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L'efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable

8 novembre 2016 : L'efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable ( rapport d'information )

N° 110

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 novembre 2016

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Rapporteur général,
Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Les dépenses fiscales relatives au développement durable représentent un ensemble hétéroclite de dispositions dérogatoires à l'impôt, réparties sur plusieurs missions du budget général, qui ont un impact positif ou négatif sur l'environnement.

Si certaines dépenses fiscales ont été explicitement créées dans un objectif de protection de l'environnement, à l'instar de celles visant à une amélioration de la performance énergétique des logements, d'autres dispositifs créés pour soutenir certaines activités économiques peuvent avoir des effets environnementaux défavorables parfois peu connus, ou mal évalués.

De façon générale, le Parlement dispose de peu d'informations quant à l'efficacité de ces dépenses fiscales qu'il est amené à créer ou à prolonger, alors même qu'elles peuvent représenter des montants financiers importants.

C'est pourquoi, la commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes de réaliser, en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une enquête afin de recenser l'ensemble des dépenses fiscales existantes ayant un impact sur l'environnement et d'en évaluer l'efficience.

Cette enquête permet d'aborder cette question sous trois principaux angles, qui forment les chapitres du rapport :

- un classement et une évaluation globale du montant des dépenses fiscales relatives au développement durable, qui montre que le poids des dépenses fiscales défavorables à l'environnement est supérieur à celui des dépenses favorables ;

- un examen des dispositifs de suivi, de pilotage et d'évaluation des dépenses fiscales ;

- une évaluation de l'efficience des principales dépenses fiscales relatives au développement durable relatives à la rénovation thermique des logements, à la politique des transports et à la préservation des ressources naturelles.

1. Un poids prédominant des dépenses défavorables au développement durable qui aura tendance à s'accroître en raison de la progression de la « taxe carbone »

Sur les 94 dépenses fiscales ayant un impact environnemental identifiées et évaluées par la Cour des comptes, 65 affichent un soutien sectoriel, 6 un soutien géographique et 19 un objectif de protection de l'environnement. Sur les 65 dépenses fiscales sectorielles, 39 ont un effet positif et 26 un effet négatif sur l'environnement.

La Cour des comptes souligne le volume financier très élevé que représentent les dépenses fiscales défavorables à l'environnement (13 milliards d'euros en 2015, en prenant en compte le différentiel de taxation entre le gazole et l'essence), qui est largement supérieur à celui des dépenses fiscales favorables (4,9 milliards d'euros en 2015).

Sur la période 2010-2015, le montant des dépenses fiscales favorables à l'environnement a baissé continûment, sous l'effet notamment des changements affectant celles en faveur du logement (en particulier la réforme du crédit d'impôt pour le développement durable intervenue en 20091(*)), tandis que les dépenses défavorables ont connu une augmentation.

Il apparaît donc à première vue que les efforts mis en oeuvre pour encourager les comportements profitables à l'environnement, comme la réalisation de travaux de rénovation énergétique des logements ou la protection du patrimoine naturel, sont annihilés par l'importance des dépenses fiscales qui encouragent les activités polluantes.

Évolution des dépenses fiscales favorables et défavorables à l'environnement entre 2010 et 2015

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Dépenses fiscales favorables à l'environnement

6 878

6 533

5 038

5 013

4 028

4 973

Dépenses fiscales défavorables à l'environnement

Total incluant le différentiel gazole-essence

6 043

6 324

7 106

6 703

6 398

6 899

13 010

Source : enquête réalisée par la Cour des comptes

Ce constat doit toutefois être relativisé puisque la progression des dépenses fiscales défavorables à l'environnement résulte notamment de l'introduction de la contribution climat énergie (CCE) ou « taxe carbone » par la loi de finances pour 2014. En effet, cette taxe vient majorer les tarifs de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), sur le gaz naturel (TICGN) et sur le charbon (TICC) en fonction du contenu en CO2 des produits soumis à taxation. La montée en charge de cette CCE depuis 2014 a conduit à une progression sensible du poids de la fiscalité énergétique (4 milliards d'euros entre 2014 et 2016) ce qui augmente mécaniquement le montant des dépenses fiscales associées à ces taxes (exemptions ou taux réduits de taxes).

2. Des aides à la rénovation des logements peu efficaces et qui produisent des effets d'aubaine mal évalués

Les dépenses fiscales relatives à la rénovation des logements, en particulier le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), l'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) et le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à 5,5 % sur les travaux de rénovation énergétique ont eu jusqu'à présent des résultats décevants au regard des objectifs fixés, alors même qu'ils ont représenté un coût de plus de 3,7 milliards d'euros en 2015.

Comme le rappelle la Cour des comptes, l'objectif de diminution de la consommation énergétique des logements de 38 % entre 2009 et 2020 fixé par la loi Grenelle I est loin d'être atteint : la baisse a été de 1 % seulement sur la période 2009-2016.

Par ailleurs, ces dépenses fiscales sont globalement inefficientes : le coût de la tonne de CO2 évité est compris entre 214 et 325 euros, soit un montant largement supérieur au coût d'évitement recommandé par le rapport Quinet de 2008 compris entre 32 et 56 euros par tonne de CO2 entre 2010 et 2020.

Si le CITE a permis d'accompagner une montée en gamme de la performance énergétique des équipements et des techniques de rénovation énergétique des bâtiments, il parait peu incitatif s'agissant des gros travaux de rénovation en raison du plafonnement du montant des travaux éligibles2(*). Par ailleurs, il semble produire des effets d'aubaine difficiles à évaluer.

L'éco-PTZ est un dispositif qui rencontre un succès limité : seuls 24 000 prêts ont été émis en 2015, sur un objectif initial de 50 000 prêts. Ceci s'explique notamment par les taux d'intérêts bas qui rendent ce dispositif moins attractif pour les banques et pour les particuliers.

Le taux de TVA à 5,5 % pour les travaux de rénovation énergétique semble générer de nombreux effets d'aubaine. Le bénéfice de ce taux n'est soumis à aucun critère d'éco-conditionnalité qui obligerait les entreprises qui effectuent les travaux à répondre à des critères de qualification, comme s'agissant du CITE et de l'éco-PTZ3(*). Par ailleurs, ce taux réduit de TVA concerne un nombre important de travaux de rénovation dont il est difficile de distinguer le bénéfice environnemental qu'ils apportent.

Le groupe de travail mis en place par la commission des finances du Sénat sur les dépenses publiques en faveur du logement et la fiscalité immobilière avait fait le constat d'une mauvaise articulation des dispositifs de soutien à la rénovation thermique des bâtiments4(*). S'agissant du taux de TVA à 5,5 %, le groupe de travail avait envisagé l'unification de ce taux avec celui relatif aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien de 10 %, estimant qu'il générait des effets d'aubaine5(*).

Par ailleurs, comme pour les autres taux réduits de TVA, cette mesure semble générer des effets de marge pour les entreprises concernées. Comme l'a indiqué Guillaume Appéré, sous-directeur de la fiscalité des transactions de la direction de la législation fiscale, lors de son audition par la commission des finances, « il est clair, au moins au plan théorique, qu'une baisse de taux de TVA n'implique pas nécessairement une baisse de prix pour le consommateur final. C'est un fait pratique, puisque c'est l'entreprise qui est redevable de la TVA et qu'elle est libre de fixer ses prix comme elle le souhaite ». S'agissant par exemple de la baisse de la TVA dans la restauration, la baisse du taux ne se serait répercutée qu'à hauteur d'un tiers dans une baisse des prix.

Ainsi, il conviendrait de mener une évaluation approfondie de ce dispositif afin de mesurer son véritable effet incitatif et de déterminer dans quelle mesure il peut avoir un effet sur les prix qui sont pratiqués par les entreprises réalisant les travaux.

3. Des dépenses fiscales relatives aux consommations de carburants ayant principalement pour finalité d'apporter un soutien économique sectoriel

Les dépenses fiscales relatives aux transports sont majoritairement défavorables à l'environnement et représentent des montants financiers importants.

Il existe 22 dépenses fiscales relatives à la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) qui ont pour effet de baisser le prix des carburants et qui, par conséquent, limitent l'incitation pour les entreprises à entreprendre des démarches d'efficacité énergétique et à investir dans des équipements plus performants. D'après la Cour des comptes, ces dépenses fiscales représentent 100 mégatonnes de CO2 émises (sur 303 mégatonnes de CO2 émises en 2014 en France du fait de la combustion fossile).

Toutefois, les dépenses fiscales relatives aux détaxes de carburant visent prioritairement à soutenir des secteurs économiques donnés (agriculture, pêche, taxis, etc.) afin de préserver leur compétitivité. Votre rapporteur général souligne l'importance que peut représenter ce soutien financier pour ces secteurs qui connaissent par ailleurs des difficultés importantes.

Comme l'a rappelé Régine Engström, secrétaire générale des ministères de l'environnement, de l'énergie et de la mer et du logement et de l'habitat durable, lors de son audition, il convient de trouver un équilibre économique raisonnable pour ces secteurs entre la régulation par la norme, l'intervention budgétaire et l'intervention par l'impôt (fiscalité écologique et dépense fiscale).

La dépense fiscale relative au régime fiscal plus favorable du diesel par rapport à l'essence ne parait plus justifiée aujourd'hui. Le rapprochement des tarifs de TICPE pesant sur ces deux carburants a été amorcé en 2016, et se poursuivra en 2017, avec l'augmentation d'un centime d'euro du tarif de TICPE sur le gazole et la baisse, à due concurrence, de celui sur l'essence6(*). Cette convergence doit se poursuivre de manière progressive, afin de laisser le temps aux constructeurs automobiles et aux consommateurs de s'adapter. L'alignement du régime fiscal du diesel sur celui de l'essence passe également par l'instauration progressive de la déductibilité de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au profit des véhicules essence, sur le modèle de ce qui existe pour les véhicules diesel, qui a été inscrite dans le projet de loi de finances pour 20177(*).

Il résulte de l'enquête de la Cour des comptes que les dépenses fiscales en faveur de certains carburants de « substitution » comme le gaz de pétrole liquéfié (GPL) ou le gaz naturel pour véhicules (GNV) ne paraissent pas justifiées : les véhicules les plus économes émettent autant de CO2 par kilomètre parcouru que ceux fonctionnant au diesel et ces détaxes bénéficient essentiellement à des flottes privées existantes sans effet incitatif. Toutefois, afin de ne pas déstabiliser ces filières, il ne parait pas souhaitable de revenir sur les taux réduits dont bénéficient ces deux carburants.

S'agissant des autres dépenses fiscales relatives au transport, votre rapporteur général rappelle la position réservée de la commission des finances quant aux deux « niches » introduites à l'occasion de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte8(*) : la mise en place d'une indemnité kilométrique pour l'usage du vélo et la réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises mettant gratuitement à disposition de leurs salariés une flotte de vélos, dans la limite de 25 % du prix d'achat de cette flotte. La commission avait émis des doutes quant au caractère incitatif de ces mesures.

S'agissant de la réduction d'impôt, la commission des finances relevait ainsi que « la pratique du vélo entre le domicile et le lieu de travail ne peut en effet se concevoir que dans un cadre urbain dense et propice à un tel mode de déplacement », c'est-à-dire dans des villes qui pour la plupart ont mis en place des dispositifs de location de vélos de type « Vélib' ». S'agissant de l'indemnité kilométrique « vélo », la Cour des comptes note que l' « effet potentiel de cette mesure sur le report modal vers le vélo semble limité, touchant principalement des personnes utilisant auparavant le covoiturage ou les transports en commun ».

4. Consolider les dépenses fiscales relatives aux énergies renouvelables en les articulant mieux avec les autres aides existantes

Les dépenses fiscales en matière d'énergies renouvelables sont globalement efficaces. Les dépenses fiscales relatives au développement des réseaux de chaleur alimentés par au moins 50 % d'énergies renouvelables sont efficaces et efficientes : le développement de ces réseaux permet une réduction importante et efficiente des émissions de CO2 (32,9 millions de tonnes en 2013 pour une dépense fiscale de 40 millions d'euros, soit un coût de 10 euros par tonne de CO2 évitée).

Cependant, ces aides s'ajoutent à d'autres dispositifs de soutien comme les aides du fonds « chaleur », du fonds « déchets » ou les tarifs d'achat pour l'injection de bio-méthane. La Cour des comptes indique ainsi que le taux de TVA réduit à 5,5 % appliqué à la chaleur livrée par un réseau alimenté à 50 % au moins par des énergies renouvelables « peut être redondant avec les subventions du fonds chaleur de l'ADEME. La dépense fiscale baisse les coûts de fonctionnement quand la subvention du fonds chaleur diminue l'investissement initial. [...] Il pourrait être envisagé de transférer une partie du montant de la dépense fiscale à l'enveloppe du fonds chaleur de manière à mieux subventionner l'investissement initial et arrêter tout soutien au fonctionnement ».

Cette même réflexion peut s'appliquer au soutien à la production d'électricité et de biogaz à partir de sources renouvelables à travers des dépenses fiscales (exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties par exemple) qui s'ajoutent aux autres mécanismes d'aide existants (tarifs d'achats, complément de rémunération).

Il conviendrait donc de procéder à une évaluation exhaustive de ces mécanismes de soutien afin d'évaluer si ces dispositifs sont complémentaires ou redondants et, le cas échéant, cibler les efforts financiers sur les modalités de soutien les plus efficaces.

5. Conduire une évaluation exhaustive des dépenses fiscales relatives au développement durable dont les effets sont peu documentés

La Cour des comptes a rencontré des difficultés pour évaluer l'efficience des dépenses fiscales relatives à la préservation des ressources naturelles. En effet, les bénéficiaires, les montants, et les effets de ces dispositifs sont méconnus voire parfois inconnus.

Les dépenses fiscales relatives au patrimoine naturel (exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour prendre en compte l'absence de revenus tirés des espaces naturels) sont difficiles à évaluer du fait du manque de données9(*) mais, selon la Cour des comptes, elles ont un impact a minima neutre sur la protection du patrimoine et de la biodiversité.

Celle-ci note toutefois que « la fiscalité sur le foncier non bâti n'apparait pas être le meilleur outil pour protéger le patrimoine naturel notamment au regard de son incidence sur les finances des collectivités locales, alors même que les transferts de l'État sont en constante diminution. Une solution alternative pourrait consister en un renforcement de l'éco-conditionnalité des aides versées aux agriculteurs, aux sylviculteurs ou aux pêcheurs ».

Cette proposition apparaît intéressante d'autant qu'elle trouve déjà à s'appliquer dans certains secteurs. Les dépenses fiscales visant à soutenir le secteur sylvicole, malgré leur finalité économique, ne sont en effet pas défavorables à l'environnement car leur octroi est assujetti à la signature d'un engagement de gestion durable - 44 % des forêts sont ainsi couvertes par un document de gestion forestière. Toutefois, l'effet incitatif de ces dépenses fiscales en matière de gestion durable des forêts paraît faible : les propriétaires d'une forêt de plus de 25 hectares sont dans l'obligation de signer un plan simple de gestion (PSG) et sont donc automatiquement éligibles aux exonérations et réductions d'impôt ; en revanche seuls 14 % des propriétaires de forêt de moins de 25 hectares disposent d'un tel document de gestion et bénéficient donc de l'avantage fiscal prévu.

6. Assurer un meilleur suivi et un meilleur pilotage des dépenses fiscales par les ministères compétents

Le suivi et l'évaluation des dépenses fiscales relatives au développement durable sont insuffisants.

La Cour des comptes indique ainsi que le coût des dépenses fiscales est mal estimé : le chiffrage des dépenses fiscales, souvent réalisé à partir de la reconstitution de la base taxable, n'est pas toujours fiable. Il existe en conséquence des écarts parfois importants entre prévision et exécution, avec une sous-estimation globale des coûts prévisionnels des dépenses fiscales.

Par ailleurs, la dépense liée aux réductions et crédits d'impôt n'est pas maîtrisée et encadrée budgétairement. En effet, la plupart des dépenses fiscales ne sont pas bornées dans le temps, et leurs montants ne sont pas plafonnés. L'article 23 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoit seulement que les dépenses fiscales créées ou étendues pour une durée limitée à compter du 1er janvier 2015 fassent l'objet d'une évaluation par le Gouvernement au plus tard six mois suivant l'expiration du délai pour lequel elles ont été adoptées10(*).

Votre rapporteur général souscrit à la préconisation de la Cour des comptes de borner dans le temps ces dépenses fiscales - tout en prévoyant une durée minimale d'existence afin de pouvoir en évaluer l'efficience. Il paraitrait également utile de plafonner l'évolution pluriannuelle des dépenses les plus importantes, sur le modèle du prêt à taux zéro (PTZ). Ceci permettrait de suivre, en exécution, le respect de ce plafond et de prendre, le cas échéant, des mesures correctrices.

Toutefois, une telle mesure serait difficile s'agissant des dépenses fiscales profitant à un grand nombre de bénéficiaires et qui s'apparentent à des dépenses de « guichet ». En effet, comme l'a rappelé Régine Engström devant votre commission, un tel plafonnement induirait un risque juridique de rupture d'égalité pour les bénéficiaires en cas de dépassement du plafond fixé.

La Cour des comptes souligne également que la gestion des dépenses fiscales engendre des coûts administratifs qui sont mal connus. L'exemple cité dans l'enquête est pourtant éclairant : la douane consacre plus d'effectifs pour les procédures de remboursement de TICPE (440 millions d'euros) que pour gérer le produit de cette taxe (25 milliards d'euros).

L'évaluation de l'efficience des dépenses fiscales est insuffisante : il n'est pas procédé à une évaluation systématique et exhaustive des dépenses fiscales, la dernière réalisée datant de 2011 (rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales dit « rapport Guillaume »). Les conférences fiscales ont une portée limitée et ne constituent pas véritablement des instruments efficaces de pilotage des dépenses fiscales et de maîtrise des dépenses. Il conviendrait que le ministère de l'environnement soit davantage associé, à travers les conférences fiscales, à l'examen des dépenses fiscales qui lui sont rattachées.


* 1 Plusieurs mesures prises dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009 et la loi de finances pour 2010 ont conduit à une réduction des taux du CIDD (devenu depuis crédit d'impôt pour la transition énergétique - CITE) et à un resserrement des dépenses éligibles. Le montant de la dépense fiscale est ainsi passé de 2,6 milliards d'euros en 2010 à 673 millions d'euros en 2013.

* 2 Plafond de 8 000 euros pour une personne seule et 16 000 euros pour un couple.

* 3 Afin d'ouvrir droit aux CITE et à l'éco-PTZ, les travaux de rénovation énergétiques doivent être réalisés par une entreprise « reconnue garante de l'environnement » (RGE), c'est-à-dire répondant à des critères précis de qualification et possédant un signe de qualité délivré par un organisme accrédité de qualification ou de certification ayant signé une convention avec l'État.

* 4 Rapport d'information n° 99 (2015-2016) fait au nom de la commission des finances sur les dépenses publiques en faveur du logement et la fiscalité immobilière, 21 octobre 2015.

* 5 « Le groupe de travail s'interroge sur l'effet déclencheur de l'écart entre ces taux réduits car il est certain qu'un différentiel de taux de 4,5 points ne va pas être déterminant dans la décision de changer une chaudière. On peut parler d'effet d'aubaine ».

* 6 Article 17 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* 7 Article 12 quater du projet de loi de finances pour 2017. Voir le commentaire de l'article dans le rapport général n° 140  sur le projet de loi de finances pour 2017, Tome II, Fascicule 1, Volume 1.

* 8 Articles 39 et 50 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* 9 S'agissant par exemple du nombre de bénéficiaires de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties au titre des zones Natura 2000, évalué à 7 400 en 2015, la Cour des comptes indique que la fiabilité des données doit être questionnée, la diminution du nombre de bénéficiaires entre 2010 et 2012 n'étant pas cohérente avec l'augmentation forte du nombre de sites Natura 2000 entre 2006 et 2010. Le gain moyen serait d'un euro par an et par hectare pour les propriétaires.

* 10 Cette évaluation doit notamment présenter « les principales caractéristiques des bénéficiaires de la mesure et apporter des précisions sur son efficacité, sa contribution aux indicateurs de qualité de vie et de développement durable définis à l'annexe statistique, tome 2, du rapport économique, social et financier, son impact sur l'emploi, l'investissement et la transition écologique et énergétique et son coût ».