L'efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable

Rapport d'information n° 110 (2016-2017) de M. Albéric de MONTGOLFIER , fait au nom de la commission des finances, déposé le 8 novembre 2016

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N° 110

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 novembre 2016

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l' efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Rapporteur général,
Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel .

LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Les dépenses fiscales relatives au développement durable représentent un ensemble hétéroclite de dispositions dérogatoires à l'impôt , réparties sur plusieurs missions du budget général, qui ont un impact positif ou négatif sur l'environnement.

Si certaines dépenses fiscales ont été explicitement créées dans un objectif de protection de l'environnement, à l'instar de celles visant à une amélioration de la performance énergétique des logements, d'autres dispositifs créés pour soutenir certaines activités économiques peuvent avoir des effets environnementaux défavorables parfois peu connus, ou mal évalués.

De façon générale, le Parlement dispose de peu d'informations quant à l'efficacité de ces dépenses fiscales qu'il est amené à créer ou à prolonger , alors même qu'elles peuvent représenter des montants financiers importants.

C'est pourquoi, la commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes de réaliser, en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une enquête afin de recenser l'ensemble des dépenses fiscales existantes ayant un impact sur l'environnement et d'en évaluer l'efficience .

Cette enquête permet d'aborder cette question sous trois principaux angles, qui forment les chapitres du rapport :

- un classement et une évaluation globale du montant des dépenses fiscales relatives au développement durable , qui montre que le poids des dépenses fiscales défavorables à l'environnement est supérieur à celui des dépenses favorables ;

- un examen des dispositifs de suivi, de pilotage et d'évaluation des dépenses fiscales ;

- une évaluation de l'efficience des principales dépenses fiscales relatives au développement durable relatives à la rénovation thermique des logements, à la politique des transports et à la préservation des ressources naturelles.

1. Un poids prédominant des dépenses défavorables au développement durable qui aura tendance à s'accroître en raison de la progression de la « taxe carbone »

Sur les 94 dépenses fiscales ayant un impact environnemental identifiées et évaluées par la Cour des comptes , 65 affichent un soutien sectoriel, 6 un soutien géographique et 19 un objectif de protection de l'environnement. Sur les 65 dépenses fiscales sectorielles, 39 ont un effet positif et 26 un effet négatif sur l'environnement .

La Cour des comptes souligne le volume financier très élevé que représentent les dépenses fiscales défavorables à l'environnement (13 milliards d'euros en 2015, en prenant en compte le différentiel de taxation entre le gazole et l'essence), qui est largement supérieur à celui des dépenses fiscales favorables (4,9 milliards d'euros en 2015).

Sur la période 2010-2015, le montant des dépenses fiscales favorables à l'environnement a baissé continûment , sous l'effet notamment des changements affectant celles en faveur du logement (en particulier la réforme du crédit d'impôt pour le développement durable intervenue en 2009 ^{1 ( * )} ), tandis que les dépenses défavorables ont connu une augmentation.

Il apparaît donc à première vue que les efforts mis en oeuvre pour encourager les comportements profitables à l'environnement, comme la réalisation de travaux de rénovation énergétique des logements ou la protection du patrimoine naturel, sont annihilés par l'importance des dépenses fiscales qui encouragent les activités polluantes.

Évolution des dépenses fiscales favorables et défavorables à l'environnement entre 2010 et 2015

(en millions d'euros)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Dépenses fiscales favorables à l'environnement	6 878	6 533	5 038	5 013	4 028	4 973
Dépenses fiscales défavorables à l'environnement Total incluant le différentiel gazole-essence	6 043	6 324	7 106	6 703	6 398	6 899 13 010

Source : enquête réalisée par la Cour des comptes

Ce constat doit toutefois être relativisé puisque la progression des dépenses fiscales défavorables à l'environnement résulte notamment de l'introduction de la contribution climat énergie (CCE) ou « taxe carbone » par la loi de finances pour 2014. En effet, cette taxe vient majorer les tarifs de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), sur le gaz naturel (TICGN) et sur le charbon (TICC) en fonction du contenu en CO ₂ des produits soumis à taxation. La montée en charge de cette CCE depuis 2014 a conduit à une progression sensible du poids de la fiscalité énergétique (4 milliards d'euros entre 2014 et 2016) ce qui augmente mécaniquement le montant des dépenses fiscales associées à ces taxes (exemptions ou taux réduits de taxes).

2. Des aides à la rénovation des logements peu efficaces et qui produisent des effets d'aubaine mal évalués

Les dépenses fiscales relatives à la rénovation des logements , en particulier le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), l'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) et le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à 5,5 % sur les travaux de rénovation énergétique ont eu jusqu'à présent des résultats décevants au regard des objectifs fixés, alors même qu'ils ont représenté un coût de plus de 3,7 milliards d'euros en 2015 .

Comme le rappelle la Cour des comptes, l'objectif de diminution de la consommation énergétique des logements de 38 % entre 2009 et 2020 fixé par la loi Grenelle I est loin d'être atteint : la baisse a été de 1 % seulement sur la période 2009-2016.

Par ailleurs, ces dépenses fiscales sont globalement inefficientes : le coût de la tonne de CO ₂ évité est compris entre 214 et 325 euros, soit un montant largement supérieur au coût d'évitement recommandé par le rapport Quinet de 2008 compris entre 32 et 56 euros par tonne de CO ₂ entre 2010 et 2020.

Si le CITE a permis d'accompagner une montée en gamme de la performance énergétique des équipements et des techniques de rénovation énergétique des bâtiments, il parait peu incitatif s'agissant des gros travaux de rénovation en raison du plafonnement du montant des travaux éligibles ^{2 ( * )} . Par ailleurs, il semble produire des effets d'aubaine difficiles à évaluer.

L'éco-PTZ est un dispositif qui rencontre un succès limité : seuls 24 000 prêts ont été émis en 2015, sur un objectif initial de 50 000 prêts. Ceci s'explique notamment par les taux d'intérêts bas qui rendent ce dispositif moins attractif pour les banques et pour les particuliers.

Le taux de TVA à 5,5 % pour les travaux de rénovation énergétique semble générer de nombreux effets d'aubaine . Le bénéfice de ce taux n'est soumis à aucun critère d'éco-conditionnalité qui obligerait les entreprises qui effectuent les travaux à répondre à des critères de qualification, comme s'agissant du CITE et de l'éco-PTZ ^{3 ( * )} . Par ailleurs, ce taux réduit de TVA concerne un nombre important de travaux de rénovation dont il est difficile de distinguer le bénéfice environnemental qu'ils apportent.

Le groupe de travail mis en place par la commission des finances du Sénat sur les dépenses publiques en faveur du logement et la fiscalité immobilière avait fait le constat d'une mauvaise articulation des dispositifs de soutien à la rénovation thermique des bâtiments ^{4 ( * )} . S'agissant du taux de TVA à 5,5 %, le groupe de travail avait envisagé l'unification de ce taux avec celui relatif aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien de 10 %, estimant qu'il générait des effets d'aubaine ^{5 ( * )} .

Par ailleurs, comme pour les autres taux réduits de TVA , cette mesure semble générer des effets de marge pour les entreprises concernées . Comme l'a indiqué Guillaume Appéré, sous-directeur de la fiscalité des transactions de la direction de la législation fiscale, lors de son audition par la commission des finances, « il est clair, au moins au plan théorique, qu'une baisse de taux de TVA n'implique pas nécessairement une baisse de prix pour le consommateur final. C'est un fait pratique, puisque c'est l'entreprise qui est redevable de la TVA et qu'elle est libre de fixer ses prix comme elle le souhaite ». S'agissant par exemple de la baisse de la TVA dans la restauration, la baisse du taux ne se serait répercutée qu'à hauteur d'un tiers dans une baisse des prix.

Ainsi, il conviendrait de mener une évaluation approfondie de ce dispositif afin de mesurer son véritable effet incitatif et de déterminer dans quelle mesure il peut avoir un effet sur les prix qui sont pratiqués par les entreprises réalisant les travaux.

3. Des dépenses fiscales relatives aux consommations de carburants ayant principalement pour finalité d'apporter un soutien économique sectoriel

Les dépenses fiscales relatives aux transports sont majoritairement défavorables à l'environnement et représentent des montants financiers importants .

Il existe 22 dépenses fiscales relatives à la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) qui ont pour effet de baisser le prix des carburants et qui, par conséquent, limitent l'incitation pour les entreprises à entreprendre des démarches d'efficacité énergétique et à investir dans des équipements plus performants. D'après la Cour des comptes, ces dépenses fiscales représentent 100 mégatonnes de CO ₂ émises (sur 303 mégatonnes de CO ₂ émises en 2014 en France du fait de la combustion fossile).

Toutefois, les dépenses fiscales relatives aux détaxes de carburant visent prioritairement à soutenir des secteurs économiques donnés (agriculture, pêche, taxis, etc.) afin de préserver leur compétitivité. Votre rapporteur général souligne l'importance que peut représenter ce soutien financier pour ces secteurs qui connaissent par ailleurs des difficultés importantes .

Comme l'a rappelé Régine Engström, secrétaire générale des ministères de l'environnement, de l'énergie et de la mer et du logement et de l'habitat durable, lors de son audition, il convient de trouver un équilibre économique raisonnable pour ces secteurs entre la régulation par la norme, l'intervention budgétaire et l'intervention par l'impôt (fiscalité écologique et dépense fiscale).

La dépense fiscale relative au régime fiscal plus favorable du diesel par rapport à l'essence ne parait plus justifiée aujourd'hui . Le rapprochement des tarifs de TICPE pesant sur ces deux carburants a été amorcé en 2016, et se poursuivra en 2017, avec l'augmentation d'un centime d'euro du tarif de TICPE sur le gazole et la baisse, à due concurrence, de celui sur l'essence ^{6 ( * )} . Cette convergence doit se poursuivre de manière progressive, afin de laisser le temps aux constructeurs automobiles et aux consommateurs de s'adapter. L'alignement du régime fiscal du diesel sur celui de l'essence passe également par l'instauration progressive de la déductibilité de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au profit des véhicules essence, sur le modèle de ce qui existe pour les véhicules diesel, qui a été inscrite dans le projet de loi de finances pour 2017 ^{7 ( * )} .

Il résulte de l'enquête de la Cour des comptes que les dépenses fiscales en faveur de certains carburants de « substitution » comme le gaz de pétrole liquéfié (GPL) ou le gaz naturel pour véhicules (GNV) ne paraissent pas justifiées : les véhicules les plus économes émettent autant de CO ₂ par kilomètre parcouru que ceux fonctionnant au diesel et ces détaxes bénéficient essentiellement à des flottes privées existantes sans effet incitatif. Toutefois, afin de ne pas déstabiliser ces filières, il ne parait pas souhaitable de revenir sur les taux réduits dont bénéficient ces deux carburants .

S'agissant des autres dépenses fiscales relatives au transport, votre rapporteur général rappelle la position réservée de la commission des finances quant aux deux « niches » introduites à l'occasion de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ^{8 ( * )} : la mise en place d'une indemnité kilométrique pour l'usage du vélo et la réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises mettant gratuitement à disposition de leurs salariés une flotte de vélos, dans la limite de 25 % du prix d'achat de cette flotte. La commission avait émis des doutes quant au caractère incitatif de ces mesures.

S'agissant de la réduction d'impôt, la commission des finances relevait ainsi que « la pratique du vélo entre le domicile et le lieu de travail ne peut en effet se concevoir que dans un cadre urbain dense et propice à un tel mode de déplacement », c'est-à-dire dans des villes qui pour la plupart ont mis en place des dispositifs de location de vélos de type « Vélib' ». S'agissant de l'indemnité kilométrique « vélo », la Cour des comptes note que l' « effet potentiel de cette mesure sur le report modal vers le vélo semble limité, touchant principalement des personnes utilisant auparavant le covoiturage ou les transports en commun ».

4. Consolider les dépenses fiscales relatives aux énergies renouvelables en les articulant mieux avec les autres aides existantes

Les dépenses fiscales en matière d'énergies renouvelables sont globalement efficaces . Les dépenses fiscales relatives au développement des réseaux de chaleur alimentés par au moins 50 % d'énergies renouvelables sont efficaces et efficientes : le développement de ces réseaux permet une réduction importante et efficiente des émissions de CO ₂ (32,9 millions de tonnes en 2013 pour une dépense fiscale de 40 millions d'euros, soit un coût de 10 euros par tonne de CO ₂ évitée).

Cependant, ces aides s'ajoutent à d'autres dispositifs de soutien comme les aides du fonds « chaleur », du fonds « déchets » ou les tarifs d'achat pour l'injection de bio-méthane. La Cour des comptes indique ainsi que le taux de TVA réduit à 5,5 % appliqué à la chaleur livrée par un réseau alimenté à 50 % au moins par des énergies renouvelables « peut être redondant avec les subventions du fonds chaleur de l'ADEME. La dépense fiscale baisse les coûts de fonctionnement quand la subvention du fonds chaleur diminue l'investissement initial. [...] Il pourrait être envisagé de transférer une partie du montant de la dépense fiscale à l'enveloppe du fonds chaleur de manière à mieux subventionner l'investissement initial et arrêter tout soutien au fonctionnement ».

Cette même réflexion peut s'appliquer au soutien à la production d'électricité et de biogaz à partir de sources renouvelables à travers des dépenses fiscales (exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties par exemple) qui s'ajoutent aux autres mécanismes d'aide existants (tarifs d'achats, complément de rémunération).

Il conviendrait donc de procéder à une évaluation exhaustive de ces mécanismes de soutien afin d'évaluer si ces dispositifs sont complémentaires ou redondants et, le cas échéant, cibler les efforts financiers sur les modalités de soutien les plus efficaces.

5. Conduire une évaluation exhaustive des dépenses fiscales relatives au développement durable dont les effets sont peu documentés

La Cour des comptes a rencontré des difficultés pour évaluer l'efficience des dépenses fiscales relatives à la préservation des ressources naturelles . En effet, les bénéficiaires, les montants, et les effets de ces dispositifs sont méconnus voire parfois inconnus.

Les dépenses fiscales relatives au patrimoine naturel (exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour prendre en compte l'absence de revenus tirés des espaces naturels) sont difficiles à évaluer du fait du manque de données ^{9 ( * )} mais, selon la Cour des comptes, elles ont un impact a minima neutre sur la protection du patrimoine et de la biodiversité.

Celle-ci note toutefois que « la fiscalité sur le foncier non bâti n'apparait pas être le meilleur outil pour protéger le patrimoine naturel notamment au regard de son incidence sur les finances des collectivités locales, alors même que les transferts de l'État sont en constante diminution. Une solution alternative pourrait consister en un renforcement de l'éco-conditionnalité des aides versées aux agriculteurs, aux sylviculteurs ou aux pêcheurs ».

Cette proposition apparaît intéressante d'autant qu'elle trouve déjà à s'appliquer dans certains secteurs. Les dépenses fiscales visant à soutenir le secteur sylvicole, malgré leur finalité économique, ne sont en effet pas défavorables à l'environnement car leur octroi est assujetti à la signature d'un engagement de gestion durable - 44 % des forêts sont ainsi couvertes par un document de gestion forestière. Toutefois, l'effet incitatif de ces dépenses fiscales en matière de gestion durable des forêts paraît faible : les propriétaires d'une forêt de plus de 25 hectares sont dans l'obligation de signer un plan simple de gestion (PSG) et sont donc automatiquement éligibles aux exonérations et réductions d'impôt ; en revanche seuls 14 % des propriétaires de forêt de moins de 25 hectares disposent d'un tel document de gestion et bénéficient donc de l'avantage fiscal prévu.

6. Assurer un meilleur suivi et un meilleur pilotage des dépenses fiscales par les ministères compétents

Le suivi et l'évaluation des dépenses fiscales relatives au développement durable sont insuffisants .

La Cour des comptes indique ainsi que le coût des dépenses fiscales est mal estimé : le chiffrage des dépenses fiscales, souvent réalisé à partir de la reconstitution de la base taxable, n'est pas toujours fiable. Il existe en conséquence des écarts parfois importants entre prévision et exécution, avec une sous-estimation globale des coûts prévisionnels des dépenses fiscales.

Par ailleurs, la dépense liée aux réductions et crédits d'impôt n'est pas maîtrisée et encadrée budgétairement. En effet, la plupart des dépenses fiscales ne sont pas bornées dans le temps, et leurs montants ne sont pas plafonnés . L'article 23 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoit seulement que les dépenses fiscales créées ou étendues pour une durée limitée à compter du 1 ^er janvier 2015 fassent l'objet d'une évaluation par le Gouvernement au plus tard six mois suivant l'expiration du délai pour lequel elles ont été adoptées ^{10 ( * )} .

Votre rapporteur général souscrit à la préconisation de la Cour des comptes de borner dans le temps ces dépenses fiscales - tout en prévoyant une durée minimale d'existence afin de pouvoir en évaluer l'efficience. Il paraitrait également utile de plafonner l'évolution pluriannuelle des dépenses les plus importantes , sur le modèle du prêt à taux zéro (PTZ). Ceci permettrait de suivre, en exécution, le respect de ce plafond et de prendre, le cas échéant, des mesures correctrices.

Toutefois, une telle mesure serait difficile s'agissant des dépenses fiscales profitant à un grand nombre de bénéficiaires et qui s'apparentent à des dépenses de « guichet » . En effet, comme l'a rappelé Régine Engström devant votre commission, un tel plafonnement induirait un risque juridique de rupture d'égalité pour les bénéficiaires en cas de dépassement du plafond fixé.

La Cour des comptes souligne également que la gestion des dépenses fiscales engendre des coûts administratifs qui sont mal connus . L'exemple cité dans l'enquête est pourtant éclairant : la douane consacre plus d'effectifs pour les procédures de remboursement de TICPE (440 millions d'euros) que pour gérer le produit de cette taxe (25 milliards d'euros).

L'évaluation de l'efficience des dépenses fiscales est insuffisante : il n'est pas procédé à une évaluation systématique et exhaustive des dépenses fiscales, la dernière réalisée datant de 2011 (rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales dit « rapport Guillaume »). Les conférences fiscales ont une portée limitée et ne constituent pas véritablement des instruments efficaces de pilotage des dépenses fiscales et de maîtrise des dépenses. Il conviendrait que le ministère de l'environnement soit davantage associé, à travers les conférences fiscales, à l'examen des dépenses fiscales qui lui sont rattachées .

AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mardi 8 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission des finances a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur l'efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable.

Mme Michèle André , présidente de la commission des finances . - Mes chers collègues, nous allons procéder à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de la commission des finances en application de l'article 58 paragraphe 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur l'efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable.

La demande de cette enquête fait notamment suite aux auditions organisées par notre commission au printemps 2014, à la suite d'un référé de la Cour des comptes sur les dispositifs d'aide à la rénovation énergétique des logements privés. Il nous était apparu important d'évaluer la manière dont les aides s'articulent entre elles. J'espère que notre débat permettra de progresser sur ce point.

De manière générale, il a semblé utile de demander à la Cour des comptes de conduire une enquête afin de recenser l'ensemble des dépenses fiscales existantes ayant un impact sur l'environnement et d'en évaluer l'efficience.

Nous recevons Jean-Yves Perrot, conseiller maître à la Cour des comptes et président de la formation interchambres qui a conduit l'enquête. Il nous présentera les principales conclusions des travaux menés.

Pour y réagir et répondre aux questions du rapporteur général de la commission des finances, Albéric de Montgolfier, et de tous les sénateurs qui le souhaiteront, nous accueillons également Régine Engström, secrétaire générale des ministères de l'environnement, de l'énergie et de la mer et du logement et de l'habitat durable, et Guillaume Appéré, sous-directeur de la fiscalité des transactions au sein de la direction de la législation fiscale.

Par ailleurs, nous accueillons pour cette audition les rapporteurs pour avis de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques.

Notre réunion est ouverte à la presse. En revanche, pour des raisons techniques, elle ne fera pas l'objet d'une captation vidéo.

Sans plus attendre, je laisse la parole Jean-Yves Perrot, pour qu'il nous présente les principales conclusions de l'enquête réalisée par la Cour des comptes.

M. Jean-Pierre Perrot, conseiller maître à la Cour des comptes, président de la formation interchambres . - Merci de donner à la formation interchambres, dont le Premier président de la Cour des comptes a bien voulu me confier la présidence, l'occasion de présenter les conclusions de cette enquête.

Quelques mots pour préciser le champ retenu pour mener cette enquête. La notion de dépense fiscale - même s'il n'y a pas de définition déposée - est suffisamment connue pour que j'insiste peu sur ce point. Il s'agit des pertes de recettes résultant de dérogations à l'impôt. Les dépenses budgétaires, par définition, n'en font pas partie. Nous avons choisi en revanche d'y intégrer le dispositif du bonus-malus dont l'importance et le caractère emblématique nous ont paru justifier l'inclusion dans le champ de l'enquête.

Nous avons fait le choix, en accord avec le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, d'évoquer les dépenses qui ont un impact favorable ou défavorable sur l'environnement.

Le premier libellé de l'enquête aurait pu conduire à ne retenir que les dépenses qui ont un impact réputé favorable. Il nous a paru plus sage d'introduire les deux notions, ce qui permet d'une part d'apprécier la cohérence d'ensemble du dispositif - à supposer qu'elle existe, ce qui n'est pas flagrant -, d'autre part de mettre en perspective l'ensemble de cette question.

La période retenue part du Grenelle de l'environnement, période fondatrice pour un certain nombre de sujets, et va jusqu'au projet de loi de finances pour 2016, ce qui ne constitue pas une période très étendue et qui présente l'inconvénient de conduire à évoquer des mesures sur lesquelles nous n'avons pas nécessairement un recul suffisant.

Bien entendu, il n'est pas d'étude qui ne comporte quelques références internationales, surtout sur un tel sujet, dans un contexte général de « verdissement » de la fiscalité de la plupart des grands pays occidentaux. Les questions de concurrence économiques, notamment - mais pas seulement - à l'intérieur de l'espace européen constituent une dimension très importante de ce sujet, par exemple s'agissant des transports.

En plus des références suédoises, allemandes, néerlandaises et des analyses de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), nous avons utilisé les statistiques européennes.

L'évaluation de l'efficience est un sujet délicat. La Cour des comptes a déjà traité ces questions. Le prisme que le Sénat nous a invité à retenir est important, même s'il n'est pas le plus simple, l'obligation d'évaluer l'efficience résultant d'une obligation législative inscrite dans les lois de programmation des finances publiques dont les termes s'imposent à tous. La notion même d'efficience et la manière de l'évaluer pourraient justifier à elles seules un colloque.

Plus modestement, j'évoquerai la manière dont nous avons essayé d'aborder cette question. Il y a plusieurs façons de procéder. Nous en avons retenu deux principales. La première, c'est de raisonner, quand on le peut, par rapport à un modèle de référence. C'est ce que font les grandes administrations, et notamment l'administration fiscale.

La seconde notion que nous avons utilisée est celle de référence à la tonne de CO ₂ émise ou évitée. Nous sommes conscients du caractère réducteur de ce concept, d'autres types de polluants pouvant intervenir. Néanmoins, cet outil a l'avantage d'introduire un élément de comparabilité dans un domaine où ils ne sont pas légion.

Parmi les difficultés auxquelles nous nous sommes heurtés figure le fait que les dépenses fiscales sont très souvent assorties d'objectifs multiples. Ils sont d'ailleurs assez souvent non explicités et peuvent être contradictoires ou faire l'objet - si l'on veut être indulgent - de ce qu'Edgar Morin appellerait une forme de « tension dialogique », le soutien économique à la filière l'emportant fréquemment sur les considérations environnementales.

Il existe bien entendu des effets d'aubaine. Comme je l'ai dit, la frontière entre les dépenses favorables et défavorables ne facilite pas les choses.

Nous avons également essayé d'introduire dans notre analyse la mesure des coûts administratifs directement liés à ces dépenses fiscales. L'information sur ce point, comme sur le reste, est assez lacunaire et rare. Les coûts directs liés à la mise en oeuvre de ces dépenses fiscales ne sont pas toujours bien connus ou retracés.

Les dépenses fiscales retenues ont représenté un montant d'environ 12 milliards d'euros en 2015. Soixante et onze dépenses ont été retenues dans le champ de notre analyse.

Sans grande surprise, plus des deux tiers se trouvent dans deux missions, la mission « Écologie, développement et mobilité durable », qui contient trente-huit de ces dépenses, et la mission « Agriculture, alimentation forêt et affaires rurales », qui comporte dix-neuf d'entre elles, le reste se répartissant sur l'économie, l'outre-mer et la politique des territoires.

Si l'on considère le prisme plus fin des programmes, on s'aperçoit que quatre programmes sont particulièrement concernés. Il s'agit, dans l'ordre décroissant d'importance, du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » - vingt mesures -, du programme 112 « Impulsions et coordination de la politique d'aménagement du territoire - onze mesures -, du programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture et des territoires » - huit mesures -, et du programme « Infrastructures et services de transport » - neuf mesures.

Une des surprises de notre enquête a été de constater qu'en 2015, le poids des dépenses fiscales défavorables à l'environnement a été en réalité prédominant par rapport à celui des dépenses fiscales favorables. C'est un constat plutôt contre-intuitif. Il s'explique par différentes raisons, dont en premier lieu le poids de la fiscalité des carburants.

Nous savons, concernant la fiscalité des carburants, que les mesures qui peuvent être considérées comme défavorables à l'environnement sont fondées sur le soutien à des filières industrielles et représentent des montants importants.

Dans le domaine du logement, essentiel pour les dépenses fiscales réputées favorables à l'environnement, les effets observés des dépenses sont très en deçà de ce qui était attendu.

Les dépenses défavorables en matière agricole sont importantes, même si elles sont parfaitement justifiées d'un certain point de vue, et tiennent beaucoup à la fiscalité dérogatoire au profit des agriculteurs.

Le défi de la mesure de l'efficience se retrouve aussi bien en amont qu'en aval. Dans une vision idéale, il serait souhaitable qu'avant d'être décidées, les dépenses fiscales fassent l'objet d'une étude d'impact, rarement au rendez-vous. Les conditions mêmes de création de la plupart des dépenses fiscales ne le permettent d'ailleurs pas.

En aval, on est à peine mieux servi : peu d'outils sont disponibles dans les administrations, aucun n'est véritablement fiable. C'est pourquoi on a eu, en 2011, cet intéressant exercice qui continue de faire référence, le rapport dit « Guillaume » qui est probablement à ce jour parmi les travaux les plus significatifs consacrés à l'évaluation des dépenses fiscales. L'instabilité des dispositifs, qui donnent souvent lieu à des ajustements avant même qu'on ait pu en évaluer l'impact, rend cette évaluation difficile.

Les problématiques sont variables selon les secteurs économiques et le poids que représentent les dépenses fiscales dans ces secteurs. Pourtant, ces secteurs partagent un certain nombre d'éléments communs, dont le fait que les effets recherchés sont par nature des effets de moyen-long terme et que les dispositifs sont assez instables. La conciliation entre ces deux notions est donc une difficulté intrinsèque à l'exercice.

Le mieux est à présent d'en venir au fond des choses à travers les principaux secteurs qui se trouvent dans le champ de notre rapport.

Le premier secteur est évidemment celui du logement. Il est porteur d'enjeux très lourds, aussi bien du point de vue économique que du point de vue social et environnemental.

Les objectifs assignés par les textes successifs sont très ambitieux. Ils présentent l'inconvénient d'avoir changé de définition au fil du temps. On a ainsi un objectif de quatre cent mille logements rénovés par an auquel la loi sur la transition énergétique du 17 août 2015 a substitué des objectifs qui se mesurent en termes de consommation d'énergie des logements ; celle-ci doit baisser de 38 % d'ici 2020 par rapport à 2009, la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d'énergies devant atteindre 23 %.

L'examen des dépenses fiscales visant à encourager la rénovation énergétique des logements conduit à se demander s'ils seront suffisants pour atteindre ces objectifs. En effet, ces dispositifs conduisent à une multiplication de petits travaux éligibles, qui produisent parfois des effets d'aubaine et qui ont un impact limité sur les émissions de gaz carbonique.

Le passé a démontré que beaucoup d'effets d'aubaine peuvent exister, même si les modifications successives ont conduit à en évacuer certains.

Dans le domaine de la politique des transports, les enjeux sont tout aussi considérables : sur les 330 millions de tonnes de CO ₂ globalement émis par les énergies fossiles en 2014, 100 millions de tonnes concernaient les transports.

Les résultats sont différents d'un secteur à l'autre, et jamais complètement convaincants. Le vélo est anecdotique et ne va pas révolutionner la vie des transports. Les dépenses fiscales attachées au développement des transports en commun n'apparaissent pas comme une variable décisive dans leur développement.

Le bonus-malus automobile a une longue histoire et a fait couler beaucoup d'encre. Le dispositif s'est redressé et s'est affiné. Il est sans doute mieux ciblé, même si les effets d'aubaine ont été significatifs dans le passé. C'est un assez bon exemple d'un outil qui, ayant bénéficié d'une certaine continuité dans le temps, a pu être ciselé et offre aujourd'hui de meilleurs résultats.

Le transport fluvial constitue un sujet dans notre pays. Les dépenses fiscales n'ont pas un effet déterminant sur son évolution.

Je passe sur l'incohérence persistante des dispositifs de détaxe des carburants - même si les choses évoluent dans un sens plus équilibré. On sait les inconvénients qui s'attachaient à la taxation plus favorable du diesel. La convergence des fiscalités est à l'oeuvre, ce qui va dans le bon sens.

En matière de préservation des ressources naturelles, les moyens sont limités en montants et en contenus, même si un certain nombre de dispositions ont contribué à faire évoluer les choses dans un sens favorable. Notre rapport salue également ce qui se passe dans le domaine des réseaux de chaleur renouvelable ou de la méthanisation.

La bulle du photovoltaïque a été largement analysée par le Sénat et a donné lieu à correction. C'est une bonne illustration des effets d'aubaine pouvant être liés à la mise en place de ces dispositifs.

On sait par ailleurs que le bilan en matière de biocarburants dépend de la génération que l'on évoque, et que les mesures visant à favoriser leur développement connaissent de meilleurs résultats que par le passé.

Je terminerai en évoquant les dix recommandations de la Cour des comptes.

Les six premières ont un caractère transversal. Trois portent sur la méthode et deux sur l'information des citoyens et du Parlement.

Première recommandation : du point de vue de la méthode, il nous paraît essentiel que les dépenses fiscales soient bornées dans le temps lors de leur création ou de leur modification. Soixante-trois des quatre-vingt-quatorze dépenses fiscales que nous avons analysées ne sont pas bornées. Nous pensons que, du strict point de vue de la méthode, il y aurait intérêt à ce que ce soit le cas.

Deuxième recommandation : nous pensons qu'il serait souhaitable de mettre en place des mesures de plafonnement de ces dépenses fiscales, avec au besoin des mesures d'encadrement pluriannuelles de la dépense, ne serait-ce que pour disposer de « cordes de rappel » et avoir l'occasion de reparler de ces sujets en cas de dérive de la dépense.

La troisième recommandation concerne l'instrument que constituent les conférences fiscales. Celles-ci sont récentes. Elles sont apparues en 2012. On pourrait résumer en disant qu'il s'agit d'un petit pas dans la bonne direction. Il faut se départir de cette tentation bien française de « casser » l'instrument là où il conviendrait de le perfectionner. Certes, les résultats qui sortent de ces conférences fiscales sont encore insuffisants, l'outil nécessitant un apprentissage organisé de façon différente, mais nous pensons qu'il y a là quelque chose qui mérite d'être précisé. Nous évoquons également la question de la présence du ministère de l'écologie dans ces conférences fiscales, y compris pour les dépenses qui ne lui sont pas directement rattachées.

Quatrième recommandation à propos de l'information des citoyens et du Parlement : les documents budgétaires ne sont pas complètement satisfaisants. Les questions de rattachement aux objectifs du programme mériteraient parfois d'être précisés ou modifiés. Il ne serait pas non plus exagéré de demander à l'administration d'indiquer de meilleurs chiffrages, et de préciser la marge d'incertitude.

Cinquième recommandation : nous pensons souhaitable que, d'ici à l'échéance de la loi de programmation des finances publiques actuellement en vigueur, l'administration procède, sous le contrôle du Parlement, à une évaluation exhaustive des dépenses fiscales concernées.

Par ailleurs, quatre autres recommandations sont propres aux dépenses fiscales relatives au développement durable.

La première est une recommandation de clarification. Il faudrait préciser la définition des dépenses fiscales, et surtout mieux expliciter leurs objectifs, trop souvent implicites ou absents. Or, si l'on veut évaluer efficacement la capacité d'un dispositif à atteindre ses objectifs, il est préférable de les énoncer.

La deuxième recommandation vise à mieux utiliser les capacités d'expertise de l'État. Nous citons l'ADEME et le Commissariat général au développement durable, le CGDD. Il y a dans ces deux organismes - mais aussi dans d'autres - des capacités d'expertise et de recherche qui pourraient être utilement mises à contribution pour faire avancer l'évaluation globale des politiques, notamment dans les différents secteurs des transports.

Troisième recommandation : il nous paraîtrait souhaitable, compte tenu de l'importance des enjeux qui s'attachent à ces dépenses fiscales, qu'un rapport unique soit annexé chaque année au projet de loi de finances, afin d'avoir une vision d'ensemble, année après année, de l'évolution du dispositif.

La quatrième et dernière recommandation est la plus ambitieuse : nous pensons qu'il est temps de donner de la cohérence à l'ensemble des dispositifs fiscaux relatifs au développement durable. On voit bien qu'il existe une sédimentation de ces dispositifs. Ceci aboutit à des effets contradictoires sur l'environnement. La formation interchambres de la Cour des comptes ne s'est pas considérée légitime à proposer d'elle-même des suppressions, estimant que cette tâche appartient en propre à la représentation nationale.

Il nous semble cependant grandement souhaitable que tous les acteurs concourent à donner de la cohérence à ce dispositif.

M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Ces travaux font suite au souhait émis par la commission des finances du Sénat d'examiner l'efficacité des dépenses fiscales. Les dépenses fiscales relatives au développement durable sont parmi celles qui ont le plus augmenté. Je remercie la Cour des comptes de ce travail très complet.

La première interrogation porte sur le poids prépondérant des dépenses fiscales défavorables au développement durable. N'est-ce pas mécaniquement inéluctable, compte tenu de l'augmentation de la fiscalité pesant sur les carburants ?

Deuxièmement, le débat entre efficacité et effet d'aubaine reste entier. Une TVA à 5,5 % est-elle incitative ou ne s'agit-il pas d'un effet d'aubaine ? Existe-t-il une possibilité de mesurer l'efficacité des dispositifs ?

Je m'interroge par ailleurs sur le fait que les entrepreneurs pratiquent des prix plus élevés pour des dispositifs bénéficiant d'un taux réduit de TVA ou du crédit d'impôt pour la transition énergétique, le CITE.

Il y a de plus en plus de dépenses fiscales. Ne serait-il pas plus intéressant de prévoir un dispositif unique de dépense budgétaire permettant d'engager de véritables programmes de rénovation thermique ? Le saupoudrage coûte cher et ne permet que des travaux parcellaires dont l'efficacité est difficilement mesurable, sachant qu'on ne traite qu'une partie du problème.

Mme Régine Engström, secrétaire générale des ministères de l'environnement, de l'énergie et de la mer et du logement et de l'habitat durable . - Je vous propose de revenir ultérieurement sur les questions de TVA, notamment concernant le logement.

Il me semble important, en réponse au rapport établi par la Cour des comptes, de revenir sur quelques éléments de contexte, beaucoup de questions tournant autour de l'opportunité et de l'intérêt de ces dépenses par rapport aux politiques environnementales.

Depuis bientôt dix ans, le développement durable a été porté au coeur de la décision publique. Trois lois emblématiques - la loi Grenelle, la loi relative à la transition écologique pour la croissance verte et la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages - ont porté les fondements d'une prise de conscience globale de la société française en faveur d'une politique environnementale ambitieuse.

Promouvoir une telle politique, repose, comme le rappelle la Cour des comptes, sur trois possibilités : la régulation par la norme, l'intervention budgétaire et l'intervention par l'impôt - fiscalité de l'environnement ou dépense fiscale.

Conduire une mutation sociétale d'ampleur dont l'objectif ultime est de préparer une société plus économe en énergie, plus respectueuse de l'environnement, d'une consommation plus sobre pour protéger à la fois la biodiversité et le climat ne peut être supporté par le seul vecteur budgétaire.

En effet, il s'agit de faire évoluer un écosystème complexe en changeant les comportements individuels, tout en permettant le développement de filières de production vertes, l'amélioration de l'offre d'équipements et le soutien à la labellisation-normalisation française. Il nous faut à la fois penser le global et promouvoir le local, passer à une nouvelle révolution industrielle qui conjugue environnement et économie.

Par ailleurs le calendrier est contraint par les nombreux engagements internationaux de la France en faveur du climat et de la préservation de la biodiversité. La protection de l'environnement est une question d'urgence qui nécessite donc, par essence, des vecteurs « d'incitation » rapides à mettre en oeuvre. La dépense fiscale est à ce titre un outil précieux. Elle peut reposer sur le concept essentiel du droit de l'environnement, le « principe pollueur-payeur ».

L'incitation environnementale passe donc par une fiscalité « verte » encore sous employée en France au regard des pays de l'OCDE, avec un ratio rapporté au PIB qui place notre pays en vingt-quatrième position sur vingt-huit.

Je ne reviendrai pas sur les grandes considérations présentées par la Cour des comptes, notamment avec un bilan contrasté sur les cinq dernières années, puisque si en nombre les créations de dépenses fiscales sont favorables à l'environnement, en montant, les dépenses défavorables l'emportent.

Favoriser la transition énergétique, la croissance verte, ainsi que la protection de l'environnement est un objectif commun que nous partageons tous sans aucun doute. Il ne doit cependant pas obérer le développement économique et la croissance des entreprises.

Une alchimie subtile doit ainsi permettre de mettre en perspective le « degré d'acceptabilité » des dispositions en faveur de la mutation environnementale. Certes, des dispositions considérées par la Cour des comptes comme défavorables à l'environnement ont pour finalité de soutenir des filières éprouvant des difficultés économiques majeures.

Ainsi, concernant le transport, certains secteurs sont bousculés par le manque d'harmonisation des règles sociales à l'échelle européenne par exemple, et les objectifs de long terme sur l'environnement sont fragilisés par des effets économiques et sociaux de court terme potentiellement destructeurs.

Ces mesures présentées comme ambivalentes dans le rapport qui vous a été rendu relèvent néanmoins d'une démarche plus globale de préservation de l'emploi ou du tissu économique français.

Construire une société écologiquement sobre est une démarche longue qui pose un postulat d'adhésion. Elle ne peut reposer uniquement sur la contrainte car certains secteurs d'activité nécessitent une période de moyen terme pour achever leur mutation.

Ainsi, il faut bien mesurer la réalité des défis auxquels les pouvoirs publics sont confrontés. Passer de logements « passoire thermique » à des logements « à énergie positive » c'est être confronté à la rénovation et l'isolation de plusieurs millions de biens immobiliers. Transformer le parc automobile français composé de près de vingt millions de voitures diesel - soit plus de 60 % du parc roulant - nécessite du temps et des vecteurs d'incitation.

En conséquence, je tiens à souligner que certains dispositifs nécessitent plusieurs années pour démontrer leur efficacité et leur pertinence. Une évaluation à l'année n + 1, si elle est possible, est rarement concluante.

Dans son rapport, la Cour des comptes regrette que des effets d'aubaine aient pu se créer sur certaines dépenses fiscales, notamment en matière de logement. Les incidences multiples de ces dispositifs, souvent réformés, peuvent effectivement générer de telles conséquences dont la Cour des comptes reconnaît elle-même qu'ils sont difficiles à quantifier, et nous y reviendrons plus tard.

Il a aussi été relevé que la modification fréquente des dispositions fiscales gêne la lisibilité des dispositifs et une construction de l'effort dans la durée. La suppression et la création de nouvelles dépenses fiscales ne relèvent pas que de l'initiative du Gouvernement. La réalité économique ou budgétaire est souvent confrontée à la réalité politique.

Ce rapport dénonce également un défaut de pilotage de ces mesures dans leur efficience et dans leur efficacité fiscales.

Je souhaite rappeler à cet égard que le ministère de l'environnement pilote, via le CGDD, et conjointement avec le ministère de l'économie et des finances, un outil, le Comité pour la fiscalité écologique devenu, en 2015, le Comité pour l'économie verte, dont le rôle est de proposer les dispositions nécessaires à mettre en oeuvre pour favoriser la transition énergétique. Il analyse la fiscalité écologique et réalise des propositions en matière de tarification des pressions sur l'environnement.

D'autre part, concernant le manque d'évaluation de l'efficience, difficulté au demeurant éprouvée dans l'ensemble des pays de l'OCDE, nous partageons les observations et recommandations de la Cour des comptes. Cet exercice requiert des compétences et des moyens spécifiques, ainsi que la mise à disposition de données chiffrées essentielles pour procéder à une évaluation complète.

Or, les services financiers des ministères de l'environnement et du logement ne disposent pas systématiquement de ces moyens et informations. Je considère que la direction des affaires financières du secrétariat général pourrait participer, en collaboration avec les ministères financiers en charge du chiffrage, à l'évaluation des impacts environnementaux utile à l'appréhension complète de l'efficience d'une mesure.

J'ajoute que nous ne sommes pas hostiles au retour des dispositions de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017, qui mentionnaient l'obligation d'une évaluation annuelle de l'efficience et de l'efficacité des dépenses fiscales.

Enfin, il me semble important de faire converger les mesures budgétaires et les mesures fiscales dans une vision analytique et économique d'ensemble mobilisant tous les leviers de finances publiques.

Je souhaite que notre direction financière développe une vision globale des politiques publiques de nos ministères, en s'appuyant sur les champs de compétences des directions métier, mais aussi sur le CGDD et sur un certain nombre de nos établissements pour leur aptitude à réaliser et mobiliser des études et des statistiques sur une large palette de thématiques de manière transversale, ainsi que sur la participation au Comité « économie verte ».

Nous considérons que l'intégration de la fiscalité dans les discussions budgétaires ne peut qu'améliorer les négociations et les arbitrages. Un bornage dans le temps des mesures fiscales, sous réserve d'une durée significative a minima, serait également une solution de cohérence.

Mme Michèle André , présidente de la commission des finances . - Merci pour ces principes.

Ce ne sont peut-être pas tout à fait les questions que posait le rapporteur général, mais nous allons y revenir.

M. Guillaume Appéré, sous-directeur de la fiscalité des transactions de la direction de la législation fiscale . - Tout d'abord, nous partageons pour l'essentiel tous les constats formulés par la Cour des comptes. Ils sont assez peu sujets à discussion, et nous serons très utiles pour nos futurs travaux.

Régine Engström l'a rappelé, mais il est important de souligner qu'il faut prendre en compte les objectifs de politique publique que l'on se fixe et choisir l'outil le mieux adapté pour atteindre un tel objectif. La réflexion s'articule toujours selon ces deux logiques, et l'outil fiscal n'est qu'un des outils à la main des pouvoirs publics et du législateur.

Pour ce qui nous concerne, nous ne parlerons que de l'outil fiscal mais, comme le rapport de la Cour des comptes le souligne, beaucoup d'autres outils existent. Ils sont évoqués dans le rapport, et peuvent même se cumuler pour atteindre un même objectif.

Nous partageons dans son ensemble le constat que vous avez dressé, monsieur le rapporteur général, s'agissant des travaux, de l'efficacité énergétique et de la TVA à 5,5 % instaurée il y a quelques années.

Il est clair, au moins au plan théorique, qu'une baisse de taux de TVA n'implique pas nécessairement une baisse de prix pour le consommateur final. C'est un fait pratique, puisque c'est l'entreprise qui est redevable de la TVA et qu'elle est libre de fixer ses prix comme elle le souhaite.

Cela ne veut pas dire pour autant que, lorsqu'on baisse un taux de TVA, on ne réussit pas à faire baisser les prix, mais il est possible que d'autres effets se cumulent. C'est très difficile à mesurer

M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général de la commission des finances . - Y a-t-il des études à ce sujet ?

M. Guillaume Appéré . - Il y en a eu à propos de la baisse de TVA dans la restauration, mais cela a pris plusieurs années, et il a fallu de nombreux rapports, dont ceux de la Cour des comptes, avant de réussir à dégager le vrai du faux dans ce domaine.

La raison de cette difficulté vient du fait qu'il est pour nous très difficile de mesurer budgétairement le coût de la dépense associée à un taux réduit de TVA. Il faut en effet être sûr de l'assiette que l'on étudie, les déclarations ne détaillant pas les objets sur lesquels porte le taux réduit.

Lorsque l'on a affaire à une déclaration d'un fabricant de fenêtres, on imagine que le taux réduit vient des fenêtres. Les choses sont moins simples lorsqu'on a affaire à une entreprise générale du bâtiment.

Il est encore plus difficile de mesurer les effets d'un taux réduit, puisqu'il faut comparer la situation à celle que l'on aurait observée si le taux réduit n'avait pas existé. Il s'agit là d'une étude économétrique en quelque sorte. C'est théoriquement très délicat à réaliser.

S'agissant de la restauration, plusieurs études ont été nécessaires, durant plusieurs années, avant de réussir à démontrer qu'il y avait bien eu un effet à la baisse des prix, mais que la baisse du taux ne s'était pas répercutée intégralement. On évalue en gros à un tiers le report de la baisse du taux sur la baisse des prix.

Cela ne veut pas dire que les choses se reproduiront dans les mêmes proportions en matière de travaux, mais ce sera donc sans doute compliqué à mesurer, étant donné le temps qu'il a fallu pour y parvenir dans le domaine de la restauration.

M. Jean-Pierre Perrot . - La Cour des comptes n'a pu expertiser au même degré les trois questions soulevées par le rapporteur général. Nous restons donc prudents sur ce que nous n'avons pas examiné.

S'agissant de l'efficacité du dispositif de la TVA à 5,5 %, un certain nombre de nos constatations conduisent à avoir quelques doutes sur le dispositif et sur la manière de l'améliorer. Tout d'abord, les dépenses qui y sont attachées sont considérables. Elles représentent plus d'un milliard d'euros en 2015, contre 730 millions d'euros en 2014. Par ailleurs, très peu de contrôles sont opérés.

Troisième observation : il existe une assiette très large, qui inclut des travaux de peinture ou de second oeuvre dont le lien avec l'objectif environnemental poursuivi est pour le moins ténu. On pourrait donc affiner ce dispositif sans nécessairement le remettre en cause.

Si on ajoute le fait que, contrairement au crédit d'impôt pour la transition énergétique et à l'éco-prêt à taux zéro, aucune labellisation n'est exigée des entreprises, on peut considérer qu'il existe des pistes de progrès assez facilement identifiables, même si je rejoins ce qu'a dit le représentant de l'administration fiscale : il est conceptuellement et méthodologiquement difficile d'évaluer les effets d'aubaine.

Enfin, par rapport à la valeur tutélaire du carbone, le coût à la tonne de CO ₂ évitée est important. Le rapport Quinet donne une valeur tutélaire de 32 à 56 euros à la tonne évitée. S'agissant des travaux éligibles à cette TVA à taux réduit, on se situe entre 214 euros et 325 euros à la tonne. Ce n'est pas l'exemple le plus caractéristique de l'efficience.

M. Louis Nègre , rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - Vous dites, monsieur le président, que les dépenses en faveur des transports en commun sont coûteuses et ont des effets mal connus. Vous ne disposez toutefois d'aucune analyse ou estimation. Pourquoi, dans ce cas, considérez-vous que ces dépenses sont coûteuses, alors que vous n'en connaissez pas les effets ?

Sur 300 millions de tonnes de CO ₂ , vous indiquez que 100 millions de tonnes sont dues au transport. Je n'ai pas vu qu'il était fait mention du transport ferroviaire : est-ce que je me trompe ?

M. Jean-Pierre Perrot . - À ma connaissance, je ne crois pas qu'il existe de dépenses fiscales encourageant le transport ferroviaire. Celui-ci bénéfice de beaucoup de concours publics par ailleurs.

La citation que vous faites constitue un raccourci : ces dépenses sont coûteuses en soi, même si leurs effets ne sont pas bien connus. On pourrait développer, mais je ne crois pas que l'on dispose du temps nécessaire pour le faire.

M. André Gattolin . - On intègre enfin la dimension globale de la dépense fiscale et de son impact à la fois en faveur et en défaveur de l'environnement.

Les conclusions que vous tirez sont éloquentes. Tout d'abord, vous confirmez l'illisibilité technique du maquis des mesures. Vous relevez ensuite à juste titre la très grande incohérence des politiques publiques au regard de la question environnementale.

Enfin, vous démontrez que la tendance est à la baisse des dépenses favorables à l'environnement et à la hausse de celles qui lui sont défavorables. Les tableaux des pages 21 et 22 sont assez éloquents en la matière.

Cela témoigne de la nécessité de placer la question écologique à la base des politiques publiques, et non d'en faire un supplément d'âme supposément compatible avec toute autre politique.

Il existe beaucoup de niches défavorables à l'environnement qui revêtent la forme d'aides à des secteurs économiques. Ce biais est souvent utilisé pour contourner la réglementation sur les aides d'État.

Ne pensez-vous pas que ce procédé est totalement délétère, à la fois budgétairement et politiquement, et qu'il serait de bonne gestion de s'interdire d'utiliser une dépense fiscale environnementale pour compenser une difficulté économique d'un secteur ou d'une entreprise, quitte à ce que d'autres moyens soient utilisés pour aider les secteurs qui le nécessitent ?

M. François Marc . - Cette étude éclaire la commission, qui en a bien besoin. Cela fait des années que l'on s'interroge sur ces niches diverses et variées et sur ces subventions, et que l'on veut y mettre bon ordre.

On a là la confirmation que certaines dépenses fiscales sont contre-productives. C'est ce que l'on pensait déjà. Il faudrait sans douter modifier voire supprimer certaines.

L'une de vos principales recommandations est de les limiter dans le temps et de réaliser une étude détaillée après un délai assez court, afin de pouvoir faire un tri de façon bien plus stricte. C'est en effet le sens dans lequel il faut travailler.

Pour autant, je m'interroge sur la perception que l'on peut avoir du travail qui nous est soumis, après lecture attentive de cette page de sommaire. En effet, j'observe que les appréciations que vous portez sont relativement à charge. Je cite quelques exemples issus du sommaire : « des objectifs difficiles à apprécier », « des objectifs intriqués », « des effets de sens contraire », « sans cohérence », « des dépenses défavorables », « des évaluations insuffisantes », « des résultats décevants », « des documents budgétaires lacunaires », « des chiffrages approximatifs », « des dépenses non maîtrisées », « une absence d'une stratégie globale de contrôle », « une efficience incertaine », « une atteinte des objectifs très relative », « des effets d'aubaine », etc.

On arrive à la dernière ligne pour lire qu'il existe « quelques dispositifs prometteurs ». On est donc encouragé !

Tous ces dispositifs ont fait l'objet d'un travail parlementaire très conséquent. J'ai souvenir de nos discussions longues et difficiles dans des contextes où l'on n'a pas l'éclairage total nécessaire, puisqu'on recherche des incitations dans un domaine dont on ne sait pas encore grand-chose.

On doit pourtant avoir à l'esprit que ce travail parlementaire a été sérieux et mérite sans doute un peu de considération, car ce qui a été mis en place l'a été après analyses, réflexions, et débats contradictoires. Je souhaitais le préciser, car on a le sentiment à la lecture du rapport que ce travail parlementaire a été plus qu'approximatif - pour ne pas dire davantage.

Enfin, je m'interroge sur la distinction entre les dépenses fiscales qui servent l'environnement et celles qui ont des effets défavorables : pourquoi, dans le domaine de l'agriculture, autant de mesures seraient-elles défavorables à l'environnement ? Le fait qu'il existe du carburant détaxé est-il implicitement défavorable à l'environnement ? Je ne le crois pas. Les agriculteurs ne vont pas utiliser davantage de gazole pour autant.

Les dépenses fiscales n'ont pas été mises en place pour des raisons environnementales, mais pour permettre à l'agriculteur de maintenir des niveaux de revenus satisfaisants. On sait que c'est aujourd'hui très compliqué. Je suis donc quelque peu perplexe face à cette opposition entre dépenses favorables et défavorables.

Je me suis récemment rendu au Danemark, pays que l'on cite en exemple au plan de la fiscalité écologique, un taux important de leur fiscalité provenant de taxes dites écologiques : on s'extasiait sur l'argent que l'on retirait de la fiscalité sur la deuxième voiture. En réalité, cette disposition, qui fait que l'on paye autant d'impôt que le prix de la voiture, a été mise en place non pour faire de l'écologie, mais pour taxer le patrimoine, considérant que la deuxième voiture constituait un élément démonstratif d'un patrimoine important.

Je suis dans l'idée, comme le rapporteur général l'a dit, que nous avons un travail de tri beaucoup plus rigoureux à opérer sur ces différentes dépenses fiscales pour récupérer de nombreux milliards, dont on a aujourd'hui besoin.

M. Marc Laménie . - Les quatre-vingt-quatorze dépenses fiscales que vous évoquez - que l'on découvre pour certaines - touchent à la fois le budget de l'État et celui des collectivités locales. Cela représente des montants importants. A-t-on une idée de leur répartition ?

Vous avez par ailleurs beaucoup insisté sur l'habitat. On parle en effet depuis des années de travaux liés aux économies d'énergie. Ceci a des répercussions sur les grandes entreprises et les petits artisans.

Quant au volet transport, qu'il s'agisse des véhicules particuliers ou du ferroviaire, il est souvent à l'origine d'un énorme gâchis.

M. Yannick Botrel . - Les dépenses fiscales doivent poursuivre un but déterminé et répondre à un objectif.

Je prendrai deux exemples en rapport avec les politiques environnementales évoquées ici. Il existe un dispositif fiscal d'encouragement à l'investissement dans le domaine forestier, qui contribue selon moi à la gestion durable de la forêt, qui consiste en une exonération des droits de succession. Je m'interroge toutefois sur l'exonération de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), certes pour un montant qui n'est pas extrêmement important, mais je ne vois pas bien le rapport avec le but que l'on prétend poursuivre.

Concernant la méthanisation agricole, l'objectif environnemental est évident, mais il faut examiner les dépenses fiscales dans leur globalité et qu'elles contribuent à la résilience des exploitations agricoles. Par les temps qui courent, c'est un objectif essentiel en matière d'aménagement du territoire.

On ne peut selon moi dissocier ces deux aspects. Les dépenses fiscales doivent être évaluées d'un point de vue environnemental pour le domaine qui nous concerne, mais il y a également, quoi qu'on en dise, une dimension économique derrière elles.

Mme Marie-France Beaufils . - Je découvre dans le rapport des choses intéressantes. La question que vous soulevez à propos des études d'impact en amont des prises de décision sur des choix de politiques fiscales me semble constituer un élément important, qui nous a très souvent manqué pour prendre des décisions.

Je m'interroge surtout pour savoir comment vous abordez la recommandation numéro quatre, qui propose de plafonner les dépenses fiscales grâce à des mesures d'encadrement pluriannuelles ou d'agrément administratif préalable.

Ne pensez-vous pas que ceci pousserait plutôt à substituer aux dépenses publiques une véritable politique publique, dotée d'une ligne budgétaire ? Cela éviterait un plafonnement des dépenses fiscales. Une dépense budgétaire est inscrite au sein d'une mission avec un suivi très précis, alors que l'allégement d'impôt est toujours plus difficile à suivre.

Je suis rapporteure spéciale de la mission « Remboursements et dégrèvements ». C'est pourquoi je suis critique vis-à-vis de cette façon de traiter le sujet. Vous êtes-vous arrêté en chemin dans votre recommandation, ou peut-on pousser la plus loin ?

M. Francis Delattre . - Nous sommes encore quelques-uns à faire partir d'exécutifs locaux - plus pour longtemps - mais nous vivons les choses de l'intérieur.

L'outil est intéressant, tout le monde en est d'accord, et nous savons que les niches sont bien gardées.

En tant qu'élus locaux, c'est évidemment le problème du logement qui nous intéresse. En la matière, les bâtiments peu énergivores sont aujourd'hui quasiment la règle. La publicité fait que s'ils ne l'étaient pas, ils auraient du mal à être commercialisés.

Le problème vient des logements plus ou moins anciens, très énergivores, qui posent de vrais problèmes aux copropriétés. La difficulté ne vient pas du fait que les copropriétaires ne veulent pas s'engager. Le problème est entièrement financier. Les copropriétaires qui ont acquis leur bien il y a plus de vingt ans n'ont plus de problèmes de remboursement, ce qui n'est pas le cas de ceux qui viennent d'arriver. Il est donc compliqué de s'engager dans des travaux importants.

Ce qui minore les charges des copropriétés, c'est l'intervention sur les réseaux de chauffage. On a déjà écorné les avantages fiscaux dans ce domaine. Or, on a besoin de continuité. Les plans d'amortissement portent sur quinze ou vingt ans. Ce sont des investissements lourds et on a besoin d'un horizon fiscal dégagé. Les résultats sont exceptionnels. Dans mon secteur, on a réussi à raccorder dix mille logements. Cela représente entre 30 % et 35 % d'économies sur les charges grâce aux chaufferies au bois. Cela permet d'utiliser, via l'Office national des forêts (ONF), les têtes de chêne qui pourrissent dans les forêts que nous avons en Île-de-France. Cela permet aussi de réemployer les palettes de la grande distribution.

C'est donc également intéressant sur le plan de l'économie circulaire. Lorsqu'on offre une économie de 30 % à 35 %, tous les syndicats de copropriétaires veulent se raccorder.

Vous avez par ailleurs fait référence aux petits travaux. Nous sommes d'accord sur l'analyse, mais il ne s'agit pas que d'un problème fiscal. Il vaut mieux qu'ils bénéficient d'un taux de TVA réduit si l'on veut éviter qu'ils n'échappent à l'économie tout court.

Quant au transport fluvial, le Val d'Oise est directement concerné par le projet Le Havre-Port de Paris. Le problème vient cependant de l'envasement de la Seine, sur laquelle on ne peut partout circuler, sauf avec des tonnages réduits sur la moitié du parcours. C'est un problème d'environnement que l'on devrait examiner, car je suis persuadé que le port du Havre est le port de l'Île-de-France.

M. Paul Delduc, directeur général de l'aménagement du logement et de la nature . - S'agissant du dispositif relatif au logement, si l'on considère le CITE et le coût de la tonne de carbone évitée en pensant que le CITE ne sert qu'à réduire les émissions de CO ₂ , on va trouver des coûts élevés.

Rendre évident et avantageux pour tout le monde l'effet d'entraînement global et la dynamique collective autour de la rénovation thermique est aussi un effet du CITE. Ce crédit d'impôt a aussi entraîné une hausse du niveau de performance des éléments mis en oeuvre. Le CITE ayant des exigences plus importantes que la réglementation thermique dans l'existant, les consommateurs ont de ce fait réclamé des produits plus performants. Dans la foulée, les industriels se sont alignés sur ces exigences.

Dans le neuf, la réglementation thermique de 2012 a induit des performances assez élevées. Toutefois, cette réglementation porte sur les cinq usages principaux et non sur les usages nouveaux, en particulier électroniques - l'ordinateur, la télévision, la box - appareils qui restent branchés tout le temps et consomment une énergie prodigieuse. C'est une autre démarche qu'il faut conduire en parallèle s'agissant des maisons et des bureaux.

Pour les ménages dont les logements connaissent des difficultés, le moyen le plus efficace pour soutenir les travaux de rénovation sont les aides versées par l'Agence nationale de l'habitat, l'ANAH.

Il existe cependant des difficultés. On n'est toutefois pas ici dans la fiscalité, mais dans l'aide directe. Mais, s'agissant des logements anciens dont les propriétaires sont modestes, ce n'est pas forcément la fiscalité qui inciter à entreprendre des travaux de rénovation. Il faudra déployer l'intervention budgétaire plutôt que la fiscalité, à travers le marché des quotas de CO ₂ , qui finance en partie l'ANAH.

Mme Régine Engström . - J'ajoute que la détaxation du gazole pour usage professionnel n'a pas pour objet d'augmenter la consommation de carburant. Ceci répond à un impératif économique et protège les agriculteurs de certaines distorsions de concurrence, pour leur permettre d'exercer leur métier.

Par ailleurs, on leur impose de réduire leur utilisation de produits phytosanitaires. C'est une question d'équilibre économique. Considérer qu'une mesure fiscale est favorable au seul regard de l'utilisation des carburants ne me semble pas constituer le bon biais. Ce qu'on a dit sur l'intérêt d'une approche globale conjuguant à la fois la norme, le budgétaire et le fiscal me paraît vraiment important pour arriver à qualifier l'efficience des mesures dont on parle.

Quant à l'intérêt de borner les dépenses, je rappelle que les dépenses fiscales sont des dépenses de guichet dont les montants pluriannuels sont difficiles à délimiter. On prendrait un risque juridique de rupture d'égalité puisqu'on ne pourrait pas arrêter la dépense parce que l'on a atteint le plafond fixé.

S'agissant du bornage dans le temps, nous y sommes plutôt favorables, moyennant une durée d'au moins trois ans, pour pouvoir donner de la visibilité aux gens bénéficiant de ces dépenses fiscales et permettre l'évolution des comportements dans le temps que nous visons.

M. Guillaume Appéré . - S'agissant de la question des taux réduits de taxes sur les carburants - taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ou taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel - il est important d'insister sur le fait que, désormais, cette fiscalité est assise sur la composante carbone. Les taxes sur les carburants, même les carburants professionnels, évoluent d'année en année de façon assez importante, en fonction du prix du carbone fixé par la loi de transition énergétique, bien qu'on n'en soit qu'à la troisième étape depuis 2014.

Les tarifs réduits applicables à l'agriculture, au BTP, aux taxis, etc., étant fixés en valeur absolue en fonction de l'écart par rapport au droit commun, plus celui-ci augmente, plus la dépense fiscale croît. Étant au début de l'exercice, on ne s'en rend pas encore bien compte, mais si le législateur choisit de ne rien faire, la dépense fiscale augmentera d'autant. C'est un point qu'il faut avoir à l'esprit, car c'est une nouveauté par rapport aux années précédentes.

Pour en revenir à la comparaison entre les dépenses fiscales favorables et défavorables à l'environnement, il faut adopter une vision historique. Les dispositions de taux réduits de taxes sur les carburants sont historiquement bien antérieures aux dépenses fiscales favorables à l'environnement.

Concernant les questions de bornage ou de limitation dans le temps, je rejoins ce qu'ont dit que nos collègues. Pour ce qui est de la limitation dans le temps, il faut être honnête : on a dit qu'il était important de pouvoir évaluer une dépense fiscale avant de savoir ce qu'on en faisait. Si on veut la borner dans le temps, il est important que la durée de vie qu'on lui confère soit suffisante pour pouvoir mesurer ses effets.

Lorsque l'on a affaire à un impôt annuel comme l'impôt sur le revenu, on ne connaît les données chiffrées qu'au bout d'un an. Si la dépense fiscale a un an d'espérance de vie, on sera incapable d'en évaluer l'efficience.

M. Jean-Pierre Perrot . - Personne n'a dit que le bornage devait être d'un an !

M. Guillaume Appéré . - C'est un exemple théorique. Il existe des dépenses fiscales renouvelées chaque année. C'est le cas du CITE.

Quant au plafonnement en valeur, la loi de programmation des finances publiques telle qu'elle existe prévoit un plafonnement global des dépenses fiscales. Le Gouvernement en rend comptes chaque année au Parlement, dans les documents annexés au projet de loi de finances, en comparant le montant global des dépenses fiscales au plafond.

Faut-il passer d'un plafond global à un plafond dépense par dépense ? On revient là aux difficultés en termes de chiffrage. Il serait très difficile, chaque année, de comparer le coût d'une dépense fiscale par rapport à son plafond, certains effets pluriannuels, cycliques, pouvant ne pas être pertinents année par année.

Peut-on juridiquement plafonner une dépense fiscale ? Comme cela a été dit, la différence entre une dépense fiscale et une dépense budgétaire est basée sur le fait que la dépense fiscale est une dépense de guichet « ouvert ». Le contribuable, lorsqu'il considère qu'il « rentre dans les clous », demande à bénéficier du crédit d'impôt. On ne peut le lui refuser, sauf contrôle a posteriori.

Certaines dépenses fiscales sont plafonnées, comme le prêt à taux zéro (PTZ). Il existe donc un plafonnement réglementaire, mais il intervient d'année en année, les critères pouvant être revus tous les ans. On a donc toujours un temps de retard par rapport au contribuable.

Je rejoins ce que Régine Engström a dit au sujet de la difficulté juridique. Quand on a affaire à une dépense fiscale, on ne peut dire en fin d'année au contribuable que le guichet est fermé. En effet, en termes d'égalité devant l'impôt, il doit être traité cela même façon que le contribuable arrivé en début d'année. Il n'y a pas de doute au plan juridique.

S'agissant des questions de communication, nous faisons tous les efforts possibles pour essayer de diffuser chaque année les nombreuses nouveautés législatives.

Il existe un document annexé au projet de loi de finances, le tome 2 du Fascicule des voies et moyens, qui dresse la liste des dépenses fiscales une par une. C'est un lourd travail, qui est accompli et amélioré chaque année, et qui donne souvent lieu à des remarques de la Cour des comptes. Chaque dépense fiscale est chiffrée sur trois ans, et la qualité du chiffrage est également détaillée. Nous faisons donc un effort de transparence sur les montants concernés.

M. Jean-Pierre Perrot . - Le charme d'un exercice comme celui auquel nous sommes conviés réside dans le fait qu'il nous conduit à parcourir à nouveau l'ensemble des politiques publiques. La vocation du rapport que nous vous avons présenté est un peu plus modeste.

Je voudrais répondre brièvement aux différents intervenants.

André Gattolin a affirmé qu'il existe un certain nombre de niches extrêmement néfastes. Je rappelle qu'avant de s'y attaquer de front, il faut bien mesurer les effets sur les secteurs économiques concernés, en particulier s'agissant des transports routier et aérien, dans lesquels le contexte européen et international rend des mesures d'alignement particulièrement aventureuses. Sans doute peuvent-elles être vertueuses, mais elles peuvent aussi avoir des conséquences économiques fâcheuses.

François Marc semble croire que nous nous sommes attaqués à la qualité du travail parlementaire. J'espère qu'il s'agit d'un malentendu. C'est l'ensemble du dispositif que nous avons examiné. S'agissant de la classification entre dépenses favorables et dépenses défavorables, je citerai volontiers le mot de Paul Valéry : « Tout ce qui est simple est faux, mais tout ce qui est compliqué est inutilisable » . Nous avons donc simplement cherché à simplifier l'exercice. J'ai dirigé moi-même durant plusieurs années le cabinet d'un ministre de l'agriculture. Loin de moi l'idée de méconnaître, dans le secteur agricole, les enjeux économiques qui s'attachent à certains dispositifs !

S'agissant du carburant, nous constatons simplement que lorsque des moteurs tournent à vide - ce qui est physiquement la situation - il n'y a pas plus de consommation, mais il n'y en a pas moins d'effets négatifs sur la pollution de l'air. Ce n'est pas du tout une prise de position en faveur de la suppression d'une mesure particulière dans un secteur dont nous connaissons bien la fragilité.

À Marc Laménie, je voudrais dire que nous sommes doublement sensibles à ses remarques sur les conséquences sur les impôts locaux. Une des difficultés que nous avons constatées réside dans le fait que l'État a parfois tendance à faire supporter aux collectivités locales le coût des mesures incitatives qu'il prend, parfois en deux temps, en les compensant à l'origine, puis en les compensant de moins en moins. Ce n'est évidemment pas neutre pour la mise en oeuvre de ces dispositifs, notamment pour les petites communes rurales, que cette assemblée a pour vocation de représenter.

Or, sur ce point l'information disponible n'est pas complètement satisfaisante. Je présente mes excuses aux administrations concernées. C'est un sujet qui mériterait, du fait de sa sensibilité, d'être mieux documenté.

À Yannick Botrel, je voudrais dire que nous partageons ses remarques concernant la forêt. En effet, la forêt étant ce qu'elle est, un certain nombre de dispositions sont tout à fait justifiées, notamment pour les petits propriétaires, afin d'accompagner l'évolution de la forêt française qui, du point de vue économique, est sous-utilisée par rapport à ses potentialités. Tout ce qui peut y remédier - et c'est le cas des dépenses fiscales - et qui peut réduire les conséquences fâcheuses de la fragmentation du patrimoine forestier français doit être encouragé.

À Marie-France Beaufils, je répondrai que nous sommes bien conscients qu'il serait parfois plus simple de passer par le biais budgétaire pour plafonner une dépense fiscale. Toutefois, en ces temps de disette budgétaire dans lesquels notre pays semble installé pour un certain temps, la dépense fiscale apparaît parfois comme une facilité ou comme une tentation.

L'exemple cité par l'administration du plafonnement de la dépense fiscale attachée au prêt à taux zéro montre que cette notion est parfois possible et pertinente.

À Francis Delattre, je me permets de dire, à titre personnel, que ma vision des sujets qu'il a évoqués n'est pas du tout théorique : étant moi-même, depuis plus de vingt ans, dans un exécutif local, rien ne me parle davantage que ce que vous avez dit concernant les grandes copropriétés. Je n'ai pas une vision « hors sol » sur ce sujet, et je mesure fort bien l'intérêt d'autres instruments que celui des dépenses fiscales pour ces grandes copropriétés qui sont confrontées à des problèmes de solvabilité qu'elles sont aujourd'hui dans l'incapacité de résoudre seules. Ceci peut parfois avoir des conséquences extrêmement fâcheuses. Le cas des réseaux de chaleur est très souvent un exemple vertueux qui fait école. Je souscris donc parfaitement aux propos que vous avez tenus.

Enfin, en ces temps que nous vivons, on use des dépenses fiscales, qui apparaissent comme une grande tentation, et on en abuse parfois un peu. Nous avons essayé de dire que les dépenses fiscales ne constituent pas un « couteau suisse ». Elles peuvent avoir leur vertu dans certaines conditions, mais ne sauraient se substituer aux autres instruments de politique publique. Elles gagneraient à bénéficier de progrès méthodologiques, même si ce n'est guère aisé. Faire bouger le statu quo est toujours difficile.

Au terme de ce débat, la commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes et du compte rendu de l'audition en annexe à un rapport d'information de M. Albéric de Montgolfier.

ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES

Ce document est consultable en format pdf.

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* ¹ Plusieurs mesures prises dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009 et la loi de finances pour 2010 ont conduit à une réduction des taux du CIDD (devenu depuis crédit d'impôt pour la transition énergétique - CITE) et à un resserrement des dépenses éligibles. Le montant de la dépense fiscale est ainsi passé de 2,6 milliards d'euros en 2010 à 673 millions d'euros en 2013.

* ² Plafond de 8 000 euros pour une personne seule et 16 000 euros pour un couple.

* ³ Afin d'ouvrir droit aux CITE et à l'éco-PTZ, les travaux de rénovation énergétiques doivent être réalisés par une entreprise « reconnue garante de l'environnement » (RGE), c'est-à-dire répondant à des critères précis de qualification et possédant un signe de qualité délivré par un organisme accrédité de qualification ou de certification ayant signé une convention avec l'État.

* ⁴ Rapport d'information n° 99 (2015-2016) fait au nom de la commission des finances sur les dépenses publiques en faveur du logement et la fiscalité immobilière, 21 octobre 2015.

* ⁵ « Le groupe de travail s'interroge sur l'effet déclencheur de l'écart entre ces taux réduits car il est certain qu'un différentiel de taux de 4,5 points ne va pas être déterminant dans la décision de changer une chaudière. On peut parler d'effet d'aubaine ».

* ⁶ Article 17 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* ⁷ Article 12 quater du projet de loi de finances pour 2017. Voir le commentaire de l'article dans le rapport général n° 140  sur le projet de loi de finances pour 2017, Tome II, Fascicule 1, Volume 1.

* ⁸ Articles 39 et 50 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* ⁹ S'agissant par exemple du nombre de bénéficiaires de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties au titre des zones Natura 2000, évalué à 7 400 en 2015, la Cour des comptes indique que la fiabilité des données doit être questionnée, la diminution du nombre de bénéficiaires entre 2010 et 2012 n'étant pas cohérente avec l'augmentation forte du nombre de sites Natura 2000 entre 2006 et 2010. Le gain moyen serait d'un euro par an et par hectare pour les propriétaires.

* ¹⁰ Cette évaluation doit notamment présenter « les principales caractéristiques des bénéficiaires de la mesure et apporter des précisions sur son efficacité, sa contribution aux indicateurs de qualité de vie et de développement durable définis à l'annexe statistique, tome 2, du rapport économique, social et financier, son impact sur l'emploi, l'investissement et la transition écologique et énergétique et son coût ».