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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

LOI N° 2014-1170 DU 13 OCTOBRE 2014 D'AVENIR POUR L'AGRICULTURE, L'ALIMENTATION ET LA FORÊT

Deux ans après avoir été votée, la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF) a fait l'objet d'une mise en application à plus de 80 %, contre 70 % environ fin 2015.

La plupart des mesures-phares de cette loi, qui comptait 96 articles, ont été suivies de dispositions règlementaires permettant leur application.

Sur les 115 mesures d'application prévues, 94 ont été prises et 21 sont encore attendues. En outre, 44 mesures non prévues ont été prises. Il existe quelques divergences dans le dénombrement des mesures avec l'Assemblée nationale, qui estime dans le rapport d'information n° 4328 du 20 décembre 2016 de MM. Antoine Herth et Germinal Peiro le nombre de mesures attendues à 103, dont 25 encore en attente de mise en oeuvre.

Le titre Ier, consacré à la performance économique et environnementale des filières agricoles et agro-alimentaires, nécessitait plusieurs mesures d'application, qui ont presque toutes été prises.

Les mesures règlementaires relatives à l'adaptation de la gouvernance agricole ont été adoptées : deux décrets n° 2015-490 du 29 avril 2015 et n° 2015-667 du 10 juin 2015 sont intervenus en application de l'article 2 pour préciser la façon dont les régions sont représentées respectivement au Conseil d'administration de FranceAgrimer et au Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO).

Un autre décret n° 2014-1608 du 26 décembre 2014 avait été pris pour fixer les modalités de gestion du fonds de cautionnement des opérateurs des criées, en application de l'article 2, et un décret n° 2015-729 du 24 juin 2015 avait également été pris en application de cet article pour déterminer la liste des informations devant être transmises à FranceAgrimer par les opérateurs du secteur laitier.

Le décret n° 2014-1173 a été pris dès le 13 octobre 2014, c'est-à-dire le jour-même de la publication de la loi, pour définir le statut des GIEE. En revanche, il a fallu attendre avril 2015 et le décret n° 2015-467 du 23 avril 2015 pour préciser les modalités d'intervention des commissions régionales de l'économie agricole et du monde rural sur les demandes de reconnaissance de GIEE. D'après le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, on compte à la fin 2016 plus de 300 GIEE, contre 240 l'année dernière.

Le décret n° 2016-610 du 13 mai 2016 est intervenu cette année pour permettre l'application des dispositions prévues à l'article 3 sur la contribution du réseau des chambres d'agriculture à l'amélioration de la performance économique, sociale et environnementale des exploitations agricoles et de leurs filières.

Le décret n° 2015-591 du 1er juin 2015 sur les clauses environnementales pouvant être incluses dans les baux ruraux et le décret n° 2015-228 du 27 février 2015 sur les délais de saisine des tribunaux paritaires des baux ruraux en cas de désaccord dans la mise en oeuvre de baux ruraux sont tous deux intervenus, permettant l'application pleine et entière de l'article 4.

Trois décrets ont été pris pour l'application de l'article 11 relatif aux groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) : le décret n° 2014-1515 du 15 décembre 2014 sur les conditions d'accès de ces GAEC aux aides de la politique agricole commune (PAC), le décret n° 2015-215 du 25 février 2015 sur leurs conditions d'agrément et, enfin, le décret n° 2015-216 du 25 février 2015 précisant qu'une absence de réponse vaut refus d'agrément.

En application de l'article 13, le décret n° 2015-665 du 10 juin 2015 a précisé les pouvoirs d'opposition du commissaire du Gouvernement aux délibérations du Haut Conseil de la coopération agricole (HCCA).

En matière de relations contractuelles en agriculture, si le décret n° 2015-548 sur le médiateur des relations commerciales agricoles est intervenu le 18 mai 2015, le décret en Conseil d'État devant préciser les produits considérés comme relevant de la même production n'est toujours pas intervenu.

En outre, si le décret n° 2015-756 du 24 juin 2015 est intervenu en application de l'article 19 pour organiser la coopération employeurs/travailleurs indépendants agricoles sur un même lieu de travail, en matière de sécurité et de protection de la santé, le décret prévu à l'article 18 précisant les conditions d'organisation des campagnes d'information collectives et génériques sur les produits frais n'est pas intervenu. Le Gouvernement a fait savoir qu'il n'avait pas l'intention de le prendre prochainement, ce qui fait donc obstacle à l'application effective de cet article.

Enfin, le décret imposant un cahier des charges aux vins et spiritueux sous appellation d'origine afin de leur imposer l'apposition de dispositifs unitaires d'authentification, afin de lutter contre la fraude, est toujours en attente.

Toutes les ordonnances prévues par l'article 21 avaient été prises courant 2015 : l'ordonnance n° 2015-616 du 4 juin 2015 relative aux infractions et aux sanctions en matière agricole, l'ordonnance n° 2015-1248 du 7 octobre 2015 sur les qualifications professionnelles des professions réglementées, l'ordonnance n° 2015-1246 du 7 octobre 2015 consacrée à la réforme des signes de qualité, et enfin l'ordonnance n° 2015-1247 du 7 octobre 2015 concernant les produits de la vigne.

La mise en application du titre II, consacré à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et au renouvellement des générations en agriculture, a progressé en 2016 avec la prise des décrets sur la compensation collective agricole ou encore sur l'installation progressive. En revanche, les dispositions relatives au registre des actifs agricoles sont toujours en attente.

Un décret n° 2015-686 du 17 juin 2015 a été pris en application de l'article 24 pour modifier les conditions de présentation et d'approbation du plan régional de l'agriculture durable (PRAD).

Plusieurs décrets sont intervenus en matière de préservation des terres agricoles : le décret n° 2015-644 du 9 juin 2015 sur les commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), le décret n° 2015-779 du 29 juin 2015 relatif à l'Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers et le décret n° 2015-1488 du 16 novembre 2015 concernant ces organismes dans les outre-mer. En revanche, le texte réglementaire devant préciser la notion de réduction substantielle des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou encore d'atteinte substantielle aux conditions de production de l'appellation résultant d'un projet ou document d'urbanisme, qui a pour conséquence une exigence d'avis conforme des CDPENAF, est encore en attente, ce qui peut compliquer sur le terrain l'appréciation des cas dans lesquels l'avis conforme des CDPENAF sera requis.

Le décret n° 2015-955 du 31 juillet 2015 a été pris pour permettre l'application de l'article 27 pour organiser l'enquête préalable à l'aliénation d'un chemin rural pour cause d'utilité publique.

L'article 28 créait, à l'initiative du Sénat, un mécanisme nouveau de compensation agricole, impliquant une étude d'impact des projets ayant des conséquences négatives pour l'économie agricole : cet article est désormais applicable grâce à la publication du décret n° 2016-1190 du 31 août 2016.

L'article 29 est également pleinement applicable, dans la mesure où les décrets n° 2015-954 du 31 juillet 2015 et n° 2015-1018 du 18 août 2015 ont respectivement précisé les informations que les notaires devaient transmettre aux sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) en cas de cessions de parts sociales et aménagé les modalités de préemption des terrains agricoles et droits à paiements de base de la nouvelle PAC.

Cinq décrets ont été publiés pour l'application de l'article 31 qui modernise la politique d'installation et de transmission en agriculture :

- le décret n° 2015-972 du 31 juillet 2015 précise les conditions à remplir pour bénéficier d'un contrat de couverture sociale ainsi que le contenu, la durée maximale et les conditions de renouvellement de ce contrat ;

- le décret n° 2015-777 du 29 juin 2015 précise la durée et le montant de l'aide dont peuvent bénéficier les exploitations employant un salarié ou un stagiaire dans la perspective de lui transmettre l'entreprise ainsi que les conditions dans lesquelles cette aide est remboursée lorsque les engagements ne sont pas tenus ;

- le décret n° 2015-665 du 10 juin 2015 désigne le préfet comme autorité administrative à laquelle doit être transmise l'information de cessation d'exploitation ;

- le décret n° 2015-781 du 29 juin 2015 fixe les conditions de participation des chambres d'agriculture à la politique d'installation en agriculture, notamment en matière d'information des candidats à l'installation, de suivi et de tenue du répertoire de l'installation, et de pré-instruction des demandes d'aides ;

- enfin, le décret n° 2016-78 du 29 janvier 2016 pour définir le régime de l'installation progressive.

L'article 32 sur le contrôle des structures est également pleinement applicable suite à la publication du décret n° 2015-713 du 22 juin 2015 qui a modifié les dispositions correspondantes du code rural et de la pêche maritime.

Les décrets n° 2015-310 et 2015-311 du 18 mars 2015 rendent aussi pleinement applicable l'article 33 en précisant les modalités de calcul de l'activité minimale d'assujettissement (AMA), qui permet l'affiliation au régime social agricole.

L'article 35 sur le registre des actifs agricoles est à ce jour resté lettre morte, aucun des décrets d'application prévus n'ayant été pris par le Gouvernement. Cet article se révèle extrêmement délicat dans sa mise en oeuvre. Le consensus des professionnels s'avère difficile à obtenir, les groupes de travail devant encore poursuivre leurs travaux.

Le décret n° 2015-227 du 27 février 2015 a été pris pour permettre la retraite anticipée pour pénibilité des salariés et non-salariés agricoles des trois départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, en application de l'article 36.

La mise en application de l'article 37 n'est pas satisfaisante : aucun décret n'est intervenu pour définir les nouvelles modalités d'utilisation du titre-emploi-service-agricole (TESA), le dispositif continuant à fonctionner selon ses anciennes modalités.

Le rapport au Parlement étudiant les possibilités et l'opportunité d'affilier au régime social agricole les personnes exerçant des activités d'accueil social à la ferme, prévu par l'article 38, a été remis le 25 avril 2016.

Le titre III est consacré à la politique de l'alimentation et aux mesures en matière sanitaire. En 2016, des progrès substantiels ont été enregistrés dans sa mise en application.

Un décret n° 2016-119 a été pris le 5 février 2016 pour permettre l'identification des camélidés et leur enregistrement auprès de l'Institut français du cheval et de l'équitation, comme le prévoyait l'article 41.

L'article 45 est également pleinement applicable, avec le décret n° 2015-189 du 18 février 2015 qui fixait des modalités expérimentales de publication des résultats des contrôles sanitaires et le décret n° 2015-228 du 27 février 2015 qui désigne le préfet de département et le ministre de l'agriculture comme autorités compétentes pour décider des fermetures des établissements de la chaîne alimentaire. Ces textes ont été complétés par le décret n° 2016-1750 du 15 décembre 2016, qui organise la publicité des résultats des contrôles officiels en matière de sécurité sanitaire des aliments et définit les modalités de leur publication.

L'application de l'article 46 est également assurée par le décret n° 2015-1902 du 30 décembre 2015 qui précise les conditions d'exécution par les laboratoires départementaux de leurs missions de service public.

En revanche, le décret prévu par l'article 47 pour fixer les compétences des techniciens sanitaires apicoles, appelés à remplacer les agents spécialisés en pathologie apicole, n'est pas encore intervenu : la loi donne jusqu'au 31 décembre 2017 pour prendre ce décret.

Alors que, fin 2015, la quasi-totalité des dispositions réglementaires nécessaires pour appliquer la nouvelle législation, prévue par l'article 48, en matière d'encadrement des conditions de délivrance des médicaments vétérinaires étaient encore en attente, plusieurs textes réglementaires sont depuis intervenus :

- Le décret n° 2016-317 du 16 mars 2016 est intervenu pour limiter à un mois la durée de validité des prescriptions des vétérinaires concernant des antibiotiques d'importance critique. Un arrêté du 18 mars 2016 a d'ailleurs fixé la liste des substances antibiotiques d'importance critique en application de l'article L. 5144-1-1 du code de la santé publique.

- Le décret n° 2016-624 du 18 mai 2016 a également fixé les conditions de qualification des personnes informant les professionnels sur les médicaments vétérinaires à l'occasion de démarchages et autres opérations commerciales.

- Le décret n° 2016-1363 du 12 octobre 2016 a fixé des règles nouvelles applicables aux études post-autorisation de mise sur le marché concernant les médicaments vétérinaires. Cette mesure n'était d'ailleurs pas prévue explicitement par l'article 48 de la LAAAF.

- Le décret n° 2016-1788 du 19 décembre 2016 concernant la transmission de données de cession des médicaments utilisés en médecine vétérinaire comportant une ou plusieurs substances antibiotiques a également été pris.

En revanche, les précisions concernant l'interdiction pour les professionnels de recevoir des avantages en nature, les seuils de déclaration d'intérêt que les vétérinaires doivent transmettre au Conseil de l'Ordre, la publicité des conventions liant les professionnels aux laboratoires, la qualification des « visiteurs » des vétérinaires et leur formation n'ont pas encore été apportées par voie réglementaire.

L'article 50, relatif au bio-contrôle et à la phytopharmacovigilance, est pleinement applicable :

- Le décret n° 2016-532 du 27 avril 2016 définit la procédure particulière d'autorisation des substances naturelles à usage biostimulant.

- Le décret n° 2015-701 du 19 juin 2015 a encadré les délais d'évaluation avant mise sur le marché des produits de biocontrôle.

- Le décret n° 2015-228 du 27 février 2015 définit les conditions de présentation des publicités pour les produits de biocontrôle.

- Le décret n° 2016-1595 du 24 novembre 2016, enfin, organise le dispositif de phytopharmacovigilance mis en place par la LAAAF.

L'article 51, qui prévoit le transfert à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) des autorisations de mises sur le marché des produits phytopharmaceutiques, est lui aussi pleinement applicable. Plusieurs mesures règlementaires non prévues initialement sont intervenues : les décrets n° 2015-780 du 29 juin 2015, n° 2015-791 du 30 juin 2015, n° 2015-890 du 21 juillet 2015 et n° 2015-1184 du 25 septembre 2015.

En outre, un décret n° 2015-757 du 24 juin 2015 définit les micro-distributeurs, dispensés de Certiphyto.

Toutes les ordonnances prévues par l'article 55 ont par ailleurs été prises dans les délais impartis. L'ordonnance relative à l'expérimentation des certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques a cependant été annulée en décembre 2016 par le Conseil d'État.

Le titre IV, relatif à l'enseignement, à la recherche et au développement agricole et forestier, est en quasi-totalité applicable suite à la prise de plusieurs décrets :

- les décrets n° 2014-1218 et 2014-1219 du 21 octobre 2014 sur le comité consultatif ministériel compétent à l'égard des personnels enseignants et de documentation ;

- le décret n° 2015-365 du 30 mars 2015 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France (IAVF), créé par l'article 64 de la loi. En application de ce même article, un arrêté du 24 juillet 2015 a été pris pour habiliter l'École nationale supérieure agronomique de Toulouse (ENSAT) à délivrer les masters « métiers de l'enseignement, de l'éducation et de la formation » ;

- le décret n° 2015-457 du 21 avril 2015 sur le médiateur de l'enseignement agricole technique et supérieur ;

- le décret n° 2015-730 du 24 juin 2015 qui définit le statut des groupements d'établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricoles ;

- le décret n° 2015-1519 du 23 novembre 2015 sur l'acquisition progressive des diplômes ;

- le décret n° 2015-1375 du 28 octobre 2015 sur le statut des agents publics contractuels des établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole et des établissements d'enseignement supérieur agricole.

L'arrêté ministériel relatif au projet stratégique national pour l'enseignement agricole prévu à l'article 60 est toujours en attente, ainsi que les mesures réglementaires relatives à l'acquisition progressive des diplômes.

Les deux rapports au Parlement prévus par les articles 61 et 62 ont été déposés.

Le titre V, qui comprend l'ensemble du volet forestier de la loi d'avenir pour l'agriculture, est, pour l'essentiel, applicable.

L'article 67, qui comporte à lui seul 110 alinéas, réaménage les missions ainsi que la gouvernance de la politique forestière et institue le fonds stratégique de la forêt et du bois. Les quatre mesures réglementaires prévues par cet article ont été publiées dans trois décrets :

- Le décret n° 2015-666 du 10 juin 2015 relatif au programme national de la forêt et du bois et aux programmes régionaux de la forêt et du bois, d'une part, précise les modalités d'élaboration du programme national et, d'autre part, dresse la liste des documents d'orientation régionaux, départementaux et locaux arrêtés par l'État ou par les collectivités publiques qui ont une incidence sur la forêt et la filière bois et doivent tenir compte du programme régional de la forêt et du bois.

- Le décret n° 2015-228 du 27 février 2015 portant diverses mesures d'application de la loi du 13 octobre 2014 et clarification du droit fixe le montant de l'indemnité annuelle d'occupation par des ouvrages, infrastructures ou équipements implantés sous terre, en vue d'éviter les atteintes à la propriété foncière forestière.

- Le décret n° 2015-776 du 29 juin 2015 relatif à la gouvernance du fonds stratégique de la forêt et du bois et aux règles d'éligibilité à son financement définit, comme son nom l'indique, les modalités de gouvernance du fonds par un comité stratégique de 26 membres et les conditions d'éligibilité à son financement.

Par ailleurs, au titre des mesures réglementaires non prévues par la loi, le décret n° 2015-778 du 29 juin 2015 relatif aux commissions régionales de la forêt et du bois précise leurs missions, dont la principale est d'élaborer le programme régional de la forêt et du bois, et leur composition.

Le titre VI, qui adapte les dispositions de la loi aux outre-mer, est totalement applicable, ce qui est très positif. La série de dispositions réglementaires d'adaptation prévue par la loi a été prise en totalité. L'ordonnance prévue par l'article 88 a également été prise.

Le titre VII, comportant des dispositions transitoires et diverses, est applicable en totalité, à l'exception de la disposition prévue à l'article 93 concernant les modèles de statuts pour les coopératives.

Au final, la plupart des dispositions réglementaires prévues par la LAAAF ont été prises entre 2015 et 2016. Il ne devrait plus y avoir de progrès spectaculaires dans la mise en application de ce texte.