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La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède)

12 juillet 2016 : La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède) ( rapport d'information )

MONOGRAPHIES PAR PAYS

ALLEMAGNE

On examinera successivement :

- l'historique du processus de simplification en Allemagne ;

- le fonctionnement de l'organisme chargé de la simplification au niveau fédéral, le Normenkontrollrat ;

- le programme de simplification au sein de la Chancellerie fédérale : « Moins de bureaucratie et une meilleure édiction du droit » (Bürokratie abbau und bessere Rechtsetzung) ;

- le règlement commun des ministères fédéraux (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien) ;

- et l'action du bureau fédéral des statistiques, le Statistisches Bundesamt.

1. Historique

On distinguera ici les mesures adoptées au niveau fédéral depuis 1984 d'une initiative prise en 2014 par le Land de Saxe.

· Au niveau fédéral10(*)

Le Gouvernement fédéral allemand a, par une décision du 11 décembre 1984, institué un contrôle de la qualité des projets de loi, sous la forme d'une liste de questions, les « Questions bleues » (Blaue Prüffragen), afin de s'assurer que tout projet de ce type, dans son ensemble mais également dans chacune de ses dispositions, répondait aux objectifs de nécessité, d'efficacité et d'intelligibilité. La procédure des « Questions bleues » est cependant restée globalement sans effets.

Entre 1985 et 2005, plusieurs commissions et groupes d'experts ont remis au Gouvernement fédéral une douzaine de rapports contenant des recommandations sur la simplification.

En 2006, s'appuyant sur le modèle néerlandais dit des « coûts standards » (voir dans la notice sur la simplification aux Pays-Bas), le gouvernement allemand a mis en place une estimation des coûts administratifs des dispositions juridiques.

Il s'agissait, à cette époque, uniquement de l'aspect financier des coûts résultant de l'obligation de communiquer des informations aux pouvoirs publics.

La même année, la loi instaurant un conseil national de contrôle des normes était adoptée. Le Normenkontrollrat (NKR) a, depuis lors, pour mission de soutenir le Gouvernement fédéral dans la mise en oeuvre des mesures de réduction de la bureaucratie et d'une meilleure législation. À cette fin, il vérifie que le coût de mise en oeuvre des règles nouvelles est bien présenté, s'agissant de la logique et du respect de la méthodologie. L'avis présenté par le NKR est annexé au projet de loi ainsi qu'aux documents parlementaires.

En 2010, sur la base du rapport annuel sur l'application du modèle des « coûts standards », le Gouvernement fédéral a décidé d'élargir l'obligation d'information à la mesure des coûts généraux résultant de la mise en oeuvre de la loi. La loi portant création du conseil national de contrôle des normes a été modifiée à cette fin. Désormais les charges résultant des obligations légales doivent notamment être calculées lorsqu'elles concernent les citoyens, l'économie et l'administration, afin d'évaluer de façon plus complète les conséquences d'une loi et de sensibiliser les décideurs politiques et les professionnels.

Depuis 2006, la mise en oeuvre de la simplification au niveau opérationnel et sa coordination incombent au service chargé de la réduction de la bureaucratie (Geschäftsstelle Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung), placé auprès de la Chancellerie.

· Dans le Land de Saxe

La loi du 3 juillet 2014 du Land de Saxe a créé un conseil de contrôle des normes (Normenkontrollrat), opérationnel à compter du 1er janvier 2016 afin de soutenir son Gouvernement dans la réduction de la bureaucratie (Bürokratieabbau) et l'amélioration de la législation.

Composé de six membres nommés pour un mandat de trois ans renouvelable une fois, le Normenkontrollrat de Saxe examine en particulier la présentation des coûts de mise en conformité des règlementations nouvelles pour les citoyens, l'économie, notamment les PME, et les administrations publiques, tant du point de vue de la cohérence que de la méthodologie.

Il s'agit, au moins pour le moment, de l'unique conseil de contrôle des normes constitué à l'échelle d'un Land.

2. Un organisme spécialement chargé de la simplification au niveau fédéral : le Normenkontrollrat

La loi instaurant un Conseil national de contrôle des normes du 14 août 2006 institue le Normenkontrollrat, placé auprès de la Chancellerie et cependant indépendant dans l'exercice de ses fonctions. On examinera ici sa composition, ses missions, les modalités de ses délibérations et son activité récente.

· Missions

Aux termes de l'article premier de la loi de 2006 précitée, le Normenkontrollrat a pour mission de soutenir le gouvernement fédéral dans la mise en oeuvre des mesures de réduction de la bureaucratie et d'amélioration de la législation.

Il s'assure notamment que les coûts de mise en application des nouvelles règles pour les citoyens, l'économie et les administrations publiques sont correctement présentés (cohérence, méthodologie...), de même que les autres coûts économiques, notamment pour les petites et moyennes entreprises.

L'article 4 de la même loi énumère les missions du Normenkontrollrat, lesquelles consistent en l'exercice d'un pouvoir de vérification portant sur :

- les projets de nouvelles lois fédérales ;

- les projets de lois modificatives, y compris les lois initiales (Stammgesetz) ;

- les projets de dispositions juridiques et administratives d'application ;

- les travaux préparatoires aux actes juridiques de l'Union européenne et aux règlements, directives et décisions de l'Union européenne ;

- les lois et les dispositions juridiques et administratives concernées lors de la transposition du droit de l'Union européenne ;

- et les lois fédérales en vigueur, ainsi que les décrets et les dispositions administratives pris pour leur application.

Le même article dispose que le Normenkontrollrat peut vérifier la mise en oeuvre méthodologique et la cohérence :

- du caractère compréhensible de la présentation des objectifs et du caractère nécessaire de la réglementation ;

- de la prise en considération d'autres alternatives ;

- de la prise en compte de la date d'entrée en vigueur, de la durée et de l'évaluation ;

- de l'existence d'explications sur la mise en oeuvre de la simplification juridique et administrative ;

- et, dans le cas d'une transposition d'une directive ou d'un autre acte juridique de l'Union européenne, la mesure dans laquelle ces dispositions peuvent aboutir à une surrèglementation.

· Composition et statut des membres

Aux termes de l'article 3 du même texte, le Normenkontrollrat est composé de dix membres, dont les noms sont proposés par le Chancelier en accord avec les autres membres du Gouvernement fédéral, au Président de la République. Ce dernier les nomme pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois. Les membres du Normenkontrollrat peuvent démissionner de leur fonction par une déclaration adressée au Président de la République.

Le Président est nommé par le Chancelier parmi les membres en exercice, lesquels ont une expérience dans les questions législatives au sein d'institutions publiques ou sociales et des connaissances en matière économique.

Ces membres ne peuvent appartenir, ni pendant leur mandat ni durant l'année qui précède leur nomination, à une institution législative, à une autorité fédérale ou à une autorité d'un Land. Ils ne peuvent pas davantage entretenir avec ces entités, une relation permanente de service ou de gestion des affaires, exception faite des fonctions de professeur d'université.

Les fonctions des membres du Normenkontrollrat sont exercées à titre bénévole. Toutefois, les membres reçoivent une indemnité forfaitaire, les frais de transport qu'ils exposent étant pris en charge. Les coûts liés au Normenkontrollrat sont supportés par le Bund.

Les membres sont soumis au secret professionnel, qui s'applique non seulement aux débats mais également aux documents utilisés à l'appui des débats et qui ont été classés confidentiels par le conseil.

Le Normenkontrollrat est assisté dans ses missions par un secrétariat implanté au sein de la Chancellerie fédérale dont les membres ne peuvent cumuler cette fonction avec d'autres en relation directe ou indirecte avec une administration fédérale ou avec celle d'un Land. Ce secrétariat est composé de chargés de mission, principalement juristes et économistes. Son chef assiste aux séances du Normenkontrollrat et peut le conseiller.

· Délibérations et demandes d'avis

Les décisions du Normenkontrollrat sont prises à la majorité de ses membres. En cas d'égalité des voix, le conseil ne peut formuler de critiques du projet de loi examiné.

Les opinions dissidentes (Sondervotum) ne sont pas admises (article 3 de la loi de 2006 précitée).

Le Normenkontrollrat formule des avis sur les projets de loi élaborés par les ministères fédéraux avant leur présentation au Bundeskabinett11(*).

Lui sont soumises également :

- les propositions de loi émanant du Bundesrat si ce dernier les lui transmet ;

- et les propositions émanant du Bundestag sur demande du groupe parlementaire ou des députés à l'origine du texte.

Le conseil ne publie pas lui-même ses avis sur les projets et propositions de loi. Ceux-ci, tout comme ceux du Gouvernement fédéral, sont cependant annexés aux projets de loi lors de leur dépôt au Bundestag ou lors de leur transmission au Bundesrat.

· Activité en 2014 et 2015

Le Normenkontrollrat remet au Chancelier un rapport annuel, dans lequel il peut formuler des recommandations. On évoquera ici :

- son activité en matière d'évaluation ex ante et d'évaluation ex post ;

- les projets coordonnés par le Normenkontrollrat ;

- l'action du gouvernement fédéral en matière de simplification ;

- les coûts ultérieurs pour les Länder et les municipalités ;

- et les initiatives prises en matière d'administration électronique.

 Évaluation ex-ante et évaluation ex-post

Aux termes du rapport d'activité 2014, entre le 1er juillet 2013 et le 30 juin 2014, le conseil a examiné 303 projets de textes (- 13% par rapport à la période de référence précédente au cours de laquelle 348 textes avaient été soumis à son contrôle). Sur ces 303 projets :

- 180 (59 %) ont eu un effet nul ou négligeable sur les coûts de mise en conformité ;

- 26 (8 %) ont conduit à un allègement de ces coûts ;

- et 97 (32 %) ont occasionné une charge.

Les coûts annuels globaux de mise en conformité ont augmenté de 9,2 milliards d'euros par rapport à la période précédente, montant dû « presque exclusivement à l'institution d'un salaire minimum légal ».

Au cours du premier semestre 2014, 151 textes ont été soumis au Normenkontrollrat, dont plus de la moitié ont été examinés en quatre semaines ou plus.

Le rapport d'activité 2015 fait état d'une forte baisse des coûts de mise en conformité (- 685 millions d'euros) pour la première fois depuis le second semestre 2014. Sur la période de référence (1er juillet 2014 - 30 juin 2015), 333 projets de texte ont été examinés, dont :

- 187 (56 %) ont eu un effet nul ou négligeable sur les coûts de mise en conformité ;

- 40 (12 %) ont conduit à un allègement de ces coûts ;

- et 106 (32 %) ont constitué une charge.

Depuis le 1er mars 2013, les lois et réglementations impliquant des coûts de mise en conformité supérieurs à un million d'euros sont évaluées trois à cinq ans après leur entrée en vigueur. Au 30 juin 2015, 52 projets de textes examinés par le NKR comprenaient une clause d'évaluation ex-post.

En septembre 2013, une expertise a été menée pour étudier les « bonnes pratiques » et effectuer un retour d'expérience concernant les États ayant déjà réalisé ce type d'évaluation. Publié en mai 2014, le rapport préconise :

- l'engagement des différents acteurs, essentiel pour établir et améliorer durablement la procédure d'évaluation ex-post ;

- la mise en oeuvre progressive des nouvelles directives pour l'évaluation ex-post ;

- la gestion des évaluations ex-post par chaque ministère ;

- l'acquisition de compétences en matière d'évaluation au sein de chaque ministère pour compléter le travail des experts ;

- l'établissement d'un lien entre les évaluations ex-post et les études d'impact ex-ante ;

- le respect du principe de proportionnalité des efforts d'évaluation par rapport à l'importance du projet de réglementation ;

- la formulation de normes minimales et l'élaboration d'un guide opérationnel ;

- des évaluations ex-post, partie intégrante de la planification politique des projets ;

- enfin, la mise en oeuvre d'un contrôle-qualité externe systématique des évaluations ex-post.

 Les projets coordonnés par le Normenkontrollrat

Le NKR coordonne des projets en matière de simplification.

Sur la période de référence couverte par le rapport annuel 2014, trois projets ont été mis en oeuvre.

En matière d'interventions médicales, sous le titre « Plus de temps pour le traitement - Simplifier les processus et les procédures en matière d'interventions médicales et dentaires », un premier projet a pris corps afin d'obtenir une vision générale des charges pesant sur les médecins résidents, les dentistes et les psychothérapeutes. Plus de 500 obligations d'information instituées par la Fédération et les organisations professionnelles ont été examinées. Une base de données relative à ces charges a été établie. À terme, un groupe de travail sera chargé de développer des guides en la matière.

S'agissant des conditions de vie des demandeurs d'asile, une enquête a porté sur les dispositions, applicables en matière d'indemnités forfaitaires et de services de santé, allouées en vertu de la loi relative aux prestations des demandeurs d'asile, et sur l'obligation de séjour résultant de la loi relative à la procédure d'asile. Les conclusions ont montré une différence significative quant à l'application de dispositions pourtant identiques. Une enquête plus poussée a été demandée, notamment afin de quantifier les charges et de proposer une simplification administrative.

Enfin, le conseil s'est intéressé à l'enregistrement des véhicules motorisés par internet.

Sur la période de référence correspondant au rapport annuel 2015, deux projets ont été poursuivis : celui sur la simplification des procédures en matière d'interventions médicales et dentaires, et celui sur les conditions de vie des demandeurs d'asile. Deux autres ont été lancés, lesquels concernent :

- la date d'échéance du paiement des contributions en matière de sécurité sociale, le NKR souhaitant examiner les coûts actuels, pour les entreprises, occasionnés par la législation en vigueur et les effets envisageables d'alternatives potentielles ;

- et les « coûts de mise en conformité » (c'est-à-dire les coûts résultant de l'application) d'une entreprise.

 L'action du gouvernement fédéral en matière de simplification

Le programme de travail pour une meilleure réglementation, adopté par le gouvernement fédéral le 4 juin 2014, concerne notamment :

- l'appréciation portée par les citoyens et les entreprises sur leurs relations avec l'administration ;

- une meilleure réglementation au niveau européen ;

- une prise en compte systématique des intérêts des PME ;

- une amélioration du processus de réglementation ;

- et la réalisation d'une étude de faisabilité relative à l'introduction d'un impôt déclaratif applicable aux revenus des entreprises.

À l'examen de ce programme, le NKR a toutefois regretté qu'il ne spécifie pas la mesure dans laquelle les coûts de mise en conformité doivent être limités.

 Les coûts ultérieurs pour les Länder et les municipalités

Le NKR estime dans son rapport annuel 2014 que trop peu d'attention est portée aux procédures administratives incombant aux Länder et aux municipalités. Il recommande que ces entités réalisent, de façon beaucoup plus systématique qu'auparavant, une estimation des coûts qu'occasionne un nouveau projet de texte afin que ces estimations soient utilisées comme lors de l'élaboration des lois fédérales.

Dans cette optique, le NKR a constitué un groupe de discussion afin de déterminer les conditions dans lesquelles l'estimation des coûts de mise en conformité peut devenir partie intégrante du processus de coordination entre Fédération, Länder et municipalités. À terme, ce groupe doit formuler des recommandations préalables à la mise en place de bases pour une intégration durable et systématique de l'expertise administrative (Vollzugswissen) dans le processus législatif au niveau fédéral.

À l'appui de ce groupe de discussion, une opération pilote indépendante a été conduite en Rhénanie-du-Nord-Westphalie pour montrer qu'il est possible d'intégrer Länder et communes au processus de décision de façon pratique et à moindre coût.

 Une meilleure administration électronique

Le NKR indique dans son rapport 2014 que la collecte, le traitement et le transfert des données par voie électronique peuvent contribuer significativement à simplifier les procédures administratives et diminuer les coûts.

À ce sujet, le rapport d'activité 2015 indique que les mesures relatives aux marchés publics adoptées par la Fédération en matière de procédures électroniques ont conduit à une réduction des coûts de l'ordre de 1,2 milliard d'euros.

3. Un service de simplification au sein de la Chancellerie fédérale : Bürokratie abbau und bessere Rechtsetzung

On examinera ici tant l'action des services de la Chancellerie fédérale que le programme de travail établi par le Gouvernement.

· L'action des services de la Chancellerie fédérale

Le service chargé de la réduction de la bureaucratie, placé auprès de la Chancellerie fédérale, dit « service 133 » ou « bureau "simplifier et mieux légiférer" » coordonne et contrôle la mise en oeuvre du programme de réduction de la bureaucratie et d'amélioration de la législation.

Son rôle consiste à :

- assurer la bonne mise en oeuvre du programme « Moins de bureaucratie et une meilleure édiction du droit » (Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung) du Gouvernement fédéral et la coordination au niveau interministériel ;

- accompagner les différents ministères fédéraux en matière de simplification, ainsi que le comité des secrétaires d'État chargés de la simplification administrative (Staatssekretärausschuss), qui se réunit environ trois fois par an et au sein duquel tous les ministères fédéraux sont représentés ;

- et assister le coordonnateur du Gouvernement fédéral pour la simplification qui est, depuis le 17 décembre 2013, un membre du Bundestag et ministre adjoint auprès de la Chancelière fédérale.

Ce programme a pour mission, depuis 2006, d'alléger durablement l'économie de coûts administratifs annuels d'un montant de 12,3 milliards d'euros. Pour ce faire, un indice a été mis en place le 28 mars 2012 par le Gouvernement afin de suivre l'évolution de ces coûts (Bürokratiekostenindex). Les décisions du Gouvernement ayant un impact sur les coûts administratifs influent sur cet index qui prend pour point de départ le niveau 100 au 1er janvier 2012.

Outre cette réduction, le programme intervient également en matière d'amélioration de la législation, puisqu'il examine de façon critique les coûts de mise en oeuvre mesurables pour les citoyens, les entreprises et les administrations publiques.

Des réunions interministérielles sont organisées périodiquement afin de coordonner la mise en oeuvre de ce programme. Ce sont, en effet, tout d'abord les ministères qui sont chargés de la simplification administrative dans leur domaine, conformément au Ressortprinzip allemand (Art. 65, al. 2 de la Loi fondamentale) selon lequel chaque ministre fédéral dirige son département de façon autonome et sous sa propre responsabilité, dans le cadre des grandes orientations fixées par la Chancelière. Chaque ministère dispose du reste de sa propre entité chargée des questions de simplification.

Le « Bureau "Simplifier et mieux légiférer" » intervient à la fois en amont et en aval de la procédure législative. Ex ante, il soutient les ministères fédéraux, dans le cadre de la préparation des projets de textes du Gouvernement fédéral concernant les aspects « Simplifier et mieux légiférer ». Ex post il participe, trois à cinq ans après l'entrée en vigueur du texte, à l'évaluation menée afin de savoir si l'objectif visé a bien été atteint.

Pour chaque nouvelle loi, les ministères déterminent les coûts globaux pour les citoyens, l'économie et l'administration. En se fondant sur ces informations, le législateur peut évaluer si les conséquences d'une réglementation et l'utilité de celle-ci sont proportionnées. Les renseignements fournis par les ministères sont ensuite enregistrés dans une base de données gérée par l'Office fédéral des statistiques (Statistisches Bundesamt). Cet office vérifie, deux ans après l'entrée en vigueur des textes du Gouvernement fédéral, l'évolution réelle des coûts correspondant à leur mise en conformité dès lors que ces coûts dépassent un million d'euros par an. Il s'assure, en particulier, de ce que ces coûts correspondent bien à ceux qui avaient été estimés ex ante. Un nombre croissant de projets de textes du Gouvernement fédéral dont les coûts de mise en conformité se situent en deçà de ce seuil font aussi l'objet d'une évaluation ex post. Les rapports d'évaluation sont transmis pour information au Normenkontrollrat et au coordonnateur du Gouvernement fédéral pour la simplification.

Entre 2006 et 2011, les coûts administratifs pour l'économie ont été réduits de plus de 12 milliards d'euros par an, soit d'environ un quart. Depuis 2011, une nouvelle méthode de calcul des coûts, correspondant aux plus récentes recommandations de l'OCDE, a été utilisée. Pour chaque projet du Gouvernement fédéral, les ministères fédéraux ne calculent plus seulement les coûts administratifs résultant pour l'économie (Bürokratiekosten) des obligations d'information (Informationspflichten), mais l'ensemble des coûts de mise en conformité (Erfüllungsaufwand), qu'ils concernent l'économie, l'administration ou les citoyens. Un guide pratique pour l'évaluation des coûts de mise en conformité a également été élaboré à l'attention des ministères fédéraux.

L'objectif est de fournir des faits et des chiffres pour éclairer la prise de décision politique. Il ne s'agit pas de la remplacer : la décision politique peut être prise même si les coûts de mise en conformité engendrés sont importants, mais elle doit l'être en connaissance de cause.

Depuis la décision du Gouvernement fédéral du 11 décembre 2014, la règle du « One in, one out » est en vigueur. L'objectif de ce « frein à la bureaucratie » est de compenser les charges nouvelles pour l'économie engendrées par les nouvelles législations et réglementations du Gouvernement fédéral (Regelungsvorhaben der Bundesregierung) au moyen d'une suppression de charges. Le « bureau "Simplifier et mieux légiférer" » est responsable de l'application de cette règle.

Le Gouvernement fédéral remet chaque année un rapport au Parlement, en vertu de l'article 7 de la loi instaurant un conseil national de contrôle des normes. Ce document porte sur :

- l'état de la simplification administrative dans le cadre des objectifs fixés ;

- les expériences tirées de la méthode utilisée pour l'évaluation des coûts d'application ;

- l'évolution des coûts d'application dans les différents ministères fédéraux ;

- et les résultats et l'évolution à venir dans le domaine de l'amélioration de la législation.

Ce rapport fait ensuite l'objet d'un examen par le Parlement, en commission, puis en séance plénière.

· Le programme de travail établi par le gouvernement fédéral

Aux termes de son rapport 2014, le Gouvernement fédéral, en déterminant son programme de travail pour une meilleure législation, a décidé :

- d'obtenir des allègements de charges tangibles ;

- de poursuivre la réduction des coûts de mise en conformité ;

- et de progresser dans l'amélioration du processus législatif.

 Opérer des allègements tangibles

À ce titre, l'office fédéral des statistiques a réalisé une étude auprès des citoyens et des entreprises pour déterminer leur degré de satisfaction vis-à-vis de l'administration et du droit en Allemagne.

 Poursuivre la réduction des coûts de mise en conformité

Pour ce faire, divers projets et enquêtes sont menés, par exemple en matière de modernisation de la procédure de taxation, d'archivage électronique des documents des entreprises ou encore de création d'entreprises.

 Progresser dans l'amélioration du processus législatif

Cet objectif est mis en oeuvre par l'évaluation systématique des principaux projets de réglementation. Les ministères doivent désormais, à l'expiration d'un délai raisonnable, pour les textes essentiels, vérifier si les objectifs de la nouvelle réglementation sont atteints. Cette évaluation permet également d'identifier les possibilités d'amélioration.

4. Le règlement commun des ministères fédéraux : Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien

En application du Règlement commun des ministères fédéraux (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien-GGO), les projets de loi doivent aujourd'hui être présentés par les ministères fédéraux au regard de trente-sept critères (dont 10 repris des « Questions bleues »).

Ce règlement fixe les principes d'organisation des ministères fédéraux et de coopération de ceux-ci aussi bien entre eux qu'avec les entités constitutionnelles fédérales.

Aux termes de son article 45, avant qu'un texte ne soit soumis à l'équivalent du Conseil des ministres, le ministre compétent doit impliquer non seulement les autres ministres fédéraux concernés par le texte, mais également le Normenkontrollrat, le plus en amont possible. Si le Normenkontrollrat émet un avis, le ministre concerné s'assure que le Gouvernement fédéral a été mis en mesure de faire part de ses observations. En outre, l'avis du Normenkontrollrat doit être annexé au projet de loi.

Par ailleurs, tout projet de loi doit être transmis :

- au ministère de la Justice afin qu'un examen juridique soit effectué ;

- et, le cas échéant, aux Länder, aux associations nationales des collectivités territoriales, aux experts et associations, si leurs intérêts sont en jeu.

Les projets de loi doivent être rédigés conformément aux recommandations du Guide pour la préparation des dispositions légales et administratives du ministère de l'Intérieur. Le langage utilisé dans les textes doit être correct et compréhensible par tout un chacun. Les projets sont en règle générale soumis, dès que possible, à un service spécialisé d'aide juridique afin de vérifier leur précision et leur intelligibilité au plan linguistique. Les conclusions ont valeur de recommandation.

Le règlement commun fixe également des principes en matière de présentation d'un projet de loi, lequel comporte une « page de garde » (Vorblatt) résumant (annexe 3 à l'article 42(1)) :

- le problème et l'objectif ;

- la solution ;

- les alternatives ;

- les dépenses budgétaires non incluses dans les coûts de mise en oeuvre ;

- les coûts de mise en conformité pour les individus, les entreprises et les administrations ;

- et les autres coûts.

Ce résumé permet aux parlementaires de prendre plus rapidement connaissance des objectifs et des impacts du projet de loi concerné.

Les conséquences d'une modification législative sont évaluées (article 44) en concertation avec les ministères fédéraux concernés, tandis que les divers impacts sur les finances publiques (revenus et dépenses) sont présentés. Le ministère fédéral des Finances formule des instructions générales en concertation avec le ministère fédéral de l'Intérieur. Toute conséquence sur le budget des Länder et des collectivités territoriales fait l'objet d'une présentation séparée.

5. Le bureau fédéral des statistiques : Statistisches Bundesamt

L'office fédéral des statistiques (Statistisches Bundesamt) soutient le Gouvernement fédéral dans la mise en oeuvre du programme de simplification, notamment grâce à la création et la maintenance de banques de données publiques, ainsi qu'à l'aide à l'évaluation des coûts, en tant que de besoin.

Afin de suivre l'évolution des coûts administratifs pour l'économie au fur et à mesure de l'adoption de nouvelles réglementations, et de maintenir ces coûts au niveau le plus bas sur le long terme, le Gouvernement fédéral a recours, comme on l'a vu supra, depuis le 28 mars 2012, à un « index des coûts bureaucratiques » (BürokratieKostenIndex). Le calcul prend pour point de départ la situation au 1er janvier 2012, à laquelle est affecté l'indice 100. L'évolution des coûts administratifs pour l'économie depuis cette date peut être évaluée à tout moment par rapport à cet indice de départ, les données actuelles étant corrigées de l'inflation. Les salaires et leur évolution ne sont pas pris en compte dans cet index. La charge de travail (Arbeitsaufwand) fait l'objet d'une évaluation.

Depuis la décision du Gouvernement fédéral du 4 juin 2014, le Bureau fédéral des statistiques est également chargé de réaliser des sondages réguliers auprès des citoyens et des entreprises sur leur manière d'appréhender leurs relations avec l'administration dans des situations ayant trait à la vie quotidienne, sur le modèle des études « Événements de vie » réalisées en France par le SGMAP tous les deux ans depuis 2008. À cette fin, vingt situations concernant le quotidien des citoyens et dix situations tenant au quotidien des entreprises ont été identifiées. En 2015, 7 125 citoyens et 1 625 entreprises ont été interrogés à ce titre. Il en résulte notamment que les premiers comme les secondes attendent des améliorations en matière d'intelligibilité du droit et des documents administratifs.


* 10 Les développements historiques sont issus du rapport de l'Institut Potsdam pour le e-gouvernement, p. 42 et suivantes.

* 11 Le Bundeskabinett réunit les quatorze ministres fédéraux et la Chancelière.