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Sur le réseau de l'enseignement français à l'étranger

25 juillet 2018 : sur le réseau de l'enseignement français à l'étranger ( rapport d'information )

II. LA SOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE DU RÉSEAU, DÉJÀ FRAGILISÉE, A ÉTÉ À NOUVEAU ÉBRANLÉE PAR L'ANNULATION DE CRÉDITS DE JUILLET 2017

Le financement du réseau de l'enseignement français à l'étranger repose sur deux piliers :

les crédits publics, issus des programmes 185 et 151 de la mission « Action extérieure de l'État » ;

les frais de scolarité acquittés par les parents d'élèves.

Le compte financier de l'AEFE regroupe les services centraux et les établissements en gestion directe (EGD). Les 74 EGD sont eux-mêmes regroupés en 35 comptes financiers, le plus souvent par zone géographique ou par convention. Ces derniers sont ensuite agrégés avec le compte des services centraux de l'AEFE.

A. LA TRAJECTOIRE À LA HAUSSE DES DÉPENSES DE L'AEFE PÈSE SUR SA SOUTENABILITÉ BUDGÉTAIRE

Pour la période 2011-2017, il ressort une croissance des charges de l'AEFE de 19,45 %, ces dernières passant d'environ 1 milliard d'euros à plus de 1,2 milliard d'euros.

1. La croissance continue des effectifs scolarisés au sein du réseau

La croissance du nombre d'élèves scolarisés au sein du réseau est un signe d'attractivité de celui-ci, mais présente un effet inflationniste sur les dépenses de personnel et les dépenses de fonctionnement. Entre 2012 et 2017, le nombre d'élèves scolarisés a augmenté d'environ 11,4 %.

L'augmentation des effectifs scolarisés est très variable selon les zones géographiques. Cette hausse a été particulièrement marquée dans la région du Maghreb puisque les établissements y ont enregistré une augmentation d'environ 21 % du nombre d'élèves inscrits. La région Asie et Moyen-Orient connaît une progression du nombre d'élèves d'environ 14,2 %, puis viennent ensuite les Amériques avec une hausse de 11,52 %, suivies de l'Europe avec 9,91 %. En revanche, le nombre d'élèves scolarisés en Afrique - hors pays du Maghreb - a diminué d'environ 1 %.

A contrario, certains pays sont particulièrement concernés par le recul du nombre d'élèves scolarisés. Ainsi, sur les dix établissements du réseau qui affichent le plus fort recul en termes d'élèves scolarisés, proportionnellement à leur nombre d'élèves initial, quatre se situent aux États-Unis5(*).

Évolution du nombre d'élèves scolarisés par type d'établissement depuis 2012

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Afrique

55 597

53 088

54 181

53 849

54 520

55 020

Amériques

51 124

52 330

54 024

54 740

55 485

57 016

Maghreb et océan indien

54 855

56 123

57 526

59 640

61 818

66 584

Asie et Moyen-Orient

85 109

87 792

91 895

94 094

95 809

97 191

Europe

67 289

68 113

70 107

71 504

72 894

73 958

Total

313 974

317 446

327 733

333 827

340 526

349 769

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par l'AEFE

À noter que ce découpage régional correspond à l'organisation de l'AEFE par sous-direction géographique. Ce découpage peut sembler questionnable d'un point de vue géographique, mais le secteur « océan indien » est marginal et ne représente principalement que les élèves de Madagascar, soit 11 134 élèves parmi les 16 783 élèves de cette zone en 2017. Par conséquent, en 2017, on comptabilise 49 801 élèves au sein du Maghreb seul.

2. Une progression rapide de la masse salariale

En 2017, d'après le compte financier de l'AEFE, les dépenses de personnel se sont élevées à 776 millions d'euros environ, soit 63 % des dépenses de l'Agence. Les dépenses de personnel comptabilisées dans le budget de l'AEFE comprennent :

- les dépenses liées aux personnels des services centraux ;

- les dépenses de personnel des EGD ;

- les dépenses liées aux personnels expatriés et résidents des EGD et des établissements conventionnés. En effet, une partie de leur rémunération est financée par l'AEFE.

Depuis 2012, les dépenses de personnel de l'Agence ont augmenté de 15,5 %. Il peut être noté que les dépenses du siège se sont particulièrement accrues en passant de 10,7 millions d'euros en 2012 à près de 12,9 millions d'euros en 20176(*), soit une hausse de 21 %. L'augmentation des dépenses de personnel du siège est corrélée à la hausse de ses effectifs qui sont passés de 151,9 ETPT en 2012 à 161,9 ETPT en 2017. En réponse au questionnaire envoyé par vos rapporteurs spéciaux, l'AEFE explique cette hausse des dépenses du siège par la nécessité de « mieux répondre aux missions inhérentes de l'Agence ». Elle explique que l'AEFE a opéré un rééquilibrage des effectifs au profit d'agents titulaires alors que les contractuels avaient connu une hausse plus importante au cours des années précédentes. Par conséquent, le nombre de contractuels au sein du siège a diminué de 19 % entre 2016 et 2017.

Dépenses de personnel de l'AEFE depuis 2012

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Taux d'évolution

Dépenses de personnel

672,1

708,4

725,0

748,3

761

776,2

15,5 %

Dont participation au CAS « pensions »

148,8

163,3

167,4

169,6

169,4

173,1

16,3 %

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

À l'exception des dépenses de personnel du siège, la masse salariale de l'Agence progresse alors même que le nombre de personnels détachés diminue progressivement.

Les catégories de personnels du réseau de l'enseignement français à l'étranger

Les personnels détachés sont des fonctionnaires majoritairement issus de l'Éducation nationale, détachés auprès de l'AEFE afin d'occuper des fonctions d'encadrement, de direction, de gestion ou d'enseignement. Ils bénéficient du statut d'expatriés ou de résidents, régis par le décret n°2002-22 du 4 janvier 2002 relatif à la situation administrative et financière des personnels des établissements d'enseignement français à l'étranger. Ces deux catégories se différencient à plusieurs titres :

- le mode de recrutement. Les expatriés sont recrutés par l'AEFE tandis que les résidents sont recrutés par l'AEFE sur avis des établissements d'affectation. En 2016, la Cour des comptes a souligné la particularité du statut des résidents dont l'usage a été détourné. En application de l'article D.911-43 du code de l'éducation, sont considérés comme résidents les titulaires français vivant à l'étranger depuis au moins trois mois. Or, la pratique qui s'est imposée est qu'un résident soit recruté alors qu'il est encore en France, qu'il finance son déménagement à l'étranger pendant trois mois pour ensuite bénéficier du statut de résident ;

- la rémunération. Outre leur traitement, les résidents perçoivent l'indemnité spécifique liée aux conditions de vie locale (ISVL) dont le montant varie en fonction de l'évolution du taux de change et des prix locaux. Les expatriés perçoivent en plus une indemnité de changement de résidence ainsi qu'une indemnité mensuelle d'expatriation ;

- la durée du contrat. Le détachement des expatriés ne peut excéder une durée de trois ans renouvelable, au plus, pour deux périodes de 12 mois pour les personnels d'encadrement. Le contrat des résidents est renouvelé par tacite reconduction ;

- les missions. Les personnels expatriés doivent satisfaire les objectifs d'une lettre de mission, élaborée par le directeur de l'AEFE. Ils doivent également assumer depuis 2011 des missions de conseiller pédagogique du second degré (EEMCP2).

Outre les personnels détachés, les agents de droit local constituent la catégorie de personnel la plus nombreuse du réseau de l'enseignement français à l'étranger. Ils bénéficient d'un contrat de droit privé, ils sont directement recrutés par l'établissement qui fixe les critères de qualification et de rémunération. Cette dernière dépend du niveau de vie locale, du niveau de qualification, et de celui des cotisations sociales dans le pays. Comme l'a relevé la Cour des comptes en 2016, la rémunération des recrutés locaux est généralement plus faible que celles des détachés, à l'exception de régions qui connaissent un niveau de vie supérieur à celui de la France métropolitaine (exemple : les recrutés locaux du lycée français de Zurich), ou qui exercent dans un environnement où la demande pour l'enseignement français peine à être satisfaite (exemple des établissements à Londres).

Source : commission des finances du Sénat

Si la Cour des comptes a également souligné la grande qualité des recrutés locaux dans l'ensemble des établissements du réseau, vos rapporteurs spéciaux ont été alertés sur les procédures de recrutement inégales et sur le fait que les qualifications de ces personnels dépendent étroitement du bassin d'emploi local.

Face à ce maquis statutaire constaté par vos rapporteurs spéciaux, la direction des ressources humaines de l'Éducation nationale a indiqué à vos rapporteurs spéciaux qu'un groupe de travail interministériel étudiait une réforme des statuts des enseignants détachés. Dans le cas où une modification statutaire serait introduite, il a été précisé à vos rapporteurs spéciaux qu'elle ne serait appliquée que pour les détachements futurs.

Depuis 2012, le nombre de personnels de direction et d'administration résidents ou expatriés reste stable, mais le nombre d'enseignants détachés connaît une diminution d'environ 10,3 % pour les expatriés et de 2,2 % pour les résidents. Ainsi, vos rapporteurs spéciaux constatent que l'Agence met progressivement en oeuvre les recommandations renouvelées à plusieurs reprises de la Cour des comptes visant à réduire la proportion d'expatriés au profit des résidents et à valoriser le statut de recruté local. Par ailleurs, il peut être noté que les recrutés locaux dans les EGD sont comptabilisés sous le plafond d'emplois défini en loi de finances depuis 2009. Toutefois, les établissements conventionnés et partenaires, bénéficiant d'un statut de droit local, ne sont pas soumis à la contrainte du plafond d'emplois.

Évolution du personnel enseignant détaché depuis 2012 dans les EGD et établissements conventionnés

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Taux d'évolution

Expatriés

805

807

802

791

747

722

-10,3 %

Résidents

5 262,7

5 278

5 288,8

5 249,8

5 231,7

5 157,5

-2,0 %

Total

6 067,7

6 085

6 090,8

7 935,6

6 022,7

5 879,5

-1,0 %

Source : AEFE

L'AEFE n'a pas pu transmettre à vos rapporteurs spéciaux l'évolution des effectifs des enseignants de droit local depuis 2012 pour l'ensemble des établissements. En effet, elle a répondu n'avoir que les effectifs de cette catégorie de personnel pour les EGD.

À l'occasion de son audition, la direction financière de l'AEFE a évoqué les raisons suivantes pour justifier l'augmentation continue des dépenses de personnel en dépit d'une réduction des effectifs :

le glissement vieillisse-technicité (GVT), accentué par le manque de rotation des enseignants résidents puisque leur contrat est renouvelé par tacite reconduction. D'après la direction des ressources humaines du MEN, près de la moitié des résidents occuperaient leur poste depuis plus de dix ans ;

la mise en application récente de la réforme « parcours professionnel carrières et rémunérations » (PPCR) ;

la prise en charge par l'AEFE des pensions civiles des fonctionnaires détachés depuis 2009.

Si ces éléments peuvent justifier une augmentation régulière de la masse salariale, ils peinent à expliquer la hausse de 15,5 % des dépenses de personnel en cinq ans. Au regard de l'importance de ce déterminant pour la soutenabilité budgétaire de l'Agence, vos rapporteurs spéciaux regrettent qu'elle n'ait pas fourni des explications plus détaillées quant à la progression de la masse salariale, en particulier en ce qui concerne la progression des effectifs du siège et la volonté de privilégier le recrutement de titulaires plutôt que des contractuels.

Par conséquent, vos rapporteurs spéciaux estiment indispensable de poursuivre le mouvement de réduction des personnels détachés au profit des recrutés locaux, tout en améliorant leur formation continue afin de ne pas détériorer la qualité de l'enseignement. Si une réforme des statuts des fonctionnaires détachés devait être mise en oeuvre, vos rapporteurs spéciaux préconiseraient d'y introduire des dispositifs limitant le renouvellement du contrat. L'indemnité d'expatriation, telle que définie à l'article 4 du décret n°2002-22 du 4 janvier 2002 est déjà dégressive en fonction de la durée « des services continus dans une même localité d'affectation ». Un dispositif similaire pourrait être introduit pour l'indemnité liée aux conditions de vie locale pour les résidents.

Recommandation n° 1 : poursuivre le mouvement de réduction des personnels détachés au profit des recrutés locaux. Dans le cadre d'une réforme des statuts des fonctionnaires détachés à venir, des dispositifs limitant le renouvellement du détachement pourraient être introduits, à l'image d'une dégressivité de l'indemnité liée aux conditions de vie locale pour les résidents.

3. L'Agence s'est vu imposer des postes supplémentaires de dépenses
a) La prise en charge de la pension civile des fonctionnaires détachés : une nouvelle contrainte sous-compensée

Depuis 2009, l'AEFE prend en charge la pension civile des fonctionnaires civils et militaires détachés au sein de l'opérateur, alors qu'elle en était auparavant exonérée. En 2017, ce poste représente 173,1 millions d'euros, soit 22 % des dépenses de personnel.

Au cours des auditions, cette nouvelle dépense obligatoire de l'AEFE a été présentée à plusieurs reprises à vos rapporteurs spéciaux comme la principale contrainte budgétaire de l'Agence. Toutefois, cette prise en charge des pensions civiles par l'opérateur est une obligation pour l'ensemble des opérateurs de l'État en application de l'article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Pour l'AEFE, l'application de cette mesure relève du décret n° 2007-1796 du 19 décembre 2007 qui abroge l'exonération de la contribution à la pension civile des agents détachés.

L'AEFE a bénéficié d'un dispositif dérogatoire à cette disposition pour 2008 afin de lui laisser un délai suffisant pour provisionner cette nouvelle dépense. En 2009, le ministère du budget indiquait que « la charge supplémentaire induite par le versement de cotisation à compter du 1er janvier 2009 a été prise en compte dans le budget de l'AEFE par un abondement supplémentaire de la subvention pour charges de service public à hauteur de 120 millions d'euros. (...) Le versement de cotisations retraite est donc neutre pour l'équilibre budgétaire de l'AEFE. Il n'appelle donc ni augmentation des frais de scolarité ni compression de la masse salariale » 7(*).

Toutefois, la compensation de la prise en charge des pensions civiles n'a pas été revalorisée depuis 2009. L'AEFE estime qu'en 2018, la prise en charge de la pension civile des personnels détachés nécessite d'être financée à hauteur de 51,9 millions d'euros par ses ressources propres8(*).

Impact budgétaire de la prise en charge de la pension civile
des personnels détachés

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Coût réel

124,9

131

140,3

148,8

163,3

166,1

168

169,4

173,1

171,9

Compensation intégrée au P185

120

120

120

120

120

120

120

120

120

120

Reste à charge pour l'AEFE

4,9

11

20,3

28,8

43,3

46,1

48

49,4

53,1

51,9

Source : AEFE

 Vos rapporteurs spéciaux estiment qu'au regard du coût croissant de la prise en charge des pensions civiles des personnels détachés, la compensation intégrée au montant de la subvention pour charges de service public (SCSP) doit tenir compte de l'évolution du coût réel de sa participation au « CAS Pensions ».

b) Avec un parc immobilier vieillissant et d'importantes dépenses de sécurisation, les dépenses immobilières de l'AEFE sont contraintes à long terme

En application du décret n° 2003-1288 du 23 décembre 20039(*), l'AEFE a été dotée de compétences immobilières l'autorisant à disposer d'un patrimoine en biens propres, d'engager des opérations immobilières et d'assurer la maîtrise d'ouvrage. Le décret n°2005-551 du 19 mai 200510(*) lui a ensuite donné la possibilité de recevoir en dotation les bâtiments des EGD appartenant à l'État. Par conséquent, tous les biens détenus par l'État ont été progressivement placés sous la responsabilité juridique et financière de l'AEFE dans le cadre d'une convention d'utilisation. Ce transfert s'est effectué en plusieurs étapes :

- en 2006 et 2007, l'AEFE a reçu une douzaine de biens en donation ;

- en 2013, de nouveaux transferts ont eu lieu, ce qui a contribué à accroître le bilan financier de l'Agence. La Cour des comptes dans son rapport de 2016 remarque que ces transferts de propriété n'ont donné lieu à aucune subvention complémentaire, si ce n'est pour des opérations ponctuelles de sécurisation des bâtiments (par exemple, une suvention de 4 millions d'euros en 2012 pour les établissements du Sahel).

L'Agence assure la gestion des 108 sites occupés par les établissements en gestion directe, à l'exception de certains EGD franco-allemands qui sont gérés par les autorités locales. Parmi ces 108 sites, 65 sont la propriété de l'État et 43 sont détenus par l'AEFE. Par ailleurs, l'AEFE est propriétaire de 5 sites occupés par des établissements conventionnés. Ces biens ont été mis à disposition de ces établissements dans le cadre de conventions d'occupation précaires (COP), assorties de loyers domaniaux dont le produit s'élève à environ 545 000 euros par an d'après l'AEFE. Enfin, elle utilise en location deux immeubles en France (à Paris et Nantes), dont les baux expireront respectivement en 2021 et 2022.

Le premier schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) en 2010 soulignait l'état vieillissant du parc immobilier : l'âge moyen des bâtiments était de 52 ans, et près des deux tiers d'entre eux présentaient des enjeux fonctionnels ou réglementaires importants. D'après la Cour des comptes, 135,5 millions d'euros de dépenses immobilières (investissements et travaux d'entretien) ont été approuvés par le conseil d'administration de l'AEFE entre 2010 et 2015. Le SPSI 2016-2020 prévoit un niveau presque identique, à hauteur de 137 millions d'euros.

En revanche, d'ici 2020, les dépenses de sécurisation des bâtiments pourraient s'accroître, notamment pour répondre aux risques terroristes. En 2017, l'AEFE a reçu une dotation de 14,7 millions d'euros prévue en loi de finances initiale, soit plus de 10 % du montant initial du SPSI. Cette subvention a été reconduite avec la loi de finances initiale pour 201811(*). Vos rapporteurs spéciaux observent que ces dépenses pourraient grèver les dépenses immobilières des prochaines années, et suggèrent d'augmenter les moyens humains en charge du suivi de cette question dans les postes diplomatiques.

En ce qui concerne la prochaine programmation pluriannuelle des dépenses immobilières (SPSI 2021-2025), l'Agence indique qu'elle devrait comporter « davantage d'opérations de gros entretien et de pérennisation des investissements antérieurs que d'opérations structurantes », sauf si le périmètre de la responsabilité immobilière de l'Agence devait évoluer. En effet, depuis 2010, « presque tous les EGD auront connu des opérations soit de reconstruction, soit de restructuration lourde visant à apporter des réponses aux situations immobilières les plus problématiques »12(*).

Le financement des dépenses immobilières repose sur les avances de l'Agence France Trésor (AFT) et les ressources propres des établissements. En effet, en application de l'article 12 de la loi n°2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 201413(*), et en vigueur jusqu'en 2022, l'AEFE ne peut contracter d'emprunt supérieur à douze mois. Par conséquent, les investissements immobiliers de l'Agence proviennent :

des ressources propres des établissements, ce qui se traduit le plus souvent par une augmentation pluriannuelle des frais de scolarité afin de programmer de futurs investissements. A titre d'exemple, le lycée français Charles de Gaulle à Londres a augmenté ses frais de scolarité de 78 % entre 2008 et 2015 afin de financer ses futurs travaux. Le SPSI 2016-2020 prévoit d'ailleurs d'augmenter la participation des établissements aux dépenses immobilières ;

les avances de l'Agence France Trésor (AFT). Cette avance au tirage unique est découpée en plusieurs tranches correspondant chacune à une opération immobilière. La durée de remboursement et le taux d'intérêt sont spécifiques en fonction des caractéristiques de l'opération. Les services centraux de l'AEFE remboursent l'AFT à la date prévue par les échéanciers. Les EGD qui bénéficient de l'avance via l'AEFE remboursent intégralement cette avance à l'AEFE à la date d'achèvement des travaux.

Avances de l'Agence France Trésor depuis 2018

(en euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018*

Avances de l'AFT

9 982 644

6 425 777

0

4 732 002

2 914 421

6 887 459

7 400 000

*inscrite au budget initial.

Source : AEFE, réponse au questionnaire

La direction du budget a communiqué à vos rapporteurs spéciaux l'échéancier de remboursement de l'AEFE au Trésor : d'ici 2028, l'Agence devra rembourser la somme totale de 23,7 millions d'euros, dont 21,6 millions d'euros de capital et 2,1 millions d'euros d'intérêt.

Les avances de l'AFT

Le compte de concours financier retraçant les avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics a été créé par la loi de finances pour 2006. Il retrace l'ensemble des avances du Trésor octroyées afin de répondre à des besoins urgents et de permettre le financement de services ou organismes ne pouvant pas recourir au marché bancaire (tel que l'AEFE depuis 2012). Toutefois, la pratique des avances de l'AFT a été détournée de son but initial et couvre des besoins de trésorerie de plusieurs organismes publics. Le recueil des règles de comptabilité budgétaire de l'Etat, annexé à l'arrêté ministériel du 11 décembre 201514(*), distingue les prêts des avances : les premiers sont accordés pour une durée supérieure à quatre ans, et les secondes pour une durée de deux ans, renouvelable une fois sur autorisation expresse. Ainsi, « un financement par avances récurrent et sans objet précis destiné à couvrir les besoins structurels revient de fait à une facilité financière sans durée réellement déterminée (...). Un tel financement, réalisé sous la forme d'une avance, contrevient à l'article 24 de la LOLF » 15(*).

Source : commission des finances du Sénat

La Cour des comptes a souligné à plusieurs reprises la fragilité juridique du recours aux avances de l'AFT en vue de financer des investissements immobiliers. Toutefois, vos rapporteurs spéciaux ont estimé que cette pratique permet de satisfaire les besoins de financement de l'Agence tout en l'encadrant et en bénéficiant de l'expertise de l'AFT. Par ailleurs, l'échéancier de paiement actuel prévoit que les remboursements annuels seraient inférieurs à 1 million d'euros à partir de 2023, ce qui semble être soutenable à long terme.

Remboursement annuel des avances de l'AFT

Source : commission des finances du Sénat


* 5 Ce chiffre est toutefois à nuancer en raison des faibles effectifs concernés par ce recul (en moyenne une cinquantaine d'élèves par établissement).

* 6 D'après les données transmises par l'AEFE.

* 7 Réponse à la question écrite n°03454 de Christian Cointat, publiée dans le JO Sénat du 17 décembre 2009, p.2941.

* 8 À titre de comparaison, le résultat de l'AEFE en 2017 est déficitaire à hauteur de 54 millions d'euros (cf. infra)

* 9Décret relatif à l'organisation administrative, budgétaire et comptable de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et modifiant le décret n° 76-832 du 24 août 1976 relatif à l'organisation financière de certains établissements ou organismes de diffusion culturelle et d'enseignement dépendant du ministère des affaires étrangères.

* 10 Décret n° 2005-551 du 19 mai 2005 modifiant le décret n° 2003-1288 du 23 décembre 2003

* 11 La mission « Action extérieure de l'État » prévoit une enveloppe totale de 60 millions d'euros pour les travaux de sécurisation de l'ensemble des implantations françaises à l'étranger, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (source : rapport spécial PLF 2018). Ainsi, la subvention allouée à l'AEFE représente près du quart des dépenses du MEAE en la matière.

* 12 Réponses de l'AEFE au questionnaire des rapporteurs spéciaux

* 13 Modifié par l'article 25 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

* 14 Cet arrêté modifie l'arrêté du 16 juillet 2014 relatif aux règles de la comptabilité budgétaire de l'État, pris en application de l'article 54 du décret GBCP du 7 novembre 2012.

* 15 Note d'exécution budgétaire 2015 (Cour des comptes) du compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics », p.16.