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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

LOI N° 2015-990 DU 6 AOÛT 2015 POUR LA CROISSANCE, L'ACTIVITÉ ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES ÉCONOMIQUES

Rapportée notamment par notre collègue Dominique Estrosi Sassone, membre de la commission des affaires économiques, la loi relative à la croissance, à l'activité et à l'égalité des chances économiques, dite loi « Macron », était, au 31 décembre 2016, applicable à hauteur de 88 %.

Pour assurer un suivi d'application efficace, les 308 articles de la loi ont été répartis entre les différentes commissions permanentes. 80 ont été considérés comme entrant dans le champ de compétences de la commission des affaires économiques.

Un certain nombre de ces articles, dont les onze relevant du champ de l'urbanisme, étaient d'application directe. L'article 109 a modifié les termes de l'habilitation prévue à l'article 171 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. L'article 106, comportant un I-1° habilitant le Gouvernement à légiférer pour accélérer l'instruction et la prise des décisions relatives aux projets de construction et d'aménagement, notamment ceux favorisant la transition écologique, et favoriser leur réalisation, était également d'application directe. Les a) et b) de cette habilitation ont donné lieu à l'ordonnance n° 2016-354 du 25 mars 2016 relative à l'articulation des procédures d'autorisation d'urbanisme avec diverses procédures relevant du code de l'environnement. Quant à la réforme des UTN prévue au c), elle a finalement été réalisée dans la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.

En matière de logement, la plupart des mesures étaient d'application directe. Les deux décrets attendus ont été publiés. Il s'agit :

- du décret n° 2016-442 du 11 avril 2016 relatif aux conventions de rupture des contrats des directeurs généraux des offices publics de l'habitat et modifiant le code de la construction et de l'habitation, pris en application de l'article 78 ;

- du décret n° 2016-359 du 25 mars 2016 relatif à la garantie financière en cas de vente en l'état futur d'achèvement, pris en application de l'article 92.

Enfin, le Gouvernement était habilité à légiférer par ordonnance pour « créer un contrat de bail de longue durée, dénommé : «bail réel solidaire», par lequel un organisme de foncier solidaire mentionné à l'article L. 329-1 du code de l'urbanisme consent à un preneur, s'il y a lieu avec obligation de construire ou de réhabiliter des constructions existantes, des droits réels en vue de la location ou de l'accession à la propriété des logements, sous des conditions de plafonds de ressources, de loyers et, le cas échéant, de prix de cession. » L'ordonnance (n° 2016-985) créant ce nouveau dispositif a été publiée le 20 juillet 2016. Le Gouvernement a proposé sa ratification à l'article 117 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

Dans le domaine des communications électroniques, le Gouvernement a adopté, en application de l'article 115, en respectant le délai exigé de neuf mois à compter de la promulgation de la loi :

- l'ordonnance n° 2016-493 du 21 avril 2016 relative à la mise sur le marché d'équipements radioélectriques ;

- l'ordonnance n° 2016-526 du 28 avril 2016 portant transposition de la directive 2014/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à des mesures visant à réduire le coût du déploiement de réseaux de communications électroniques à haut débit ;

- et l'ordonnance n° 2016-492 du 21 avril 2016 portant simplification des dispositions du code des postes et des communications électroniques relatives à l'institution de servitudes radioélectriques.

Le projet de loi de ratification de ces ordonnances a été déposé le 14 septembre dernier à l'Assemblée nationale.

L'article 117 a créé, à l'initiative du Sénat, et suite aux recommandations de la mission dirigée par Paul Champsaur sur la transition vers les réseaux à très haut débit et l'extinction du réseau de cuivre, le statut de « zone fibrée », inséré à l'article L. 33-11 du code des postes et des communications électroniques (CPCE). Ce statut vise à favoriser la transition du réseau cuivre au réseau fibre en déclenchant des mesures facilitant cette transition sur un territoire donné, dès lors que le réseau fibre a atteint un niveau de développement suffisamment avancé pour devenir le réseau de référence.

L'article 117 prévoyait l'adoption d'un décret pour définir ses modalités d'application. Ce décret n'a pas encore été publié, alors qu'une question parlementaire sur le sujet est restée sans réponse (question écrite n° 77243 de M. Michel Vergnier, député de la Creuse, publiée le 31 mars 2015). Dans son rapport relatif à l'application de la loi n° 2016-990, en date du 22 mars dernier, le député Richard Ferrand remarquait que le Gouvernement impute ce retard à la « grande complexité technique de l'attribution du statut » et relativisait la gravité de ce retard par le fait que « le nombre de territoires qui pourraient être éligibles au statut de zone fibrée demeure très modeste ».

Cependant, l'article 71 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique a modifié l'article L. 33-11 du CPCE pour ajuster la répartition des responsabilités en la matière entre le ministre chargé des communications électroniques et l'ARCEP. Alors que le dispositif de la loi n° 2015-990 prévoyait que le ministre attribuerait ce statut après avis de l'ARCEP, la loi pour une République numérique confie cette tâche à l'ARCEP, tandis que celle de définir les modalités et conditions d'attribution du statut ainsi que les obligations pouvant y être attachées revient au ministre, sur proposition de l'ARCEP.

Surtout, cet article 71 octroie un délai supplémentaire pour l'adoption d'un décret d'application - en Conseil d'État et non plus un décret simple : il doit être pris dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi pour une République numérique (c'est-à-dire en avril 2017). Ce décret devra, aux termes de la loi, déterminer « notamment les obligations réglementaires pouvant être adaptées en raison de l'attribution de ce statut ainsi que les dispositions facilitant la transition vers le très haut débit ». Le Gouvernement et l'ARCEP confirmaient, début janvier, travailler sur le sujet et envisageaient une publication au printemps 2017. Les modalités et conditions d'attribution du statut ainsi que les obligations pouvant y être attachées devront ensuite être adoptées par le ministre dans les trois mois à compter de la publication de ce décret.

Seul le décret n° 2016-1182 du 30 août 2016 modifiant les articles R. 111-1 et R. 111-14 du code de la construction et de l'habitation prend en compte la création du statut de zone fibrée par la loi, conformément à l'avis de l'ARCEP n° 2015-1490, qui constate néanmoins qu'il sera ultérieurement nécessaire de modifier l'arrêté d'application de l'article R. 111-14 du code de la construction et de l'habitation une fois que le statut de zone fibrée aura été déterminé. Ce décret supprime l'obligation de relier les bâtiments au réseau cuivre dès lors qu'ils sont connectés en fibre optique et situés dans une « zone fibrée ».

L'article 118 étend l'obligation d'équipement en lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique applicable aux immeubles collectifs neufs introduite par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie. Il étend, d'une part, cette obligation aux constructions neuves - les immeubles et maisons ne comprenant qu'un seul logement ou local à usage professionnel (article L. 111-5-1-1 du CCH) ainsi que les lotissements - et, d'autre part, aux travaux effectués dans les immeubles collectifs lorsque ces travaux sont soumis à permis de construire et que le coût des travaux d'équipement ne paraît pas disproportionné par rapport au coût des travaux couverts par le permis de construire (article L. 111-5-1-2 du CCH).

Il prévoit, pour chacune de ces trois extensions, l'adoption d'un décret en Conseil d'État.

S'agissant de l'extension aux lotissements, le Gouvernement considère que la rédaction de la loi est suffisamment explicite et détaillée et que l'adoption d'un décret n'est, en conséquence, pas nécessaire.

Quant à l'extension aux immeubles et maisons ne comprenant qu'un seul logement ou local à usage professionnel, a été publié le décret n° 2016-1182 du 30 août 2016 modifiant les articles R. 111-1 et R. 111-14 du code de la construction et de l'habitation évoqué à propos des zones fibrées.

En revanche, l'obligation d'équipement en lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique applicable aux travaux effectués dans les immeubles collectifs figurant à l'article L. 111-5-1-2 du CCH n'a toujours pas été précisée par un décret en Conseil d'État. Selon le Gouvernement, le décret devrait être publié au cours du premier semestre 2017. L'ARCEP, dans son avis n° 2016-0632 du 17 mai 2016 sur le décret n° 2016-1182, déplorait que les diverses modalités d'application de ces dispositions n'aient pas été adoptées dans un même texte.

Conformément à l'article 123, l'ARCEP a publié un premier rapport sur l'effort d'investissement des opérateurs mobiles le 3 décembre 2015. Ce rapport, qui évalue les investissements réalisés par chacun des opérateurs dans le déploiement d'infrastructures nouvelles et vérifie que les conventions de partage de réseaux radioélectriques ouverts au public n'entravent pas ce déploiement, avait néanmoins été publié en retard par rapport à l'échéance fixée au II de l'article 123 (au plus tard trois mois après la promulgation de la loi). Les travaux parlementaires liant expressément l'examen du niveau des investissements à leur compatibilité avec les déploiements réalisés, l'ARCEP a, de plus, lancé le 18 février 2016 un observatoire trimestriel de suivi des déploiements mobiles en zones peu denses, qui complète ce rapport.

Cependant, l'ARCEP n'a pas publié ce rapport cette année. Dans son rapport d'activité publié en juin 2016, l'autorité considérait pourtant que le rapport sur l'effort d'investissement des opérateurs publié en décembre 2015 « permet de visualiser des différences importantes de qualité de service entre les opérateurs et permet donc de valoriser les investissements qu'ils ont réalisés. Au-delà du simple contrôle des obligations des opérateurs, l'ARCEP s'assure ainsi, plus largement, du maintien d'une forte incitation à l'investissement dans les réseaux de demain ». Néanmoins, des éléments relatifs à l'investissement des opérateurs figurent dans ce rapport d'activité, qui distingue entre fixe et mobile (le montant des investissements des opérateurs est intégré au rapport d'activité de l'autorité depuis 2002 : il est recueilli dans le cadre d'une enquête annuelle reposant sur les déclarations des opérateurs). De plus, l'article 30 de la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, dans sa version adoptée par la commission des lois du Sénat en troisième lecture, entend intégrer l'effort d'investissement réalisé par les opérateurs dans le cadre des déploiements des réseaux de communications électroniques au rapport annuel de l'ARCEP, et supprimer le rapport sur l'effort d'investissement des opérateurs mobiles.

En application de l'article 125, l'ARCEP a délégué à son président une partie de ses pouvoirs relatifs à l'adoption des décisions individuelles d'autorisation, par une décision n° 2015-1160 du 29 septembre 2015 portant délégation de pouvoirs.

L'article 129 prévoyait, en vue de l'achèvement du programme initié en 2003 de résorption des zones blanches, c'est-à-dire des zones non couvertes en 2G, dans les centres-bourgs des communes, l'actualisation, par les ministres chargés des communications électroniques et de l'aménagement du territoire, de la liste des centres-bourgs concernés et l'extension de cette liste aux communes polycentrées - c'est-à-dire aux anciens centres-bourgs de communes ayant fusionné avec une autre commune, et ce depuis 1965. Il prévoit également que ces nouvelles zones ainsi identifiées doivent être couvertes en 2G et 3G ou 4G avant le 31 décembre 2016 et au plus tard six mois après la mise à disposition effective des infrastructures par les collectivités territoriales ou leurs groupements, qui doivent notamment mettre à disposition des opérateurs un pylône.

C'est en application de ces dispositions qu'a d'abord été publié, dans les trois mois à compter de la promulgation de la loi, l'arrêté du 5 novembre 2015 fixant la liste complémentaire des centres-bourgs de communes bénéficiant de l'extension du programme de couverture du territoire en services mobiles. Il recensait 171 centres-bourgs identifiés par une campagne de mesures organisée sous l'égide des préfets de région entre juillet et novembre 2015. Cet arrêté a néanmoins été modifié ultérieurement - et au-delà du délai de trois mois prévu par le législateur - par un arrêté du 8 février 2016, qui complète, suite à une seconde campagne de mesures, la liste des centres-bourgs couverts, notamment avec les anciens centres-bourgs avant fusion de communes. L'annexe de cet arrêté mentionne 268 centres-bourgs, portant l'ensemble des centres-bourgs couverts à près de 3 800.

Par ailleurs, l'article 129 fixe la même échéance pour le déploiement de la couverture 2G dans les zones résiduelles, c'est-à-dire, d'une part, celles figurant déjà sur la liste initialement arrêtée dans le cadre du programme de résorption des zones blanches mais n'ayant toujours pas été couvertes à la date d'entrée en vigueur de la loi du 6 août 2015 et, d'autre part, celles que les opérateurs s'étaient conventionnellement engagés à couvrir.

Selon l'observatoire des déploiements mobiles en zone peu dense publié par l'ARCEP en octobre 2016, la couverture 2G des centres-bourgs était réalisée à 91 %. Elle n'aurait donc pas avancé entre janvier et octobre 2016. À cette occasion, l'ARCEP a relevé que la majorité des centres-bourgs restants attendent la construction, par les pouvoirs publics, d'un pylône pour être couverts. Toutefois, les déploiements des opérateurs sont attendus dans plus de 15 autres centres-bourgs, présents dans le programme depuis plusieurs années. En septembre dernier, l'ARCEP a d'ailleurs décidé de sanctionner SFR et, dans une moindre mesure, Orange pour les retards pris sur ce programme.

Enfin, ce même article érige le 30 juin 2017 en date butoir pour la couverture en 3G des centres-bourgs identifiés avant 2015 et que les opérateurs s'étaient engagés à couvrir en déployant un réseau mobile mutualisé.

Selon l'ARCEP, en octobre dernier, la couverture 3G de l'ensemble des zones concernées par le programme était réalisée à 57 %. Elle a progressé rapidement depuis 2015, dans le contexte d'un suivi accru de la part des pouvoirs publics. Les opérateurs doivent désormais poursuivre leur accélération pour atteindre l'obligation de couverture en juin 2017. 

L'article 129 imposait, en outre, la signature, dans un délai de trois mois après la promulgation de la loi, la signature, par l'État, les représentants des collectivités territoriales et les opérateurs, d'une convention créant un guichet « couverture mobile », permettant la couverture de zones blanches hors centres-bourg à la demande des collectivités territoriales.

Cette convention était, début janvier 2017, toujours en cours de négociation, soit plus d'un an et trois mois après le délai exigé par la loi - et alors même que ses dispositions provenaient d'un amendement du Gouvernement. Il a néanmoins annoncé, le 25 octobre 2016, le lancement de la plateforme « France mobile », gérée par l'Agence du numérique, qui vise à collecter les problèmes de couverture et à les traiter. Opérationnelle depuis décembre 2016, cette plateforme devrait aider à répertorier les 1300 sites prioritaires que l'État, les collectivités territoriales et les opérateurs se sont engagés à doter d'une couverture 4G d'ici à 2020. À la mi-janvier, la plateforme avait déjà reçu 350 signalements.

L'article 131 vise à adapter les règles de transparence sur le marché de la publicité - définies par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques - à l'économie numérique. L'article 23 de cette loi édicte des obligations de compte rendu à la charge du vendeur d'espace publicitaire envers l'acheteur, tout en prévoyant également le cas où la transaction s'effectue par l'intermédiaire d'un mandataire.

L'article 131 dispose que les modalités d'application de ces obligations de compte rendu sont précisées par décret en Conseil d'État en ce qui concerne le secteur de la publicité digitale. Lors de la première lecture, le rapport de la commission spéciale chargée à l'Assemblée nationale d'examiner le texte a donné un exemple d'adaptation nécessaire, à savoir les entreprises spécialisées dans le reciblage de la publicité. Ce reciblage fonctionne en temps réel et s'appuie sur un algorithme de recommandation. Cet algorithme analyse les recherches effectuées par un internaute sur un site en particulier en vue, ensuite, d'y incruster, dans une bannière personnalisée, une publicité, qui sera ultérieurement diffusée sur un réseau de sites où est susceptible de se rendre l'internaute ciblé, identifié grâce à un « cookie » déposé sur son ordinateur.

Ce même rapport indique, par ailleurs, qu'un groupe de travail sur ce sujet a été formé à l'initiative du Gouvernement et que le renvoi à un décret ultérieur permet de laisser se poursuivre cette concertation, menée dans le cadre du Conseil national du numérique.

Le Gouvernement a en effet organisé une concertation sur une période étendue. Elle a débuté par une consultation publique sur internet dans le cadre du Conseil national du numérique en janvier 2015. Plusieurs réunions de concertation avec l'ensemble des acteurs de la chaîne de valeur ont également eu lieu. L'économie générale du texte a été approuvée par l'ensemble des acteurs en décembre 2015. Le projet de décret a ensuite été notifié à la Commission européenne, conformément à la directive 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information. Le 27 avril 2016, la Commission a émis un avis circonstancié sur le projet de décret, ce qui entraînait une prolongation jusqu'au 30 mai 2016 du statu quo à respecter, ainsi que l'obligation d'apporter une réponse sur les suites que les autorités françaises envisageaient de donner aux objections de la Commission. Les autorités françaises ont répondu à la Commission européenne le 23 août 2016. Le 7 novembre dernier, la Commission a communiqué sa réponse à l'administration, ce qui a permis la transmission du projet de décret au Conseil d'État, lequel a examiné le texte en décembre dernier.

Le décret prévu par l'article 131 n'a donc, pour l'heure, pas été publié. Il devrait néanmoins l'être au début de l'année 2017.

En ce qui concerne les autres articles dont le suivi de l'application revient à la commission des affaires économiques, ont fait l'objet des mesures d'application requises :

l'article 30, relatif à la répartition des places d'examen au permis de conduire attribuées aux établissements d'enseignement de la conduite et de la sécurité routière, pour lequel un arrêté du ministre chargé de la sécurité routière était attendu afin que soient définies la méthode nationale de répartition ainsi que les pièces nécessaires à l'inscription à une session d'examen du permis de conduire. Cet arrêté a été pris le 21 juillet 2016 et prévoit une méthode prenant en compte l'activité des établissements de conduite, répartis en plusieurs catégories en fonction du nombre total d'examens réussis à l'épreuve théorique et du nombre d'enseignants de la conduite qu'ils emploient ;

l'article 46, qui prévoit qu'un décret fixe la liste des secteurs présentant un caractère saisonnier particulièrement marqué dans lesquels, pour les ventes de produits ou les prestations de services, les parties peuvent convenir d'un délai de paiement qui ne peut dépasser le délai maximal applicable en 2013 en application d'un accord conclu sur le fondement du III de l'article 121 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives. Le décret n° 2015-1484 du 16 novembre 2015 pérennise la liste des secteurs définis par application de cette dernière loi ;

l'article 219, relatif à la reconnaissance des systèmes de garantie et des labels de commerce équitable, pour lequel le décret n° 2015-1311 du 19 octobre 2015 a précisé la compétence de la commission de concertation du commerce à cet effet et prévu que les décisions de reconnaissance étaient prononcées pour une durée de trois ans renouvelable.

Par ailleurs, en application de l'article 48, un rapport portant sur les différences de prix entre certains produits selon le genre a été déposé devant le Parlement le 15 décembre 2015, dans les délais prescrits.

En revanche, n'a pas fait l'objet de la mesure d'application attendue l'article 44 de la loi, relatif à la délivrance au public de produits ou prestations d'appareillage des déficients de l'ouïe ou d'optique-lunetterie, qui prévoit qu'un arrêté ministériel détermine le contenu et la présentation du devis normalisé relatif à ces produits et un arrêté conjoint des ministres chargés de la santé, de l'économie et de la sécurité sociale précisant les informations permettant d'assurer l'identification et la traçabilité des produits.

Par ailleurs, n'ont pas été utilisées les habilitations à intervenir dans le domaine de la loi par ordonnance, prévues :

- par l'article 220, afin de mettre à la disposition des entreprises un dispositif permettant, dans leurs relations dématérialisées avec l'administration et les tiers, de justifier de leur identité et de l'intégrité des documents transmis ;

- par l'article 222, afin de permettre le développement de la facturation électronique dans les relations entre les entreprises par l'institution d'une obligation, applicable aux contrats en cours, d'acceptation des factures émises sous forme dématérialisée, entrant en vigueur de façon progressive pour tenir compte de la taille des entreprises concernées.

Le délai d'habilitation prévu pour ces deux mesures a expiré le 5 mai 2016. Ces deux habilitations sont donc désormais caduques.

Dans le cadre d'une analyse plus qualitative de la loi, il est à préciser que l'article 31, qui a institué des règles nouvelles en matière de réseaux de distribution commerciale afin de mettre un terme à certaines pratiques restreignant très fortement la liberté d'exercice d'activité commerciale des exploitants, d'application directe, n'est entré en vigueur que le 7 août 2016, conformément à la loi. Son application concrète ne peut donc être véritablement évaluée à ce jour.

L'article 37, relatif à l'examen, par l'Autorité de la concurrence, d'accords visant à négocier de manière groupée l'achat ou le référencement de produits ou la vente de services aux fournisseurs - devenu applicable en décembre 2015 à la suite de l'adoption du décret n° 2015-1671 du 14 décembre 2015 - devait notamment permettre à cette autorité d'exercer son contrôle sur des accords qui s'apparentent à des fusions de fait ayant des effets tant sur les fournisseurs en amont que sur les acteurs concernés dans les zones de chalandises impactées. Elle a ainsi pu examiner, en mai 2016, le projet de rapprochement en matière de logistique et d'achat et d'échanges d'enseignes et de magasins entre les groupes Auchan et Système U, projet qui n'a cependant pas été mené à son terme.