiques et aide à l'évaluation des coûts, en tant que de besoin (Allemagne) ;

- le recours à la démarche « IAK » (cadre d'évaluation intégral de la politique et de la réglementation, inspiré du regulatory impact assess management (RIA)) par l'ensemble des administrations (Pays-Bas) ;

- les efforts réalisés pour favoriser les échanges entre les administrations et la réutilisation des données par celles-ci dans les trois pays ;

- la constitution d'une « commission administrative sur l'évaluation des effets » afin d'analyser les résultats (Pays-Bas) ;

- et l'action combinée de l'Agence pour le développement économique et régional en Suède, chargée du développement des méthodes et des instruments de mesure en matière de simplification ainsi que de l'organisation de formations.

On notera enfin que le Parlement est informé de l'avancement de la politique de simplification par un rapport annuel qui lui est adressé aussi bien en Allemagne qu'aux Pays-Bas.

D'un point de vue général, il ressort de ces trois exemples que la politique de simplification, si elle passe nécessairement par des « trains » de mesures, ne se résume pas à des initiatives ponctuelles mais tend à devenir un processus de long terme, répondant à des normes définies au niveau international et reposant sur l'utilisation de méthodes spécifiques.


* 9 Statskontoret, Vad gör Regelrådet? Arbetsprocesser, roller och organisation för enklare regler, 2014, p. 19-20.