II. L'EXIGENCE DE SÉCURISATION DE LA SÉQUENCE ÉVITER-RÉDUIRE-COMPENSER
A. RENDRE PLUS COHÉRENTES LES PROCÉDURES ADMINISTRATIVES
1. La complexité et l'hétérogénéité du droit de la compensation : une source d'insécurité pour l'ensemble des parties prenantes
a) Une séquence mise en oeuvre par un ensemble hétérogène de régimes juridiques
En l'absence d'un encadrement unifié, analyser la séquence ERC pour les atteintes à la biodiversité engendrées par les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements implique de regrouper dans un même ensemble plusieurs régimes juridiques distincts 74 ( * ) . Les dispositifs suivants peuvent être identifiés : l'évaluation environnementale, les incidences sur les sites Natura 2000, les dérogations à la protection des espèces, les impacts sur l'eau et les milieux aquatiques, et les opérations de défrichement.
Ces différents régimes sont caractérisés par une grande hétérogénéité, tant dans leur finalité que dans leurs règles procédurales. L'évaluation environnementale et les incidences Natura 2000 visent à apporter des informations dans le cadre de procédures adossées aux autorisations administratives de projets susceptibles d'avoir un impact sur l'environnement. Les réglementations relatives aux espèces protégées, à l'eau et aux défrichements, constituent, quant à elles, des procédures d'autorisation spécifiques. Comme l'a rappelé Paul Delduc, directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, lors son audition : « La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a introduit des éléments de cadre commun qui traduisent la doctrine ERC élaborée par les parties prenantes en 2012. Subsistent malgré tout des régimes particuliers : l'étude d'impact, les zones humides, la réglementation propre à Natura 2000 et les espèces protégées [...] Le cadre juridique n'est donc pas aussi simple et univoque qu'on peut l'imaginer. Il existe plusieurs types de compensation, plusieurs natures de dommages à la biodiversité » 75 ( * ) .
Ces dispositifs se rattachent toutefois à des principes communs du code de l'environnement , en particulier au principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, prévu à l'article L. 110-1 ( cf. I.B.1. du présent rapport). Le principe de pollueur-payeur , prévu lui aussi à l'article L. 110-1, guide également la mise en oeuvre de la séquence, en assurant en particulier que le financement de la compensation des atteintes à la biodiversité incombe à l'auteur de l'atteinte.
(1) L'évaluation environnementale
Prévue aux articles L. 122-1 à L. 122-3-4 et R. 122-1 à R. 122-14 du code de l'environnement, l'évaluation environnementale vise à assurer la prise en compte, lors d'une décision administrative, des incidences notables qu'un projet est susceptible d'avoir sur l'environnement en raison de sa nature, sa dimension ou sa localisation, en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale. La liste des projets concernés est définie par la nomenclature annexée à l'article R. 122-2 76 ( * ) .
Le maître d'ouvrage d'un projet soumis à évaluation environnementale doit élaborer une étude d'impact , qui comprend notamment une description « des caractéristiques du projet et des mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser les incidences négatives notables probables sur l'environnement » (art. L. 122-3). À cet égard, l'évaluation environnementale est le dispositif dont la séquence ERC couvre le champ le plus large, car elle s'applique à l'ensemble de l'environnement, avec pour conséquence notable de faciliter la prise en compte des impacts sur la biodiversité dite ordinaire ( cf. III.A.1. du présent rapport).
L'article R. 122-5, relatif au contenu de l'étude d'impact, apporte des précisions sur le triptyque ERC : « la description de ces mesures doit être accompagnée de l'estimation des dépenses correspondantes , de l'exposé des effets attendus de ces mesures à l'égard des impacts du projet sur les éléments visés au 3° ainsi que d'une présentation des principales modalités de suivi de ces mesures et du suivi de leurs effets ». Il précise également que s'il n'est pas possible de compenser les effets négatifs notables sur l'environnement, le maître d'ouvrage doit justifier cette impossibilité.
L'étude d'impact ainsi réalisée est soumise à l'avis de l'autorité environnementale , cette responsabilité étant répartie entre le ministre chargé de l'environnement, la formation d'autorité environnementale du Conseil général à l'environnement et au développement durable (CGEDD), la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) du CGEDD et le préfet de région (art. R. 122-6) 77 ( * ) . Complété par cet avis, le dossier est soumis à enquête publique .
L'objectif de l'évaluation environnementale est d' assurer l'information du public et d' éclairer la décision de l'autorité compétente quant aux effets sur l'environnement du projet examiné. Elle peut conduire l'autorité compétente à intégrer des prescriptions d'évitement, de réduction et/ou de compensation dans la première autorisation qui a déclenché la procédure d'évaluation environnementale. Elle contribue également à éclairer les décisions d'autorisation subséquentes (espèces protégées, milieux aquatiques et humides, défrichements...).
(2) L'évaluation des incidences Natura 2000
La protection des sites Natura 2000, fixée aux articles L. 414-4 à L. 414-7 et R. 414-19 à R. 414-29 du code de l'environnement, comporte également une démarche ERC. Elle s'applique à tout projet, qu'il soit dans ou hors site Natura 2000, s'il est susceptible de l'affecter de manière significative . La liste des documents de planification, programmes ou projets ainsi que des manifestations et interventions qui doivent faire l'objet d'une telle évaluation est fixée par l'article R. 414-19. L'ensemble des projets, plans et programmes faisant l'objet d'une évaluation environnementale y sont soumis.
Le dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 qui doit alors être réalisé par le maître d'ouvrage du projet comprend notamment « un exposé des mesures qui seront prises pour supprimer ou réduire ces effets dommageables » et « la description des mesures envisagées pour compenser les effets dommageables » (art. R. 414-23).
À l'exception des projets ne relevant d'aucun autre régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration, l'évaluation des incidences Natura 2000 ne constitue pas une procédure d'autorisation distincte. Pour les projets faisant l'objet d'une évaluation environnementale, l'évaluation des incidences Natura 2000 est intégrée à l'étude d'impact mais constitue toutefois une partie bien distincte de celle-ci. Des mesures compensatoires spécifiques pour remédier aux impacts négatifs sur les sites Natura 2000 sont ensuite identifiées 78 ( * ) .
Cette obligation présente des spécificités procédurales, car la Commission européenne doit être informée des mesures compensatoires prises. Ce dossier d'information est composé de la décision de l'autorité, d'une note de présentation, du dossier d'évaluation d'incidences Natura 2000 et d'un formulaire spécifique téléchargeable sur le site de la Commission.
(3) La protection des espèces de faune et de flore sauvages
La protection des espèces, prévue aux articles L. 411-1 à L. 411-3 et R. 411-1 à R. 411-14 du code de l'environnement, a pour objectif d'assurer un niveau élevé de protection 79 ( * ) pour les espèces de faune et de flore sauvages identifiées en raison d'un intérêt scientifique particulier, de leur rôle essentiel dans l'écosystème ou des nécessités de la préservation du patrimoine naturel. Les espèces protégées sont identifiées par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et, soit du ministre chargé de l'agriculture, soit, lorsqu'il s'agit d'espèces marines, du ministre chargé des pêches maritimes.
Afin de permettre la réalisation de projets impliquant des atteintes aux espèces protégées, à leurs sites de reproduction ou à leurs aires de repos, la réglementation prévoit la possibilité d'accorder des dérogations , à la demande des maîtres d'ouvrage. Cette demande doit être accompagnée de plusieurs éléments, notamment une description « des mesures d'atténuation ou de compensation mises en oeuvre, ayant des conséquences bénéfiques pour les espèces concernées » 80 ( * ) .
L'autorité compétente pour examiner cette demande et accorder, le cas échéant, une dérogation, est alternativement le préfet de région ou le ministre chargé de l'environnement, selon l'espèce considérée, l'administration chargée de l'instruction de la demande étant respectivement la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ou la direction de l'eau et de la biodiversité (DEB). Les décisions portant sur une demande de dérogation à la protection stricte des espèces doivent être précédées d'un avis simple du Conseil national de la protection de la nature (CNPN).
(4) La protection des milieux aquatiques et humides
La loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau a mis en place un régime spécifique de protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques et humides, désormais codifié aux articles L. 214-1 à L. 214-11 et R. 214-1 à R. 214-60 du code de l'environnement. Il s'applique aux installations, ouvrages, travaux et aménagements (IOTA) susceptibles de présenter des dangers pour « la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques compte tenu notamment de l'existence des zones et périmètres institués pour la protection de l'eau et des milieux aquatiques » , et relevant d'une des rubriques de la nomenclature annexée à l'article R. 214-1. La préservation des zones humides est un enjeu particulièrement important de ce régime pour la protection de la biodiversité.
Selon les projets, la législation sur l'eau impose une procédure de déclaration ou d'autorisation. Le projet concerné doit être assorti d'un document d'incidence sur l'eau et les milieux aquatiques , comprenant notamment : « les mesures correctives ou compensatoires envisagées » (art. R. 214-6 et 214-32) 81 ( * ) . Le dimensionnement des mesures compensatoires par rapport aux impacts, en particulier pour les zones humides, peut être encadré par la planification de la politique de l'eau : certains schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) comportent ainsi des dispositions particulières pour la compensation des impacts sur les milieux aquatiques et humides, notamment des coefficients multiplicateurs minimaux.
(5) Les opérations de défrichement
L'autorisation des opérations de défrichement est analysée comme une procédure concourant à la préservation de la biodiversité, dès lors que les bois et forêts constituent des habitats privilégiés pour de nombreuses espèces animales ou végétales. Son cadre est fixé par les articles L. 341-1 à L. 342-1 et R. 341-1 à R. 341-7 du code forestier. Il faut toutefois noter que ce mécanisme de compensation visant à préserver les surfaces forestières est guidé par une pluralité d'objectifs économiques, sociaux et environnementaux.
Une autorisation est nécessaire pour toute opération volontaire ayant pour effet de détruire l'état boisé d'un terrain et de mettre fin à sa destination forestière . Au préalable, le maître d'ouvrage d'une telle opération doit obtenir une autorisation en déposant une demande assortie d'un dossier, auprès de la direction départementale des territoires (DDT).
La dimension compensatoire de cette procédure est évoquée au titre des prescriptions que l'autorité administrative peut formuler : « L'exécution, sur d'autres terrains, de travaux de boisement ou reboisement pour une surface correspondant à la surface défrichée, assortie, le cas échéant, d'un coefficient multiplicateur compris entre 1 et 5, déterminé en fonction du rôle économique, écologique et social des bois et forêts objets du défrichement, ou d'autres travaux d'amélioration sylvicoles d'un montant équivalent » (art. L. 341-6). La compensation forestière a ainsi pour particularité d'être dotée de ratios surfaciques encadrés au niveau législatif .
PRINCIPALES PROCÉDURES DOTÉES D'UN VOLET ÉVITER-RÉDUIRE-COMPENSER POUR LES ATTEINTES À LA BIODIVERSITÉ
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Procédure |
Objectif |
Projets concernés |
Volet ERC |
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Évaluation environnementale |
Prendre en compte les incidences notables d'un projet sur l'environnement, notamment la biodiversité, lors d'une décision d'autorisation. |
Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. |
L'étude d'impact du projet doit notamment comprendre les mesures envisagées pour éviter, réduire et, lorsque c'est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement. |
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Incidences Natura 2000 |
Préserver les sites Natura 2000, désignés afin de conserver ou rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages. |
Tout projet, qu'il soit dans ou hors site Natura 2000, s'il est susceptible de l'affecter de manière significative. |
L'évaluation des incidences Natura 2000 doit comporter un exposé des mesures qui seront prises pour supprimer, réduire et compenser les effets dommageables sur l'état de conservation des habitats naturels et des espèces qui ont justifié la désignation du site. |
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Espèces protégées |
Garantir le maintien des espèces de faune et de flore protégées dans un état de conservation favorable dans leur aire de répartition naturelle. |
Tout projet nécessitant une demande de dérogation à la protection des espèces. |
La demande d'autorisation doit comprendre une description, s'il y a lieu, des mesures d'atténuation ou de compensation mises en oeuvre, ayant des conséquences bénéfiques pour les espèces concernées. |
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Procédure |
Objectif |
Projets concernés |
Volet ERC |
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Législation sur l'eau |
Protéger la ressource en eau et les milieux aquatiques. |
Les installations, ouvrages, travaux et aménagements susceptibles de présenter des dangers pour la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques. |
Le document décrivant les incidences du projet sur les milieux aquatiques doit indiquer, s'il y a lieu, les mesures correctives ou compensatoires envisagées. |
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Défrichement |
Préserver les boisements, qui servent d'habitat naturel pour de nombreuses espèces. |
Toute opération volontaire ayant pour effet de détruire l'état boisé d'un terrain et de mettre fin à sa destination forestière. |
L'autorisation de l'opération de défrichement peut être subordonnée à des mesures de boisement ou reboisement compensant la surface défrichée. |
b) Des efforts de pédagogie et de mise en cohérence inaboutis
La séquence ERC se caractérise par une grande diversité de régimes juridiques la mettant en oeuvre, mais également par un faible encadrement juridique des méthodes d'élaboration et du contenu des mesures effectivement prises .
Le droit en vigueur a essentiellement pour objet de définir les cas dans lesquels des mesures d'évitement, de réduction et de compensation doivent être prévues. Comme le souligne Gilles Martin : « notre droit ne dit toujours rien ou presque, ni sur les méthodes à mettre en oeuvre pour parvenir à la détermination des impacts résiduels à compenser, ni sur les méthodes ou les procédures présidant au choix des mesures finalement retenues, ni sur l'articulation entre les différentes mesures de compensation qui peuvent être arrêtées aux termes de procédures connexes mais qui conservent néanmoins une certaine autonomie » 82 ( * ) .
Cette lacune a été comblée, comme évoqué au I du présent rapport, par l'élaboration de lignes directrices , de méthodologies , ou encore de guides de bonnes pratiques.
La doctrine précitée, élaborée en 2012 par le CGDD, fixe les grands axes de la séquence ERC : conception de projets ayant un moindre impact pour l'environnement, priorité donnée à l'évitement et à la réduction, cohérence et complémentarité des mesures prises au titre de différentes procédures, qualité de l'identification et de la caractérisation des impacts, critères d'élaboration des mesures compensatoires, pérennisation des mesures au regard des impacts, modalités de contrôle et de suivi. Rappelant le droit applicable et les parties prenantes pour chaque étape de mise en oeuvre de la séquence ERC, les lignes directrices nationales élaborées en 2013 compilent également des bonnes pratiques accumulées par l'expérience et des recommandations méthodologiques .
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PRINCIPES DIRECTEURS DE LA COMPENSATION ÉCOLOGIQUE L' équivalence écologique structure l'ensemble de la compensation, et conditionne l'atteinte de l'objectif d'absence de perte nette, voire de gain de biodiversité. Elle requiert que les effets positifs pour la biodiversité résultant de la mise en oeuvre des mesures compensatoires permettent de contrebalancer intégralement les impacts négatifs du projet concerné, afin d'atteindre a minima une neutralité écologique, les gains égalisant les pertes. L' additionnalité contribue à l'équivalence écologique. Il s'agit de garantir la plus-value écologique des mesures mises en oeuvre par rapport à l'existant. Ce principe vise en particulier à éviter que des maîtres d'ouvrage proposent des mesures compensatoires correspondant en réalité à des actions favorables à la biodiversité mises en oeuvre dans le cadre d'autres engagements publics ou privés. L'additionnalité implique que des mesures de conservation de milieux naturels en bon état ou déjà protégés, comme des réserves naturelles, ne puissent généralement être recevables au titre de la compensation, faute de plus-value significative. La proximité guide la localisation des sites accueillant les mesures de compensation par rapport aux sites impactés négativement par un projet, en privilégiant une compensation in situ . Elle est également liée à l'équivalence écologique, car l'absence de perte nette de biodiversité doit s'apprécier à l'échelle d'un ensemble biogéographique cohérent. La pérennité encadre la durée des mesures de compensation. Pour respecter l'équivalence écologique dans le temps et permettre un réel effet positif sur la nature, la compensation relève souvent d'une action de long terme. Elle exige en particulier que les mesures compensatoires soient d'une durée équivalente à celle des impacts négatifs. |
Ces initiatives n'ont toutefois pas encore permis de répondre à l'ensemble des interrogations qui subsistent sur la mise en oeuvre technique de la séquence ERC. Lors de son audition, Harold Levrel, chercheur en économie écologique au Centre international de recherche sur l'environnement et le développement (CIRED), notait ainsi au sujet de l'équivalence écologique : « On manque d'un cadre commun, ce qui génère des conflits et des contentieux. Il est urgent de définir l'équivalence, afin de tenir compte de tous les composants de la biodiversité : les végétaux, les animaux, mais aussi les fonctionnalités. Ce type d'outil existe déjà dans la loi sur la responsabilité environnementale. Dès lors que la loi fixe l'absence de perte nette de biodiversité comme objectif avec une obligation de résultat, une harmonisation s'impose » 83 ( * ) .
Lors de son audition par votre commission d'enquête, Laurence Monnoyer-Smith, commissaire générale au développement durable, soulignait : « nous sommes sur une trajectoire de perfectionnement dans la mise en oeuvre de cette séquence ERC, de développement d'outils de méthodologie et d'outils, destinés aux services, d'appui au suivi de ces mesures. Nous sommes conscients, à la fois, de l'enjeu et de la perfectibilité de la mise en oeuvre de la séquence » 84 ( * ) . Plusieurs études et travaux méthodologiques du CGDD sont ainsi en cours sur différents thèmes de la séquence ERC : déclinaison des lignes directrices nationales ERC au secteur des carrières ; nomenclature et classification des mesures ERC et de leur accompagnement ; typologies des méthodes de dimensionnement des mesures compensatoires ; capitalisation sur l'expérience acquise à partir du suivi d'une centaine de projets afin de proposer des fiches méthodologiques.
La reprise par la loi « Biodiversité » de principes relevant précédemment de la doctrine administrative témoigne du caractère hybride et évolutif de ces normes . La loi « Biodiversité » a ainsi consacré certaines règles préexistantes, dégagées par la pratique et la jurisprudence ou, dans certains cas, prévues au niveau réglementaire : priorité de l'évitement et de la réduction et caractère résiduel de la compensation, objectif d'absence de perte nette voire de gain de biodiversité, obligation de résultat, proximité de la compensation par rapport aux impacts, responsabilité unique du maître d'ouvrage au regard des obligations de compensation.
La structuration de la séquence ERC ne s'appuie donc pas uniquement sur le droit , mais également sur ces règles plus souples, afin de tenir compte du caractère encore relativement jeune de la séquence ERC. Comme le note Gilles Martin, cette « fabrication désordonnée de la règle » résulte en partie de l'incertitude qui caractérise ce mode d'intervention , et suggère une certaine prudence quant à l'opportunité de définir un régime juridique plus précis.
Cette situation requiert toutefois un suivi rigoureux de l'application de la séquence ERC afin d'éviter toute dérive : « Une telle approche suppose, en effet, que l'élaboration de la règle comme la mise en oeuvre des mesures finalement retenues ne soit pas abandonnées au jeu des seuls rapports de force ou d'influence, ou au hasard des circonstances » 85 ( * ) . Cet encadrement moins précis nécessite une vigilance particulière des autorités administratives chargées d'apprécier avec plus de latitude la mise en oeuvre de la séquence.
c) Une fragmentation des procédures qui compromet une mise en oeuvre transparente et optimale de la séquence ERC
Les projets d'aménagement sont fréquemment soumis à plusieurs procédures associées à la séquence ERC, en particulier pour les infrastructures dont la surface ou le linéaire impliquent des impacts sur de nombreux éléments de biodiversité. Pour les projets de grande ampleur, comme ceux examinés par votre commission d'enquête, la durée totale du processus, supérieure à dix ans, entraîne une accumulation et une dispersion des procédures, qui fragilisent la mise en cohérence des décisions et l'information complète des différentes parties prenantes en temps utile. Rouchdy Kbaier, membre de la commission du dialogue mise en place en novembre 2012 sur le projet d'aéroport du Grand Ouest notait lors de son audition : « Neuf ans se sont écoulés entre le débat public et les arrêtés loi sur l'eau, six ans entre ces mêmes arrêtés et l'étude d'impact, et quatre ans, toujours entre les arrêtés et la DUP. Le fractionnement des procédures a donc été très préjudiciable à la transparence du projet et à sa sécurité juridique » 86 ( * ) . Cette difficulté est moins importante pour des projets d'une ampleur et d'une durée moindres.
La segmentation des procédures juridiques fait obstacle à une approche plus intégratrice de la reconquête de la biodiversité. Cette situation n'apparaît pas optimale dès lors que la compensation des atteintes à la biodiversité suppose de raisonner globalement sur un milieu donné, afin d'évaluer à leur juste niveau l'ensemble des impacts, et de définir les mesures compensatoires les plus pertinentes, le cas échéant mutualisées pour répondre à des atteintes relevant de régimes juridiques différents.
Par ailleurs, cette fragmentation compromet la bonne participation du public , notamment des associations de protection de l'environnement. À défaut d'être suffisamment précises au stade de l'étude d'impact, les informations relatives à la séquence ERC ne permettent pas aux parties prenantes de s'exprimer en temps utile, c'est-à-dire avant que les décisions structurantes pour le projet soient prises , comme une déclaration d'utilité publique. L'effet « cliquet » de cette étape dans le cycle de réalisation des infrastructures a été souligné lors de plusieurs auditions 87 ( * ) . L'irréversibilité invoquée par la suite suscite des conflits lors de la réalisation des projets, associés à un sentiment de passage en force lors de l'autorisation initiale.
Un effort d'unification procédurale apparaît donc nécessaire , afin de simplifier le droit, d'améliorer son efficacité pour protéger l'environnement et d'assurer la transparence des procédures.
(1) Exiger une étude d'impact plus intégratrice
Une étude d'impact plus intégratrice et plus précise en matière de séquence ERC contribuerait à améliorer l'acceptabilité des projets . Afin d'assurer que l'évaluation environnementale comprenne de manière exhaustive l'ensemble des informations nécessaires en matière d'évitement, de réduction et de compensation, le groupe de travail sur l'évaluation environnementale, présidé par Jacques Vernier, avait proposé de privilégier une entrée par « projet » et non plus par « procédure » pour définir les obligations d'évaluation environnementale 88 ( * ) .
Le groupe de travail sur la séquence ERC, présidé par Romain Dubois, avait également formulé des remarques en ce sens 89 ( * ) . Il observait que l'absence de mise en cohérence des mesures proposées au titre de différents régimes (espèces protégées, zones humides, défrichement...) était alimentée par une pratique commune entre maîtres d'ouvrage et administrations, consistant à concevoir l'étude d'impact autour d'une procédure et non du projet dans sa globalité.
Afin de mettre un terme à l'approche « procédurale » et de raisonner à l'échelle du projet, des modifications ont été apportées au code de l'environnement par l'ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes, et le décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes.
Dans le cas d'un projet soumis à plusieurs autorisations, l'article L. 122-1 du code de l'environnement prévoit désormais : « Les incidences sur l'environnement d'un projet dont la réalisation est subordonnée à la délivrance de plusieurs autorisations sont appréciées lors de la délivrance de la première autorisation » . Le même article a également été modifié en vue de remplacer la notion de « programme de travaux » par celle plus englobante de « projet », telle que prévue par la directive de 2011 : « Lorsqu'un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l'espace et en cas de multiplicité de maîtres d'ouvrage, afin que ses incidences sur l'environnement soient évaluées dans leur globalité ».
Le principe d'une étude d'impact intégrant l'ensemble des incidences sur l'environnement d'un même projet au stade de la première autorisation est donc inscrit dans le code de l'environnement depuis août 2016 . Un mécanisme d'actualisation de l'étude d'impact a été inséré en vue de tenir compte de la durée et de l'affinement progressif de certains projets, en conformité avec les exigences posées par la jurisprudence de la CJUE. Au niveau réglementaire, le tableau annexé à l'article R. 122-2 a par ailleurs été modifié, afin de privilégier une entrée par projet, quand bien même celui-ci donnerait lieu à plusieurs autorisations. La date d'entrée en vigueur de cette réforme étant fixée au 16 mai 2017 pour les projets soumis systématiquement à évaluation environnementale, votre commission d'enquête n'a pas pu mesurer leur portée sur la qualité des évaluations environnementales en matière d'évitement, de réduction et de compensation.
En s'appuyant sur ces nouvelles dispositions, un effort particulier devra être demandé aux maîtres d'ouvrage de la part des autorités décisionnaires , afin de définir les impacts prévisibles sur l'environnement, notamment sur la biodiversité, et les mesures envisagées pour les éviter, les réduire et, en dernier recours, les compenser, le plus finement et le plus en amont possible du lancement des projets. L'administration devra notamment être attentive à l'analyse des impacts sur l'ensemble des éléments de biodiversité, y compris la biodiversité ordinaire, compte tenu de ses enjeux pour la préservation des fonctions écologiques et des services écosystémiques ( cf . III.A.1. du présent rapport).
Les lignes directrices nationales recommandent en effet : « L'étude d'impact doit contenir toutes les informations sur les impacts prévisibles du projet sur l'environnement et leurs interactions, afin d'éclairer le public et d'aider le décideur dans ses choix. Cette procédure permet d'anticiper les enjeux majeurs, de les éviter et calibre les choix en termes de réduction et de compensation pour l'ensemble des milieux naturels » 90 ( * ) . Quand bien même les procédures d'autorisation spécifiques sont traitées dans un second temps, un tel cadrage en amont facilite leur mise en oeuvre .
Par ailleurs, les enjeux d'évitement étant particulièrement concentrés lors de l'évaluation environnementale initiale , la réflexion sur la séquence ERC doit nécessairement être substantielle à cette étape. Lors de son audition, Marthe Lucas notait : « Au-delà du triptyque ERC, la compensation fait partie d'une démarche beaucoup plus large, celle de l'étude d'impact. À mon sens, elle doit vraiment se rattacher à cette dernière, qui comprend notamment les principales solutions de substitution du projet, qui doivent désormais être décrites, et non plus seulement esquissées. Nous nous situons là véritablement dans de la prévention » 91 ( * ) . Comme le soulignent les lignes directrices concernant les procédures traitées en aval : « L'évitement d'impact est alors limité, mais les principaux enjeux ont été anticipés dans la procédure amont d'étude d'impact ». En d'autres termes, il apparaît indispensable de densifier le contenu de l'étude d'impact en matière d'évitement, de réduction et de compensation , pour améliorer la mise en oeuvre des étapes ultérieures.
À l'instar de plusieurs membres de votre commission d'enquête, qui sont intervenus en ce sens durant les auditions, votre rapporteur considère que l'étude d'impact devrait comporter des éléments plus précis sur la mise en oeuvre de la compensation et la stratégie de maîtrise foncière . Les enjeux fonciers gagneraient à être identifiés en amont, compte tenu du temps nécessaire à l'animation foncière et de la nécessaire concertation qui doit avoir lieu avec les acteurs du territoire 92 ( * ) .
De telles précisions sont mentionnées par les lignes directrices nationales : « Dans le cadre de l'étude d'impact, le coût des mesures doit figurer clairement. La maîtrise foncière ou d'usage doit être estimée, financièrement, en fonction des éléments disponibles à ce stade et le cas échéant affinée par la suite » 93 ( * ) . De fait, l'absence d'évaluation du coût des mesures de compensation peut amener le juge à considérer comme insuffisante une étude d'impact pour annuler une déclaration d'utilité publique (TA Amiens, 13 oct. 1994). L'analyse des enjeux fonciers conditionne la faisabilité des mesures envisagées et donc la crédibilité du volet compensatoire présenté par le maître d'ouvrage.
La réforme de l'évaluation environnementale résultant de l'ordonnance du 3 août 2016 crée donc un cadre favorable à une étude d'impact intégrant l'ensemble des impacts sur la biodiversité résultant du projet. Votre commission d'enquête n'a toutefois pas pu examiner les effets de ces récentes évolutions. Compte tenu de la généralité du régime de l'évaluation environnementale, les autorités administratives devront faire preuve d' une vigilance particulière lors de l'instruction des dossiers pour apprécier le caractère substantiel et intégrateur de la stratégie ERC proposée par les maîtres d'ouvrage dans leur étude d'impact.
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Proposition Exiger des maîtres d'ouvrage la définition d'une stratégie ERC intégratrice dans l'étude d'impact, comprenant des informations précises sur les problématiques foncières du volet compensatoire. |
Votre rapporteur relève à cet égard une proposition évoquée lors de plusieurs auditions, consistant à mieux intégrer la compensation écologique à la déclaration d'utilité publique (DUP), souvent à l'origine de l'évaluation environnementale pour les grands projets d'infrastructures. En prenant en considération les enjeux fonciers de la compensation, la DUP permettrait alors d'utiliser l'expropriation pour cause d'utilité publique pour acquérir des sites en vue d'y mettre en oeuvre des mesures compensatoires. Une telle mesure permettrait d' encadrer plus en amont la compensation et d' en assurer la faisabilité en facilitant la maîtrise foncière des sites 94 ( * ) .
Depuis la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, le droit offre une telle possibilité . L'article L. 122-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dispose en effet : « Dans les cas où les atteintes à l'environnement ou au patrimoine culturel que risque de provoquer un projet de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements le justifient, la déclaration d'utilité publique comporte, le cas échéant, les mesures prévues au I de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement ».
Pour être efficace, une telle approche nécessite une identification suffisamment précise des besoins en compensation en amont du projet. Compte tenu des incertitudes qui demeurent parfois en matière de compensation au stade de la DUP, en particulier pour les projets de grande ampleur, cette proposition ne permet pas nécessairement de résoudre ex ante tous les enjeux de maîtrise foncière. De fait, comme le relève Marthe Lucas dans une contribution écrite transmise à votre commission d'enquête, « la mise en oeuvre de cette disposition demeure très marginale » 95 ( * ) .
L'affinement de la compensation en aval de la DUP implique en tout état de cause des ajustements ultérieurs. Toutefois, il demeure regrettable que certaines DUP n'intègrent pas les considérations liées à la compensation. Les enjeux concrets de sa mise en oeuvre sont alors abordés au fur et à mesure dans des autorisations ultérieures nécessaires au projet. Cette situation conduit l'administration à se prononcer sur l'utilité publique d'un projet pour lequel les mesures compensatoires sont encore peu détaillées.
L'expropriation pour cause de compensation peut néanmoins présenter certains inconvénients . Une fois acquis, le terrain tombe dans le domaine public, et son entretien revient en principe à la charge de l'État. Ensuite, l'expropriation dans le cadre de la DUP diminue le champ d'exploration des sites garantissant une équivalence écologique. Enfin, intégrer l'expropriation pour les mesures compensatoires dans la DUP suppose de pouvoir justifier que le terrain choisi est le seul pertinent.
Cette solution peut créer des problèmes d'acceptabilité locale des projets . Elle risque en particulier de soulever des réactions vives de la part du monde agricole, faisant déjà l'objet de procédures d'expropriation pour l'emprise nécessaire à l'aménagement. Il s'agit également d'une option privilégiant l'acquisition foncière plutôt que le conventionnement avec les propriétaires existants. Si elle faciliterait incontestablement la maîtrise des sites de compensation, cette solution risquerait d'accroître l'impact des projets sur le foncier local et de créer certains conflits . Pour cette raison, votre rapporteur reste réservé sur la généralisation d'une telle approche, qui devrait rester limitée à des enjeux majeurs de biodiversité, pour des espaces remarquables ou absolument nécessaires à la cohérence globale des mesures compensatoires, par exemple pour la préservation fonctionnelle des corridors.
Par ailleurs, la réalisation de l'étude d'impact devrait s'accompagner d'une analyse précise de l'impact total du projet sur l'activité agricole . Outre la consommation de terres par les emprises des infrastructures, une évaluation détaillée des effets, directs et indirects, sur l'économie agricole, comme la fragmentation du parcellaire ou la coupure des chemins d'exploitation, devrait être réalisée par le maître d'ouvrage, en partenariat avec les représentants du monde agricole. Elle devrait également intégrer l'ensemble des effets de la compensation écologique, non seulement fonciers mais également économiques, sur l'activité agricole locale, pour tous les acteurs susceptibles d'être impactés, qu'il s'agisse d'exploitation, de collecte ou de transformation .
Cette analyse pourra s'appuyer sur le mécanisme de compensation collective agricole , créé par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. L'article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime prévoit désormais la réalisation d'une étude préalable pour les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements susceptibles d'avoir des conséquences négatives importantes pour l'agriculture. Elle comprendra une analyse de l'état initial de l'économie agricole du territoire concerné, les mesures envisagées pour éviter et réduire les effets négatifs notables du projet, ainsi que des mesures de compensation collective visant à consolider l'économie agricole. Cette étude complémentaire sera adossée à l'évaluation environnementale. Applicables aux projets dont l'étude d'impact a été transmise à partir du 1 er novembre 2016, ces nouvelles dispositions devraient inciter les aménageurs à concevoir des projets ayant un moindre impact sur l'économie agricole .
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Proposition Veiller à ce que l'étude d'impact intègre les analyses prévues au titre de la compensation collective agricole. |
(2) Faciliter la consolidation des demandes d'autorisation
Le traitement des régimes d'autorisation spécifiques gagnerait à être unifié , qu'ils interviennent rapidement après l'évaluation environnementale initiale ou dans un second temps. Dès lors qu'un projet nécessite des autorisations au titre des espèces protégées, des milieux aquatiques et des défrichements, il serait préférable de privilégier autant que possible un processus unique. Un tel regroupement peut profiter à l'ensemble des parties prenantes : au maître d'ouvrage, en simplifiant les procédures ; au public, en offrant une approche plus synthétique des enjeux environnementaux ; à l'autorité administrative, en facilitant l'instruction des dossiers et l'élaboration des prescriptions dans son autorisation.
Les lignes directrices nationales évoquent la perspective d'une consolidation des demandes d'autorisation : « le maître d'ouvrage peut chercher à regrouper les dossiers de demande, afin de réaliser une économie de moyens et de temps et favoriser l'information du public . La faisabilité de ce regroupement dépend d'une série de paramètres techniques, administratifs et humains » 96 ( * ) . Doivent ainsi être pris en compte : le nombre d'acteurs à coordonner, le niveau des enjeux environnementaux, le type de portage du projet, l'acceptation locale du projet, le niveau de concertation antérieure du public, et l'ampleur du projet.
Une telle approche faciliterait la mutualisation des mesures compensatoires pour répondre à différents impacts . La doctrine de 2012 sur la séquence ERC note ainsi : « Les mêmes mesures (c'est-à-dire les mêmes actions réalisées sur les mêmes parcelles) peuvent être valablement proposées au titre de plusieurs procédures si elles répondent aux différents impacts concernés. Ces mesures doivent figurer dans l'étude d'impact ou les évaluations d'incidences, puis dans chacune des décisions d'autorisation ou dérogations. Lorsque des mesures différentes s'avèrent nécessaires pour réduire ou compenser des impacts spécifiques, la cohérence ou la complémentarité de ces mesures doit être recherchée » 97 ( * ) . Cette consolidation pourrait in fine réduire la consommation de foncier par la compensation des projets.
La mise en place récente de l'autorisation environnementale unique ouvre des perspectives intéressantes afin de simplifier et d'unifier la définition des mesures d'évitement, de réduction et de compensation pour les atteintes à la biodiversité d'un même projet. Le groupe de travail piloté par Romain Dubois soulignait les opportunités de cette réforme pour la séquence ERC : « Ce processus est destiné à unifier les autorisations environnementales existantes de façon à traiter l'ensemble des problématiques relevant du code de l'environnement et notamment la prescription des mesures ERC au sein d'un acte unique » 98 ( * ) .
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L'AUTORISATION ENVIRONNEMENTALE UNIQUE La loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises a permis l'expérimentation de l'autorisation environnementale unique pour des projets nécessitant l'octroi de plusieurs autorisations. Cette expérimentation a été étendue à l'ensemble de la France par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte à compter du 1 er novembre 2015. L'objectif de l'autorisation environnementale unique est de simplifier les procédures pour les porteurs de projet afin d'améliorer l'attractivité économique de la France sans diminuer pour autant le niveau de protection environnementale. Elle permet également d' avoir une vision globale de tous les enjeux environnementaux d'un projet. Suite aux retours positifs de ces expérimentations, la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a habilité le gouvernement à recourir à une ordonnance pour inscrire le dispositif dans le code de l'environnement . Ce travail s'est appuyé sur les conclusions du groupe de travail présidé par Jean-Pierre Duport dans le cadre de la modernisation du droit de l'environnement 99 ( * ) . L'autorisation environnementale a été créée par l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale, ainsi que des décrets n° 2017-81 et 2017-82 du 26 janvier 2017 relatifs à l'autorisation environnementale. Définie aux articles L. 181-1 à L. 181-31, elle est entrée en vigueur le 1 er mars 2017 . L'autorisation unique inclut désormais l'ensemble des prescriptions applicables relevant des différents codes (code de l'environnement, code forestier, code de l'énergie, code des transports, code de la défense et code du patrimoine) et concerne : - les projets soumis à autorisation au titre de la législation ICPE (installations classées pour la protection de l'environnement) ; - les projets soumis à autorisation au titre de la loi sur l'eau (installations, ouvrages, travaux et activités - IOTA) ; - les projets soumis à évaluation environnementale ne relevant pas du régime de l'autorisation administrative susceptible de porter les mesures ERC. Ces autorisations disparaissent en tant que telles. L'autorisation unique intègre également, lorsque ces projets y sont soumis, les enregistrements ICPE et déclarations IOTA/ICPE, les autorisations spéciales réserves naturelles et sites classés, les dérogations faune et flore sauvage, l'absence d'opposition Natura 2000, les agréments OGM et traitement de déchets, les autorisations d'exploiter une installation de production d'électricité, les autorisations d'émission de gaz à effet de serre et de défrichement. L'autorisation environnementale unique ne vaut pas permis de construire . Le permis de construire peut désormais être délivré avant l'autorisation environnementale, mais ne pourra être exécuté qu'après la délivrance de l'autorisation. Par exception et concernant les éoliennes, l'autorisation environnementale unique dispense de permis de construire. Le dossier est déposé auprès d' un interlocuteur unique (le préfet) et son instruction est réduite à trois phases : examen, enquête publique et décision. La durée d'instruction des dossiers est fixée à 9 mois. Certains projets complexes ou de grande ampleur peuvent toutefois faire l'objet d'autorisations environnementales par tranches , sous réserve que cette division présente une cohérence au regard des enjeux environnementaux. Les porteurs de projet peuvent désormais solliciter de l'administration soit des échanges, soit un « certificat de projet » (dans un délai de deux mois) qui identifie les régimes et procédures applicables au projet, précise le contenu du dossier exigé et fixe un calendrier d'instruction dérogatoire aux délais légaux engageant l'administration. L'objectif est de favoriser la sécurité juridique et technique du projet tout en fluidifiant l'instruction du dossier. |
Cette procédure unifiée, entrée en vigueur le 1 er mars 2017, se substitue aux régimes d'autorisation ICPE et IOTA et vaut également autorisation au titre de plusieurs procédures thématiques , notamment « espèces protégées », « Natura 2000 » et « défrichement ». Pour certains projets, elle permettra, lors des autorisations loi sur l'eau, de regrouper l'ensemble des autorisations thématiques exigeant la mise en oeuvre de la séquence ERC en matière de biodiversité.
Comme le soulignent toutefois les lignes directrices nationales, les caractéristiques organisationnelles ou procédurales particulières de certains grands projets , comme le recours à une DUP ou une concession, peuvent compromettre une consolidation totale. Les conclusions du rapport du groupe de travail ont écarté une fusion de l'autorisation environnementale avec une déclaration d'utilité publique ou l'autorisation d'urbanisme. Toutefois, un effort de regroupement ou a minima de coordination devrait être encouragé pour les grands projets d'infrastructures. Quant aux projets de moindre ampleur, une consolidation devrait être systématiquement privilégiée.
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Proposition S'appuyer sur l'autorisation environnementale unique afin de consolider les procédures d'autorisation et d'unifier la définition des mesures d'évitement, de réduction et de compensation. |
2. La « boîte noire » des coûts de la compensation
Au cours de ses auditions, il est apparu particulièrement difficile à votre commission d'enquête d'identifier clairement les coûts liés à la conception, la mise en oeuvre et la gestion des mesures de compensation des projets étudiés . La réserve d'actifs naturels de Cossure fait cependant exception puisque, par définition, l'ensemble des flux financiers relatifs au projet est lié à son objet de compensation par l'offre.
La première difficulté renvoie au contour relativement flou des opérations associées à une enveloppe donnée , du fait des changements de certaines variables d'un projet entre sa conception et sa mise en oeuvre. Vincent Le Parc, directeur d'Aéroports du Grand Ouest (AGO), a ainsi évoqué devant votre commission d'enquête « une enveloppe d'environ 40 millions d'euros d'investissement et 300 000 euros par an de frais de fonctionnement » pour le plan agro-environnemental prévu pour le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes en précisant qu' « il est difficile d'isoler des postes précis dans un projet en garantissant que celui-ci sera strictement conforme à l'offre » 100 ( * ) . Nicolas Brousse, directeur général adjoint chargé de la maîtrise d'ouvrage du futur aéroport du Grand Ouest, soulignait que, au sein de cette enveloppe de 40 millions d'euros, 9 millions sont destinés à la compensation, tout en indiquant que « ce chiffre de 9 millions a été évalué par les services de l'État au moment de la DUP ; pour nous, cette ligne n'existe pas plus que les autres lignes. À ce stade, cela reste une enveloppe dépourvue de lignes » 101 ( * ) . Marc Bouchery, directeur général du Syndicat mixte aéroportuaire du Grand Ouest a ajouté qu' « il faut attendre que les travaux commencent et que les premières mesures compensatoires soient mises en place pour pouvoir donner une estimation précise » 102 ( * ) . Jean-Claude Lemasson, maire de Saint-Aignan-de-Grand-Lieu et vice-président de Nantes métropole, complète ces incertitudes : « Depuis [l'estimation,] un certain nombre de dispositions environnementales ont vu le jour, avec la loi biodiversité notamment ; des espèces ont été découvertes sur place, ou le seront [...] si la part financière destinée à la compensation doit ensuite augmenter, elle augmentera ! Dans quelle proportion ? Je ne saurais le dire aujourd'hui » 103 ( * ) . Henri-Michel Comet, préfet de la région Pays de la Loire synthétisait l'ensemble de ces propos : « Le risque financier est porté par les deux maîtres d'ouvrage : le concessionnaire et l'État. Il est prématuré de l'évaluer à ce jour » 104 ( * ) .
La seconde difficulté semble provenir du système de concession retenu pour la construction puis la gestion des trois infrastructures étudiées par votre commission d'enquête. Le coût de la compensation paraît être, pour le concessionnaire, un élément stratégique du prix qu'il propose pour remporter un appel d'offres, mais semble devenir une charge relativement indistincte une fois le contrat signé. Les risques financiers liés au coût de la compensation ne semblent pas non plus être perçus, par les parties prenantes, comme un enjeu majeur . En tant qu'élément constitutif du prix qu'une société d'aménagement peut proposer pour emporter un appel d'offres, le coût des mesures de compensation a souvent été perçu comme une donnée sensible par les concessionnaires entendus par votre commission d'enquête. Si des données confidentielles chiffrées ont été transmises à votre commission d'enquête par sa société, Bernard Godinot, directeur de projet de COSEA, indiquait néanmoins que « ces montants relèvent du secret des entreprises. Nous sommes très prudents quant à leur divulgation car décrocher un chantier de 6 milliards d'euros est un véritable combat » 105 ( * ) . Laurent Cavrois, président de LISEA, allait également en ce sens : « ces éléments sont cruciaux pour départager les concurrents à un appel d'offres. Nous considérons donc que cela relève du secret commercial. Tous les acteurs du secteur pensent comme nous » 106 ( * ) . Olivier de Guinaumont, président d'A'liénor, a aussi souligné cet aspect en précisant que les coûts de la compensation relatifs à l'A65 « relèvent du secret des affaires » et qu'il pouvait « seulement [...] dire que cela représente moins de 10 % du coût global » , après avoir noté que « le coût global de la prise en compte de l'environnement au sens large sur un projet de cette envergure est de 250 millions d'euros » 107 ( * ) .
Si ces données apparaissent comme sensibles, elles ne semblent cependant pas forcément identifiées au sein des budgets des concessionnaires . Certes, des ordres de grandeur du coût de la séquence ERC ont été transmis à votre commission, mais il a été précisé par Vincent Le Parc que « le modèle économique de la concession est complexe. Il y a beaucoup de paramètres : les coûts d'investissement et de fonctionnement en sont une partie ; le retour à meilleure fortune en est une autre. Aujourd'hui, il faut vraiment appréhender la concession comme un tout » 108 ( * ) . Bernard Godinot a en outre indiqué que la négociation avec Réseau ferré de France (RFF) avait porté sur un prix global sans détail des coûts environnementaux et que « le seul document financier détaillé est l'annexe 3 [du contrat de concession] Elle prévoit, dès la signature du contrat, les différentes phases d'avancement des travaux qui portent notamment sur [les mesures environnementales] » 109 ( * ) . Vincent Le Parc résumait cette idée au travers de l'exemple de Notre-Dame-des-Landes : « aujourd'hui, nous avons des enveloppes par thèmes sur le projet. C'est ce qui nous a permis de chiffrer l'équilibre global de la concession » . De manière générale, votre commission d'enquête a également pu constater lors des auditions menées que les coûts liés à l'environnement et les coûts spécifiquement liés à la biodiversité n'étaient pas toujours distingués.
Cette difficulté à obtenir le détail des coûts de la compensation semble pouvoir être expliquée par la complexité de la structure des coûts liés à la démarche ERC en général et à la compensation en particulier, ainsi que par l'importance relative de ces coûts du point de vue des maîtres d'ouvrage. Laurent Cavrois évoquait cette complexité des coûts de la compensation pour le projet de LGV : « Il n'y a pas que l'entretien à faire, mais aussi des études de suivi assez lourdes, comme la mise en place de pièges à traces et d'appareils photo [afin d'effectuer le suivi des mesures]. C'est de la dentelle ! Il y a aussi de la gestion : le renouvellement des contrats avec les exploitants agricoles et le contrôle de leur application par ces derniers. Nous avons contractualisé avec les exploitants pour 80 % ; nous avons acheté et faisons gérer par des conservatoires régionaux pour 20 % du total » 110 ( * ) .
Face à la nature complexe des coûts relatifs à la séquence ERC, les risques induits ne semblent pas forcément perçus comme les plus significatifs pour les projets par les maîtres d'ouvrage . À la question de savoir si une augmentation des coûts environnementaux remettrait en cause le retour sur investissement des collectivités locales pour le projet de Notre-Dame-des-Landes, Vincent Le Parc répondait à votre commission d'enquête que « beaucoup d'autres conditions joueront sur l'évolution, notamment le trafic ». D'autres facteurs semblent, à l'inverse, prioritaires. Olivier de Guinaumont soulignait, par exemple, l'impact particulièrement lourd que peut avoir un retard pour un concessionnaire du fait de la structure de la dette nécessaire au financement du projet : « Sur les 1,25 milliard d'euros que coûte le projet [de l'A65], la réalisation des travaux, la conception et l'acquisition foncière reviennent à un milliard et le reste correspond à la charge financière. Les 900 millions d'euros empruntés produisent des intérêts pendant toute la période de construction, qui nécessitent de sur-emprunter pour pouvoir les régler. Avec une dette à 5 %, une année d'intérêt revient à 45 millions d'euros. Le modèle de la concession permet, certes, d'aller vite, mais c'est surtout une nécessité, sans quoi des surcoûts intrinsèques au système peuvent être générés » 111 ( * ) .
Il ressort de ces éléments qu'il est particulièrement difficile de quantifier le coût de la mise en oeuvre de la séquence ERC en général et de la compensation en particulier à l'échelle d'un grand projet. Plusieurs chiffres ont cependant été présentés à votre commission d'enquête. Paul Delduc, directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, évoquait un coût de la compensation s'élevant à « 5 à 10 % du montant total de l'opération » 112 ( * ) . Cette fourchette a été reprise par Romain Dubois en ce qui concerne le coût de la mise en oeuvre de l'ensemble de la séquence ERC pour un projet 113 ( * ) . Anne-Charlotte Vaissière, économiste de la biodiversité a, au cours de son audition précitée, évoqué une étude de la direction générale de l'environnement de la Commission européenne sur la séquence ERC en Europe qui, pour la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, fait état de coûts de restauration s'élevant « en moyenne à 5 % du budget total » tout en étant compris dans une fourchette pouvant aller « de 0,17 à 25 % » 114 ( * ) . Enfin, une étude sur l'analyse économique des coûts de la séquence ERC, portée à la connaissance de votre commission d'enquête par le CGDD, fait état d'un coût moyen de 2,1 % du budget sur la base d'une analyse de 110 projets de taille variable menés en France.
Si, pour les grands projets, les coûts de la séquence ERC ont été difficiles à percevoir à une échelle macroscopique, les coûts liés aux différentes mesures mettant en oeuvre la compensation ont pu être plus facilement appréhendés . Les auditions de votre commission d'enquête ont révélé que certaines structures en lien direct avec cette mise en oeuvre disposent d'informations très complètes sur le sujet.
La chambre d'agriculture du département d'Indre-et-Loire a, par exemple, servi d'intermédiaire à COSEA pour la mise en oeuvre des mesures de compensation de la LGV Tours-Bordeaux par conventionnement avec les agriculteurs du département au travers de cahiers des charges, selon des tarifs et des modalités qui ont pu être précisément détaillés 115 ( * ) . Le Conseil national de l'expertise foncière, agricole et forestière (CNEFAF) a également été en mesure, pour un projet donné (des missions de recherche et de sécurisation foncière des terrains destinés à accueillir les mesures compensatoires de la RN 162 entre Laval et Mayenne) 116 ( * ) de fournir, par écrit, un état très détaillé des mesures de conventionnement, de leurs tarifs et du contexte dans lequel elles s'inscrivent. Enfin, le conservatoire d'espaces naturels (CEN) Centre-Val de Loire, au même titre que la plupart des autres CEN, met en oeuvre, gère et suit, des mesures de compensation. Il a pu transmettre à votre commission d'enquête des indications précises, notamment sur le portage foncier, dans le cadre des mesures de compensation du projet de LGV Tours-Bordeaux 117 ( * ) .
Les informations ainsi obtenues démontrent qu'il existe d'ores et déjà certaines structures-relais disposant d'informations à même d'alimenter une base nationale sur les coûts de mise en oeuvre de la compensation . Simplement indicative, cette base pourrait à la fois être utile aux maîtres d'ouvrage, aux services de l'État ainsi qu'au monde agricole, souvent sollicité dans ce domaine ( cf. II.C.1. du présent rapport), afin que chacun puisse optimiser la conduite de ses projets selon un référentiel commun.
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Proposition Élaborer une base de données indicative et nationale sur les coûts de mise en oeuvre de la compensation. |
Il ressort des travaux de votre commission d'enquête qu'il n'existe pas de véritable transparence sur les coûts qui sont induits par la compensation, et plus largement par la séquence ERC, alors que cette transparence semble nécessaire. Des informations sur les ordres de grandeur relatifs à des grands projets permettraient aux parties prenantes de mieux anticiper les coûts induits par la séquence ERC , a fortiori si ces informations sont adossées à la base nationale précédemment évoquée. Ces ordres de grandeurs seraient également nécessaires à l'évaluation des politiques publiques environnementales en rendant concrètement perceptibles les surcoûts ou économies induits par des changements normatifs. Ils donneraient en outre la possibilité au citoyen d'être informé du degré de prise en compte de son environnement dans la conduite des projets d'infrastructures qui le concernent. Enfin, ils sortiraient les enjeux de la compensation de la compétition commerciale entre opérateurs, en évitant de favoriser le moins-disant au moment de l'offre, ou une réalisation a minima des travaux prévus sur cet aspect spécifique. Établir la transparence sur les coûts de la compensation aura pour condition préalable d'identifier les postes budgétaires qui y sont spécifiquement liés. Il sera également nécessaire de s'adapter aux spécificités juridiques, financières et pratiques propres aux projets réalisés par l'intermédiaire de concessions, afin d'assurer la transparence des actions et de leur financement.
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Proposition Identifier les postes budgétaires relatifs à la compensation. |
Outre la mise en place d'une base de données indicative sur les coûts de mise en oeuvre de la compensation, votre rapporteur préconise donc de prolonger et développer les études existantes sur les budgets alloués par les maîtres d'ouvrage à la séquence ERC.
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Proposition Prolonger et développer les études existantes sur les budgets alloués par les maîtres d'ouvrage à la séquence ERC. |
Il préconise également la transparence systématique de ces budgets par le biais d'une publication annuelle et d'un suivi par l'autorité en charge du contrôle des mesures de compensation après avoir spécifiquement identifié les postes budgétaires en cause. Cette transparence renforcerait la confiance entre maître d'ouvrage et protecteurs de l'environnement ; elle est par ailleurs cohérente avec les obligations de géolocalisation incluses dans la loi « Biodiversité ».
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Proposition Établir la transparence systématique de ces budgets par le biais d'une publication annuelle et d'un suivi par l'autorité en charge du contrôle des mesures de compensation. |
* 74 À cet égard, la séquence éviter-réduire-compenser ne fait pas l'objet d'articles dédiés au sein du code de l'environnement. Ces principes sont mentionnés dans le cadre de différentes procédures. Seule la mise en oeuvre de l'étape compensatoire fait désormais l'objet de dispositions spécifiques, suite à l'adoption de la loi « Biodiversité », comme indiqué dans le I.B.1. du présent rapport.
* 75 Audition du 15 décembre 2016
* 76 Dans le cadre de la réforme de l'évaluation environnementale, cette annexe a été modifiée par le décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes.
* 77 L'organisation des différentes formations d'autorité environnementale et la répartition des dossiers entre ces formations ont été modifiées par le décret n° 2016-519 du 28 avril 2016 portant réforme de l'autorité environnementale. Cette réforme a notamment transféré aux MRAe l'examen des plans et programmes et de certains projets ayant fait l'objet d'une saisine de la CNDP.
* 78 Réponse de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) et du commissariat général au développement durable (CGDD) au questionnaire transmis par votre commission d'enquête.
* 79 L'article L. 411-2 fixe l'objectif de cette protection, découlant directement de la directive « habitats-faune-flore » : « le maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ».
* 80 Arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d'instruction des dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées.
* 81 À la suite de la récente création de l'autorisation environnementale unique (cf. II.A.1.c. du présent rapport) la dimension compensatoire pour les IOTA soumis à autorisation est désormais mentionnée à l'article L. 181-12 du code de l'environnement, qui prévoit que l'autorisation doit comprendre « les mesures et moyens à mettre en oeuvre lors de la réalisation du projet, au cours de son exploitation, au moment de sa cessation et après celle-ci, notamment les mesures d'évitement, de réduction et de compensation des effets négatifs notables sur l'environnement ».
* 82 Martin G., « Fonctions du droit et mesures compensatoires françaises », in. Levrel H., Frascaria-Lacoste N., Hay J., Martin G., Pioch.S., Restaurer la nature pour atténuer les impacts du développement : analyse des mesures compensatoires pour la biodiversité , Synthèses, Quae, 2015, p. 21.
* 83 Audition du 22 décembre 2016
* 84 Audition du 22 décembre 2016
* 85 Levrel.H., Frascaria-Lacoste.N., Hay.J., Martin.G, Pioch.S., ibid., p. 22.
* 86 Audition du 9 février 2017
* 87 Un grand nombre de contributions à l'espace participatif mis en ligne par votre commission d'enquête soulignent également ce décalage. La contribution n° 199 indique ainsi : « Trop souvent encore, surtout pour les projets de moyenne envergure, les études d'impact environnementales arrivent lorsque le projet d'aménagement entre dans la phase finale [...] les mesures ERC sont encore mal mise en place, car définies à la fin du projet ; alors qu'elles devraient l'être dès le début et suivre son avancée ».
* 88 Rapport du groupe de travail « Moderniser l'évaluation environnementale » présidé par Jacques Vernier, mars 2015.
* 89 Rapport du groupe de travail « Améliorer la séquence éviter-réduire-compenser » présidé par Romain Dubois, janvier 2015.
* 90 Lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels, CGDD et DEB, octobre 2013, p. 56.
* 91 Audition du 20 décembre 2016
* 92 L'article R. 122-5 prévoit à ce titre que la description des mesures ERC « doit être accompagnée de l'estimation des dépenses correspondantes, de l'exposé des effets attendus de ces mesures à l'égard des impacts du projet sur les éléments mentionnés au 5° ainsi que d'une présentation des principales modalités de suivi de ces mesures et du suivi de leurs effets sur les éléments mentionnés au 5° ».
* 93 Lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels, CGDD et DEB, octobre 2013, p. 12.
* 94 Une décision du Conseil d'État de janvier 2011 illustre un recours à cet outil, pour une déviation faisant l'objet d'une DUP qui comprenait l'emprise nécessaire aux mesures compensatoires. La décision décrit ainsi : « la cour a également estimé que la superficie déclarée d'utilité publique, qui ne se limite pas à la largeur de la voie et à ses accotements, intègre des emprises supplémentaires destinées à la réalisation de diverses mesures compensatoires nécessaires à la préservation de l'environnement et de l'agriculture » (CE, 26 janv. 2011, Association de défense contre la déviation au nord de Maisse, n°307317).
* 95 Contribution écrite transmise à votre commission d'enquête, 14 mars 2016.
* 96 Lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels, CGDD et DEB, octobre 2013, p. 56.
* 97 Doctrine relative à la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur le milieu naturel, Ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, mars 2012, p. 4.
* 98 Rapport du groupe de travail « Améliorer la séquence éviter-réduire-compenser » présidé par Romain Dubois, janvier 2015, p. 58.
* 99 Rapport du groupe de travail « Aller vers une unification des procédures et la fusion des autorisations » présidé par Jean-Pierre Duport, février 2016.
* 100 Audition du 1 er février 2017
* 101 Ibid.
* 102 Audition du 24 février 2017
* 103 Ibid.
* 104 Audition du 8 février
* 105 Audition du 24 janvier 2017
* 106 Audition du 31 janvier 2016
* 107 Audition du 19 janvier 2017
* 108 Audition du 1 er février 2017
* 109 Audition du 24 janvier 2017
* 110 Audition du 31 janvier 2016
* 111 Audition du 19 janvier 2017
* 112 Audition du 15 décembre 2016
* 113 Audition du 19 janvier 2017
* 114 Supporting the Elaboration of the Impact Assessment for a Future EU Initiative on No Net Loss of Biodiversity and Ecosystem Services . Report to the European Commission. Institute for European Environmental Policy, London, Table 14-11 The costs of mitigation and offset measures in relation to project costs in the Provence - Alpes - Côte d'Azur region of France, pages 274 et annexe 5 page 365
* 115 Audition du 8 février 2017
* 116 Audition du 9 février 2017
* 117 Une partie de ces informations chiffrées est présentée sous forme de tableau au II. C. 1 du présent rapport.