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Sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi

25 avril 2017 : sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi ( rapport de commission d'enquête )

C. CONFORTER LE RÔLE DES PARTIES PRENANTES

1. Reconnaître le monde agricole comme partenaire majeur de la séquence ERC

Le monde agricole occupe une place particulièrement importante dans la mise en oeuvre de la séquence ERC.

Votre commission d'enquête a souhaité entendre les représentants du monde agricole au niveau national mais également au niveau local, pour chacun des projets étudiés.

Dans le cadre d'un projet d'aménagement, les agriculteurs sont généralement affectés à deux titres : par l'emprise des ouvrages construits puis par le foncier mobilisé pour la mise en oeuvre des mesures compensatoires. Cette situation est fréquemment qualifiée de « double peine » pour souligner l'ampleur des bouleversements résultant de ces projets pour l'économie agricole locale. La réalisation d'une étude spécifique sur l'économie agricole au stade de l'étude d'impact, et la mise en oeuvre d'une séquence ERC dédiée, devraient toutefois encourager la conception de projets ayant un moindre impact sur l'activité agricole (cf. II.A.1.c. du présent rapport).

Par ailleurs, comme le note Véronique Inserguet-Brisset, maître de conférences en droit public, dans un article d'octobre 2016 : « cette logique, souvent déplorée par la profession, n'est pas exclusive d'hypothèses dans lesquelles les exploitants pourront apparaître comme des opérateurs de la compensation, conformément au principe de complémentarité entre environnement et agriculture, également affirmé par la loi « biodiversité » du 8 août 2016 »152(*). Claire Etrillard, ingénieure d'études à l'INRA, souligne également la possibilité pour la compensation de devenir une opportunité pour les agriculteurs : « La compensation écologique, bien que généralement perçue comme une contrainte pesant sur les terres agricoles, peut représenter une opportunité pour les agriculteurs de valoriser les services qu'ils rendent en faveur de la biodiversité »153(*).

De fait, les agriculteurs participent le plus souvent à la mise en oeuvre concrète des mesures compensatoires, qu'il s'agisse de travaux de restauration écologique ou de pratiques de gestion favorables à la biodiversité.

À cet égard, votre rapporteur a relevé au cours des auditions que le monde agricole ne s'oppose pas aux compensations environnementales, dès lors que le rôle de l'agriculture est pleinement reconnu et que ses préoccupations sont prises en compte lors de la définition des mesures154(*). Lors de son audition, Christiane Lambert, vice-présidente de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) soulignait : « N'oublions pas que les agriculteurs sont des acteurs de la compensation, des producteurs de biodiversité »155(*). Guillaume Darrouy, membre du conseil d'administration des Jeunes Agriculteurs notait également : « L'environnement est pour nous, jeunes agriculteurs, un enjeu essentiel. C'est notre outil de travail, nous sommes attachés à sa préservation »156(*).

a) Pleinement associer le monde agricole à la séquence ERC

Tirer les conséquences du rôle majeur du monde agricole pour la séquence ERC implique d'assurer son association en amont puis tout au long du processus de définition et de mise en oeuvre des mesures d'évitement, de réduction et enfin de compensation.

La participation du monde agricole en temps utile est un souhait unanimement partagé par les organismes entendus par votre commission d'enquête. À plusieurs reprises, le sentiment d'un manque global de prise en compte des enjeux agricoles a été exprimé, notamment par Alain Sambourg vice-président de la section CR77 de Coordination rurale : « Les nuisances des projets pour le monde agricole sont sous-estimées par les services de l'État »157(*). Toujours devant votre commission d'enquête, Christiane Lambert a ainsi recommandé : « Les organisations agricoles doivent être associées en amont. Lorsque les maîtres d'ouvrage réduisent la concertation, ils créent les germes du conflit. Les interlocuteurs ne manquent pas : chambres d'agriculture, syndicats agricoles, bureaux d'études locaux, etc ». Guillaume Darrouy a confirmé cette demande du monde agricole, en notant que l'absence de concertation en amont fragilise l'acceptabilité du projet et favorise les conflits par la suite : « L'estimation des impacts d'un projet doit faire l'objet d'une concertation en amont, pour évaluer les éventuelles mesures d'évitement et de réduction ainsi que, si nécessaire, les mesures de compensation. Quand on impose des mesures en fin de projet, les agriculteurs se braquent et le débat devient stérile ».

Selon Henry Frémont, président de la chambre d'agriculture d'Indre-et-Loire, les agriculteurs sont volontaires pour participer à ce processus : « Nous sommes bien conscients que les projets doivent être réalisés, mais nous souhaitons que la profession agricole et l'ensemble des acteurs concernés soient consultés en amont. Nous souhaitons être acteurs, avec le maître d'ouvrage, l'État et les associations environnementales qui sont en première ligne sur ces sujets »158(*).

La participation du monde agricole en amont est d'autant plus essentielle que la priorité donnée à l'évitement puis à la réduction importe particulièrement aux agriculteurs. L'inversion de la hiérarchie dans la séquence ERC a été soulignée par Christiane Lambert : « Nous regrettons toutefois que l'accent ne soit pas assez mis sur les autres mots de la séquence « éviter-réduire-compenser » (ERC). Éviter est essentiel. Limiter la consommation de foncier permet de réduire les pertes de biodiversité et de potentiel économique. Réduire est aussi important ». Un regret également exprimé par Morgan Ody, membre de la Confédération paysanne, au cours de la même audition : « Si l'on respectait la séquence « ERC », les projets consommant le moins d'espaces naturels et agricoles devraient pourtant être privilégiés, mais ce n'est jamais le cas ».

Le monde agricole souhaite également pouvoir être associé à la définition des mesures compensatoires, afin de mieux faire valoir les intérêts des agriculteurs. Un sentiment d'opacité est exprimé par les représentants du monde agricole sur ce processus entre maîtres d'ouvrage et services instructeurs. Christiane Lambert l'a formulé devant votre commission d'enquête : « On ne comprend pas toujours le coefficient multiplicateur. Dix pour un, c'est souvent excessif ! » Pascal Férey, secrétaire adjoint de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA) a demandé ainsi davantage de transparence : « Le mode de calcul du coefficient est opaque. Les donneurs d'ordres devraient le justifier car son caractère inflationniste pose problème [...] Il faut davantage de pédagogie, prendre le temps d'expliquer en amont comment la compensation se fera et dans quel cadre ». Cette difficulté a également été évoquée lors de l'audition du monde agricole de Loire-Atlantique par Alain Bernier, président de la FNSEA 44 : « Nous avions pu, par exemple, pointer l'opacité de la méthode de calcul de la dette environnementale. Début 2013, nous avions d'ailleurs regretté, auprès de la mission agricole et auprès de la commission du dialogue mises en place par le gouvernement, d'avoir été mis devant le fait accompli »159(*).

La qualité du dialogue en amont avec le monde agricole contribue à déterminer l'acceptabilité locale d'un projet. S'agissant du consensus progressivement bâti sur la compensation des atteintes de la LGV SEA, Kristell Labous, responsable des affaires juridiques de l'environnement à la FNSEA, a indiqué à votre commission d'enquête : « La ligne à grande vitesse Tours-Bordeaux avait fait l'objet d'une véritable négociation entre Réseau ferré de France (RFF) et les agriculteurs ». Lors de l'audition des représentants du monde agricole d'Indre-et-Loire, votre commission d'enquête a en effet pu constater que la bonne intégration des agriculteurs au projet pour la LGV SEA a permis de créer un climat constructif entre parties prenantes.

Il apparaît également souhaitable de consulter le monde agricole lors de la localisation de la compensation, car le foncier agricole est souvent mobilisé en vue de mettre en oeuvre les mesures compensatoires. Alain Bernier, au cours de l'audition précitée, notait : « la localisation géographique des compensations est un point fondamental sur lequel la profession agricole doit également être consultée ». Cette approche est d'autant plus importante que l'animation foncière constitue une étape majeure et souvent difficile de la compensation.

Comme l'a observé Julien Martinez, chargé de projet environnement de la chambre d'agriculture d'Indre-et-Loire : « Plus tôt nous sommes impliqués et plus nous sommes en mesure de dire quel type de secteur est propice à accueillir les types de mesures prévus par les cahiers des charges. Si ce travail n'est pas fait, les souscriptions sont peu nombreuses et nos animations sont stériles. [...] Nous avons pu cibler les terres intéressantes pour la biodiversité qui accueillaient déjà parfois des MAE et nous avons pu nous focaliser sur les terres les moins productives et les agriculteurs les plus volontaires. Cela n'a été possible que du fait d'une intervention très en amont du projet »160(*).

S'assurer en amont de la faisabilité de la compensation nécessite également la participation des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer), qui ont une connaissance fine du contexte local et des opportunités foncières, et peuvent être des intermédiaires en vue de l'acquisition de terrains ou de l'établissement de baux dotés de cahiers des charges environnementaux. Christiane Lambert recommandait ainsi : « Il s'agit de mettre en place une approche plus globale et anticipée, notamment avec les Safer ».

Il apparaît donc essentiel à votre rapporteur d'assurer une participation du monde agricole à toutes les étapes de définition et de mise en oeuvre des mesures d'évitement, de réduction et de compensation. Ce dialogue devrait s'appuyer en particulier sur les chambres d'agriculture, représentant le monde agricole sur le territoire. La participation des Safer devrait également être systématisée le plus tôt possible dans le cycle des projets, afin de faciliter la maîtrise foncière de sites pertinents161(*). Des représentants du monde agricole local, concerné par l'infrastructure et par la compensation, devraient par ailleurs pouvoir systématiquement participer aux comités de suivi des mesures compensatoires (cf. III.B.1. du présent rapport).

Proposition

Assurer une participation du monde agricole à toutes les étapes de définition et de mise en oeuvre des mesures d'évitement, de réduction et de compensation, notamment par un dialogue renforcé avec les chambres d'agriculture et les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural.

b) Réduire l'empreinte de la compensation sur les terres agricoles les plus productives

La perception de la compensation écologique comme contrainte, illustrée par le thème de la double peine, résulte en grande partie de l'impact des mesures compensatoires sur le foncier agricole.

La sensibilité du monde agricole à cette situation est d'autant plus élevée que les surfaces agricoles connaissent une érosion continue : selon l'Observatoire national de la consommation des espaces agricoles (ONCEA), 40 000 à 90 000 hectares d'espaces naturels, agricoles et forestiers ont été consommés par an depuis 2000. Si la compensation ne représente qu'une fraction de cette consommation d'espaces, il reste indispensable de privilégier une empreinte négociée de la compensation écologique sur les terres agricoles, afin d'améliorer son acceptabilité.

La première solution consiste à modérer la surface nécessaire à la mise en place des mesures compensatoires. À cet égard, votre commission d'enquête a pu relever un attachement unanime de la profession agricole au respect de la hiérarchie des étapes de la séquence ERC. Cyril Bouligand, membre du collectif Copain 44, relevait : « Pour que la séquence ERC réponde à la problématique d'économie de terres, il faut que la phase « éviter » soit réalisée consciencieusement »162(*). La priorité donnée à l'évitement puis à la réduction est une demande forte des agriculteurs, comme cela a été relevé précédemment.

La mise en oeuvre d'une compensation qualitative, fondée sur une approche fonctionnelle, est également de nature à réduire la consommation de foncier agricole. Les représentants du monde agricole ont très clairement exprimé leur opposition à une compensation uniquement quantitative et surfacique, compte tenu des impacts d'une telle approche sur les besoins fonciers du maître d'ouvrage, et de ses conséquences sur les agriculteurs, en particulier lorsque les mesures compensatoires sont mises en oeuvre à proximité immédiate de l'ouvrage. Par une conception plus fine et une mutualisation des mesures, d'autres solutions semblent possibles, tout en assurant un niveau élevé de plus-value écologique. Christiane Lambert a illustré cette approche par un exemple concret : « Le centre commercial Atoll Angers a enseveli un hectare de zone humide. L'aménageur proposait une compensation à hauteur de seize hectares ; mais, après des échanges avec la chambre d'agriculture et les associations de défense de l'environnement, il a été jugé préférable de mettre en place quatre hectares de zone humide dans de meilleures conditions. Le résultat a satisfait toutes les parties prenantes »163(*). À cet égard, le recours à des coefficients multiplicateurs entre surfaces impactées et surfaces de compensation doit permettre de concilier l'atteinte des objectifs d'équivalence écologique avec une utilisation économe du foncier agricole sur le territoire concerné (cf. II.B.2. du présent rapport). Compte tenu des nouvelles dispositions de la loi « Biodiversité » sur l'obligation de résultats et la faculté pour l'administration de prescrire des mesures complémentaires si les obligations initiales de compensation sont inopérantes, certains membres de votre commission d'enquête considèrent que l'application de coefficients multiplicateurs lors de la définition des surfaces de compensation ne serait plus systématiquement nécessaire.

À partir du besoin en surface, la mise en oeuvre de la compensation devrait être étudiée prioritairement sur des terres non ou moins productives, notamment les délaissés et les friches, qu'elles soient agricoles, industrielles, ou commerciales. Les délaissés et les dépendances vertes peuvent représenter une surface totale significative pour les infrastructures linéaires. Lors de son audition, Patrick Jeantet, président-directeur général de SNCF Réseau, a indiqué : « SNCF Réseau est propriétaire de 90 000 hectares de dépendances vertes. Toutes ne sont pas des paradis pour la biodiversité, loin s'en faut ; mais un certain nombre d'espaces sont des réservoirs de biodiversité et pourraient être le support de compensations, que ce soit pour nos projets ou pour ceux d'autres aménageurs »164(*). Une meilleure intégration de ces espaces dans la conception, la réalisation et l'exploitation des ouvrages, notamment leur inscription dans des trames cohérentes, permettrait d'atténuer la dette écologique des maîtres d'ouvrage, en y préservant la biodiversité existante, ou de réduire la surface supplémentaire pour la compensation, en y mettant en oeuvre des mesures compensatoires.

Lors des différentes auditions, les représentants du monde agricole ont souligné l'intérêt d'une telle démarche. Selon Alain Bernier, cet effort conditionnerait l'acceptabilité de la compensation écologique pour certains agriculteurs : « Ce n'est qu'à la condition du double respect de l'environnement et de l'agriculture que les agriculteurs pourront se saisir de l'opportunité d'une compensation environnementale à des fins de valorisation d'espaces délaissés ou d'un moindre intérêt agricole »165(*). Cette approche, permettant de réduire les impacts de la compensation sur l'agriculture, nécessiterait davantage de souplesse dans l'application du critère de proximité, dans le respect de l'équivalence écologique, afin de cibler des terres moins productives, le cas échéant un peu plus éloignées du site impacté mais plus riches en biodiversité.

Lors de l'examen de la loi « Biodiversité », le Parlement a souhaité confier à l'AFB, en coordination avec les instances compétentes locales et l'Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers, la réalisation d'un inventaire afin d'identifier les espaces naturels à fort potentiel de gain écologique appartenant à des personnes morales de droit public et les parcelles en état d'abandon, susceptibles d'être mobilisés pour la compensation (cf. III.A.2. du présent rapport). Cette disposition vise précisément à réduire l'impact de la compensation sur le foncier agricole en ciblant d'autres sites. La restauration de friches peut toutefois être coûteuse, comme l'a relevé Jean-François Lesigne lors de l'audition des membres du CILB : « Le réaménagement des friches nécessite de sortir d'une logique de compensation surfacique car la réhabilitation des friches est très coûteuse si on la rapporte aux surfaces en jeu, ce qui décourage les acteurs. Il faudrait donc passer à une méthode de compensation qualitative basée sur l'amélioration d'une batterie de critères déterminés »166(*).

Proposition

Réduire l'empreinte de la compensation écologique sur le foncier agricole par l'évitement et la réduction, par une approche fonctionnelle de la compensation et par une localisation des mesures plus favorable à l'économie agricole (friches, délaissés, terres peu productives).

c) Verser le juste prix de la compensation aux agriculteurs

Les agriculteurs, propriétaires exploitants ou preneurs, restent très fréquemment sollicités en vue de mettre en oeuvre la compensation sur leurs terrains, par la réalisation de travaux de restauration écologique, ou l'application de mesures particulières de gestion.

Il est alors indispensable que le juste niveau de rémunération leur soit versé. Ce montant doit être suffisamment élevé pour compenser intégralement la perte de rentabilité induite par les mesures écologiques et pour rémunérer les services environnementaux rendus par l'agriculteur. Il doit toutefois être maîtrisé et harmonisé, afin d'éviter toute spéculation.

La dimension économique de la compensation est essentielle pour le monde agricole. Pascal Férey soulignait en ce sens : « Les agriculteurs sont des producteurs de biodiversité. Il est normal que la société rétribue leur prestation »167(*). Comme l'a indiqué Guillaume Darrouy, la compensation peut être une opportunité, sous réserve d'être suffisamment encadrée : « La compensation peut offrir des opportunités à un jeune agriculteur qui s'installe, mais dans un cadre bien défini juridiquement »168(*). Christiane Lambert avait par ailleurs relevé un lien entre rémunération et pérennité des mesures : « Pour être efficace, la compensation doit s'inscrire dans la durée. Pour cela, elle doit être rémunératrice [...] L'agriculteur qui l'accepte sera plus enclin à l'inscrire dans la durée si la compensation financière est à la hauteur. C'est donc avant tout une question de moyens mobilisés »169(*).

Afin d'assurer une rémunération harmonisée sur le territoire et d'éviter toute concurrence entre agriculteurs, les représentants du monde agricole ont un rôle particulier pour définir un cadre d'indemnisation. Christophe Sablé, secrétaire général de la chambre régionale d'agriculture des Pays de la Loire, décrivait ainsi ce processus : « dès 2012, la chambre d'agriculture a pris l'initiative d'une concertation avec les services de l'État et le département, avec la mise en place d'un comité de pilotage composé de l'ensemble des représentants de la profession agricole. Ces travaux ont débouché sur un accord-cadre départemental qui permet de disposer d'outils-types de mesure de compensation environnementale en zone agricole et de règles d'indemnisation »170(*).

Outre la définition d'un cadre général, ces représentants peuvent également participer à l'élaboration des cahiers des charges proposés aux agriculteurs pour un projet donné. Pour la chambre d'agriculture d'Indre-et-Loire, Julien Martinez expliquait ainsi : « Nous avons pu travailler très en amont, notamment en ce qui concerne les cahiers des charges des mesures proposées aux agriculteurs par contrat [...] Nous sommes partis de cahiers des charges appliqués en Poitou-Charentes qui ont été ajustés à la marge en fonction des situations rencontrées dans notre département. Ces ajustements ont été techniques mais également juridiques. Nous avons donc reconstruit les modèles de conventions afin de les rendre plus lisibles pour les agriculteurs ou les propriétaires fonciers ».

EXEMPLES DE RÉMUNÉRATION POUR LA MISE EN oeUVRE DE MESURES COMPENSATOIRES SUR DES TERRES AGRICOLES

Mesure

Rémunération

Creusement de mares

10 à 12 € par m2

Plantation de haies

12 € par mètre linéaire

Création de talus

2,50 € par mètre linéaire

Entretien de mares

75 à 100 € par mare par an

Entretien de haies

2 € par mètre linéaire par an

Entretien d'arbres isolés

17 € par arbre par an

Fauche tardive de prairies

450 à 670 € par hectare

Pâturage extensif sur prairies

300 € par hectare

Gel sur prairies

600 € par hectare

Culture de navette fourragère

650 € par hectare

Sources : auditions de la commission d'enquête et contributions écrites.

L'élaboration d'une base de données nationale des coûts, recommandée précédemment (cf. II.A.2. du présent rapport), pourrait utilement servir à guider les niveaux de rémunération proposés au monde agricole pour la mise en oeuvre des mesures de compensation. Des adaptations demeureront nécessaires, pour tenir compte de l'économie agricole propre à chaque territoire et des spécificités de chaque projet. Il sera notamment indispensable de prendre en considération la diversité des cultures et les différences de qualité des sols : par exemple, un hectare de vigne n'a pas la même valeur en Bourgogne, dans le Bordelais ou dans la Creuse. L'indemnisation des agriculteurs doit intégrer ces différences. La même approche différenciée devrait être retenue lorsque la compensation porte sur des terrains boisés, dont la qualité peut également varier.

Proposition

Harmoniser les barèmes de rémunération des agriculteurs engagés dans la mise en oeuvre de mesures compensatoires.

Votre rapporteur note enfin que la rémunération des mesures de compensation écologique devrait être définie en cohérence avec les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) mises en oeuvre dans le cadre de la politique agricole commune (PAC). Lors de plusieurs auditions, l'articulation entre ces deux catégories de mesures environnementales contractuelles a été évoquée. Henry Frémont, président de la chambre d'agriculture d'Indre-et-Loire, soulignait ainsi dans son département : « les mesures que nous mettons en place sont souvent inspirées des mesures agro-environnementales existant par ailleurs. On ne part pas de zéro [...] La culture de la contractualisation autour des MAE est déjà ancienne dans notre département et concerne maintenant plusieurs centaines d'agriculteurs. Il s'agit d'un dispositif compliqué qui engendre des risques de contrôle et un certain formalisme. Les agriculteurs qui le connaissent savent comment cela fonctionne et les risques qu'ils prennent »171(*). Le recours antérieur à des MAEC, ainsi que certaines difficultés lors du paiement des aides, ont créé un contexte favorable à l'acceptation des mesures compensatoires, parfois en relais des MAEC. Cette dernière configuration devrait être mieux analysée, notamment au regard du principe d'additionnalité de la compensation.

d) Privilégier un conventionnement respectueux de l'activité agricole

Lorsque la compensation est réalisée sur des terres agricoles, la maîtrise foncière peut alternativement être assurée par l'acquisition foncière ou par le conventionnement172(*). Votre rapporteur note à cet égard que la doctrine nationale ne fixe pas de principes directeurs quant au choix entre maîtrise par la propriété et maîtrise par le contrat : « Les présentes lignes directrices n'ont pas vocation à encourager l'une ou l'autre des solutions (maîtrise par la propriété ou par contrat), dont le choix revient au maître d'ouvrage en fonction du contexte local et de la nature de la mesure compensatoire »173(*). De fait, la définition des modes de maîtrise foncière dépend de chaque projet et relève en grande partie de la négociation entre parties prenantes.

Les représentants du monde agricole ont exprimé une nette préférence pour le conventionnement plutôt que l'acquisition foncière, cette dernière étant parfois menée par expropriation. Christiane Lambert a ainsi indiqué à votre commission d'enquête : « Nous sommes attachés au caractère volontaire et opposés à l'acquisition foncière par le maître d'ouvrage car il est possible de concilier l'activité agricole et la restauration de la biodiversité [...] l'acquisition foncière est souvent une solution de facilité ». Au titre de la chambre d'agriculture d'Indre-et-Loire, Henry Frémont notait également : « nous sommes beaucoup plus favorables à une mise en oeuvre de la compensation environnementale par voie contractuelle et par prestations de services plutôt que par prélèvement de foncier qui viendrait se surajouter à celui déjà opéré pour la réalisation de l'infrastructure elle-même ».

Si le conventionnement ne permet pas au maître d'ouvrage de disposer des mêmes garanties sur la pérennité des mesures que l'acquisition foncière174(*), votre rapporteur note que son acceptabilité par les agriculteurs est bien plus élevée. Le recours au contrat apparaît adéquat, dès lors qu'il fait l'objet d'un encadrement juridique suffisant et que les services de l'État s'assurent du respect par le maître d'ouvrage de ses obligations dans la durée, quelles que soient les conditions de maîtrise foncière.

Votre rapporteur note également que la compensation n'est pas incompatible avec le maintien d'un usage agricole des sites retenus. Lors de ses auditions et déplacements, votre commission d'enquête a pu constater que les exploitants participent plus facilement à la compensation lorsque les mesures proposées ne mettent pas un terme à la destination agricole des terrains. Si cette possibilité dépend des obligations de compensation incombant au maître d'ouvrage, faciliter la coexistence des mesures écologiques et d'une activité agricole est de nature à renforcer et à pérenniser la participation des agriculteurs à la compensation.

Les solutions retenues pour la mise en oeuvre de la compensation doivent également respecter le statut du fermage en associant le preneur, compte tenu de la place particulièrement importante de l'exploitation en location des terres dans l'agriculture française. Comme le souligne Claire Etrillard dans son article précité : « les trois quarts de la surface agricole utile étant exploités en location en France, les maîtres d'ouvrage ont souvent comme interlocuteurs non seulement les exploitants agricoles, mais également leurs bailleurs. La compensation écologique peut donc donner lieu à une multitude de relations juridiques, tantôt bipartites quand l'exploitant est propriétaire des terres, tantôt tripartites quand les terres mises en valeur par l'exploitant sont la propriété d'un propriétaire bailleur »175(*).

La loi « Biodiversité » a prévu des dispositions visant à assurer l'intégration des parties prenantes, propriétaires et exploitants, lors de la mise en oeuvre de la compensation. L'article L. 163-2 du code de l'environnement prévoit : « Lorsque des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité sont mises en oeuvre sur un terrain n'appartenant ni à la personne soumise à l'obligation de mettre en oeuvre ces mesures, ni à l'opérateur de compensation qu'elle a désigné, un contrat conclu avec le propriétaire et, le cas échéant, le locataire ou l'exploitant, définit la nature des mesures de compensation et leurs modalités de mise en oeuvre, ainsi que leur durée ».

Si le maître d'ouvrage ou l'opérateur de compensation auquel il fait appel sont devenus propriétaires de terrains pour y mettre en oeuvre des mesures compensatoires, ils peuvent faire appel à des exploitants agricoles, notamment par un recours au bail rural à clauses environnementales (BRE), dont le périmètre a été étendu par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF). Une étude du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) de juin 2015 sur les utilisations du bail rural à clauses environnementales notait : « La mise en oeuvre de mesures compensatoires dans le cadre de travaux d'aménagement constitue un nouveau champ d'application de BRE. La pérennisation de la compensation passe souvent par des acquisitions foncières et les terrains une fois acquis doivent être gérés avec des objectifs précis. Des organismes comme les conservatoires d'espaces naturels sont sollicités par les maîtres d'ouvrage pour être affectataires de terrains et en assurer la gestion. Le BRE apparaît comme complémentaire à l'acquisition en permettant de répondre sur le long terme (20 à 30 ans) au cahier des charges imposé par les mesures compensatoires »176(*).

Le dispositif d'obligations réelles environnementales, créé par la loi « Biodiversité », pourrait également être un outil mobilisable par un maître d'ouvrage ou un opérateur de compensation, en vue de pérenniser des mesures compensatoires. Afin de tenir compte d'une éventuelle exploitation en location, l'article L. 132-3 du code de l'environnement a prévu : « Le propriétaire qui a consenti un bail rural sur son fonds ne peut, à peine de nullité absolue, mettre en oeuvre une obligation réelle environnementale qu'avec l'accord préalable du preneur ».

Afin d'améliorer l'attractivité de la compensation pour les agriculteurs, et d'assurer la pérennité des mesures, il est essentiel de proposer des solutions conventionnelles respectant les spécificités de l'activité agricole, en particulier le statut du fermage.

Proposition

Proposer des solutions conventionnelles pérennes et attractives, respectant les spécificités de l'activité agricole, en particulier le statut du fermage.

2. Créer les conditions d'un consensus scientifique sur la séquence éviter-réduire-compenser

Comme le confirme le rapport remis par la commission présidée par notre collègue Alain Richard, « la qualité du dialogue environnemental dans son ensemble repose en premier sur la pertinence et la fiabilité des données et des analyses sur lesquelles se fonde un plan, un programme ou un projet »177(*). Si le consensus scientifique n'est pas, à un instant t, la garantie absolue de l'efficacité des mesures à venir ou du diagnostic environnemental sur lequel elles se fondent, il permet, en revanche, de limiter les risques et de donner crédit et acceptabilité aux solutions dégagées vis-à-vis du public.

L'expression du consensus passe aujourd'hui par la remise d'avis consultatifs donnés par des institutions collégiales dont l'analyse repose pour tout ou partie sur des considérations scientifiques. Les procédures prévoyant la compensation des atteintes à la biodiversité recourent de manière systématique ou ponctuelle à l'avis de certaines instances, permanentes ou ad hoc, dont le rôle doit être valorisé.

Parmi les nombreuses instances rendant des avis visés par les arrêtés prescrivant des mesures de compensation, deux semblent incarner le lieu de l'expression scientifique. La première est le Conseil national de la protection de la nature (CNPN). En ce qui concerne les projets de grandes infrastructures, il rend des avis relatifs aux demandes de dérogation à l'interdiction de destruction relative aux espèces protégées, le plus souvent formulées pour les aménageurs par des bureaux d'études environnementaux. Comme l'indiquait Serge Muller, président de son comité permanent, « le CNPN est une commission administrative à caractère consultatif ; elle donne des avis sur les politiques relatives à la protection de la nature ou de la biodiversité, ainsi que sur les demandes de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées, au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement [il] est actuellement une instance mixte regroupant des experts scientifiques [...] des représentants d'associations de protection de la nature [...] des gestionnaires d'espaces naturels, y compris des agriculteurs, des chasseurs, des pêcheurs, des forestiers et des représentants des parcs nationaux, de réserves naturelles, ainsi que des représentants des ministères »178(*). Le CNPN précise dans la réponse écrite qu'il a fait parvenir à votre commission d'enquête que sa future composition, telle que modifiée par la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016, sera davantage tournée vers le monde scientifique : « le CNPN va évoluer prochainement [...] d'une structure à composition « mixte » [...] vers une instance constituée exclusivement d'experts scientifiques et techniques, nommés intuitu personae (à l'image des Conseils Scientifiques Régionaux du Patrimoine Naturel) »179(*). Outre l'avis de ses membres, les décisions du CNPN peuvent également se fonder sur des consultations préalables des « conservatoires botaniques nationaux concernant la flore, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ou l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), qui fait maintenant partie de l'Agence française pour la biodiversité (AFB), pour ce qui concerne la faune. Par ailleurs, les conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (CSRPN) peuvent d'une certaine manière donner des pré-avis sur certains dossiers »180(*).

Certains acteurs estiment néanmoins que les décisions du CNPN interviennent trop tardivement. Bernard Chevassus-au-Louis, président d'Humanité et biodiversité, considérait par exemple que « actuellement, le recours au Conseil national de la protection de la nature (CNPN) est trop tardif. Les citoyens doivent être mieux informés sur la manière dont la compensation au titre des espèces sera réalisée »181(*). Jean-Philippe Siblet a également émis l'idée que sa nouvelle composition le fragilisera : « je suis inquiet de la réforme en cours. S'entourer de collaborateurs intuitu personae est une bonne chose, mais cela rend un peu moins tangible la façon dont la répartition est décidée autour de la table. Il est bon d'avoir des membres identifiés comme des représentants d'associations, d'institutions scientifiques ou reconnus pour les compétences propres »182(*).

Néanmoins, la qualité des avis rendus par le CNPN est très largement soulignée. Jean-Philippe Siblet a ainsi indiqué : « J'y suis très attaché, et depuis bien avant d'en faire partie. Ses membres viennent d'horizons divers, mais ils sont tous des scientifiques ou des praticiens ayant une connaissance réelle du terrain. On peut toujours contester la pertinence d'un avis, mais globalement, contrairement à ce que l'on entend parfois, le CNPN donne plutôt des avis favorables aux projets ; en réalité, son travail consiste plutôt à les amender ou à donner des pistes de réflexion qu'à les empêcher. Cet outil est très intéressant, car il produit de la doctrine, de la méthodologie, permet d'envisager des solutions et des alternatives. Plusieurs projets ayant reçu en première lecture un avis défavorable assorti de conseils, ont ensuite été modifiés et obtenu l'avis favorable. Beaucoup y trouvent leur compte »183(*). Pierre Dartout, préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a, pour sa part, indiqué que « la cohérence scientifique [des mesures de compensation autorisées par les services déconcentrés de l'État] est notamment assurée grâce à l'expertise et la connaissance du terrain du CNPN, qui nous donnent une vision plus large de la qualité des mesures de compensation mises en oeuvre et de leur cohérence à l'échelon national »184(*).

Dans une note complémentaire adressée à votre commission d'enquête, le CNPN indique que « pour des grands projets, certains pétitionnaires viennent présenter leurs dossiers pour bénéficier en amont de recommandations du CNPN en vue de présenter leurs demandes de dérogation »185(*). Aussi, afin de permettre au CNPN d'intervenir plus tôt dans le cheminement des projets qui lui sont soumis, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de généraliser cette pratique de saisine en amont. Elle pourrait prendre la forme d'une prise de contact facultative encouragée en amont de l'étude d'impact et d'un avis donné par le CNPN sur le contenu de l'étude d'impact. Cette dernière opération aurait pour but d'analyser la stratégie de compensation proposée et d'éclairer le débat de l'enquête publique. Aussi votre rapporteur propose d'étudier l'opportunité de systématiser cet avis sur l'étude d'impact, avec obligation pour le maître d'ouvrage de faire porter ses observations en réponse dans son dossier d'enquête publique.

Ces saisines préalables pourraient, le cas échéant être opérées auprès des conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (CSRPN), selon la taille des projets. Les CSRPN peuvent, en effet, donner un avis particulièrement pertinent sur certaines problématiques propres à une région donnée. Vincent Guillemot, directeur des études de Dervenn, illustrait ce point de vue par un exemple devant votre commission d'enquête : « Le flûteau nageant, qui fait l'objet d'un plan national d'action, est une espèce végétale aquatique courante en Bretagne, mais plus rare ailleurs. Le CSRPN n'arbitrera donc pas de la même manière une compensation en Bretagne ou dans le Massif Central... Faisons confiance aux territoires, aux associations, aux bureaux d'études locaux, aux CSRPN »186(*).

Propositions

Encourager une prise de contact, facultative, avec le CNPN à l'initiative du maître d'ouvrage en amont de l'étude d'impact.

Évaluer l'opportunité de généraliser un avis du CNPN sur l'étude d'impact et de contraindre les maîtres d'ouvrage à faire porter leurs observations en réponse dans leur dossier d'enquête publique.

La seconde instance mise en avant lors des auditions menées par votre commission d'enquête est l'Autorité environnementale. Créée en 2009, son rôle est défini par son président, Philippe Ledenvic, comme consistant « à partir de l'analyse des études d'impact ou des évaluations environnementales, à déterminer comment l'environnement est pris en compte dans un projet donné, et ce en amont de la consultation publique. Les avis que nous rendons visent à éclairer le débat, à permettre à tous les participants de s'exprimer en connaissance de cause. Il ne s'agit, en aucun cas, d'avis en opportunité, c'est-à-dire d'avis favorables ou défavorables au projet »187(*). Malgré son rattachement administratif au CGEDD qui a pour mission de conseiller le gouvernement, l'indépendance des avis de l'Autorité environnementale est considérée par son président comme garantie au travers du respect d'une déontologie stricte, des modalités spécifiques de nomination de ses membres, des déclarations d'intérêts auxquelles ils sont soumis, du fonctionnement collégial de l'institution, et de la publication instantanée des avis après délibération.

Le rôle de l'autorité est souvent considéré comme central dans la conduite des projets. Arnaud Gossement, avocat spécialisé en droit de l'environnement, considère que « les avis qu'elle rend sont de grande qualité »188(*) et Pierre Dartout la voit comme le support de « la cohérence juridique des mesures de compensation autorisées par les services déconcentrés de l'État »189(*). Des propositions tendant à lui fournir plus de moyens190(*), plus d'indépendance191(*) ou à la doter d'une saisine automatique192(*) ont été fréquemment évoquées en audition.

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité de faire évoluer l'avis de l'Autorité environnementale vers un avis conforme. Des échanges avec certains membres de l'Autorité environnementale le conduisent néanmoins à penser que le caractère consultatif actuel de son avis est le gage d'une grande liberté d'expression. Toutefois, comme pour le CNPN et afin de garantir la prise en compte de ses avis par les maîtres d'ouvrage lors des dépôts de dossiers d'enquête publique, votre rapporteur propose que ces dossiers comprennent obligatoirement les observations apportées par le maître d'ouvrage en réponse à cet avis, afin de faire clairement apparaître les suites qui y seront, le cas échéant, données.

Proposition

Inclure obligatoirement, dans les dossiers d'enquête publique, les observations en réponse, de la part du maître d'ouvrage, sur les griefs éventuellement soulevés par l'avis de l'Autorité environnementale.

En complément des avis de « droit commun », les autorités publiques en charge ont parfois eu recours, de manière ponctuelle, à des instances scientifiques ad hoc afin de les éclairer sur l'état d'une question donnée ou sur une problématique spécifique.

Le projet de LGV Tours-Bordeaux a connu un exemple notable de médiation scientifique portant sur la compensation des atteintes à certaines espèces comme l'outarde canepetière, ainsi qu'à leurs habitats. Cette médiation est intervenue assez tardivement dans le processus d'élaboration du projet après l'échec d'un recours gracieux et d'un recours contentieux contre le décret de déclaration d'utilité publique relatif au projet. À la demande d'associations naturalistes dont Poitou-Charentes Nature, auditionnée par votre commission d'enquête, le ministère de l'environnement a commandé une triple expertise sur les mesures de compensation envisagées. Cet arbitrage a permis une réévaluation des 50 hectares de surface initialement prévus par l'aménageur et son bureau d'étude à une surface de 702 hectares in fine fixée par l'arrêté « espèces protégées » pour les mesures compensatoires relatives à l'outarde canepetière193(*).

Le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-landes a également connu l'intervention de deux instances ad hoc, avec un succès néanmoins beaucoup plus mitigé. Comme l'a expliqué Claude Brévan, membre de la commission du dialogue, « la mission confiée à la commission du dialogue en novembre 2012 par le Premier ministre ne visait pas à expertiser les mesures compensatoires mais à rétablir un climat de confiance entre les parties pour renouer le dialogue. Nous devions rencontrer ces parties, comprendre les enjeux économiques, sociaux et environnementaux, mais également apporter des compléments d'informations »194(*). Des doutes ont cependant été émis devant votre commission d'enquête sur la portée réelle des travaux de cette commission du dialogue. Claude Brévan ajoutait en ce sens : « à l'issue de ce travail, nous avons présenté notre rapport et nos recommandations lors d'une réunion qui s'est tenue à la préfecture de Nantes, à laquelle les élus et les associations notamment étaient invités. Je me souviens d'une scène surréaliste alors où les uns et les autres évaluaient ce qu'ils retiendraient ou non de nos recommandations. C'était « ça on prend, ça on prend pas » »195(*).

Un collège d'experts scientifiques sur la méthode de compensation des incidences sur les zones humides du projet d'aéroport et de sa desserte routière a également été créé. Il a été mis en place pour répondre à l'une des deux réserves formulées par la commission d'enquête publique le 24 octobre 2012. Ce collège d'experts a formulé douze réserves dont une partie a été prise en compte par les arrêtés. Le préfet n'a cependant pas réuni de nouveau le collège afin d'évaluer a posteriori cette prise en compte, ce qu'a regretté Ghislain de Marsily, président du collège : « Il est néanmoins effectivement un peu choquant qu'ayant fait ces recommandations, dont une partie seulement a été suivie, on ne nous ait pas demandé si ce qui avait été fait était suffisant. C'est une lacune, me semble-t-il, qu'il ne nous revenait pas de combler. J'ai oublié de dire que les trois commissions qui travaillaient ensemble - la commission du dialogue, la commission agricole et les experts scientifiques - se sont réunies avant de finir leurs rapports. Mais cela n'a pas donné lieu, dans les arrêtés, à la prise en compte de toutes les recommandations que nous avions faites »196(*).

Votre rapporteur constate que les lieux d'évaluation scientifique collégiaux semblent, par les avis qu'ils formulent, a priori bénéficier aux autorités réglementaires en deux endroits. Le premier est qu'ils donnent un éclairage scientifique fiable et le second est que cet éclairage appuie la légitimité des décisions prises à la suite de ces avis, a fortiori lorsqu'ils sont suivis. L'article L. 122-1-1 du code de l'environnement impose, en matière d'étude d'impact, depuis le 3 août dernier, que « la décision de l'autorité compétente est motivée au regard des incidences notables du projet sur l'environnement »197(*). Afin de respecter le principe de cette règle, il serait donc souhaitable que les références aux avis consultatifs ne se limitent pas aux visas des arrêtés prescrivant des mesures de compensation, mais que les divergences avec les orientations ou les conclusions portées par ces avis soient également clairement expliquées au sein des arrêtés.

Proposition

Expliciter systématiquement, au sein des arrêtés prescrivant des mesures de compensation, les raisons qui, le cas échéant, conduisent le détenteur du pouvoir réglementaire à ne pas suivre les orientations ou prescriptions des avis scientifiques préalables obligatoires ou des avis scientifiques complémentaires.

3. Faire davantage confiance aux acteurs des territoires
a) Pleinement intégrer la séquence éviter-réduire-compenser à la démocratie environnementale

Reprenant les principes fixés en 1998 par la convention d'Aarhus, l'article 7 de la Charte de l'environnement consacre le droit à l'information et à la participation du public s'agissant des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. Ces deux droits structurent les procédures de débat public, de concertation publique et d'enquête publique prévues par le code de l'environnement, et qui interviennent dans la phase amont des grands projets d'infrastructures.

ARTICLE 7 DE LA CHARTE DE L'ENVIRONNEMENT

« Article 7. -  Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. »

Si l'exercice du droit à l'information et à la participation est intimement lié aux étapes « éviter » et « réduire », qui peuvent conduire à concevoir différemment les fondamentaux d'un projet, il a également un impact sur la compensation, qui sera d'autant plus effective et mieux acceptée qu'elle aura pu être largement discutée. Or, dans un processus technique, souvent long, la mise en perspective des enjeux environnementaux par rapport à l'ensemble des préoccupations qui entourent un projet, peut s'avérer difficile. Le sentiment d'un manque d'information et de concertation ressort ainsi clairement des contributions déposées sur l'espace participatif de votre commission d'enquête. Un tel sentiment peut résulter à la fois des pratiques et des procédures.

EXTRAITS DE CONTRIBUTIONS À L'ESPACE PARTICIPATIF SUR LE DEGRÉ D'INFORMATION ET D'ASSOCIATION DES PARTIES PRENANTES CONCERNANT LA SÉQUENCE ERC

La question n° 4 était la suivante : « Les parties prenantes concernées par la réalisation d'un projet d'infrastructure sur un territoire sont-elles suffisamment informées et associées lors des différentes étapes de mise en oeuvre de la séquence ERC ? Comment cette participation pourrait-elle être renforcée ? » 

Contribution n° 31 (représentant associatif) : « Non. Informées, elles le sont sans doute ou peuvent l'être moyennant un effort raisonnable. Associées, c'est discutable, en particulier citoyens et associations ont la perception que les décisions essentielles sont prises entre acteurs économiques, politiques, administratifs, avec un avis toujours facultatif des gens. Le vrai moyen de renforcer la participation est de donner la possibilité réelle que cette participation aboutisse à la capacité de décider collectivement. »

Contribution n° 241 (élu) : « L'information est insuffisante et les critiques ne sont pas prises en compte. Si la procédure est inversée (DUP post ERC) et si l'avis des parties prenantes est pris en compte, la participation serait renforcée. »

Contribution n° 302 (professionnel) : « Aujourd'hui les parties prenantes sont informés au moment où elles sont concernées par l'étape. Exemple : on va consulter les services publics en charge du risque inondation ou de la protection de la biodiversité quand les problèmes arrivent : projet en conflit avec des zones à enjeux. Il faudrait que ces éléments soient des préalables obligatoires au projet, ils doivent faire partie des études de faisabilité au même titre que l'économie d'un projet, son accessibilité en voirie ou en transport, le nombre de logements/travailleurs qu'il va accueillir. Pour cela, dès la 1ère étape des projets l'ensemble des acteurs devraient être associés afin de soulever ensemble dès le départ les contraintes et les opportunités sur la zone. »

Contribution n° 661 (particulier) : « La première phase devrait veiller à l'information des citoyens et permettre de poser le débat parmi les citoyens sur les choix de société qui entraînent la réalisation de tel ou tel projet d'infrastructure. »

Le rapport de notre collègue Alain Richard sur la démocratie environnementale souligne que la procédure du débat public, qui ne concerne que les projets de tailles les plus importantes, est celle qui permet le mieux « un échange au fond suffisamment tôt »198(*). À l'inverse, « le calendrier des autres procédures s'y prête mal, et ces attentes s'expriment alors tardivement lors de l'examen des conditions physiques d'inscription du projet dans le territoire. Des frustrations, voire des conflits, peuvent naître de ce contretemps, tout autant que de la confrontation d'intérêts et d'enjeux divergents ». L'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement reprend certaines des propositions formulées dans le rapport.

Le champ de compétence de la CNDP est étendu aux plans ou programmes de niveau national faisant l'objet d'une évaluation environnementale et elle se voit confier la possibilité d'exercer, à la demande des parties concernées, un rôle de conciliation lorsqu'un risque de conflit ou de différends est identifié. L'ordonnance encadre également davantage la procédure de concertation préalable en prévoyant en particulier, dans certaines conditions, un droit d'initiative du public et la possibilité pour l'autorité chargée d'autoriser le projet d'imposer par décision motivée au maître d'ouvrage l'organisation de la concertation préalable. La dématérialisation de l'information et des procédures est renforcée. Enfin, les grands principes qui structurent la participation du public sont regroupés au sein de l'article L. 120-1 du code de l'environnement.

ARTICLE L. 120-1 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT FIXANT LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE PARTICIPATION DU PUBLIC À L'ÉLABORATION DES DÉCISIONS PUBLIQUES AYANT UNE INCIDENCE SUR L'ENVIRONNEMENT

« Art. L. 120-1. - I. - La participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement est mise en oeuvre en vue :

« 1° D'améliorer la qualité de la décision publique et de contribuer à sa légitimité démocratique ;

« 2° D'assurer la préservation d'un environnement sain pour les générations actuelles et futures ;

« 3° De sensibiliser et d'éduquer le public à la protection de l'environnement ;

« 4° D'améliorer et de diversifier l'information environnementale.

« II. - La participation confère le droit pour le public :

« 1° D'accéder aux informations pertinentes permettant sa participation effective ;

« 2° De demander la mise en oeuvre d'une procédure de participation dans les conditions prévues au chapitre Ier ;

« 3° De disposer de délais raisonnables pour formuler des observations et des propositions ;

« 4° D'être informé de la manière dont il a été tenu compte de ses observations et propositions dans la décision d'autorisation ou d'approbation.

« III. - Les procédures de concertation préalable organisées en application du code de l'urbanisme respectent les droits mentionnés aux 1°, 3° et 4° du II du présent article.

« IV. - Ces dispositions s'exercent dans les conditions prévues au présent titre.

« Elles s'appliquent dans le respect des intérêts de la défense nationale et de la sécurité publique, du secret industriel et commercial et de tout secret protégé par la loi. Le déroulement de la participation du public ainsi que les modalités de sa conduite peuvent être adaptés en conséquence. »

S'agissant plus spécifiquement de la qualité de l'expertise et de l'information permettant d'éclairer le débat environnemental, le rapport Richard soulignait la nécessité de renforcer « la garantie d'objectivité et de transparence des données et des analyses [...], avec notamment la possibilité de faire intervenir des tiers garants et d'admettre des expertises n'émanant pas du maître d'ouvrage »199(*). L'intervention de garants, choisis à partir d'une liste définie par la CNDP et chargés de veiller « à la qualité, la sincérité et l'intelligibilité des informations diffusées au public, au bon déroulement de la concertation préalable et à la possibilité pour le public de formuler des questions, et de présenter des observations et propositions », ainsi que la possibilité pour la CNDP, de sa propre initiative ou saisie par un président de commission particulière du débat public ou par un garant, de demander la réalisation d'expertises complémentaires sont inscrites dans le code de l'environnement (articles L. 121-1 et L. 121-1-1) depuis l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 citée précédemment.

La reconnaissance des savoirs et de l'expertise est également inscrite à l'article 1er de la charte de la participation du public200(*). Élaboré en 2016, ce document définit les grands principes qui doivent encadrer la participation du public. À ce jour, 27 organismes (collectivités territoriales, grandes entreprises et associations principalement) ont signé la charte ou sont en cours d'adhésion201(*).

L'ordonnance est entrée en vigueur le 1er janvier 2017 et n'est pas encore ratifiée. L'examen du texte ratifiant l'ordonnance pourrait être l'occasion pour le Parlement de réfléchir à la façon dont les dispositifs de participation et d'information du public peuvent mieux prendre en compte les différentes étapes de la séquence ERC afin de devenir véritablement des outils permettant de construire les bases d'un consensus qui puisse s'exprimer tout au long de la mise en oeuvre du projet, quand bien même apparaîtraient des divergences sur telle ou telle mesure de compensation202(*).

Au-delà des procédures inscrites dans la loi et d'une évolution nécessaire des pratiques - la dématérialisation de l'information n'a par exemple de sens que si les documents accessibles au public sont suffisamment intelligibles - la construction du consensus suppose également l'émergence d'une culture commune autour de la séquence ERC.

b) Favoriser l'émergence d'une culture commune autour de la séquence ERC

Au cours de son audition par votre commission d'enquête, Jean-Louis Jollivet, vice-président de Vienne nature, a décrit la relation entre les associations de protection de l'environnement et les constructeurs de la LGV Tours-Bordeaux en parlant d'« interface triton-béton ». Faire se rencontrer et discuter des acteurs aux intérêts a priori différents constituait selon lui un « pari très difficile » dont il estime qu'il a été réussi, chacun ayant bien compris qu'il n'avait pas, à lui seul, tous les éléments pour réussir et qu'il avait donc intérêt à rechercher le consensus : « les deux cultures se sont confrontées et nous avons mutuellement beaucoup appris »203(*).

Si les difficultés sont réelles et ne doivent pas être sous-estimées, la construction du consensus est envisageable à la condition que le dialogue soit engagé le plus en amont possible dans la conception des projets. Aucune des personnes entendues par votre commission d'enquête n'a contesté l'objectif de préservation de la biodiversité. En revanche, les méthodes et solutions proposées pour y parvenir peuvent légitimement diverger, voire se confronter. Elles doivent alors avoir pu être exprimées suffisamment tôt dans la réalisation des projets. Or, comme l'ont souligné plusieurs contributions à l'espace participatif, « les différentes parties prenantes ne sont pas sollicitées au même moment au cours de l'instruction du dossier » alors même que « dès la première étape des projets l'ensemble des acteurs devraient être associés »204(*).

Les représentants des collectivités territoriales auditionnés par votre commission d'enquête ont à plusieurs reprises souligné le degré de connaissance parfois insuffisant dont disposent ces dernières sur la séquence ERC, et qui résulte en partie d'un manque de concertation au moment de la mise en oeuvre des projets. André Flajolet, président de la commission environnement et développement durable de l'Association des maires de France (AMF), a par exemple indiqué que « les maires constatent [...] que le dialogue entre l'État et les grands maîtres d'ouvrage est direct alors que les collectivités territoriales qui sont directement concernées n'arrivent qu'en second rideau »205(*).

Solliciter le plus en amont possible l'expertise et la connaissance des acteurs des territoires - collectivités territoriales, associations, profession agricole en particulier - peut contribuer à anticiper des enjeux ou difficultés qui risqueraient d'apparaître ultérieurement, à une étape du projet où leur gestion risquerait d'être plus difficile voire davantage conflictuelle. Pour ce faire, la constitution de comités de suivi et de pilotage (cf. III.B.1. du présent rapport), outre qu'elle doit être beaucoup plus systématique, gagnerait à s'effectuer davantage en amont dans la conception des projets.

Une meilleure implication des acteurs locaux peut également s'effectuer sur des actions précises. L'exemple des inventaires initiaux peut, à ce titre, être illustratif. Renforcer leur qualité est indispensable au bon déroulement de la séquence ERC. De ce point de vue, associer plus systématiquement les naturalistes, les associations de chasseurs et de pêcheurs, mais aussi les agriculteurs, à ces inventaires constituerait un atout. Comme l'a indiqué Christiane Lambert, vice-présidente de la FNSEA « il conviendrait aussi d'associer les agriculteurs à la réalisation des inventaires d'espèces. Les chambres d'agriculture et les organisations agricoles disposent d'experts compétents »206(*).

Mobiliser plus systématiquement l'expertise présente dans les territoires, construire avec l'ensemble des parties prenantes un vocabulaire et une culture communs sont des éléments qui doivent permettre, au-delà du respect formel des procédures, de faire accepter une séquence ERC trop souvent perçue comme technique voire technocratique.


* 152 Véronique Inserguet-Brisset, « La compensation écologique : contrainte ou opportunité pour l'exploitant agricole ? », Espace rural et environnement, 31 octobre 2016.

* 153 Claire Etrillard, « La compensation écologique : une opportunité pour les agriculteurs ? », Revue de droit rural, n° 441, mars 2016.

* 154 La loi « Biodiversité » a inscrit en ce sens à l'article L. 110-1 du code de l'environnement : « le principe de complémentarité entre l'environnement, l'agriculture, l'aquaculture et la gestion durable des forêts, selon lequel les surfaces agricoles, aquacoles et forestières sont porteuses d'une biodiversité spécifique et variée et les activités agricoles, aquacoles et forestières peuvent être vecteurs d'interactions écosystémiques garantissant, d'une part, la préservation des continuités écologiques et, d'autre part, des services environnementaux qui utilisent les fonctions écologiques d'un écosystème pour restaurer, maintenir ou créer de la biodiversité ».

* 155 Audition du 21 décembre 2016

* 156 Ibid.

* 157 Ibid.

* 158 Audition du 8 février 2017

* 159 Audition du 7 février 2017

* 160 Audition du 8 février 2017

* 161 Cette participation n'exclut pas des tensions entre mesures de compensation et activité agricole. Lors de son déplacement en Gironde, votre commission d'enquête a été informée d'un conflit d'usages concernant la mise en place de mesures compensatoires sur le site du marais de la Virvée, situé dans une boucle de la Dordogne, à proximité immédiate de la LGV SEA et de l'A10. Un projet de compensation d'environ 200 hectares, élaboré par le Conservatoire d'espaces naturels, n'a pas abouti suite au choix de la Safer de céder ces biens pour une activité agricole intensive. Cette décision a ainsi conduit à un projet de compensation plus limité et offrant une cohérence écologique moindre.

* 162 Audition du 7 février 2017

* 163 Audition du 21 décembre 2016

* 164 Audition du 18 janvier 2017

* 165 Audition du 7 février 2017

* 166 Audition du 15 février 2017 

* 167 Audition du 21 décembre 2016

* 168 Ibid.

* 169 Ibid.

* 170 Audition du 7 février 2017

* 171 Audition du 8 février 2017

* 172 Il faut à cet égard distinguer deux outils successifs : celui visant à assurer la maîtrise foncière du site (acquisition, bail emphytéotique...) et celui visant à définir les mesures de gestion sur le site (convention de gestion des mesures compensatoires, bail rural à clauses environnementales...). Votre commission d'enquête a pu noter que cette distinction n'était pas toujours clairement établie par les parties prenantes, une maîtrise foncière par acquisition n'étant pas incompatible avec le maintien d'un bail rural sur le site concerné.

* 173 Les lignes directrices nationales notent toutefois qu'aucun mode de maîtrise foncière n'est systématiquement favorable au monde agricole : « Dans le cas d'une terre à usage agricole, la maîtrise par contrat peut favoriser une meilleure acceptabilité de la mesure compensatoire. Dans les contextes de déprise agricole ou de forte pression d'urbanisation, la maîtrise par la propriété peut au contraire favoriser l'usage agricole » (p. 123).

* 174 Votre commission d'enquête a pu noter que la durée des conventions signées avec les agriculteurs variait selon les projets et les mesures concernées. Les représentants de la chambre d'agriculture d'Indre-et-Loire ont indiqué que les contrats ont été souscrits pour une durée minimale renouvelable allant de cinq ans pour certaines mesures comme les repousses de céréales à vingt-cinq ans pour d'autres mesures notamment liées aux haies, aux ripisylves ou à du boisement.

* 175 Claire Etrillard, ibid.

* 176 « Le bail rural à clauses environnementales et le paysage « agro-environnemental » », Étude du CEREMA, juin 2015.

* 177 Rapport « Démocratie environnementale : débattre et décider » remis le 3 juin 2015 par la Commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique sur la démocratisation du dialogue environnemental présidée par Alain Richard, p.36.

* 178 Audition du 12 janvier 2017

* 179 Contribution écrite du Conseil national de la protection de la nature, rédigée par Serge Muller, Michel Métais, Serge Urbano et Vincent Boullet, transmise à votre commission d'enquête, 12 janvier 2017.

* 180 Audition du 12 janvier 2017

* 181 Audition du 22 décembre 2016

* 182 Audition du 20 décembre 2016

* 183 Ibid.

* 184 Audition du 24 janvier 2017

* 185 Contribution écrite du Conseil national de la protection de la nature, rédigée par Serge Muller, Michel Métais, Serge Urbano et Vincent Boullet, transmise à votre commission d'enquête, 12 janvier 2017.

* 186 Audition du 1er mars 2017

* 187 Audition du 1er mars 2017

* 188 Audition du 20 décembre 2016

* 189 Audition du 24 janvier 2017

* 190 Arnaud Gossement, Audition du 20 décembre 2016

* 191 Auditions d'Arnaud Gossement du 20 décembre 2016 et d'Harold Levrel du 22 décembre 2016

* 192 Audition de Romain Dubois du 19 janvier 2017

* 193 Informations corroborées par l'audition de M. Gustave Talbot, président de Poitou-Charentes Nature, du 23 février 2017 et le point 4.2 (p. 132 et suivantes) « Une controverse sur les compensations » de la thèse de doctorat « Les instruments d'évaluation des impacts sur la biodiversité : entre aménagement du territoire et conservation : Le cas des grands projets ferroviaires » soutenue par M. Jean-Christophe Vandevelde qui décrit le processus de médiation de manière exhaustive.

* 194 Audition du 9 février 2017

* 195 Ibid.

* 196 Ibid.

* 197 Disposition modifiée par l'ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes.

* 198 Rapport « Démocratie environnementale : débattre et décider » remis le 3 juin 2015 par la Commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique sur la démocratisation du dialogue environnemental présidée par Alain Richard, p. 10.

* 199 Ibid., p. 13.

* 200 Il est prévu que « les participants reconnaissent mutuellement et respectent : les expertises réalisées par le porteur de projet ; les savoirs des participants ; les expertises complémentaires et/ou alternatives à celles réalisées par le porteur de projet ».

* 201 http://www.developpement-durable.gouv.fr/charte-participation-du-public

* 202 Des améliorations ponctuelles pourraient être également envisagées dans l'immédiat. Ainsi, l'article L. 121-8 du code de l'environnement prévoit que le dossier présenté par le maître d'ouvrage au CNDP pour un projet identifie les « impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire » tandis que, pour les plans et programmes, ce sont les « impacts significatifs sur l'environnement et l'aménagement du territoire » qui doivent être identifiés.

* 203 Audition du 23 février 2017

* 204 Réponses n° 302 et 561 à la question n° 4 : « Les parties prenantes concernées par la réalisation d'un projet d'infrastructure sur un territoire sont-elle suffisamment informées et associées lors des différentes étapes de mise en oeuvre de la séquence ERC ? Comment cette participation pourrait-elle être renforcée ? » 

* 205 Audition du 11 janvier 2017

* 206 Audition du 21 décembre 2016