B. ASSURER UNE MISE EN OEUVRE PLUS EFFICACE ET PLUS CONSENSUELLE DES ÉTAPES « ÉVITER », « RÉDUIRE » ET « COMPENSER »
1. Mieux anticiper l'évitement et la réduction pour mieux les mettre en oeuvre
a) Des étapes essentielles pour assurer l'acceptabilité des projets d'infrastructures
(1) L'évitement, une étape souvent évitée
La très grande majorité des personnes entendues par votre commission d'enquête ont spontanément souligné l' insuffisante mise en oeuvre de l'étape « éviter » au sein de la séquence ERC. Les jugements sont plus nuancés concernant la réduction , qui intervient dans une phase plus avancée de définition des projets, même s'il est souvent indiqué que celle-ci pourrait être davantage documentée, notamment sur la base de retours d'expériences plus poussés concernant l'efficacité des mesures destinées à assurer la transparence des ouvrages.
Ces analyses rejoignent celles qui ont été formulées sur l'espace participatif de votre commission d'enquête, l'une des contributions ayant également souligné la confusion qui peut parfois exister entre l'évitement et la réduction : « l'évitement qu'on dit faire à chacun des projets n'est en fait souvent que de la réduction. Il n'y a pas assez de volonté d'anticiper pour que l'évitement soit possible. Lorsqu'on commence à appliquer la séquence ERC tout est déjà trop ficelé pour éviter correctement » 118 ( * ) . De la confusion peuvent alors naître des tensions entre les acteurs d'un projet qui, chacun de bonne foi, vont considérer, soit que l'évitement a bien été mené, soit qu'il a seulement permis de réduire un impact sur l'environnement.
La difficulté consiste à comprendre, au-delà de la lapalissade - l'évitement vise à éviter et la réduction à réduire - ou de l'énumération d'exemples , comment définir chacun des deux concepts. Il est à ce titre significatif de constater que le chapitre « Compensation » du code de l'environnement, créé par la loi « Biodiversité » du 8 août 2016, ne porte que sur cette dernière étape de la séquence ERC, même s'il est rappelé à l'article L. 163-1 qu'elle doit ne doit pas se substituer à l'évitement et à la réduction 119 ( * ) . Compléter ce chapitre sur les étapes « éviter » et « réduire » permettrait de mieux comprendre les grands principes qui s'attachent à leur mise en oeuvre.
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Proposition Définir dans le code de l'environnement, comme cela est déjà prévu pour la compensation, les grands principes applicables à la mise en oeuvre de l'évitement et de la réduction. |
Dans les lignes directrices sur la séquence ERC, le CGDD distingue trois types d'évitement : l'évitement lors du choix d'opportunité , qui conduit à faire ou ne pas faire le projet ; l'évitement géographique , qui peut entraîner un changement du site d'implantation ou du tracé de l'infrastructure ; enfin, l'évitement technique , qui vise à retenir la solution technique la plus favorable pour l'environnement 120 ( * ) .
C'est cette dernière phase d'évitement technique qui peut alors se rapprocher de la réduction , la différence résidant moins dans les moyens utilisés que dans le but atteint : il y a évitement quand l'impact sur l'environnement est supprimé ; il y a réduction quand cet impact est réduit de façon à ne plus constituer qu'un impact résiduel. Le CGDD donne la définition suivante de la réduction, qui comporte une notion de coût pour le maître d'ouvrage : « une mesure de réduction vise à réduire autant que possible la durée, l'intensité et/ou l'étendue des impacts d'un projet sur l'environnement qui ne peuvent pas être complètement évités, notamment en mobilisant les meilleures techniques disponibles (moindre impact à un coût raisonnable) » 121 ( * ) .
Peut s'ajouter au problème de définition la difficulté, pour certains projets, à identifier la personne responsable . Chacun des trois projets d'infrastructures étudiés par votre commission d'enquête repose sur la passation d'un contrat de concession , une fois définies les caractéristiques fondamentales du projet dans la DUP. Dans ce cas, l'évitement au sens du choix d'opportunité et de l'évitement géographique ne repose pas sur le concessionnaire mais sur le concédant, en l'occurrence l'État ou, dans le cas de la LGV Tours-Bordeaux, RFF.
(2) Les risques liés au non-respect du caractère subsidiaire de la compensation
Selon l' Autorité environnementale (Ae) du CGEDD, qui formule une centaine d'avis par an 122 ( * ) , l'évitement constitue la partie « essentielle et première dans la logique ERC et dans l'analyse d'une étude d'impact » . Il est pourtant « très souvent la partie pauvre des dossiers examinés » . À l'inverse, l'Ae considère que la réduction « est souvent traitée de manière satisfaisante, avec un effort manifeste pour identifier des solutions techniques » 123 ( * ) .
Au-delà de la question du respect de la lettre et de l'esprit de la séquence ERC , qui donne à la compensation un caractère subsidiaire , une mauvaise anticipation des étapes censées la précéder emporte des difficultés d'ordre beaucoup plus pratique sur la réalisation des projets .
En premier lieu, elle peut conduire le maître d'ouvrage à devoir appliquer des mesures compensatoires d'une ampleur démesurée , alors même que la compensation ne devrait en théorie porter que sur les impacts résiduels d'un projet d'aménagement. Comme l'a indiqué Paul Delduc, directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature : « il ne faut recourir à la compensation que si l'on n'a pas réussi à éviter ou à réduire. La compensation est un « résidu » ; elle ne constitue pas un objectif de l'administration ou du Gouvernement. Elle constitue un moyen de maintenir dans un état de conservation favorable les espèces impactées, soit en tant que spécimen soit dans leur habitat » 124 ( * ) .
Or, ne pas considérer la compensation comme l'étape ultime, celle qui est enclenchée lorsque tout a été tenté pour éviter et réduire, peut avoir des conséquences non négligeables sur l'utilisation du foncier. C'est ce qu'ont clairement exprimé les représentants de la chambre d'agriculture d'Indre-et-Loire à votre commission d'enquête 125 ( * ) . Après s'être posé la question de savoir si « au sein de la séquence « éviter-réduire-compenser », les deux premiers éléments sont étudiés avec autant de soin que le dernier » , ils ont regretté que les maîtres d'ouvrage mettent trop souvent en avant des contraintes réglementaires pour justifier l' utilisation massive de foncier en vue des mesures compensatoires , quand une application plus rigoureuse de l'évitement et de la réduction aurait permis de limiter l'étape de la compensation . En d'autres termes, le non-respect du caractère subsidiaire de la compensation emporte des conséquences lourdes sur l'ensemble des acteurs de la séquence ERC, en particulier sur les agriculteurs , qui sont généralement les premiers mobilisés pour la recherche de surfaces susceptibles d'accueillir des mesures compensatoires.
En second lieu, le manque d'anticipation de l'évitement et de la réduction peut avoir un impact sur l' acceptabilité du projet et des mesures de compensation qui lui sont liées. L'image d'un entonnoir a fréquemment été utilisée au cours des auditions pour décrire le processus décisionnel qui caractérise un projet d'aménagement : le nombre de sujets soumis à débat diminue au fur et à mesure que le projet se précise. Si l'environnement n'est abordé que tardivement, les débats sur la façon dont le projet peut le prendre en compte risquent de se trouver biaisés et des situations d'incompréhensions, voire de conflits, apparaîtront nécessairement.
Pierre Dartout, préfet de la région Nouvelle-Aquitaine, a évoqué les difficultés liées à la construction d'une voie de contournement routier à Taillan-Médoc 126 ( * ) . Alors que l'intérêt public s'attachant à la réalisation du projet n'était pas contesté, celui-ci a été retardé en raison de l'annulation par le juge administratif d'un arrêté portant dérogation à l'interdiction de détruire les espèces protégées 127 ( * ) . Si Pierre Dartout a estimé que « le problème de la compensation a été insuffisamment pris en compte » , il a également souligné l' incompréhension qui pouvait naître de telles situations, l'espèce protégée, en l'occurrence l'azuré de la sanguisorbe, risquant d'être considérée comme directement à l'origine du blocage, alors même qu'une intégration plus précoce de la séquence ERC dans la conception du projet aurait sans doute permis de réaliser celui-ci dans des conditions plus satisfaisantes.
b) Le besoin d'anticipation plus précoce dans la conception des projets
Le manque d'expertise et de connaissances sur l'évitement peut être réel chez les maîtres d'ouvrage. Démunis face à des règles complexes, ils peuvent préférer mettre en oeuvre des mesures concrètes, dont ils pourront se prévaloir plus facilement, que des mesures d'évitement, plus difficiles à appréhender et à chiffrer.
De surcroît, les méthodes d'évitement sont relativement peu documentées. Il en est de même s'agissant de la réduction. L'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), aujourd'hui intégré à l'Agence française pour la biodiversité (AFB), a réalisé des fiches techniques sur la phase « évitement », qui sont intégrées au sein d'un guide plus général à usage interne mais dont les informations sont présentées lors de formations extérieures. Un séminaire sur cette même phase devrait par ailleurs être organisé le 19 avril 2017, notamment à destination des maîtres d'ouvrage, maîtres d'oeuvre et corps de métiers concernés par la question de l'évitement. Ces actions pourraient utilement être complétées par la diffusion d'un guide pratique qui serait diffusé largement et permettrait, sur la base d'expériences, de disposer d'un panorama de mesures d'évitement et de réduction, des atouts et faiblesses de ces mesures et des coûts engendrés par leur mise en oeuvre.
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Proposition Assurer la diffusion la plus large possible d'un guide pratique sur l'évitement et la réduction, établi à partir de retours d'expériences sur des projets de toute taille, et permettant d'apprécier les points forts et les points faibles des mesures mises en oeuvre ainsi que les coûts qui leur sont associés. |
La définition de scénarios alternatifs doit intervenir dans une phase précoce de la conception du projet .
Dans le cadre d'un grand projet d'infrastructure, la priorité doit être donnée à l'évitement des surfaces agricoles utiles.
S'agissant des projets de taille importante, le débat public ou la concertation publique apparaît comme le moment adapté pour confronter différentes hypothèses de réalisation d'un même projet. Dans son rapport de juin 2015 sur la démocratie environnementale, notre collègue Alain Richard regrettait que « les scénarios alternatifs qui permettraient de répondre autrement aux orientations du maître d'ouvrage ne so[ie]nt pas toujours étudiés ou, lorsqu'ils le sont, paraissent très artificiels » 128 ( * ) . Il recommandait en conséquence de renforcer le contenu des dossiers adressés à la Commission nationale du débat public (CNDP) par les maîtres d'ouvrage par « la présentation de scénarios contrastés pour répondre aux objectifs ». Cette recommandation trouve une traduction dans l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016, entrée en vigueur le 1 er janvier 2017, qui rend obligatoire l'analyse par le maître d'ouvrage, dans le dossier qu'il adresse à la CNDP, de « différentes solutions alternatives, y compris l'absence de mise en oeuvre du projet » 129 ( * ) . Cette obligation s'applique également lorsqu'est engagée une concertation préalable.
Elle va dans le sens de la proposition formulée par Benoît Faucheux, vice-président du conseil régional Centre-Val de Loire, d'une étude approfondie, en amont, des différents scénarios envisageables pour un même projet : « il me semble notamment nécessaire que, dans la loi, soit ajoutée à la séquence ERC une séquence préliminaire de recherche de projets alternatifs de rénovation et de modernisation des structures existantes. L'évaluation et la comparaison des différents scénarios seraient obligatoires » 130 ( * ) .
Les règles fixées par l'ordonnance du 3 août 2016 précitée ne s'appliquent qu'aux projets faisant l'objet d'un débat public ou d'une concertation publique. Pour l'ensemble des projets soumis à étude d'impact, il est prévu, depuis l'ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016, que celle-ci comprend une « description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, eu égard aux incidences du projet sur l'environnement » (article L. 122-3 du code de l'environnement). Ces dispositions reprennent in extenso la rédaction utilisée par la directive « projets » du 16 avril 2014 131 ( * ) . Les rendre plus exigeantes quant à l'analyse de scénarios alternatifs en amont des projets apparaît donc à la fois difficile au regard du risque de sur-transposition et prématuré compte tenu de leur introduction récente dans le code de l'environnement.
Qu'il s'agisse du contenu des dossiers présentés à la CNDP ou des études d'impact, il est donc possible de conclure que, depuis des dates très récentes, les instruments juridiques existent pour garantir l'analyse par les maîtres d'ouvrage de scénarios alternatifs dans des phases précoces de conception des projets d'infrastructures. C'est donc avant tout leur correcte application qui doit être recherchée. Trois points devraient faire l'objet d'une attention particulière : la définition des objectifs assignés à un projet ; l'analyse des variantes raisonnablement envisageables qui permettent de répondre à ces objectifs ; la définition d'un scénario de référence , correspondant à l'absence de projet et permettant, par différence, d'analyser les impacts de celui-ci sur l'environnement et notamment sur la biodiversité.
Sur ce dernier point - scénario de référence -, la directive précitée indique dans ses considérants que, parmi les différentes solutions de substitution raisonnables devrait figurer, le cas échéant, « un aperçu de l'évolution probable de l'état actuel de l'environnement en l'absence de mise en oeuvre du projet (scénario de référence), afin d'améliorer la qualité de la procédure d'évaluation des incidences sur l'environnement et de permettre l'intégration des aspects environnementaux à un stade précoce de la conception du projet » . Ces dispositions rejoignent l'analyse formulée par l'Autorité environnementale dans sa contribution du 29 octobre 2014 au groupe de travail ERC : « L'évaluation environnementale suppose l'établissement d'un scénario de référence, décrivant ce qui adviendrait en l'absence de réalisation du projet, et à partir duquel les impacts du projet sont mesurés par différences » 132 ( * ) .
Quelles qu'en soient les modalités de mise en oeuvre, la séquence ERC s'inscrit généralement dans un processus de décision complexe et souvent long . La réalisation d'un projet suppose la conciliation d'enjeux nombreux , notamment économiques et sociaux, au sein desquels l'anticipation de l'impact sur la biodiversité n'occupe pas nécessairement une place centrale , en particulier au stade de l'avant-projet et lorsque la zone envisagée ne fait pas l'objet de mesures de protection particulières.
De fait, la biodiversité n'est parfois pas identifiée comme un sujet discriminant dans la conception du projet alors même qu'elle peut le devenir à mesure que celui-ci se concrétise. Lorsqu'un projet est mené sur une période de temps particulièrement longue , ses caractéristiques peuvent également ne plus correspondre à la façon dont a évolué l'environnement qui l'entoure. Prenant l'exemple du barrage de Sivens, Nicolas Forray, président de la section « Milieu, ressources et risques » du CGEDD, l'a clairement indiqué : « Le projet du barrage de Sivens, tiré de près de dix ans de sommeil, a été actualisé, mais n'a pas été révisé. Or, le débit moyen de la rivière ayant baissé de 40 % sur trente ans, les conditions de remplissage du barrage n'étaient plus du tout les mêmes. Le monde change, les besoins et les usages évoluent. Il faut en tenir compte » 133 ( * ) . Un tel constat plaide pour que, lorsque cela est nécessaire, les impacts des projets soient réévalués de façon à ce que l'évitement et la réduction, mais également la compensation, dont l'ampleur découle de la façon dont ont été menées les deux premières étapes, puissent être revus en conséquence. Le renforcement des exigences qui s'appliquent à la conception des études d'impact , en particulier l'intégration d'un mécanisme d' actualisation de celles-ci lorsque le projet est soumis à plusieurs autorisations, applicable depuis le mois d'août 2016 ( cf . II.A.1. du présent rapport), apporte une réponse sur ce point : les maîtres d'ouvrage vont être incités à mieux définir et, le cas échéant, réévaluer, les effets prévisibles de leurs projets sur l'environnement, notamment sur la biodiversité.
2. Améliorer et harmoniser la définition des mesures de compensation
a) Des enjeux complexes qui empêchent la définition d'un cadre juridique trop contraignant pour la mise en oeuvre de la compensation
Jean-Philippe Siblet, directeur du service du patrimoine naturel du MNHN, définit la compensation de la façon suivante : « la compensation pourrait être définie par l'ensemble des mesures susceptibles de permettre le maintien ou la restauration du bon état de conservation des habitats et des espèces impactés par le projet » 134 ( * ) . Une fois cette définition posée, plusieurs éléments doivent être précisés.
La compensation ne permet pas de remplacer à l'identique . Elle équilibre un préjudice. Il y a compensation lorsqu'est intervenue une destruction qui ne pourra, par définition, jamais être totalement dépassée. C'est bien pour cette raison que la compensation est conçue pour intervenir en dernier lieu, lorsque tout a été tenté pour éviter et réduire. Elle est donc l' ultime étape , lorsque l'intérêt général a conduit à la réalisation d'un projet accepté et souhaité mais qui, à la marge, comporte encore des atteintes à l'environnement.
Deuxième point, la compensation est une intervention sur le vivant . Comme l'a résumé Thierry Dutoit, directeur de recherche en ingénierie écologique au CNRS, s'agissant des opérations de restauration, « le vivant est un ensemble dynamique. C'est pourquoi les opérations de restauration se sont donné pour objectif non de reconstituer une carte postale, mais d'imprimer une trajectoire aux écosystèmes » 135 ( * ) . Le principe même d'une méthode de compensation est qu'elle est soumise à des incertitudes fortes et qu'elle peut avoir des effets non maîtrisés et parfois inattendus . De ce fait, la compensation ne se prête pas à la définition de méthodes rigides, qui s'appliqueraient uniformément, quel que soit le projet ou le territoire. Elle suppose au contraire que soit laissée une certaine place à l' innovation . Cela ne veut pas dire que l' obligation de résultats , désormais inscrite dans la loi, ne peut être atteinte. Cette obligation doit simplement être analysée au regard de la « trajectoire » évoquée par Thierry Dutoit, d'où l'importance des mécanismes de suivi et d' ajustement à mesure que se concrétise le projet de compensation. La loi « Biodiversité » a d'ailleurs prévu la possibilité pour l'autorité administrative de demander des mesures complémentaires , intégrant de ce fait le risque d'échec dans la mise en oeuvre de la compensation. Bien conçue du point de vue de la méthode et précisément encadrée dans sa réalisation, la compensation peut alors devenir, comme cela a été indiqué précédemment ( cf. I.A.3. du présent rapport), un lieu d'expérimentation, par les acteurs de terrains, de mesures innovantes en faveur de la reconquête de la biodiversité .
Enfin, la compensation demeure un objet de recherche encore récent . Des travaux sont menés et votre commission d'enquête a pu s'entretenir avec des chercheurs qui, à travers le prisme de l'écologie, de la géographie, du droit ou de l'économie, approfondissent la question. Il n'en demeure pas moins que des notions centrales, en particulier celle d'équivalence écologique, restent encore peu documentées scientifiquement.
Dès lors, si la définition d'un cadre clair permettant de guider les acteurs de la compensation et d'informer le grand public sur les actions mises en oeuvre est indispensable, un encadrement trop strict , au vu de l'ensemble des incertitudes qui entourent la mise en oeuvre de la compensation, pourrait s'avérer contre-productif. Un équilibre doit donc être trouvé.
b) La nécessité de dépasser l'opposition entre approches surfacique et fonctionnelle
(1) Les limites de méthodes de compensation fondées sur une approche purement surfacique
La Fondation de l'écologie politique distingue quatre types d'actions pouvant être assimilées à de la compensation : l' amélioration de la qualité d'un écosystème ; sa préservation ; sa restauration par rapport à un état ou à une dynamique antérieure ; la création d'un nouvel écosystème en remplacement d'un autre, jugé comme ayant une valeur moindre en termes de biodiversité 136 ( * ) . La restauration est généralement considérée comme l'action permettant d'offrir les gains les plus élevés pour la biodiversité et, par conséquent, de respecter au mieux le principe d' équivalence écologique . À ce principe doivent en être ajoutés trois autres : l' additionnalité par rapport aux mesures de protection déjà existantes, la pérennité et la proximité ( cf. II.A.1. du présent rapport).
Un maître d'ouvrage devant compenser les impacts résiduels d'un projet d'infrastructure doit donc trouver des surfaces lui permettant d'améliorer, préserver, restaurer ou créer un écosystème, dans le respect - et parfois la conciliation - des principes d'équivalence, d'additionnalité, de pérennité et de proximité. Ces surfaces sont le plus souvent choisies sur la base de ratios : à la destruction de « x » hectares d'un écosystème donné correspondent « y » hectares de compensation.
L'application de ratios de compensation surfacique, définis en fonction des enjeux associés aux habitats ou espèces protégées impactés par un projet d'infrastructure, présente le mérite de la simplicité . De fait la recherche de mutualisation, sur les mêmes surfaces, des dettes surfaciques précédemment calculées par espèce, amène aussi vers une approche fonctionnelle, et il serait ainsi simpliste d'opposer les deux méthodes, fonctionnelle et surfacique, les deux logiques ayant tendance à converger dans la réalité des mises en oeuvre.
Pour autant, la méthode surfacique peut s'avérer inefficace si les fonctions des milieux à compenser n'ont pas été suffisamment documentées et si les dispositifs de suivi mis en place ne sont pas suffisants. Comme l'a souligné Mathias Prat, directeur de production au sein du bureau d'études Biotope « la méthode surfacique suppose des engagements de moyens inscrits dans les arrêtés préfectoraux. Elle prévoit un certain nombre d'hectares à compenser, sans engagement particulier sauf s'il y a un accompagnement très fort des services instructeurs, du monde scientifique ou de l'ingénierie. La méthode miroir ou fonctionnelle intègre les notions de réussite, par objectif de résultat, et le suivi des résultats est intégré dans le développement de la méthode. Celle-ci doit être mesurable à chaque étape du programme de compensation. Actuellement, la pression est telle qu'on peut parvenir à de bons résultats. Biotope travaille sur mille projets par an. La plupart des projets échappent à toute surveillance. Les maîtres d'ouvrage ont des objectifs - inscrits dans les arrêtés - se limitant à des surfaces. Très souvent, il ne se passe rien ensuite, faute de moyens pour évaluer le gain de biodiversité à l'issue de l'opération » 137 ( * ) .
En outre, des méthodes de compensation uniquement surfacique peuvent être génératrices de tensions foncières . C'est ce qu'a indiqué François Poupard, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer, lors de son audition par votre commission d'enquête : « la compensation n'est pas totalement documentée espèce par espèce, de sorte qu'elle se fera surtout sous forme de mesures foncières, ce qui revient à remplacer de la biodiversité par des hectares. D'une part, la méthode n'est pas forcément efficace. D'autre part, elle soulève des difficultés matérielles et de pression foncière » 138 ( * ) . De surcroît, la compensation surfacique est dans certains cas mal comprise par les observateurs d'un projet qui peuvent avoir un sentiment d'arbitraire face à des ratios apparaissant, soit démesurés, soit ridicules au regard de l'enjeu de protection d'une espèce particulièrement menacée ou d'un milieu très rare.
(2) Le besoin d'éléments de méthodologie permettant de disposer d'une approche plus fine du fonctionnement des écosystèmes
La compensation fonctionnelle repose sur l'évaluation puis sur la comparaison des fonctions d'une zone détruite par un aménagement avec les fonctions de la zone envisagée pour la compensation. De cette comparaison découle la possibilité d'établir un lien d'équivalence qui ne repose plus uniquement sur une analyse en termes de surfaces - dans l'absolu, une petite zone très fonctionnelle pourrait venir compenser la destruction d'une grande zone peu fonctionnelle. Tout l'enjeu est alors de disposer d'outils suffisamment solides et en même temps compréhensibles pour mesurer cette équivalence.
Comme le souligne l'Ae, un raisonnement pertinent en termes de fonctionnalité écologique n'exclut pas la nécessité de réfléchir sur des coefficients multiplicateurs de surfaces , notamment pour prendre en compte le risque d'échec et le délai inévitable entre la destruction d'un habitat et le moment où la mesure compensatoire est effective 139 ( * ) . Le critère de la surface est donc pris en compte, en quelque sorte par précaution, tandis que l'essentiel de la réflexion se concentre sur le fonctionnement global d'un écosystème.
L'ONEMA a piloté la construction d'une méthode expérimentale de compensation pour les zones humides fondée sur l'évaluation des pertes écologiques engendrées par un projet d'aménagement et des gains devant être permis par les mesures compensatoires. Inspirée de la méthode américaine UMAM ( uniform mitigation assessment method ), la méthode MERCIe (méthode d'évaluation rapide de la compensation des impacts écologiques) vise à prendre en compte le fonctionnement des zones humides dans sa globalité. La méthode présente l'intérêt de pouvoir être développée dès les phases amont du projet, ce qui veut dire qu'elle peut aussi être utile à la mise en oeuvre des mesures d'évitement et de réduction.
Si la méthode MERCIe présente encore un caractère expérimental, des travaux de même nature pourraient être engagés s'agissant des cours d'eau et des espèces protégées de façon à disposer, au niveau national, d' éléments méthodologiques communs susceptibles d'être ensuite diffusés auprès des maîtres d'ouvrage et des services instructeurs. Ces travaux pourraient être menés en lien avec le chantier annoncé par l'AFB lors de son audition de rédaction d' « arrêtés-types » 140 ( * ) , afin que ces modèles d'arrêtés s'appuient sur une analyse fonctionnelle de la compensation.
Deux points d'attention doivent malgré tout être soulevés. Les éléments de méthodologie ainsi développés doivent être suffisamment clairs et lisibles pour être utilisables par les acteurs concernés et compréhensibles par le grand public.
Les méthodes définies au niveau national ne peuvent constituer qu'un cadre global , qui pourrait ensuite être précisé par des travaux qui s'appuieraient sur les suivis et les retours d'expériences locales, notamment au sein des agences régionales de la biodiversité (ARB), déjà créées dans plusieurs régions 141 ( * ) .
Au final, votre commission d'enquête ne plaide pas pour le remplacement d'une méthode par une autre. Elle estime au contraire que les deux approches - surfacique et fonctionnelle - doivent pouvoir être conciliées , comme l'illustre l'exemple de la LGV Tours-Bordeaux. Alors que la dette compensatoire engendrée par la construction de la LGV avait été évaluée initialement à 25 000 hectares pour les espèces protégées et 600 hectares au titre de la loi sur l'eau, la surface totale de compensation a été ramenée à 3 500 hectares par l'application d'un mécanisme de mutualisation . Une telle mutualisation a été rendue possible par une réflexion fine en termes de milieux et de fonctionnement des écosystèmes permettant de considérer qu'une même surface pouvait accueillir plusieurs types de mesures compensatoires.
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Proposition Développer au niveau national les éléments de méthodologie permettant de disposer d'une approche plus fine du fonctionnement des écosystèmes et pouvant être déclinés dans les territoires en tenant compte des spécificités de ces derniers. |
3. Renforcer la connaissance des milieux et la qualité de l'expertise
a) Les inventaires initiaux : une étape fondatrice pour la mise en oeuvre de la séquence ERC
Jean-Philippe Siblet, directeur du service du patrimoine naturel du MNHN l'a souligné lors de son audition devant votre commission d'enquête, « il n'y a pas de bon projet de compensation sans étude initiale de qualité, sur la faune, la flore, les habitats et sur la fonctionnalité des écosystèmes, sujet que l'on ne fait encore qu'effleurer aujourd'hui et pour lequel nous n'avons pas toutes les réponses scientifiques » 142 ( * ) .
De la qualité des inventaires initiaux dépend en très large partie le bon déroulement des étapes « éviter », « réduire » et « compenser ». Le risque de « mauvaises surprises » liées par exemple à la découverte d'espèces protégées en cours de chantier, s'il ne peut être exclu, peut être limité lorsque les inventaires initiaux ont été menés sur des zones et des périodes de temps pertinentes ainsi qu'avec des moyens humains adaptés. Bien mené, l'inventaire initial est le socle sur lequel peut se construire la séquence ERC . Moins bien conduit, il risque d'être source de pertes de biodiversité et de coûts et délais supplémentaires pour l'aménageur.
Si l'exigence de qualité est en théorie forte, l' encadrement pratique demeure limité . Comme l'a souligné Laetitia Mahenc, l'une des représentantes du CILB, « il n'existe pas, aujourd'hui, de référentiel normalisé et opposable en ce qui concerne les méthodologies d'inventaire ce qui peut, le cas échéant, engendrer des disparités entre les projets ou des querelles d'experts » 143 ( * ) .
Un tel référentiel aurait pourtant le mérite de proposer des règles claires à l'ensemble des acteurs, en premier lieu aux aménageurs, qui pourraient préciser leurs attentes en la matière dans les cahiers des charges qu'ils rédigent au moment de choisir les bureaux d'études qui les accompagneront pendant les projets. Les pratiques des bureaux d'études s'en trouveraient améliorées sans qu'il soit nécessaire, dans un premier temps, de prévoir leur certification, plus complexe dans un contexte où les méthodes de compensation demeurent hétérogènes et peu stabilisées. Comme l'a souligné Vincent Guillemot, directeur des études de Dervenn, « réglementer la pression minimale d'inventaire par hectare et par thématique naturaliste améliorerait la connaissance du terrain et rendrait l'évitement, la réduction et la compensation plus efficaces » 144 ( * ) .
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Proposition Améliorer la qualité des inventaires initiaux par une harmonisation des méthodes applicables. |
b) Le besoin de renforcement de la qualité de l'expertise publique et privée
Depuis août 2016, l'article R. 122-5 du code de l'environnement prévoit que le maître d'ouvrage doit s'assurer que l'étude d'impact « est préparée par des experts compétents » tandis que l'autorité compétente doit veiller à « disposer d'une expertise suffisante pour examiner l'étude d'impact ou recourt si besoin à une telle expertise » . Si la règle posée paraît évidente, les modalités pratiques de mobilisation de cette expertise soulèvent des questions plus profondes.
(1) La professionnalisation de l'expertise apportée aux maîtres d'ouvrage
À la demande de Chantal Jouanno, secrétaire d'État chargée de l'écologie, le CGEDD s'est penché en 2011 sur la question de la professionnalisation des bureaux d'études . Soulignant la nécessité pour les maîtres d'ouvrage de s'entourer des compétences nécessaires dès le début de la conception de leurs projets, le CGEDD insistait sur le rôle des bureaux d'études, « tant au titre de l'assistance à la maîtrise d'ouvrage qu'au titre de la compétence experte qu'ils apportent en matière de connaissances écologiques comme d'approche globale et systémique de l'environnement » 145 ( * ) .
Le CGEDD recommandait, à court terme, l'élaboration d'une charte des compétences et d'un code de déontologie par l'ensemble des acteurs de l'évaluation puis, dans un second temps, la mise en place d'une procédure de qualification des bureaux d'études. La première étape a été franchie avec l'écriture d'une charte d'engagements des bureaux d'études dans le domaine de l'évaluation environnementale , qui comprend à la fois des dispositions relatives à la qualification et à la déontologie. À la date du 20 janvier 2017, la charte avait été signée par un peu plus de 110 bureaux d'études 146 ( * ) .
Des débats sont apparus au cours des auditions sur la question de savoir s'il fallait aller plus loin dans le processus de professionnalisation .
Romain Dubois, dont le groupe de travail sur la séquence ERC s'était fait le relais de la proposition de signature d'une charte d'engagements, a souligné qu'il lui avait « paru préférable de s'engager dans un premier temps sur la signature d'une charte avant d'envisager la mise en place de systèmes risquant de générer des difficultés de fonctionnement et des barrières à l'entrée » 147 ( * ) . À la crainte d'une multitude de petits bureaux d'études trop peu qualifiés ou expérimentés , s'oppose celle de voir quelques grands acteurs monopoliser le marché de l'évaluation environnementale.
À l'inverse, d'autres intervenants ont souligné la grande diversité des bureaux d'études , plus ou moins spécialisés, et le besoin d' harmoniser leurs méthodes , notamment s'agissant des règles de réalisation des inventaires initiaux . Dervenn, l'un des bureaux d'études auditionnés par votre commission d'enquête, recommande ainsi la mise en place d'un système de certificats personnels de capacité , sur le modèle de ce qui est développé au Royaume-Uni 148 ( * ) . La certification ne porterait donc pas sur le bureau d'études en tant qu'entité mais directement sur les personnels qui travaillent pour lui.
Au regard des exigences accrues qui pèsent sur les maîtres d'ouvrage, votre commission d'enquête estime indispensable d'évoluer vers un encadrement renforcé du niveau de qualification des bureaux d'études et de leurs personnels. Elle considère cependant que, compte tenu des difficultés qui pèsent encore sur la définition de méthodes de compensation partagées et scientifiquement solides , mettre en place dès maintenant un mécanisme de certification ou de labellisation risquerait d'être vain, voire contre-productif. Son point de vue rejoint celui exposé par Christophe Aubel, directeur général de l'AFB : « labelliser ou certifier, par défaut, des bureaux d'études, alors qu'aucune méthode ne peut être appliquée concernant l'ERC, ne me paraît pas une bonne idée » 149 ( * ) . La certification des bureaux d'études ne doit donc être envisagée que dans un second temps , lorsque des méthodes de compensation plus homogènes et davantage éprouvées sur le terrain, seront entrées dans les pratiques.
S'agissant des conditions de réalisation des inventaires initiaux , la proposition formulée par votre commission d'enquête concernant l'harmonisation des méthodes applicables devrait permettre, dans un premier temps, d'améliorer les pratiques des bureaux d'études. Ces méthodes, partagées et acceptées par l'ensemble des acteurs, pourraient ensuite servir de base à la définition d'un dispositif de certification.
Votre commission d'enquête tient par ailleurs à souligner l'extrême diversité des situations dans lesquelles peuvent être placés les maîtres d'ouvrage. Les plus importants ont les moyens de faire appel à un ou plusieurs bureaux d'études particulièrement reconnus et disposent également de compétences internes sur les questions d'évaluation environnementale. Cette situation ne concerne qu'une minorité de projets. Dans les autres cas, c'est la qualité des outils et formations proposés par des acteurs tels que le CGDD ou l'AFB, ainsi que celle du suivi de la mise en oeuvre des mesures, qui peut permettre au maître d'ouvrage d'appréhender la séquence ERC dans des conditions satisfaisantes.
Comme cela a été souligné à plusieurs reprises, une multitude de petits projets mal menés peut avoir des conséquences tout aussi négatives sur l'environnement qu'un seul grand projet qui n'aurait pas respecté toutes les obligations auxquelles il est soumis. La qualité du déroulement de la séquence ERC doit être appréciée globalement et à toutes les échelles. La montée en qualification des bureaux d'études n'est qu'un élément d'un ensemble plus large.
Une autre question évoquée au cours des auditions de votre commission d'enquête concerne l'intervention d'un même bureau d'études, à la fois au stade de la définition des méthodes de compensation, puis au moment de leur mise en oeuvre . Aucun élément ne permet cependant de trancher en faveur d'une plus grande étanchéité entre les différentes activités menées par les bureaux d'études. Les modèles développés sont variables - certains bureaux d'études sont très spécialisés sur certaines prestations tandis que d'autres demeurent généralistes - et la préoccupation reste celle de la montée en compétences. Il pourrait être regrettable de prendre le risque de déstabiliser le secteur en intervenant trop tôt sur des enjeux encore mal connus.
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Proposition Assurer progressivement, en concertation avec les acteurs, la montée en qualification des bureaux d'études, sur la base de méthodes partagées de réalisation des inventaires initiaux et de définition des mesures de compensation. |
(2) L'expertise des services administratifs intervenant dans la séquence ERC
L'enjeu du degré d'expertise dont disposent les services instructeurs a été soulevé de façon récurrente au cours des auditions. Si les auditions ne permettent pas de conclure qu'il existe de fortes disparités entre régions ou départements concernant le degré d'expertise de ces services, il est en revanche évident que l'expérience accumulée sur un ou plusieurs projets joue positivement sur la capacité d'analyse et la réactivité de ces services. En d'autres termes, l'expérience est sans doute la meilleure des formations possibles pour les services instructeurs.
Il n'en demeure pas moins que les efforts de formation déjà déployés auprès des services instructeurs, en particulier par le CGDD, méritent d'être poursuivis et amplifiés. Les actions de formation à venir à destination des services de l'État ont été précisées par l'AFB. Son président Philippe Martin a ainsi indiqué qu'en 2017, « l'AFB assurera, dans le cadre des missions relatives à la formation et à la communication, au niveau national, au moins une formation généraliste portant sur la séquence ERC et trois formations spécifiques sur les mesures de compensation. Elle contribuera à la mise en place d'une formation des formateurs, qui sera pilotée par le commissariat général au développement durable (CGDD), ainsi qu'à l'organisation de séminaires concernant un point spécifique, à savoir l'évitement » 150 ( * ) .
Au-delà de la formation des agents, c'est la question des moyens humains dont disposent les services concernés qui doit être posée, qui plus est dans un contexte de restructurations liées au regroupement des régions. Au regard du nombre et de la diversité des tâches qui doivent être exercées - instruction des dossiers de demande d'autorisation ou de dérogation, suivi et contrôle des mesures compensatoires -, il est évident que tous les projets ne peuvent pas être traités avec la même acuité. Certaines simplifications pourraient être envisagées, notamment le regroupement au sein d'un seul service instructeur des activités exercées aujourd'hui par les DDT (pour les dossiers loi sur l'eau, défrichement et Natura 2000) et par les DREAL (pour les dossiers espèces protégées).
La double casquette de l'État , à la fois autorité chargée d'autoriser les projets et d'évaluer leur impact sur l'environnement, a été rappelée à plusieurs reprises au cours des auditions de votre commission d'enquête. La création de l' Autorité environnementale du CGEDD en 2009 puis des missions régionales d'autorité environnementale (MRAe) en 2016 permet aujourd'hui de respecter, pour un certain nombre de projets, le principe de séparation fonctionnelle fixé par le droit européen 151 ( * ) . Une extension du champ de compétences des MRAe, si elle peut constituer un objectif souhaitable, supposerait malgré tout, au regard du nombre de dossiers en jeu, un renforcement substantiel de leurs moyens afin qu'elles puissent continuer d'exercer leurs missions dans des conditions d'indépendance satisfaisantes.
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Proposition Renforcer, sous la responsabilité de l'AFB, la formation des administrations chargées d'instruire et de suivre la mise en oeuvre de la séquence ERC. |
* 118 Contribution n° 164, en réponse à la question n° 1 : « Que pensez-vous de l'articulation entre les étapes d'évitement, de réduction et de compensation qui constituent la séquence ERC ? Pensez-vous qu'elles sont correctement mises en oeuvre ? Le calendrier des procédures vous semble-t-il pertinent ? »
* 119 Le chapitre III du titre VI du livre I er du code de l'environnement, « Compensation des atteintes à la biodiversité », comprend les articles L. 163-1 à L. 163-5. Pour une présentation du contenu de ce chapitre, voir la première partie du présent rapport.
* 120 Lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels, CGDD et DEB, octobre 2013, p. 20.
* 121 Lignes directrices nationales sur la séquence éviter, réduire et compenser les impacts sur les milieux naturels, CGDD et DEB, octobre 2013, p. 88.
* 122 Selon son rapport annuel, l'Ae a formulé 112 avis en 2016 et 111 avis en 2015. Ces avis interviennent en amont des enquêtes ou consultations publiques. Ils peuvent également correspondre à une demande de cadrage préalable formel d'un projet, d'un plan ou d'un programme, en amont du processus d'évaluation environnementale. L'Ae peut également être amenée à prendre des décisions pour déterminer, au cas par cas, si un projet, un plan ou un programme doit être soumis à étude d'impact ou évaluation environnementale.
* 123 Première contribution de l'Autorité environnementale au groupe de travail sur la séquence ERC, Christian Barthod, 29 octobre 2014.
* 124 Audition du 15 décembre 2016
* 125 Audition du 8 février 2017
* 126 Audition du 24 janvier 2017
* 127 L'arrêt du tribunal administratif de Bordeaux n° 1304140 du 30 juillet 2015 a été confirmé par la cour administrative d'appel de Bordeaux le 7 juillet 2016 (15BX03179).
* 128 Rapport « Démocratie environnementale : débattre et décider » remis le 3 juin 2015 par la Commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique sur la démocratisation du dialogue environnemental présidée par Alain Richard, p. 21-22.
* 129 Article L. 121-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.
* 130 Audition du 9 février 2017
* 131 Directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 modifiant la directive 2011/92/UE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.
* 132 Première contribution de l'Autorité environnementale au groupe de travail sur la séquence ERC, Christian Barthod, 29 octobre 2014.
* 133 Audition du 1 er mars 2017
* 134 Audition du 21 décembre 2016
* 135 Audition du 22 décembre 2016
* 136 H.Levrel et D.Couvet, Les enjeux liés à la compensation écologique dans le « projet de loi biodiversité », Fondation de l'écologie politique, janvier 2016.
* 137 Audition du 1 er mars 2017
* 138 Audition du 18 janvier 2017
* 139 Deuxième contribution de l'Autorité environnementale au groupe de travail sur la séquence ERC, Christian Barthod, 2 décembre 2014.
* 140 Audition du 1 er mars 2017
* 141 Cette question est directement liée à celle du suivi, évoquée au 1. du B. du III. du présent rapport.
* 142 Audition du 21 décembre 2016
* 143 Audition du 15 février 2017
* 144 Audition du 1 er mars 2017
* 145 CGEDD, « Compétences et professionnalisation des bureaux d'études au regard de la qualité des études d'impact (évaluations environnementales) », mai 2011.
* 146 Liste des signataires.
* 147 Audition du 19 janvier 2017
* 148 Contribution écrite de Dervenn transmise à votre commission d'enquête, 13 mars 2017.
* 149 Audition du 1 er mars 2017
* 150 Audition du 1 er mars 2017
* 151 Les compétences de l'Ae et des MRAe sont prévues à l'article R. 122-6 du code de l'environnement.