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Brexit : Une course contre la montre - Rapport

12 juillet 2018 : Brexit : Une course contre la montre - Rapport ( rapport d'information )

B. VERS UN ACCORD DE LIBRE-ÉCHANGE ?

1. Les options possibles

La sortie annoncée du Royaume-Uni pose la question de la future relation commerciale avec l'Union européenne. Plusieurs options sont envisageables :

- L'adhésion du Royaume-Uni à l'Espace économique européen ;

- La négociation d'un accord ad hoc, à l'instar des accords négociés avec la Suisse ou le Canada ;

- L'absence d'accord, les relations commerciales entre l'Union européenne et le Royaume-Uni sont alors soumises aux règles élaborées dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce.

Le rattachement à l'Espace économique européen (EEE), aux côtés de l'Islande, du Liechtenstein, de la Norvège et de la Suède ne constitue pas, aux yeux du gouvernement britannique, une solution pouvant répondre au souhait exprimé lors du référendum de juin 2016. L'adhésion à l'Espace économique européen comporte en effet des obligations substantielles : contribution au budget de l'Union européenne et reprise de l'essentiel de l'acquis réglementaire européen, sur lequel le Royaume-Uni ne pourrait plus influer. Il en va notamment des quatre libertés - travail, biens, capitaux et services - qui structurent le marché unique. Il convient, par ailleurs, de rappeler que les États parties à l'EEE sont exclus des accords commerciaux négociés par l'Union européenne avec des pays tiers. 80 % des exportations britanniques sont orientées vers des Etats membres de l'Union européenne ou des partenaires commerciaux de celle-ci, avec qui elle a signé des accords de libre-échange. L'EEE ne couvre pas, par ailleurs, les domaines de l'agriculture et de la pêche qui constituent de réels enjeux de négociation. Enfin, on relèvera que la Cour de justice de l'Union européenne dispose d'une compétence en matière de règlement des différends au sein de l'EEE, solution que récuse le Royaume-Uni dans le cadre de sa future relation avec l'Union européenne.

L'accord économique et commercial global signé avec le Canada fait souvent figure de référence dans les discussions entre les négociateurs (CETA). Aux termes de cet accord, certains produits canadiens pourront progressivement accéder à l'Union européenne sans droits de douane. Ces droits seraient supprimés sur une période de sept ans dans certains secteurs, à l'image du secteur automobile. Des exclusions sont également prévues pour les produits agricoles. Aucun accès au marché unique n'est par ailleurs prévu aux sociétés financières canadiennes, qui ne disposeront donc pas d'un passeport financier. Le texte ne conduit pas à la mise en oeuvre d'une union douanière et le Canada ne bénéficiera pas des accords signés par l'Union européenne avec des pays tiers. Cette solution apparaît en deçà des attentes du Royaume-Uni qui souhaiteraient disposer d'un accès privilégié au marché unique européen, sans réelle contrainte.

L'absence d'accord (« hard Brexit ») ne représente en rien une option souhaitable. Elle suppose la permanence de droits de douane et le maintien de barrières non-tarifaires - certificats de reconnaissance mutuelle, homologation, retenue à la frontière, démarches administratives, etc. - qui peuvent se révéler supérieurs aux droits de douane.

Le gouvernement britannique a, dans ces conditions, indiqué, le 6 juillet dernier, son souhait de mettre en place un « arrangement douanier facilité » destiné à éviter les contrôles aux frontières, sans reprise de l'intégralité de l'acquis réglementaire. Le Royaume-Uni suggère ainsi la mise en place d'une zone de libre-échange limitée aux seuls biens agricoles et industriels. Les services seraient exclus du dispositif. Le gouvernement britannique propose de fait de négocier un accord ad hoc lui permettant d'accéder au marché unique sans payer de droits de douane ni reprendre la totalité des normes qui régissent celui-ci. Le traité prévoirait uniquement des « engagements » à ne pas pratiquer de dumping social ou environnemental. Les autorités britanniques entendent, parallèlement, conclure de nouveaux accords commerciaux dans le monde entier.

La proposition britannique peut laisser songeur tant elle fait coexister des principes pour partie contradictoires. Elle combine en fait deux types d'accords : ceux avec les membres de l'Espace économique européen et celui qui lie l'Union européenne au Canada. Les deux ne répondent pourtant pas aux mêmes logiques. De fait, le Royaume Uni conserverait les avantages du marché unique - liberté de circulation des biens, des services et des capitaux - tout en limitant, à la différence des pays de l'EEE, la liberté de circulation des personnes en provenance de l'Union européenne. Le contrôle de l'application de l'accord relèverait, en premier lieu, des cours britanniques et européennes et, en appel, d'un organisme mixte, intégrant la Cour de justice de l'Union européenne sans, pour autant, que l'avis de celle-ci ne soit prédominant dans la résolution d'un conflit. Les juges britanniques devraient simplement prendre en compte la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne dans leur appréciation, sans plus de précision. Dans ce domaine, l'accord se rapprocherait donc plus d'un accord de libre-échange classique avec le recours à un arbitrage extérieur.

Les autorités britanniques soulignent qu'il s'agit d'un partenariat économique inédit, jugeant que le Royaume-Uni n'était pas n'importe quel pays tiers, mais le plus proche voisin de l'Union européenne. La question est particulièrement cruciale pour l'économie britannique. Un rapport de la Chambre des communes, paru en janvier dernier, fait état, dans le cas de l'adoption d'un accord de libre-échange « classique », d'une perte de croissance économique estimée à 4,8 % du PIB au cours des 15 prochaines années14(*). Cette perte de croissance potentielle conduirait à un emprunt obligataire de 55 milliards de livres sterling d'ici 2033. L'adhésion au marché unique se traduirait également par une perte de croissance de 1,6 % du PIB. Des échanges régis par l'Organisation mondiale du commerce conduiraient à une perte de croissance potentielle de 7,7 %.

Une étude des cabinets Wyman et Clifford Chance estime, quant à elle, à près de 70 milliards d'euros l'impact des mesures tarifaires et non tarifaires, dont 32 milliards d'euros seront supportés par les entreprises britanniques, le reste par les entreprises européennes15(*).

2. Les contours d'un accord de libre-échange

La solution hybride avancée par le gouvernement, qui doit être étayée dans le Livre blanc, conduirait le Royaume-Uni à bénéficier des mêmes avantages que la Norvège en n'étant soumis qu'aux contraintes relativement faibles dont relève le Canada. Elle prévoit également un accès ciblé au marché européen. Cette option ne peut être acceptée au niveau européen. Le Conseil européen a déjà indiqué que les quatre libertés étaient indissociables et qu'elles ne pouvaient faire l'objet d'un "choix à la carte". Une participation au marché unique fondée sur une approche secteur par secteur compromettrait l'intégrité et le bon fonctionnement du marché unique.

L'accord « à la carte », proposé par les autorités britanniques, laisse en outre ouverte la question de la frontière avec l'Irlande. La proposition britannique doit, sur ce point, être précisée. Aux termes de celle-ci, les normes juridiques de l'Union européenne ne s'imposeraient plus au Royaume-Uni mais certains biens et services soumis donc à des règlementations différentes, continueraient à s'échanger entre l'Ulster britannique et l'Eire républicaine.

Il convient de rappeler, à ce stade, les contours envisagés par l'Union européenne pour cet accord de libre-échange. Le Conseil européen du 23 mars 2018 a, en effet, confirmé qu'il était prêt à ouvrir des discussions en vue d'un accord de libre-échange « équilibré, ambitieux et de portée large, sous réserve de garanties suffisantes quant à des conditions équitables ». Cet accord, conclu après la sortie effective du Royaume-Uni, ne saurait offrir les mêmes avantages que le statut d'État membre ni équivaloir à une participation à tout ou partie du marché unique. Il porterait sur :

- le commerce des marchandises, tous les secteurs étant concernés aux fins de maintien de l'absence de droits de douane et de restrictions quantitatives ;

- une coopération douanière appropriée, préservant l'autonomie réglementaire et juridictionnelle des parties, ainsi que l'intégrité de l'union douanière de l'Union ;

- les obstacles techniques au commerce et des mesures sanitaires et phytosanitaires ;

- une coopération volontaire en matière de réglementation ;

- le commerce des services, la fourniture de services devant s'opérer selon les règles de l'État d'accueil ;

- l'accès aux marchés publics, les investissements et la protection des droits de propriété intellectuelle, y compris les indications géographiques.

Il appartient donc au gouvernement britannique de préciser sa position afin qu'elle réponde pleinement au cadre défini par le Conseil européen. Elle s'intègrerait alors dans la déclaration politique sur le cadre des relations futures qui devrait, en principe, être adoptée à l'occasion du Conseil européen d'octobre 2018. Les Vingt-Sept ont insisté, le 29 juin dernier, pour que le Royaume-Uni présente à cet égard « des propositions réalistes et réalisables ».

Réagissant, le 10 juillet 2018, aux propositions britanniques, Michel Barnier a rappelé les lignes rouges de l'Union européenne qui défendra le marché unique, lequel est fondé sur son indivisibilité et sur les quatre libertés de circulation pour les personnes, les biens, les services et les capitaux. Il a souligné que le marché unique était un écosystème dynamique qui reposait sur des standards communs, des règles communes et une supervision commune avec au sommet une juridiction commune, à savoir la Cour de justice.

Sur la question du futur accord de libre-échange, le groupe de suivi :

Estime que la proposition britannique du 6 juillet ne répond pas aux critères définis par le Conseil européen le 23 mars 2018 et s'apparente à un accès « à la carte » au marché européen ;

Demande au gouvernement britannique de préciser sa position en détaillant les modalités de l'union douanière envisagée ;

Considère que le traité proposé ne règle pas clairement la question de la frontière avec l'Irlande ;

S'interroge sur la valeur juridique des engagements britanniques à ne pas pratiquer de dumping social ou environnemental.


* 14 EU Exit analysis cross Whitehall briefing - House of Commons Exiting the European Union committee, Janvier 2018.

* 15 The Red Tape Cost of Brexit - Oliver Wyman/Clifford Chance, 12 mars 2018.