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Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique - Préconisations, rapport et annexes

4 octobre 2018 : Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique - Préconisations, rapport et annexes ( rapport de commission d'enquête )

RAPPORT

À la demande de M. Pierre-Yves Collombat et de ses collègues du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste, la Conférence des Présidents a pris acte, lors de sa réunion du 4 avril 2018, de la demande de création, en application de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, d'une commission d'enquête sur les mutations de la haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République.

Constituée le 17 avril 2018, la commission d'enquête a procédé au cours de ses six mois de travaux et près de 45 heures de réunion à 41 auditions entendant 45 personnes, responsables politiques et administratifs, chercheurs, acteurs et témoins. Ces travaux ont permis de dresser un certain nombre de constats communs aboutissant à une série de propositions qui visent cinq domaines :

- mieux connaître le phénomène ;

- améliorer la transparence et la cohérence de la gestion la haute fonction publique ;

- mieux contrôler les départs vers le secteur privé ;

- mieux adapter la scolarité et le classement de sortie de l'École nationale d'administration (ENA) ;

- réformer les grands corps et le tour extérieur.

La majorité de la commission d'enquête n'ayant pas souhaité s'associer à l'analyse présentée par le rapporteur, celle-ci paraît sous sa seule responsabilité.

Plusieurs constats communs peuvent cependant être dressés, qui sous-tendent les préconisations de la commission d'enquête.

Tout d'abord, plusieurs critiques sont traditionnellement adressées à la haute fonction publique : celle d'être en décalage par rapport aux réalités de terrain et d'incarner un pouvoir purement technocratique ou, pire, bureaucratique ; celle de s'être constituée en caste ayant accaparé le pouvoir ; celle enfin de ne pas servir les intérêts de l'État. Ces critiques sont injustes au regard de la compétence et de la loyauté de la fonction publique française. De plus, le contrôle permanent exercé sur le personnel politique et une partie de la haute administration n'a jamais été aussi important, du fait du développement des normes nationales et communautaires en matière de lutte contre la corruption. Cependant, l'attention récente portée au phénomène des « portes tournantes » entre sphère publique et secteur privé, ainsi que les mesures proposées par le Gouvernement pour faciliter ces passages, conduisent à s'interroger sur l'existence d'une évolution du rapport de la haute fonction publique au privé, symptôme de l'évolution de l'État lui-même.

En application des lois portant statut de la fonction publique, celle-ci se divise en trois pans : la fonction publique d'État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière. Dans le cadre de cette commission d'enquête, qui s'intéresse à l'impact sur les institutions de la Vème République des mutations de la haute fonction publique, les travaux se sont concentrés sur la fonction publique d'État, dont les rapports avec les institutions nationales sont les plus étroits. Ceci ne signifie pas que les enjeux propres aux deux autres fonctions publiques, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, soient moins importants, ni que les mutations de la haute fonction publique d'État n'aient pas d'impact sur les autres fonctions publiques. N'ont pas non plus été traités les cas de la magistrature civile et des officiers de l'armée, même si les problématiques les concernant ont pu servir de point de comparaison.

La question des mutations de la haute fonction publique résulte de ce qu'au-delà des échos médiatiques que peut avoir le parcours de tel ou tel fonctionnaire, se joue à l'heure actuelle quelque chose de plus profond. Du fait de la difficulté juridique à définir la haute fonction publique, c'est la sociologie qui s'est penchée sur le sujet. À partir des années 70, des travaux pionniers, français et étrangers, ont mis au jour un certain nombre de mutations qui ont semblé s'accélérer au cours de ces dernières années, notamment le rapport des hauts fonctionnaires au privé. Ce phénomène a pu être appréhendé au travers du terme de « pantouflage », le fait de quitter le service public pour travailler dans le privé, mais en fait celui-ci, phénomène ancien, n'est qu'une partie d'un mouvement plus vaste : la multiplication des allers-retours entre le public et le privé et l'évolution de la conception du rôle de l'État et de l'intérêt général.

Premier problème : la nature même de la haute fonction publique paraît au premier abord insaisissable, car cette notion, qui a une réalité historique1(*) et sociologique, n'a pas de réalité juridique. Les diverses approches possibles aboutissent à des chiffres d'ampleur très variable allant de 4 000 (le nombre d'anciens élèves de l'École nationale d'administration encore en activité) à 26 6092(*). Une valeur moyenne, 11 800 fonctionnaires civils, a été donnée par le Groupe des Associations de la haute fonction publique (G16), constitué pour porter les demandes des hauts fonctionnaires.

Il paraît donc nécessaire a minima de mieux connaître la réalité de la haute fonction publique et particulièrement de promouvoir et financer des études générales sur les parcours administratifs et les passages par le secteur privé.

Ceci passe notamment par le fait de donner une existence légale à la catégorie A+ dans la fonction publique, afin qu'elle puisse être clairement identifiée et faire l'objet de mesures spécifiques.

La commission d'enquête a aussi été marquée par la difficulté, pour les responsables publics, d'obtenir un certain nombre d'informations, notamment sur la rémunération des hauts fonctionnaires, ce qui nourrit fantasmes et « révélations » médiatiques. Elle souhaite donc la publicité des rémunérations du secteur public. Cette publicité n'a de sens que s'il est fait droit à une revendication ancienne des fonctionnaires : l'intégration des primes à leur traitement, afin qu'ils puissent non seulement être rémunérés, mais aussi cotiser à l'assurance vieillesse à la hauteur réelle des responsabilités qui leurs sont attribuées.

Cette intégration serait l'occasion d'harmoniser les rémunérations des hauts fonctionnaires en poste dans les AAI, dans des entreprises relevant du secteur public, ou dans les administrations déconcentrées, avec celles des hauts fonctionnaires en poste dans les administrations centrales, afin de mettre fin à des écarts souvent dénoncés entre postes de niveaux équivalents, qui sont autant d'obstacles à la mobilité.

Ensuite, la question des passages des hauts fonctionnaires vers le privé pose la question des perspectives de carrière qui leur sont offertes par l'État. Celui-ci, comme tous les employeurs, se trouve aujourd'hui soumis aux aspirations nouvelles des jeunes actifs à plus de responsabilité et de mobilité, dans un contexte de mutations économiques et technologiques. Cependant, au-delà même des quelques cas de personnes arrivées très jeunes à des postes de responsabilité élevée et sans possibilité de progression fonctionnelle, l'État paraît avoir quelques progrès à faire afin de permettre à tous ceux qui ont choisi de le servir de rester dans le secteur public.

Dès lors, la création d'une direction des ressources humaines interministérielle et placée auprès du Premier ministre pour tous les fonctionnaires de catégorie A+ a paru à la commission d'enquête le moyen le plus adapté pour fournir des perspectives de carrière cohérentes et éviter la démotivation, voire les exclusions de fait de la fonction publique de hauts fonctionnaires désireux de servir l'État.

Cette DRH serait notamment garante de l'adéquation des recrutements et des postes à pourvoir en publiant annuellement la liste des besoins dans les différents ministères.

Afin de lutter contre la perte de compétences au sein de l'État et de recruter les profils les plus susceptibles de lui permettre de faire face aux enjeux économiques, financiers et technologiques nouveaux, cette DRH serait également chargée de publier régulièrement le panorama des secteurs de compétence nécessaires à l'État et des besoins de postes dans ces domaines.

L'action de gestion des ressources humaines ainsi conduite devrait être accompagnée par une fluidification des passages d'une fonction publique à l'autre, y compris entre la haute fonction publique territoriale et la haute fonction publique d'État, qui participerait également à l'amélioration des perspectives de carrière et garantirait un meilleur échange des expériences et des compétences.

Un contrôle renforcé des départs vers le privé est également nécessaire.

À cette fin, la commission d'enquête souhaite la centralisation du contrôle du respect des engagements de servir s'imposant aux anciens élèves des écoles du service public (ENA, École polytechnique, Écoles normales supérieures...) et l'harmonisation, entre ces différentes écoles, du montant des "pantoufles", qui ont pour seul point commun de ne pas tenir compte de l'ensemble des frais de scolarité à la charge de l'État.

Afin d'éviter la fuite de certains hauts fonctionnaires vers la profession d'avocat d'affaires alors même que leur rôle devrait être d'être juge et non de servir des parties, la commission d'enquête souhaite la suppression de la possibilité pour les magistrats en activité de s'inscrire directement au barreau3(*).

Les cas récents de hauts fonctionnaires ayant quitté des postes a responsabilité au sein de la sphère publique pour occuper des fonctions au sein des géants du numérique ont également conduit la commission d'enquête à préconiser une incompatibilité renforcée pour le départ dans le privé des agents ayant exercé des responsabilités dans le domaine des données publiques et du numérique, ainsi que la mise en place de clauses limitant plus strictement le départ des personnels contractuels dans les entreprises d'un secteur qu'ils ont participé à réguler.

La commission d'enquête a considéré que la durée actuelle de dix ans qu'il est possible de passer dans le secteur privé avant d'avoir à choisir n'offre de garantie qu'à ceux qui auront échoué dans ce secteur et ne présente pas d'intérêt pour l'État. Elle souhaite donc limiter les disponibilités pour convenance personnelle pour occuper un poste dans le secteur privé à deux fois trois ans. Cette durée suffit pour faire une expérience dans le secteur privé et pour choisir en toute connaissance de cause si l'on souhaite rester au sein de la haute administration.

À rebours du choix fait par le Gouvernement dans la loi sur la liberté de choisir son avenir professionnel, qui permet de conserver ses droits à avancement lors de certaines disponibilités dans le secteur privé, votre commission souhaite la clarification des possibilités de détachement, aujourd'hui issues d'un empilement de possibilités diverses sans réelle cohérence, et la fin de la confusion entre les détachements - qui doivent se faire dans l'intérêt public - et les disponibilités pour convenance personnelle - qui sont le fruit d'un choix personnel au service d'une entreprise privée.

Depuis la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, l'élément central du contrôle des départs des fonctionnaires vers le secteur privé est la commission de déontologie de la fonction publique, dont la saisine est devenue obligatoire et qui a pour mission de rendre un avis de compatibilité, d'incompatibilité, ou de compatibilité avec réserves entre l'activité jusqu'alors occupée par l'agent et les fonctions qu'il envisage d'occuper dans le secteur privé.

Le meilleur contrôle des passages par le privé passe aussi par l'attribution à la commission de déontologie de la fonction publique d'un rôle d'investigation des déclarations et du respect des réserves qu'elle émet, ces fonctions étant actuellement du seul ressort de la hiérarchie du fonctionnaire désireux de passer dans le privé.

Il paraît également opportun de revoir la composition de la commission de déontologie afin de garantir que les membres communs à toutes ses formations ne soient pas tous issus des grands corps et que sa présidence ne soit pas systématiquement confiée à un conseiller d'État.

Afin que soit mieux connue la manière dont la commission rend ses avis et les réserves qu'elle émet, la commission d'enquête souhaite également la publicité des décisions favorables de la commission de déontologie.

Parallèlement au renforcement du rôle de la commission de déontologie de la fonction publique, la commission d'enquête estime nécessaire d'organiser un meilleur contrôle des réserves qu'elle émet tant par l'administration d'origine du fonctionnaire que par l'employeur privé pendant la disponibilité.

Ce renforcement du rôle de l'administration d'origine doit aboutir à la responsabilité directe du chef de corps ou du directeur de l'administration d'origine s'agissant du respect des réserves formulées par la commission de déontologie et à un suivi annuel.

Lors du retour d'un fonctionnaire au sein de la fonction publique, la commission de déontologie serait ainsi en mesure d'émettre un avis conforme sur le respect des conditions posées lors du départ. À cette occasion, à l'issue d'un contrôle annuel, le non-respect de celles-ci pourrait alors faire l'objet de sanctions disciplinaires spécifiques.

Il est enfin nécessaire, conformément au choix déjà fait par le législateur, de remédier au conflit de compétence entre la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et la commission de déontologie, en confiant à la HATVP la compétence du contrôle des passages dans le privé de l'ensemble des personnes soumises à déclaration et relevant d'un des statuts de la fonction publique. La commission d'enquête a en effet relevé les propos de Jean-Louis Nadal, président de la HATVP. Il indiquait que dans certains cas particuliers où la commission de déontologie de la fonction publique et la HATVP avaient toutes deux à se prononcer sur la licéité d'un départ vers le secteur privé, la HATVP avait pu faire obstacle à de tels départs du fait de conflits d'intérêts alors même que la commission de déontologie avait déjà rendu un avis de compatibilité.

La définition très large retenue par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique du conflit d'intérêts se traduit dans les faits par une obligation de « déport ». En pratique, est interdit pour un agent public le fait de prendre ou participer à la prise de décision concernant une entreprise précise au sein de laquelle il a exercé des fonctions. Ces règles paraissent à la commission d'enquête inadaptées à certaines situations dans lesquelles c'est la proximité avec le secteur économique, au-delà du fait d'avoir travaillé pour telle ou telle entreprise, qui est en soi problématique. Il lui paraît donc nécessaire, pour certains postes à responsabilité, de poser une interdiction d'avoir travaillé pour le secteur privé dans le domaine où un fonctionnaire est appelé à exercer des fonctions.

En cohérence avec le point de vue émis par plusieurs des personnes auditionnées, dont le Vice-Président du Conseil d'État, la commission d'enquête préconise l'affectation des retours pendant une période de latence sur un emploi opérationnel prioritaire pour l'administration ou un poste d'inspection ou de contrôle.

Au cours de ses travaux, la commission d'enquête a été amenée à constater que la question des allers-retours vers le privé ne touche pas tous les hauts fonctionnaires, ni tous les anciens élèves de l'ENA mais seulement une petite partie d'entre eux, sortis dans les grands corps.

Les auditions de la commission d'enquête et les données qu'elle a pu recueillir ont abouti au constat que ni le pantouflage ni les allers-retours vers le secteur privé ne sont attribuables à l'École nationale d'administration, dont 78 % des anciens élèves ne partiront jamais dans le secteur privé. Il a cependant paru important de tenter de mieux adapter la scolarité et le classement de sortie de l'ENA aux besoins de l'administration.

À cette fin, la commission d'enquête souhaite que soit introduite dans la première partie de la scolarité des élèves issus du concours externe de l'ENA des stages d'observation sur des postes de catégories A ou B, y compris au sein des collectivités locales et sur différents territoires, notamment dans les territoires ruraux et en banlieue.

La seconde partie de la scolarité à l'ENA pourrait également être modifiée en faisant une plus grande place aux universitaires, aux sciences sociales et aux échanges avec des élèves étrangers, afin de promouvoir l'ouverture d'esprit et la pensée critique.

Si l'existence de l'ENA et son rôle ne sont pas en question, la question du recrutement des « grands corps », Conseil d'État, Cour des comptes, Inspection des Finances, dont les membres issus de l'ENA sont les plus susceptibles de partir vers le secteur privé, se pose.

Afin de mieux garantir que les élèves affectés dans les grands corps exercent effectivement les fonctions pour lesquels ils ont été recrutés, la commission d'enquête souhaite modifier les conditions de sortie de l'École nationale d'administration, en faisant dépendre les affectations des priorités de l'administration plutôt que des besoins et enjeux de prestige des différentes institutions.

La commission d'enquête souhaite donc l'affectation des nouveaux hauts fonctionnaires sur ces postes prioritaires pendant une durée de 4 à 5 ans avant de recruter ceux qui seront affectés dans les « grands corps ».

Les grands corps se conçoivent historiquement comme une pépinière de talents destinés à occuper les emplois les plus importants dans l'État4(*) et dans le secteur privé. La commission d'enquête constate qu'en pratique, cela aboutit à ce que ce ne soit pas ceux qui sont recrutés à la sortie de l'ENA pour exercer les missions au sein des grands corps qui les exercent réellement, mais d'autres, aux statuts divers et souvent temporaires, pendant que les membres des corps exercent des fonctions à l'extérieur de ceux-ci.

S'il n'est ni possible, ni souhaitable d'exclure les membres des grands corps des plus hauts postes de l'administration en dehors de leur corps d'origine, il convient d'éviter toute situation de rente.

La commission d'enquête estime ainsi nécessaire de mettre fin au monopole de fait du Conseil d'État sur le poste de Secrétaire général du Conseil constitutionnel, en organisant des appels à candidature publics.

Afin d'éviter que la plus grande partie des membres de ces corps n'exercent en dehors des services pour lesquels ils ont été recrutés, avec les difficultés de gestion qui en résultent, la commission d'enquête souhaite qu'il soit procédé à la fusion de l'Inspection des finances et le Contrôle général économique et financier.

Dans le prolongement des mesures existantes en matière de contrôle des compétences, la commission d'enquête souhaite le renforcement du contrôle des nominations au tour extérieur afin de réduire les nominations politiques de convenance.

Enfin, afin de limiter le caractère de tremplin de carrière que constitue parfois le passage en cabinet ministériel, la commission d'enquête souhaite que soit institué un temps de latence de deux ans entre participation à un cabinet présidentiel ou ministériel et nomination dans un grand corps. À cette occasion la commission d'enquête relève le paradoxe qui consiste, pour certains postes, à empêcher la nomination de personnes appartenant à un corps hiérarchiquement moins important tout en permettant la nomination de toute autre personne choisie par le Président de la République.

La commission d'enquête estime que ces mesures garantiront un meilleur respect des parcours et carrières de ceux qui se destinent au service de l'État, limiteront les risques de confusion entre intérêt public et privé et garantiront de ce fait un meilleur fonctionnement des institutions de la République.


* 1 Cf. l'étude de Christophe Charle, Les hauts fonctionnaires en France au XIXe siècle, Gallimard/Julliard 1980.

* 2 Chiffres donnés par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) dans son rapport annuel 2017 sur l'état de la fonction publique pour la catégorie A+ de la fonction publique. Dans son rapport annuel 2008-2009, la DGAFP indique « La catégorie A+ n'existe pas au sens du statut général des fonctionnaires de l'État puisqu'elle n'est pas prévue à l'article 29 de la loi n° 84 16 du 11 janvier 1984 qui définit les catégories hiérarchiques A, B et C. Mais l'expression « catégorie A+ » est fréquemment utilisée par les gestionnaires pour distinguer, au sein de la catégorie A, les corps ayant vocation à occuper des emplois de direction, les autres corps de catégorie A ou niveau « A type » ayant vocation à exercer des fonctions d'encadrement intermédiaire. Afin d'aboutir à une définition partagée par tous, cette notion a fait l'objet depuis 2008-2009 de travaux d'harmonisation au sein de la DGAFP, ce qui conduira à son intégration dans les référentiels de l'Opérateur national de paie. »

* 3 Article 97 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat.

* 4 Comme l'a indiqué le Vice-Président du Conseil d'État lors de son audition.