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Quelle réforme pour l'Autorité européenne de sécurité des aliments ?

8 novembre 2018 : Quelle réforme pour l'Autorité européenne de sécurité des aliments ? ( rapport d'information )

N° 114

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 novembre 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la réforme de l'Autorité européenne de sécurité des aliments proposée par la Commission européenne,

Par Mme Laurence HARRIBEY et M. Pierre MÉDEVIELLE,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Mmes Véronique Guillotin, Fabienne Keller, M. Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Pierre Ouzoulias, Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mme Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Georges Patient, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert.

AVANT-PROPOS

Au sein de l'Union européenne, l'évaluation des risques liés à la chaîne alimentaire est effectuée par l'Autorité européenne de sécurité des aliments, plus communément appelée l'EFSA (European Food Safety Authority).

Cette agence indépendante a été instituée dans le cadre du règlement (CE) n° 178/2002 du 28 janvier 2002. Elle a pour mission de fournir une source impartiale de conseils scientifiques sur les risques liés à la mise sur le marché de substances ou produits entrant dans la chaîne alimentaire. Il peut s'agir d'additifs alimentaires, d'organismes génétiquement modifiés ou de substances actives contenues dans les produits phytopharmaceutiques.

Dans le cadre du renouvellement de l'autorisation du glyphosate sur le marché depuis 1974, l'EFSA a rendu, en novembre 2015, un avis indiquant que cette substance n'avait pas de caractère cancérigène. Or, en mars 2015, le Centre international de recherche contre le cancer avait déclaré cette substance « probablement cancérigène ».

Cette opposition entre les deux agences a jeté le doute sur la qualité des évaluations scientifiques de l'EFSA. Ce manque de confiance est préjudiciable tant aux industriels qu'aux consommateurs qui ont chacun besoin d'une agence capable de fournir une évaluation impartiale et fiable des risques.

Consciente de ce problème, la Commission européenne a présenté une proposition de règlement destinée notamment à renforcer la transparence des conditions dans lesquelles sont faites les évaluations.

Si cette proposition peut être saluée comme une avancée positive en permettant en particulier la publication des études présentées par les exploitants pour l'évaluation, elle devra être complétée par d'autres dispositions pour être pleinement efficace.

I. L'AUTORITÉ EUROPÉENNE DE SÉCURITÉ DES ALIMENTS (EFSA) : UNE AGENCE DONT L'INDÉPENDANCE EST REMISE EN CAUSE

A. L'INDÉPENDANCE DE L'EFSA, UNE NÉCESSITÉ POUR GARANTIR L'IMPARTIALITÉ DE SES AVIS SCIENTIFIQUES

Le règlement (CE) n° 178/2002 du 28 janvier 2002 établit les principes généraux de la législation alimentaire. Il est transversal et s'applique aussi bien aux denrées alimentaires consommées par l'homme qu'aux denrées alimentaires consommées par les animaux destinés à la consommation humaine. Il est complété par différentes législations sectorielles précisant notamment des conditions particulières de mise sur le marché. Ces législations sectorielles concernent notamment les substances actives contenues dans les produits phytopharmaceutiques, les additifs alimentaires ou encore les organismes génétiquement modifiés.

L'adoption du règlement (CE) n° 178/2002 fait suite à la crise de la « vache folle » au cours de laquelle l'attitude de la Commission européenne a été très critiquée. Son attentisme et les procédures judiciaires engagées contre les États membres qui avaient fermé leurs frontières à la viande bovine britannique ont remis en cause sa capacité à analyser les risques sanitaires.

Le règlement (CE) n° 178/2002 répond donc à une volonté de protéger la santé humaine tout en garantissant la libre circulation de denrées saines et sûres. Pour cela, la mise sur le marché d'une substance ou d'un produit est précédée d'une analyse de risque. Celle-ci comprend l'évaluation du risque, sa gestion et la communication associée.

L'évaluation du risque est confiée à une agence indépendante, l'Autorité européenne de sécurité des aliments ou EFSA. De l'indépendance de cette agence dépendent la fiabilité et l'impartialité de ses avis.

1. L'indépendance vis-à-vis du pouvoir politique

Tout d'abord, le règlement (CE) n°178/2002 fixe comme principe général de séparer l'évaluation du risque de la gestion du risque.

D'une part, l'évaluation du risque est confiée à l'EFSA. Cette évaluation doit reposer sur des bases scientifiques uniquement et non politiques. Elle doit être menée de manière objective, indépendante et transparente. Son objectif est de permettre d'identifier le danger et de le caractériser, d'évaluer l'exposition et, sur ces bases, de caractériser le risque. Le risque peut être défini comme le couplage des données liées au danger et des données liées à l'exposition.

D'autre part, la gestion du risque est un processus distinct qui aboutit à une décision politique, accompagnée éventuellement de mesures de prévention et de contrôle appropriées. La décision d'autoriser ou non l'utilisation d'une substance ou d'un produit est prise par la Commission européenne et les États membres dans le cadre d'une procédure de comitologie. Cette procédure prévoit que la Commission soumette un projet de décision à un comité où sont représentés les États membres qui approuvent ou non le projet. Pour élaborer son projet de décision, la Commission prend en compte les avis de l'EFSA mais elle n'est pas obligée de les suivre.

L'évaluation du risque est donc un processus scientifique indépendant de la gestion du risque qui correspond à une décision politique.


La procédure de comitologie dans le cadre
de la législation alimentaire européenne

La Commission européenne prépare un projet d'acte d'exécution pour autoriser ou non une substance ou un produit.

L'article 7 du règlement (CE) n° 178/2002 prévoit que cela se fait en consultation avec les parties intéressées, en prenant en compte l'évaluation des risques et d'autres facteurs légitimes. Lors de cette prise de décision, le principe de précaution est mis en oeuvre. Lorsqu'il existe une incertitude scientifique, des mesures proportionnées peuvent être prises pour garantir un niveau élevé de protection de la santé mais sans imposer plus de restrictions au commerce qu'il n'est nécessaire.

La Commission européenne soumet au Comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux son projet d'acte d'exécution.

Ce comité est composé de représentants des États membres. Il peut s'agir de hauts fonctionnaires des ministères ou de personnes mandatées par les États pour les représenter, ou encore, plus rarement, de fonctionnaires de la Représentation permanente. Il statue à la majorité qualifiée (55 % des États membres représentant 65 % de la population)

Si ledit comité émet un avis favorable sur le projet d'acte à la majorité qualifiée, la Commission adopte le projet d'acte d'exécution. Dans le cas où le comité émet un avis défavorable ou n'émet pas d'avis (absence de majorité qualifiée), la Commission saisit le Comité d'appel. Il s'agit d'une formation du Conseil constituée des représentants permanents ou des représentants permanents adjoints.

Lorsque le Comité d'appel émet un avis favorable, la Commission adopte le projet d'acte d'exécution. Dans le cas contraire, elle n'adopte pas le projet.

Si le comité n'émet aucun avis à la majorité qualifiée, la Commission peut adopter le projet d'acte d'exécution.

2. L'indépendance vis-à-vis des intérêts économiques

La qualité du travail de l'EFSA réside, d'une part, dans la qualité et l'exhaustivité des études prises en compte, et d'autre part, dans les compétences et l'impartialité des experts.

a) La qualité et l'exhaustivité des études

Le règlement (CE) n°178/2002 dispose que les exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale sont responsables des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux mis sur le marché et dont ils tireront un avantage financier. Dès lors, ils sont chargés de financer les études devant servir à l'évaluation des risques. Ceci peut créer un biais.

Pour éviter cela, les exploitants sont tenus de fournir des études respectant des règles précises. Celles-ci doivent être réalisées dans des laboratoires certifiés selon des lignes directrices1(*) définies par la Commission européenne dans le cadre d'une procédure de comitologie consultative. Cela signifie que le comité où sont représentés les États membres est seulement consulté et ne vote pas. L'EFSA a alors pour mission de contrôler la recevabilité de ces études sur lesquelles elle va s'appuyer pour rendre son avis.

En outre, l'article 23 du règlement (CE) n° 178/2002 permet à l'EFSA de commander des études complémentaires ou de rechercher des études académiques respectant une rigueur scientifique définie par les lignes directrices de la Commission européenne.

b) L'indépendance des experts

L'indépendance des experts est un enjeu essentiel pour l'EFSA et cela passe par la lutte contre les conflits d'intérêts. Cette mission relève du Conseil d'administration de l'EFSA qui adopte un guide en la matière2(*).

La politique de lutte contre les conflits d'intérêts a été revue en 2011, 2014 et 2017. L'EFSA a procédé au renouvellement de ses experts pour la période 2018-2021 sur la base de ces nouvelles règles. Elle a indiqué que 25 % des experts employés en 2017 ne pourraient plus l'être aujourd'hui en raison des nouvelles règles relatives aux conflits d'intérêts.

En octobre 2017, le médiateur européen, qui avait critiqué la politique de l'EFSA en 2013, a salué les progrès réalisés en matière de gestion des conflits d'intérêts.


* 1 À titre d'exemple, ce lien renvoie vers les lignes directrices relatives aux études sur les substances actives destinées à être incluses dans les produits phytopharmaceutiques : https://ec.europa.eu/food/plant/pesticides/approval_active_substances/guidance_documents_en

* 2  https://www.efsa.europa.eu/sites/default/files/corporate_publications/files/competing_interest_management_17.pdf