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Sur l'enquête de la Cour des comptes sur la dette des entités publiques

20 février 2019 : sur l'enquête de la Cour des comptes sur la dette des entités publiques ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 338 (2018-2019) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 février 2019

Disponible au format PDF (5,9 Moctets)


N° 338

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 février 2019

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes sur la dette des entités publiques,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 8 décembre 2017, la commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes, en application du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), de réaliser une enquête portant sur la dette des entités publiques, son périmètre et ses risques.

Cette demande résultait de plusieurs interrogations :

- quel est exactement le périmètre de la « dette publique » et quelles en sont les différentes mesures en comptabilité nationale et en comptabilité générale ?

- quelles sont les données disponibles sur le montant global de la dette publique ? Le Parlement est-il suffisamment informé ?

- quels sont les cas de figure et les enjeux financiers que représentent les éléments non comptabilisés aujourd'hui mais qui sont susceptibles de constituer des « externalisations » ?

- quels sont les principaux risques à prendre en considération pour les finances publiques ?

Les observations apportées par la Cour complètent les travaux déjà réalisés en 2017 par votre rapporteur général, au cours desquels avaient été abordés en outre les enjeux liés à la gestion de la dette, à la nature de ses détenteurs et à son impact sur l'économie nationale1(*).

Une audition « pour suite à donner », organisée devant la commission des finances le 20 février 2019, a permis aux principales administrations concernées - direction du budget, direction de la sécurité sociale, Agence France Trésor - ainsi qu'à l'institut statistique européen Eurostat d'apporter des éléments complémentaires aux interrogations de la commission avant que celle-ci n'autorise la publication de l'enquête2(*).

Votre rapporteur général constate que le périmètre de la dette des entités publiques, même en se limitant à la définition retenue par le traité de Maastricht, est toujours susceptible d'évoluer, certains organismes tels que SNCF Réseau ayant été intégrés à son périmètre ces dernières années. Si l'audition a permis de constater que les divergences entre instituts français et européen au sujet de l'intégration de la dette de l'Agence France Développement ont été levées récemment, il n'en reste pas moins que ces discussions, malgré leur caractère technique, mériteraient de faire l'objet d'une plus grande publicité.

Le risque de taux reste une menace que votre rapporteur général considère comme importante à terme, même si leur niveau actuel contribue à en masquer le danger. La Cour souligne que certaines dettes, dans le domaine social, connaissent également des risques de liquidité.

Enfin, la Cour souligne le caractère dispersé, parfois même lacunaire, de l'information donnée au Parlement et au public sur la dette.

Votre rapporteur général tire de ces constats la conclusion que la dette publique, si sa gestion est plutôt efficace et permet d'éviter le risque de défaut, n'est actuellement soutenable que parce que le niveau des taux est historiquement bas. Seule une meilleure maîtrise des dépenses publiques, pour laquelle la France a un retard considérable par rapport à nos voisins européens, pourra, à terme, écarter le risque lancinant d'un accroissement indéfini de la dette.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

I. UNE DETTE AU PÉRIMÈTRE ENCORE FLUCTUANT

A. LES DISCUSSIONS RELATIVES AU PÉRIMÈTRE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

La Cour rappelle que le périmètre des administrations publiques (APU) retenu pour définir la dette publique est susceptible d'évoluer.

Au cours des années passées, ont été intégrées dans la dette publique celle de la Société anonyme de gestion des stocks de sécurité (SAGESS), celle de SNCF Réseau, celle de la ligne à grande vitesse Tours-Bordeaux et certains prêts de l'Agence française de développement (AFD).

Au total, l'impact sur le niveau de la dette des changements de périmètre effectués entre 2011 et 2017 est évalué à 3 points de PIB par la Cour.

Or la mesure de la dette publique relève non pas des autorités politiques - gouvernements nationaux ou Commission européenne - mais d'instituts statistiques - Insee en France, Eurostat au niveau européen - offrant des garanties d'indépendance. Mme Amélie Verdier, directrice du budget, a ainsi rappelé au cours de l'audition pour suite à donner que ni sa direction, ni les autres directions du ministère n'étaient parties prenantes à ces discussions.

Votre rapporteur général ne peut que partager ce souci d'éviter toute interférence dans une discussion sur le périmètre de la dette publique. La crédibilité rencontrée par la France sur les marchés financiers, qui lui permet de renouveler à intervalles réguliers sa dette sans difficultés majeures - ce qui n'a pas toujours été le cas dans l'histoire -, suppose que les souscripteurs n'aient pas le moindre soupçon de manipulation sur le niveau réel et la composition de cette dette.

L'importance des conclusions de ces discussions permet pourtant de s'étonner qu'elles ne fassent pas l'objet d'une plus grande publicité. La Cour considère ainsi que les décisions relatives au périmètre de la dette publique manquent de transparence dans la mesure où Eurostat peut imposer son point de vue à l'issue d'échanges avec l'Insee qui ne sont pas portés à la connaissance du Parlement, et alors même que ce dernier vote la trajectoire de la dette publique dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

L'exemple du débat sur le classement de l'Agence française de développement (AFD) au sein des entités publiques illustre cette difficulté.

Une partie des prêts consentis par l'AFD, pour un montant de 3 milliards d'euros, ont été inclus en 2014 dans la dette publique au sens de Maastricht, car ils étaient accordés à des États et bénéficiaient de la garantie explicite de la France. Depuis, s'agissant de l'ensemble des prêts consentis par l'Agence, la Cour note qu'Eurostat, au mois d'avril 2018, a formulé une réserve sur la qualité des données notifiées par la France, considérant que « l'Agence française de développement doit être classée au sein des administrations publiques3(*) ».

Si l'Agence dans sa globalité était considérée comme une administration publique et non comme une société financière, sa dette devait alors être comptabilisée comme une dette publique. L'encours total de la dette de l'AFD était, selon la Cour, de 31,3 milliards d'euros au 31 juillet 2018.

Or votre rapporteur général a noté que cette réserve d'Eurostat avait été levée six mois plus tard, sans que le communiqué de l'institut statistique européen publié à cette occasion n'en indique les raisons4(*). Interrogé lors de l'audition pour suite à donner, M. Luca Ascoli, chef du bureau D1 de la direction « Statistiques des finances publiques » d'Eurostat, a expliqué que la réserve « a été levée après que la gouvernance de l'AFD a été modifiée. Il n'y a donc plus aucun problème à ce sujet, puisque nous considérons que l'AFD est bien classée dans le secteur des sociétés financières et non dans le secteur de l'État. »

Votre rapporteur général prend acte de la fin de ce débat qui écarte le risque d'une nouvelle extension du périmètre de la dette publique. Il fait toutefois valoir que le contenu de ces discussions entre l'Insee et Eurostat, ainsi que les motivations des décisions d'Eurostat, pour techniques qu'elles soient, mériteraient d'être mieux portées à la connaissance des Parlements nationaux et des citoyens5(*).

B. LES GARANTIES ACCORDÉES PAR LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

En second lieu, la Cour évoque le cas des garanties accordées par les administrations publiques et qui se rapprochent d'une dette publique, sans pour autant y être intégrées tant qu'elles ne conduisent pas à un décaissement.

Les statistiques d'Eurostat montrent que le niveau des engagements conditionnels en France est plutôt dans la moyenne basse européenne (115,7 milliards d'euros, soit 5,2 points de PIB, contre 14 points Allemagne).

La Cour des comptes recense toutefois l'ensemble des engagements hors bilan, qui s'élèvent à 4 165,7 milliards d'euros à la fin 2017. Elle note que ceux-ci sont recensés de manière incomplète, car il y manque l'engagement pris par l'État en faveur de Bpifrance d'une part, dans le cadre de sa politique de soutien aux énergies renouvelables électriques et à la cogénération d'autre part.

S'agissant des collectivités locales, la Cour critique l'insuffisance du recensement des engagements hors bilan. Le recensement concerne surtout les garanties d'emprunt, particulièrement nombreuses et élevées au profit des bailleurs sociaux (131,8 milliards d'euros à la fin 2016). La Cour fait valoir toutefois que le risque semble faible, les versements réalisés par les collectivités au titre des appels en garantie ne dépassant pas 0,01 % de leurs charges de fonctionnement.

C. UNE QUALITÉ DES DONNÉES TRANSMISES AU PARLEMENT QUI PRÉSENTE DES MARGES D'AMÉLIORATION

La Cour note que les informations données au Parlement sur la dette publique « sont dispersées et comportent des lacunes » :

- en cours de gestion, le ministre des finances informe les commissions des finances des deux assemblées de tout dépassement de l'autorisation de découvert de la 1ère section du compte de commerce « gestion de la dette et de la trésorerie de l'État », ainsi qu'en cas de dépassement des crédits évaluatifs6(*) ;

- l'article 107 de la deuxième loi de finances rectificative pour 20147(*) prévoit que le Gouvernement transmette au Parlement, chaque année, le compte rendu d'un audit organisé sur les opérations relatives à la gestion de la dette négociable et de la trésorerie de l'État, à la couverture des risques financiers de l'État et aux dettes transférées à l'État.

La Cour considère toutefois que la documentation budgétaire du programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État » et du compte de commerce portant le même nom n'est pas suffisante. En particulier, le risque de taux n'y est appréhendé qu'avec un seul scénario.

II. LES RISQUES SONT-ILS MAÎTRISÉS ?

A. LE RISQUE DE TAUX, UN RISQUE À RETARDEMENT

Le premier risque est le risque de taux, en raison du volume très élevé des émissions réalisées chaque année à moyen et long terme, qui est de l'ordre de 190 milliards d'euros. D'après les calculs de l'État dans les documents budgétaires, un choc exogène de 1 % sur l'ensemble de la courbe des taux augmenterait la charge de la dette de 20 milliards d'euros au bout de dix ans.

Votre rapporteur général rappelle, comme il l'a indiqué lors de la présentation du projet de loi de finances initiale pour 2019, que le risque de remontée des taux, s'il est réel, est probablement surestimé à court terme par le Gouvernement. La dernière loi de finances s'est fondée sur l'hypothèse d'une remontée des taux longs à 2,15 % en fin d'année 2019, niveau qui ne serait pas atteint avant 2022 d'après les principaux instituts de conjoncture8(*).

Il considère toutefois que ce risque ne peut être négligé à plus long terme. Le niveau actuellement très bas est d'ailleurs lié à la politique d' « assouplissement quantitatif » de la Banque centrale européenne (BCE), dont les effets s'atténueront progressivement. Une étude récente de la BCE estime en effet que cette politique a un impact à la baisse de 70 à 130 points de base environ sur le niveau des taux des obligations souveraines à 10 ans dans les principaux pays de la zone euro, cet impact devant diminuer de moitié d'ici à 20249(*).

B. LES RISQUES LIÉS À LA DETTE DE L'ACOSS ET LA POURSUITE DE L'AGGRAVATION DE L'ENDETTEMENT DE L'UNÉDIC

Le risque de liquidité, le risque de contrepartie et les risques opérationnels paraissent limités, de même que les risques liés à la dette des organismes divers d'administration centrale (ODAC).

La Cour des comptes considère également que la dette des administrations publiques locales est moins risquée que par le passé : son encours tend à diminuer légèrement en proportion du PIB, peu de collectivités sont surendettées et les risques de marché paraissent limités. Ces emprunts ont souvent été souscrits pour une durée longue à un taux moyen faible.

La Cour identifie en revanche deux points de vigilance concernant d'une part l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et d'autre part l'Unédic.

S'agissant de l'ACOSS, elle emprunte à moins d'un an et doit donc se refinancer très souvent, ce qui accroît son exposition aux risques de taux et de liquidité. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 prévoit le transfert d'une partie de la dette de l'ACOSS, à hauteur de 15 milliards d'euros, à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)10(*), 5 milliards d'euros demeurant à la charge de l'ACOSS et devant être amortis grâce aux excédents dégagés par le régime général à compter de 2020 ; ce scénario est toutefois soumis au risque causé par les mesures de baisse des prélèvements sociaux, non entièrement compensées par l'État.

La Cour note par ailleurs que près d'un tiers des hôpitaux sont toujours en situation d'endettement excessif.

S'agissant de l'endettement de l'Unédic, son montant égal à 33,5 milliards d'euros est appelé à atteindre un pic fin 2019 avant de redescendre en principe à 29,8 milliards d'euros fin 2021. Or la trajectoire prévue risque d'être affectée par des mesures entrant en vigueur en 201911(*), ainsi que par un retournement de conjoncture, alors que la période de croissance actuelle n'a pas été mise à profit pour engager une stratégie résolue de désendettement. De fait, comme le craignait la Cour, les prévisions financières publiées par l'Unédic le 26 mars 2019 ont tiré les conséquences de la dégradation actuelle des prévisions de conjoncture en prévoyant non pas une baisse de la dette dès 2020, mais une poursuite de sa dégradation jusqu'à un niveau de 37,6 milliards d'euros en 2020, suivie d'un léger infléchissement à 36,2 milliards d'euros en 202112(*). Les risques de marché, pour leur part, sont limités car l'Unédic emprunte à taux bas.

C. UNE MUTUALISATION DE LA GESTION TECHNIQUE, SOURCE DE GAINS D'EFFICACITÉ

La Cour propose enfin de faciliter la gestion technique des dettes portées par ces différents organismes en permettant à l'Agence France Trésor de prendre en charge l'exécution de leur programme d'exécution de titres, comme c'est déjà le cas pour la CADES.

Une convention de mandat signée le 1er septembre 2017 a en effet confié la charge de mise en oeuvre du programme d'émission de dette de la CADES à l'Agence France Trésor, sans que soit bien entendu remise en cause la distinction entre la dette de l'État et celle portée par la CADES. M. Anthony Requin, directeur général de l'Agence France Trésor, a indiqué lors de l'audition « pour suite à donner » qu'un même site réunit désormais des équipes de l'Agence et de la CADES, estimant que cette coopération permet de réduire le risque opérationnel. La Cour recommande d'étudier une extension de ce dispositif à d'autres entités publiques telles que l'ACOSS et l'Unédic.

Votre rapporteur général n'a pas d'opposition à cette mutualisation des moyens. L'Agence France Trésor dispose d'une expertise reconnue dans la gestion de la dette, compétence pouvant être utilement exploitée pour la gestion des dettes d'autres entités publiques.

III. LA PERSPECTIVE D'UN MAINTIEN DURABLE DE LA DETTE PUBLIQUE À UN NIVEAU ÉLEVÉ

A. LA DIMINUTION DES AMBITIONS DE RÉDUCTION DE LA DETTE ET LES RISQUES RELATIFS À SA SOUTENABILITÉ

Le programme de stabilité 2018-2022, adopté le 11 avril 2018 par le Conseil des ministres, prévoyait que le ratio de la dette publique au PIB passerait de 97 % en 2017 à 89,2 % en 2022. À cette occasion, votre rapporteur général, constatant les incertitudes affectant la trajectoire des dépenses publiques annoncée par le gouvernement, avait présenté un scénario alternatif en faisant l'hypothèse d'un dépassement annuel de l'objectif d'évolution de la dépense publique du Gouvernement équivalent à celui observé en 2017, soit 0,6 point. Dans ce scénario alternatif, la dette publique serait égale à 94,1 % du PIB en 2022.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019 présenté le 24 septembre 2018, le Gouvernement a lui-même rehaussé sa prévision relative au ratio de la dette publique au PIB à un niveau de 92,7 % en 2022, prenant notamment acte de l'intégration de la dette de SNCF Réseau dans la dette publique comme de la révision des prévisions de croissance.

Or ces prévisions étaient antérieures aux mesures d'accroissement des dépenses prises au mois de décembre.

En outre la Cour fait observer qu'elles reposent sur une hypothèse de croissance supérieure à la croissance potentielle pendant les années 2017 à 202213(*).

De fait, votre rapporteur général constate que les ambitions du Gouvernement ont encore diminué et que l'objectif de diminution du ratio de la dette au PIB a presque disparu. Dans un premier temps un communiqué de presse publié le 26 mars 2019, commentant la stabilisation du ratio entre la dette et le PIB constatée par l'Insee, indiquait ainsi que « le Gouvernement rappelle sa détermination à engager la réduction du taux d'endettement public sur la durée du quinquennat »14(*), sans reprendre les objectifs chiffrés précédemment indiqués. Quelques jours plus tard, M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, indiquait à la presse que l'objectif était désormais d'une diminution de 2 points seulement à l'horizon 202215(*). En outre cette diminution, aussi modeste soit-elle, ne serait réalisée pour l'essentiel que la dernière année, malgré la difficulté souvent observée à réaliser des économies lors d'une année d'élections générales.

On peut rapprocher ces prévisions de celle présentée à la commission des finances le 13 mars dernier par M. Éric Heyer, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), qui considérait que « La dette publique devrait elle aussi diminuer mais dans des proportions qui sont de l'ordre de l'épaisseur du trait, de 98,6 % du PIB en 2018 à 97,4 % du PIB en 2021 »16(*).

À terme, la Commission considère qu'une remontée d'un point des taux d'intérêt pourrait dégrader le ratio entre la dette publique et le PIB de l'ordre de 6 points à l'horizon 2028. Ce risque est d'autant plus important que le niveau de la dette est élevé : l'effet serait ainsi de 9 points en Italie et 4,5 points pour l'ensemble de l'Union européenne.

Au total, selon la Commission européenne et à politique inchangée, le risque de non-soutenabilité de la dette publique demeure élevé à moyen terme en raison de son niveau, d'un solde primaire (hors charge de la dette) structurel négatif et de l'ampleur des efforts d'ajustement qui seraient nécessaires pour maîtriser son niveau. Dans le scénario où le solde primaire structurel conserverait les valeurs constatées dans le passé, le ratio de la dette au PIB atteindrait 107,7 % en 2029. Même avec une amélioration du solde primaire structurel, une diminution de la croissance ou une augmentation des taux d'intérêt pourraient faire dépasser au ratio le niveau de 105 %, un cumul de ces effets conduisant bien entendu à un niveau encore plus élevé.

Quant à l'effort nécessaire pour ramener le ratio dans les limites prévues par les règles européennes, la Commission indique qu'« il faudrait que la France obtienne une amélioration progressive cumulée de son solde primaire structurel de 4,2 % sur cinq ans (à partir de 2021), par rapport au scénario de référence, pour ramener le ratio de sa dette à 60 % du PIB d'ici à 2033 ».

Les déséquilibres français, selon la Commission européenne

« La France présente des déséquilibres. Les vulnérabilités découlent du niveau élevé de la dette publique et d'une dynamique de faible compétitivité dans un contexte de croissance peu élevée de la productivité, ces divers éléments ayant une incidence qui dépasse les frontières nationales. La dette publique est restée globalement stable en 2018, bien qu'elle se situe à un niveau élevé. Selon les prévisions, elle ne devrait reculer que de façon marginale. Le niveau élevé de l'endettement public rétrécit la marge budgétaire disponible pour réagir aux futurs chocs et pèse sur les perspectives de croissance. Les hausses des coûts salariaux unitaires restent modérées, dans un contexte de faible croissance de la productivité. Certains éléments de l'environnement des entreprises continuent de peser sur la compétitivité hors coûts. Des réformes ont été entreprises ces dernières années, des progrès étant enregistrés sur plusieurs fronts, notamment sur les marchés du travail, ainsi qu'au niveau de la fiscalité et de l'environnement des entreprises. Cependant, les effets de ces réformes ne se sont pas encore entièrement concrétisés, tandis que des actions supplémentaires se justifient dans d'autres domaines, tels que la réforme du système des allocations de chômage, la réforme du régime des retraites, et le réexamen des dépenses afin de garantir la viabilité des finances publiques et d'accroître le potentiel de croissance. »

Source : « Semestre européen 2019 : évaluation des progrès accomplis dans les réformes structurelles, la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques, et résultats des bilans approfondis au titre du règlement (UE) n°1176/2011 », COM(2019) 150 final (document de travail des services de la Commission)

B. DES SOLUTIONS ANCIENNES INOPÉRANTES

Votre rapporteur général constate que la dette est globalement bien gérée, même si certaines incertitudes demeurent pour la dette de l'ACOSS. La gestion active conduite par l'Agence France Trésor pour la dette de l'État, en particulier, permet d'éviter les à-coups lors des renouvellements des titres de dette en assurant à celle-ci une durée de vie proche de 8 ans17(*), une bonne notation par les agences spécialisées et une base d'investisseurs diversifiée.

Le risque n'est donc probablement pas celui d'un défaut de la France ou d'une crise de la dette à court terme. Il n'en est que plus insidieux : le niveau extrêmement faible des taux d'intérêt, qui se prolonge depuis plusieurs années, limite la visibilité du poids réel de la dette, pour une durée qu'il n'est pas possible de prévoir.

Malgré les nombreux débats portant sur la dette publique, l'importance de celle-ci demeure un fait constaté et souvent dénoncé, mais sans que cette analyse partagée déclenche une action résolue de désendettement : ce n'est qu'une dizaine d'années après la crise financière de 2008 que son niveau en proportion du PIB s'est presque stabilisé.

Le manque d'action actuel marque la permanence d'anciennes habitudes, alors que les vieilles recettes ne sont plus d'actualité.

C'est que la dette publique est un problème ancien, voire constant de la France. Notre pays a connu des périodes de dette élevée, résultant souvent de guerres financées par l'emprunt ou de grands travaux, et des périodes de dette plus faible. Il a longtemps éludé la question de sa gestion en mettant en oeuvre différents expédients - banqueroutes ou manipulation de la monnaie jusqu'à la fin du XVIIIe siècle, plus récemment inflation18(*) - qui ont pu diffuser l'idée selon laquelle la dette peut s'accumuler sans réelle conséquence à long terme.

Or la dette actuelle ne résulte pas d'une crise ponctuelle - même le choc de 2008 n'a pas été résorbé en France - mais d'une succession, jamais connue auparavant, de plus de quarante années de déficit budgétaire consécutives, liées à deux phénomènes qui, à moins d'une action volontariste de la puissance publique, pourraient se maintenir sur le long terme : d'une part une croissance descendue à un étiage de 1 % à 2 %, d'autre part l'absence de maîtrise de la dépense publique, conduisant à la récurrence des déficits structurels. En outre, l'inflation est durablement basse et la dette ne s'étiolera pas spontanément par l'effet de l'érosion monétaire.

Il est vrai que, compte tenu des perspectives d'évolution des taux d'intérêt et de la croissance, certains économistes de premier plan, dont l'ancien économiste en chef du Fonds monétaire international (FMI) Olivier Blanchard, dans une intervention très remarquée au mois de janvier dernier19(*), ont avancé l'idée selon laquelle, dans des pays dont la crédibilité budgétaire est bien assurée, il pourrait être préférable de laisser le ratio d'endettement diminuer naturellement grâce à une croissance nominale supérieure au taux d'intérêt apparent sur la dette, plutôt que d'engager des plans d'assainissement des finances publiques de grande ampleur qui risqueraient de peser sur la même croissance. Le niveau très faible des taux d'intérêt permettrait selon eux d'espérer une diminution « naturelle » du ratio d'endettement, même avec un léger déficit primaire.

Votre rapporteur général, tout en comprenant cette analyse, souligne qu'il ne s'agit pas d'un blanc-seing donné à l'endettement : M. Blanchard estime que l'accroissement de la dette ne peut être justifié que s'il apporte des bénéfices clairs, par exemple un investissement public ou une diminution de l'écart de production. Une dette publique qui provient d'un investissement peut en effet contribuer au relèvement de la croissance potentielle d'une économie et, si son rendement est suffisant, contribuer à terme à la réduction de la dette. Or tel ne semble pas être le cas en France où, comme l'a noté votre rapporteur général dans son rapport précité de 2017, l'alourdissement de l'endettement des administrations n'est pas corrélé à une hausse des dépenses susceptibles de présenter une utilité dans l'avenir20(*).

En outre la Cour des comptes fait observer qu'en France, l'effet « boule de neige », par lequel la charge de la dette accroît le ratio de la dette au PIB en raison d'une croissance insuffisante, joue bien depuis 2010, à l'exception de l'année 2017, et ce malgré le niveau historiquement bas des taux. La remontée de ceux-ci, même si elle ne surviendra peut-être pas aussi rapidement que dans les hypothèses macroéconomiques du Gouvernement, est prévue par le consensus des instituts de conjoncture. Il serait en tout état de cause dangereux de se reposer sur le niveau actuel des taux d'intérêt pour en conclure à un relâchement l'effort de maîtrise des finances publiques.

La puissance publique n'a pas d'autre choix que d'être vertueuse : faute de pouvoir décréter une croissance élevée, l'État doit jouer sur le levier qui relève de sa responsabilité à court terme, c'est-à-dire la dépense publique et d'abord celle de l'État lui-même. L'accroissement des recettes n'est en effet plus envisageable.

C. L'IMPOSSIBILITÉ DE CONTINUER À AUGMENTER LE NIVEAU DES RECETTES PUBLIQUES

La dette publique peut aussi être maîtrisée, en théorie, en augmentant le niveau des recettes publiques, c'est-à-dire en vendant des actifs ou en augmentant le niveau des prélèvements obligatoires.

Or les ventes d'actifs ne peuvent représenter un montant significatif par rapport au niveau de la dette publique et le levier de la recette des prélèvements obligatoires a trop largement été mobilisé après la crise de 2008 pour pouvoir l'être de nouveau.

Il convient en effet de rappeler que les prélèvements obligatoires avaient retrouvé au moment de la crise de 2008 un niveau de 42,1 % du PIB, proche du niveau connu au début des années 1990, ce qui témoignait d'une atténuation de la pression fiscale après un pic de 44,0 % atteint en 1999.

Mais la France a fait le choix de compenser le choc de la crise financière sur les finances publiques par une augmentation importante des prélèvements obligatoires, passés à 44,9 % du PIB en 2013. Par la suite, les dépenses demeurant à un niveau très élevé, les prélèvements obligatoires ont atteint un record à 45,3 % en 2017.

Évolution de la part des dépenses publiques, des recettes publiques
et des prélèvements obligatoires dans le PIB

(en points de PIB)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'Insee

Ce choix n'était pas le seul envisageable. L'exemple de l'Allemagne démontre qu'il était aussi possible, tout en mettant en oeuvre un plan de relance au plus fort de la crise, de réduire ensuite les dépenses publiques afin d'assainir la situation des finances publiques.

D. L'EXEMPLE DE L'ALLEMAGNE

La divergence entre les trajectoires des dettes publiques française et allemande depuis la crise financière de 2008 a été particulièrement forte.

Alors que le ratio de la dette publique au PIB était comparable dans les deux pays jusqu'en 2007 (63,7 % en Allemagne et 64,5 % en France cette année-là), la dette allemande a atteint un pic égal à 81 % du PIB en 2010 avant de décroître jusqu'à un niveau de 63,9 % en 2017. Celle de la France, en revanche, a poursuivi sa croissance jusqu'à un plafond de 98,5 % en 2017, semblant ensuite se stabiliser à peu près hors mesures de périmètre. L'écart entre les deux ratios, au détriment de la France, est donc passé de 0,8 point de PIB en 2007 à 34,7 points de PIB en 2017.

Un premier facteur explicatif est certes l'écart de croissance entre l'Allemagne et la France, qui détermine le dénominateur du ratio. Le PIB nominal a augmenté de 34,7 % en Allemagne contre 21,0 % en France : plus du tiers de la divergence entre les trajectoires de dette publique des deux pays peut s'expliquer par le différentiel de croissance qui affecte le dénominateur du ratio.

Évolution du produit intérieur brut aux prix de marché
en Allemagne et en France de 2007 à 2018

Prix courants, base 100 en 2007

Source : commission des finances, données Eurostat (série tec00001)

Il convient toutefois de mettre l'accent sur le numérateur, qui correspond à la dette elle-même, car c'est bien elle qui dépend le plus directement des choix de l'action publique.

La dette publique a, en valeur nominale, augmenté de 80,2 % en France contre 30,8 % seulement en Allemagne.

Évolution comparée de la dette publique brute en Allemagne et en France
(base 100 en 2007)

Montants nominaux, base 100 en 2007

Source : commission des finances, données Eurostat (série sdg_17_40)

Alors que la France n'est parvenue jusqu'à aujourd'hui qu'à stabiliser le ratio de sa dette au PIB, à un niveau quasiment égal à 100 %, l'Allemagne a fait baisser ce ratio dès 2011 et elle est parvenue à faire diminuer légèrement le niveau nominal lui-même de la dette à partir de 2013.

Cette décrue est, bien entendu, liée aux excédents budgétaires que l'Allemagne connaît depuis 2012. La Cour des comptes rappelle que la loi fondamentale allemande, dans son article 109, fixe une règle limitant à 0,35 % du PIB le déficit structurel du budget fédéral, tandis que ce déficit structurel sera interdit aux Länder à partir de 2020. Elle fait toutefois observer avec raison que l'Allemagne s'est engagée dans la voie de la maîtrise du solde budgétaire bien avant l'entrée en vigueur de ces clauses.

De fait, c'est par une volonté politique de limitation des dépenses que la courbe de la dette publique a pu être infléchie après la crise de 2008 à 2010. Cette volonté, affirmée dès le début des années 2000 par le chancelier Gerhard Schröder, a ensuite été reprise par les gouvernements successifs : le plan financier 2016-2019, présenté par le ministre des finances Wolfgang Schäuble, se fondait ainsi sur le principe d'un déficit structurel nul (« schwarze Null »).

La différence entre les stratégies allemande et française est donc que la France a porté son effort de rétablissement des finances publiques sur une augmentation des recettes, tandis que l'Allemagne mettait l'accent sur la réduction des dépenses.

Si la crise financière de 2009 a conduit les deux pays à augmenter de 4 points environ leur ratio de dépenses publiques au PIB, l'Allemagne a su diminuer par la suite ce ratio pour le ramener pratiquement au niveau antérieur à la crise (43,9 % du PIB en 2017 contre 43,6 % en 2008, soit + 0,3 %). En France, en revanche, les dépenses publiques sont restées à un niveau proche de celui atteint au plus fort de la crise (56,5 % en 2017 contre 53,3 % en 2008, soit + 2,8 %).

IV. LA MAÎTRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES, SEUL LEVIER À LA DISPOSITION DE L'ÉTAT POUR RÉDUIRE LA DETTE

Sur le modèle de l'Allemagne, la limitation des dépenses publiques est donc possible. Il reste à en déterminer les modalités.

A. LES SOLUTIONS D'ENCADREMENT ET DE CONTRÔLE

La Cour ne considère pas que les « règles d'or » et autres mesures limitant l'endettement soient efficaces. Elle propose plutôt la fixation d'un objectif de dépense englobant l'ensemble des administrations publiques, dont elle a présenté les modalités plus en détail dans des travaux antérieurs21(*).

Cet objectif permettrait d'isoler, dans l'évolution du solde, ce qui provient d'une meilleure maîtrise des dépenses publiques, et non d'une nouvelle augmentation des recettes.

Votre rapporteur général, tout en comprenant l'intérêt de cet objectif en tant qu'indicateur, fait observer que le corpus européen comporte déjà une règle en dépense, dans le cadre des règles d'ajustement structurel22(*).

Certes, la Cour souligne que les règles du traité de Maastricht et celles, particulièrement sophistiquées, introduites par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012, n'ont pas empêché la dette publique française de poursuivre sa progression, mais rien ne garantit que la fixation d'un objectif de dépense global aurait un effet plus important.

La règle en dépenses européenne et l'objectif
« toutes administrations publiques » proposé par la Cour des comptes

La règle en dépenses européenne, comme l'objectif proposé par la Cour des comptes, concerne l'ensemble des administrations publiques.

L'objectif proposé par la Cour des comptes s'exprimerait en valeur, en euros courants et en comptabilité nationale. Il inclurait les dépenses d'indemnisation du chômage, malgré leur sensibilité à la conjoncture, ainsi que les charges d'intérêt qui dépendent plus de l'évolution des marchés que de l'action publique.

Cet objectif, quoiqu'exprimé en valeur sur plusieurs années, serait susceptible d'être révisé si l'inflation constatée est différente de celle prévue lors de la présentation du projet de loi de programmation des finances publiques.

La règle en dépenses européenne, en revanche, s'apprécie « déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes ». Elle n'inclut pas les dépenses d'intérêt, celles liées aux programmes de l'Union financés par celle-ci, ni les modifications non discrétionnaires intervenant dans les dépenses liées aux indemnités de chômage. Elle couvre donc les dépenses qui concourent au solde structurel.

La règle en dépenses européenne s'exprime en termes de trajectoire, son objectif étant de conduire à un retour à l'équilibre budgétaire à moyen terme :

- d'une manière générale, l'augmentation annuelle des dépenses ne doit pas dépasser un taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme, sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes ;

- s'agissant des États dont le budget est déficitaire, l'augmentation annuelle des dépenses doit être inférieure au même taux afin de faciliter l'atteinte de l'objectif d'équilibre à moyen terme. En outre, toute réduction discrétionnaire d'une recette non compensée par l'augmentation discrétionnaire d'une autre recette doit être compensée par des baisses de dépenses.

Source : commission des finances

Se pose la question des moyens employés pour maîtriser la dépense sur le périmètre de l'ensemble des administrations publiques. La loi de finances initiale autorise les dépenses du seul budget de l'État, dont les dépenses sont (en comptabilité nationale) égales à 21,5 % du PIB, contre 56,4 % pour l'ensemble des administrations publiques23(*).

Enfin la Cour propose de confier au Haut Conseil des finances publiques la mission de veiller à la cohérence de la trajectoire de la dette publique, par un élargissement de ses compétences qui comprennent seulement, à l'heure actuelle, la surveillance de la trajectoire de retour à l'équilibre des finances publiques.

Les compétences du Haut Conseil des finances publiques

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a créé le Haut Conseil des finances publiques, organisme placé auprès de la Cour des comptes. S'il est présidé par le Premier président de la Cour et partage ses moyens de fonctionnement, il comprend une majorité de membres extérieurs à celle-ci. Le Haut Conseil a un champ de compétences assez précisément circonscrit puisqu'il rend un avis :

- sur les prévisions macroéconomiques et l'estimation du produit intérieur brut potentiel sur lesquelles repose le projet de loi de programmation des finances publiques ;

- sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité établi au titre de la coordination des politiques économiques des États membres de l'Union européenne ;

- sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent le projet de loi de finances de l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année, ainsi que sur la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances de l'année au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques. Il en est de même pour les projets de loi de finances rectificative ou de loi de financement rectificative de la sécurité sociale.

Source : commission des finances, à partir de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

Votre rapporteur général considère qu'un élargissement de la mission du Haut Conseil permettrait en effet de mieux poser la question de la dette publique lors de l'examen des lois de programmation des finances publiques et des lois de finances. Il fait observer toutefois que le Haut Conseil, malgré le caractère limitatif des compétences énoncées par la loi organique, pourrait d'ores et déjà aborder dans ses avis certains sujets tels que le respect de la règle en dépenses européenne, nécessaire pour apprécier le respect de la trajectoire d'ajustement structurel.

B. QUELLES PERSPECTIVES POUR LA RÉFORME DE L'ÉTAT ?

La France s'est signalée au cours des années récentes par des mesures concernant de larges secteurs, en forme de « coup de rabot », alors que, comme le faisait observer France Stratégie en 201524(*), les pays qui ont le plus réduit leurs dépenses publiques sont ceux qui ont su choisir les secteurs sur lesquels il convenait de faire porter l'effort le plus important.

Votre rapporteur général ne peut que constater à cet égard que le processus « Action publique 2022 » lancé le 13 octobre 2017, qui visait à donner les éléments nécessaires à de tels choix, demeure toujours aussi peu documenté. Le rapport demandé au comité « Cap 2022 », réalisé pourtant en associant de nombreuses compétences, a fait l'objet de peu de suites et les mesures annoncées à l'automne 2018 concernaient principalement le statut du personnel de l'État - sur lequel une action est certainement nécessaire - et non l'enjeu fondamental du choix des missions que l'État entend continuer à mener.

La Commission européenne constate elle aussi, dans le rapport annexé à sa communication relative au semestre européen 2019, que « les mesures de réduction des dépenses publiques prévues par le gouvernement n'ont toujours pas été définies suffisamment » et conclut qu'« il reste à voir dans quelle mesure les actions prévues dans le cadre de l'Action publique 2022 se traduiront en un véritable réexamen des dépenses, tandis que l'essentiel de l'ajustement en matière de dépenses publiques tend à être repoussé à la fin du quinquennat, quand des considérations électorales pourraient compliquer la réalisation de ces objectifs »25(*).

Votre rapporteur général maintient que le Gouvernement pourra difficilement faire l'économie de réformes visant à maîtriser les leviers majeurs de la dépense publique que sont la masse salariale publique et les dépenses de retraite. Alors qu'un rapport récent de l'inspection générale des finances souligne la multiplicité injustifiée des régimes dérogatoires à la durée légale de travail de 1 607 heures dans la fonction publique de l'État26(*), votre rapporteur général rappelle qu'un alignement de la durée hebdomadaire du travail dans les trois fonctions publiques sur celle qui est déclarée par l'ensemble des actifs, soit 37,5 heures, permettrait de réaliser une économie annuelle de 5 milliards d'euros27(*).

TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le 20 février 2019, sous la présidence de M. Vincent ÉBLÉ, président, la commission des finances a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances, sur la dette des entités publiques.

M. Vincent Éblé, président. - Mesdames, messieurs, chers collègues, nous allons procéder à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de notre commission en application de l'article 58 paragraphe 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur la dette des entités publiques.

Je salue la présence de M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes, et de M. Emmanuel Belluteau, président de la formation interjuridictions, qui a préparé ce rapport. Ils sont accompagnés des magistrats qui ont participé à cette enquête.

Je souhaite également la bienvenue à Mme Amélie Verdier, directrice du budget, Mme Mathilde Lignot-Leloup, directrice de la sécurité sociale, et M. Anthony Requin, directeur général de l'Agence France Trésor, ainsi qu'à M. Luca Ascoli, chef du bureau D1 et directeur par intérim de la direction « Statistiques des finances publiques » d'Eurostat. Ils pourront nous apporter les éclairages nécessaires ainsi que leurs réactions sur le travail réalisé par la Cour.

Après la présentation de l'enquête par la Cour des comptes, le rapporteur général livrera son analyse et nos invités pourront ensuite réagir aux conclusions de l'enquête et à ses observations.

À l'issue de nos débats, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour.

Sans plus attendre, je laisse la parole à Raoul Briet, pour qu'il nous présente les principales conclusions de l'enquête réalisée par la Cour des comptes.

M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames et messieurs les sénateurs, je vous remercie de nous accueillir ce matin pour vous présenter les principaux points du rapport que vous nous avez demandé. Outre Emmanuel Belluteau, je suis accompagné d'Inès Mercereau, rapporteure générale des travaux, de Jérôme Véronneau, rapporteur général adjoint, et de Thierry Vught, contre-rapporteur.

Quelques éléments de méthode avant d'évoquer le contenu même du rapport.

Ce travail s'inscrit dans la suite des publications générales de la Cour en matière de finances publiques dans lesquelles, qu'il s'agisse du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, du rapport sur les finances locales ou du rapport sur les lois de financement de la sécurité sociale, nous abordons de façon générale des questions d'endettement des entités publiques.

Nous allons très prochainement rendre publics des travaux se rattachant aux questions d'endettement : nous remettrons dans les semaines prochaines à la commission des finances de l'Assemblée nationale, en application de l'article 58-2 de la LOLF, un rapport sur les sociétés d'économie mixte locales. Par ailleurs, nous avons remis au ministre, fin 2018, le bilan intermédiaire de l'expérimentation sur la certification des comptes des collectivités locales, sujet qui a également des liens avec la matière dont nous débattrons ce matin.

Conformément à l'échange de lettres qui a fondé ce travail, le rapport adopte délibérément une approche toutes administrations publiques - État, administrations sociales et collectivités territoriales - et traite de la dette financière, à l'exclusion des autres éléments de passif dans ses différentes dimensions techniques.

J'en viens à la présentation des principales conclusions du rapport. Ce rapport aborde successivement les questions de périmètre, apprécie les risques et traite des règles d'encadrement de la dette des administrations publiques.

S'agissant du périmètre, le rapport rappelle qu'il existe plusieurs méthodes pour calculer le montant de la dette publique. L'Insee identifie trois agrégats dans les comptes nationaux, l'OCDE et le FMI en utilisent deux autres. Selon l'indicateur retenu, fin 2017, la dette des entités publiques s'établissait entre 2 055 milliards d'euros et 3 090 milliards d'euros, c'est-à-dire entre 89,7 et 134,9 points de PIB. Le premier chiffre correspond à la dette nette des administrations publiques, le second - c'est le plus large - prend en compte l'ensemble des passifs bruts des administrations publiques, sans les consolider, avec des doubles comptes.

Le périmètre le plus utilisé au sens des traités européens, appelé « dette de Maastricht », se situe entre ces deux agrégats. Quel que soit l'indicateur utilisé pour mesurer l'endettement, on constate des évolutions d'ampleur significative à la hausse, et donc des évolutions défavorables. La dette publique a progressé en moyenne de 2,4 % à 3 % par an entre 2008 et 2017.

Nous rappelons que la dette au sens de Maastricht peut être considérée comme une bonne mesure de l'endettement des entités publiques, car ce périmètre inclut la dette de toutes les administrations publiques et exclut tout double compte entre administrations publiques. Son montant ne varie pas en fonction des marchés financiers et elle a l'immense mérite de permettre des comparaisons entre les pays de l'Union européenne.

Cette dette présente naturellement un certain nombre de caractéristiques. Elle exclut les dettes non financières - charges à payer, prestations restant à liquider -, soit environ une vingtaine de points de PIB. Elle élimine les créances et les dettes entre administrations publiques et, comme je l'ai dit, les variations liées aux évolutions des marchés financiers.

Le rapport attire l'attention sur deux points : le premier concerne les modifications de périmètre de la dette publique. Trois exemples peuvent être cités dans un passé récent : l'aide fournie à la Grèce qui, en 2014, a conduit à augmenter l'encours de dette publique française jusqu'à un pic de 3,2 points de PIB.

Le second exemple est tout récent : il tient au fait que l'Insee a intégré dans la catégorie « administrations publiques » la Société de financement de l'économie française (SFEF), qui a été active entre 2008 et 2014 et qui a porté jusqu'à 77 milliards d'euros de dette.

Plus récemment encore, l'Insee, en accord avec Eurostat, a procédé au reclassement rétroactif de la dette de SNCF Réseau au sein de la dette des administrations publiques, ce qui a conduit rétroactivement à augmenter la dette publique de près de 36 milliards d'euros en 2016, de 39 milliards d'euros en 2017, passant à plus de 98,5 points de PIB fin 2017. Globalement, nous estimons à environ trois points de PIB l'impact de ces changements de périmètre entre 2011 et 2017.

Ces évolutions font l'objet d'échanges entre le comptable national, l'Insee et Eurostat. Il existe néanmoins peu d'explications disponibles sur les principales modifications intervenues ou prévues. Face à cette même situation, l'Office for Budget Responsibility (OBR), ainsi que le Trésor britannique, ont pris l'été dernier plusieurs mesures, parmi lesquelles la publication régulière d'informations sur les projets de reclassification ou de changement de méthode à moyen terme et leur impact sur les agrégats de finances publiques. Nous considérons qu'une telle information du Parlement pourrait être assurée régulièrement chaque année à l'occasion des débats sur le programme de stabilité et le projet de loi de finances.

Il existe en second lieu, à côté de la dette, ce qu'on appelle les « garanties », c'est-à-dire les engagements explicites ou implicites pris par une administration publique au bénéfice d'un tiers, par exemple les garanties d'emprunt. Ces garanties accordées par les administrations publiques peuvent, dans certains cas, se transformer en dette, mais ne sont pas - et c'est normal - incluses dans la dette dès lors qu'elles ne conduisent pas à un décaissement en l'absence de réalisation de la condition d'engagement.

S'agissant de l'État, nous avons pu, à l'occasion des actes de certification des comptes de l'État, mesurer qu'au fil des années, des progrès importants, qui restent pour partie à poursuivre, ont été accomplis en matière de recensement. S'agissant des collectivités territoriales, selon notre analyse, confortée en particulier par la première expérience de certification des comptes locaux, les garanties d'emprunt sont bien cernées, mais les autres éléments hors bilan sont mal identifiés.

Il faut rappeler que l'octroi de ces garanties obéit à des règles qui limitent les risques sur les budgets locaux. Un chiffre en témoigne : dans la période récente, les appels en garantie n'ont jamais dépassé 19 millions d'euros pour la totalité des collectivités territoriales, soit une fraction tout à fait réduite de leurs charges de fonctionnement.

La situation financière des 1 257 entreprises dont les collectivités territoriales sont actionnaires n'est pas connue de manière consolidée, la DGFIP estimant que le rapport coût-avantage d'une telle consolidation n'est pas acquis. Il est intéressant de relever que, sur ce total, entre 2014 et 2017, 81 entreprises ont été placées en liquidation judiciaire. Encore faut-il savoir qu'une part significative de ces liquidations ne correspondait pas à des difficultés financières. Selon nos informations, quatre entreprises publiques locales seulement seraient aujourd'hui en situation de redressement judiciaire.

J'en viens au deuxième point de ma présentation concernant les risques. Cela commence par un certain nombre de rappels chiffrés classiques. Le niveau de la dette a augmenté de plus de 30 points en dix ans. Si la totalité des prélèvements obligatoires était affectée au remboursement de la dette, il faudrait deux années de prélèvements pour éteindre celle-ci. La dette représente plus de 33 000 euros par Français, alors qu'elle représentait moins de 20 000 euros en 2007.

La répartition de la dette entre administrations publiques vous est familière : elle pèse environ à 80 % sur la seule entité État. Au-delà des masses, il est important de rappeler que la dette exerce des effets d'éviction sur les budgets publics, qui doivent mobiliser 43 milliards d'euros pour le service de la dette, en dépit du fait que les taux d'intérêt sont extrêmement bas, voire négatifs. 43 milliards d'euros, c'est autant de marges de manoeuvre en moins pour d'autres priorités publiques. Ce montant est voisin du budget du ministère des armées, et deux fois supérieur à celui des dépenses de solidarité de l'État.

L'autre élément qui mérite d'être rappelé, c'est notre situation relative par rapport aux autres États de l'Union européenne, et notamment le fait que l'évolution de la dette française, depuis 2017, se situe à contre-courant de l'ensemble des États de l'Union européenne, qui ont vu leur ratio de dette publique sur PIB décroître, alors que le nôtre continue à augmenter et n'est même pas tout à fait stabilisé.

Le risque de taux apparaît comme le principal risque pesant sur la dette publique française. Il faut cependant distinguer le court terme du moyen terme. Pour ce qui est du court terme, les conditions de financement sont favorables et devraient le rester. L'émission de l'Agence France Trésor à 1,60 % à 30 ans est révélatrice de cette situation exceptionnellement favorable. En 2019, la charge de la dette sera stable si les taux d'intérêt restent stables. Pour les collectivités territoriales, le recours à l'emprunt est globalement modéré. Il en est de même dès lors que la maturité moyenne de leur dette est élevée.

À court terme, la situation profite relativement à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), dont la dette est entièrement financée à cet horizon. À moyen terme, le risque est évidemment différent. L'analyse est moins favorable. La Commission européenne estime, à politique inchangée, que le ratio dette sur PIB pourrait représenter 106 % du PIB à l'horizon 2028. La cour des comptes, dans son dernier rapport public annuel, dans la partie consacrée aux finances publiques, a souligné la fragilité des perspectives de désendettement annoncées par le Gouvernement. Le fait est que les perspectives de désendettement contenues dans le projet de loi de finances tel qu'il a été conçu à l'automne 2019 risquent fort de ne pas se réaliser, compte tenu des ajustements budgétaires qui ont été décidés fin décembre.

S'agissant de l'État, la baisse des taux s'est traduite par une charge budgétaire à peu près stable, en dépit du fait que la dette a doublé entre 2006 et 2018. On est donc dans une situation paradoxalement favorable. Il ne faut cependant pas oublier qu'une hausse de 1 % sur l'ensemble de la courbe des taux se traduirait au bout de dix ans par une augmentation de la charge de la dette de 20 milliards d'euros, alors que cette même hausse de 1 % appliquée au stock de dette de 2010 ne se serait traduite que par une augmentation de la charge de la dette de 14,5 %. Ce risque est donc significatif.

Les collectivités territoriales, qui représentent un peu plus de 9 % de la dette publique, sont peu endettées. Leur capacité de désendettement, c'est-à-dire le rapport entre leur encours de dette et leur épargne brute, est proche de cinq ans. C'est une situation globalement correcte, même si environ 10 % des départements, des intercommunalités et de communes dépassaient en 2017 les plafonds de référence fixés par la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022, avec un seuil d'alerte fixé à douze ans. 10 % des collectivités territoriales sont proches ou au-delà de ce seuil d'alerte, la situation moyenne étant beaucoup plus favorable avec un ratio de cinq ans.

Autre événement positif : cette dette des collectivités locales est pour une très large part constituée d'emprunts à taux fixe. Par ailleurs, la situation des emprunts structurés, si elle n'est pas définitivement réglée, présente désormais un risque limité.

Nous avons bien évidemment examiné la situation dans sa globalité, mais une situation moyenne peu préoccupante ne signifie pas qu'il n'y ait pas de situation particulière problématique dans telle ou telle entité.

S'agissant des administrations de sécurité sociale (ASSO), le rapport rappelle les objectifs exprimés par la loi de programmation des finances publiques : diminution de moitié de leur dette à l'horizon de cette loi de programmation du fait de l'amortissement complet de la dette de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), qui serait prévu en 2024, sous certaines hypothèses de recettes. Le rapport souligne néanmoins la fragilité de la situation de l'Acoss.

La loi de financement de la sécurité sociale repose sur le pari d'un transfert important d'une fraction de cette dette à court terme sur la CADES. C'est un pari conditionné par la réalisation des hypothèses en matière économique, en matière de solde du régime général de sécurité sociale et de sa capacité à faire face à la nécessité de transférer des ressources à la CADES et aux évolutions éventuelles du partage des exonérations de charges sociales entre l'État et la sécurité sociale.

La dette de l'Unédic devrait continuer à augmenter pour atteindre 35 milliards d'euros en 2019 et environ 30 milliards d'euros fin 2021. Nous soulignons la nécessité de fixer une trajectoire de réduction de la dette au-delà de 2021, ce qui est en partie lié aux négociations actuelles avec l'Unédic.

Il est par ailleurs à noter qu'un tiers des établissements publics de santé, dont dix-neuf CHU, sont en situation d'endettement excessif, ce qui ne manque pas de soulever quelques préoccupations.

S'agissant des questions de coordination et de gestion opérationnelle des émissions de dette, nous évoquons dans le rapport l'élargissement du recours à l'AFT pour l'Acoss et pour l'Unédic, de façon à réduire les risques opérationnels liés à l'émission de dette.

Dernier point : la question des règles d'encadrement de la dette publique et leur efficacité. S'agissant des organismes divers d'administration centrale - les établissements publics pour simplifier -, l'interdiction de s'endetter est stricte. Pour les collectivités locales, vous le savez, la règle d'or budgétaire permet de limiter leur endettement. La dette des administrations de sécurité sociale fait également l'objet d'un encadrement croissant. Pour l'État, il existe un certain nombre de dispositions : fixation du plafond de la variation nette de la dette, affectation des surplus de recettes au déficit, affectation de recettes au désendettement. Le rapport montre que ces règles sont en réalité sans portée pratique.

Le rapport évoque rapidement la question de l'application à l'État d'une règle de dettes qui s'ajouterait à celle d'ores et déjà prévue par les traités de Maastricht et le traité sur la stabilité et la coordination avec la gouvernance. Il avait été décidé, au moment du vote de la loi organique relative aux lois de finances, de ne pas appliquer de règle du type de la règle d'or applicable aux collectivités locales pour deux raisons principales. En premier lieu, il est difficilement envisageable de priver l'État d'une capacité de réaction en cas de retournement conjoncturel. La fonction contracyclique doit continuer à s'exercer, et l'État a vocation à le faire. En second lieu, la ligne de partage entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement est difficile à tracer.

Nous relevons également que, s'agissant des pratiques de régulation de la dette, certains pays jouissent de dispositifs plus explicites - mais ils ne produisent pas de résultats plus probants. Les États-Unis, dont on parle beaucoup en ce moment, ont une règle de plafonnement de la dette fédérale qui n'a pas empêché celle-ci de pratiquement doubler entre 2000 et 2017, passant de 55 à 105 points de PIB.

La question de la maîtrise de l'évolution de la dette publique renvoie fondamentalement à la question des déficits et, au-delà, à celle de la dépense publique, sujet sur lequel la Cour des comptes s'est naturellement exprimée et continuera à le faire.

Le rapport relève, comme le Conseil d'analyse économique l'avait fait en septembre 2018, qu'il y aurait matière à compléter la surveillance qu'exerce en amont le Haut Conseil des finances publiques sur les trajectoires de finances publiques, en faisant en sorte qu'au-delà des prévisions macroéconomiques et de trajectoire de solde, une attention plus particulière et une surveillance accrue soient apportées aux progressions, aux évolutions et indirectement à la mesure de la dette publique. Une recommandation est formulée en ce sens.

S'agissant des informations relatives à la dette destinées à l'information du Parlement, le rapport relève que celles-ci sont nombreuses mais éparses, et que la consolidation est insuffisante. Il est proposé de compléter le rapport prévu à l'article 48 de la LOLF en vue du débat d'orientation par une analyse en bonne et due forme de la trajectoire de la dette et de sa soutenabilité.

M. Vincent Éblé, président. - La parole est au rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je ne sais s'il est rassurant ou inquiétant de vous entendre. C'est à la fois rassurant puisque la gestion de la dette est maîtrisée, mais aussi inquiétant du fait du stock de dette.

En 2017, j'avais présenté un rapport sur la dette publique. À l'époque, on parlait des 100 % de dette par rapport au PIB comme d'une barre presque inatteignable. On y est presque ! Quant au stock de dette de l'État, on a relativement peu d'espoir. C'est la raison pour laquelle l'actualité nous a incités à demander cette enquête à la Cour des comptes.

Trois types d'interrogations ont motivé le choix de ce sujet. La première question portait sur le périmètre de la dette elle-même. Y a-t-il concrètement des changements de périmètre ? Sont-ils bien appréhendés ?

Vous avez abordé largement le deuxième sujet, celui des risques, notamment la remontée des taux d'intérêt.

La troisième question, qui intéresse évidemment particulièrement la commission des finances, c'est celle de l'information du Parlement, mais également de tous les organes qui peuvent s'intéresser à ce sujet.

Un certain nombre de changements de périmètre ont eu lieu dans les périodes récentes. La Cour des comptes les évalue à environ 3 points de PIB, notamment pour ce qui concerne l'impact des différents changements de périmètre comptable intervenus entre 2011 et 2017. Vous vous souvenez des débats parfois très techniques sur l'intégration ou non de la dette de SNCF Réseau. Les collectivités territoriales sont peu concernées. Vous évoquez les risques que peuvent rencontrer les bailleurs sociaux, que vous considérez comme très faibles. En effet, lorsqu'on examine les garanties mises en oeuvre, c'est finalement relativement marginal.

Cependant une question demeure quant au recensement du hors-bilan. Le sujet est celui de la dette de l'État. J'ai donc une question à poser à Mme Verdier, ainsi qu'à M. Ascoli, pour savoir si des projets de reclassification ou de changement de méthodes pourraient peser sur le niveau d'endettement de la dette française. Certains sujets comme celui de la SNCF pourraient en effet présenter un risque pour le niveau d'endettement français.

Je pense en particulier à l'Agence française de développement (AFD). Eurostat a émis des réserves dans un communiqué du 23 avril 2018, estimant que l'AFD devait être reclassée au sein des administrations publiques. Cette réserve a été levée dans un autre communiqué du 22 octobre 2018. Quelle en est la raison ? Les explications ont-elles été suffisamment convaincantes ? S'agit-il de raisons techniques ? Il existe des interrogations à ce sujet et des échanges ont lieu avec l'Insee, comme ceux concernant le traitement des organismes d'HLM. M. Ascoli peut-il nous éclairer sur ce point ?

La question soulevée par la Cour des comptes de la transparence des discussions relatives au périmètre de la dette publique se pose également. Ce sont des débats parfois très techniques, mais qui ont une incidence directe sur l'appréciation de notre dette. Certains États sont-ils plus transparents que d'autres ? Ont-ils mis en place des procédures permettant notamment au Parlement de mieux anticiper ces modifications de périmètre ? Eurostat pourrait-il publier des informations sur les raisons qui l'amènent à lever des réserves sur le périmètre de la dette d'un État membre ?

La deuxième question est celle des risques. Les règles de gouvernance et de pilotage permettent-elles de maîtriser les risques ? Ce qui nous inquiète notamment, c'est le risque de remontée des taux d'intérêt, même s'il est relativement faible à courte échéance. En outre, on peut estimer, si la remontée des taux était liée à celle de l'inflation ou de la croissance, qu'il y aurait également une remontée des recettes publiques. Ceci est-il pris en compte dans les simulations de la Cour ? L'Agence France Trésor affirme que l'effet total sur le solde public dans ce cas pourrait même avoir un effet positif, malgré l'alourdissement de la charge de la dette. A-t-on bien mesuré ce risque de remontée des taux et ses conséquences sur l'accroissement de nos recettes ? Cela ne conduit-il pas à le relativiser ? Les risques identifiés concernant la liquidité de la dette de l'État sont moindres.

Vous vous interrogez aussi sur la dette des administrations publiques locales et on peut se féliciter que celles-ci soient soumises à moins de risques que par le passé. Vous avez également évoqué la question des emprunts toxiques, qui sont largement derrière nous.

En revanche, il existe une interrogation sur l'Acoss et sur l'Unédic. Je me tourne donc vers Mme la directrice de la sécurité sociale. La Cour des comptes a souligné le montant élevé de la dette de l'Unédic, qui pourrait d'ailleurs s'aggraver en fonction de la conjoncture. Partagez-vous le point de vue de la Cour ? Ensuite, une partie de la dette de l'Acoss est transférée à la CADES. Alain Joyandet, dans l'avis qu'il a rendu sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, avait souligné les divergences des différentes estimations sur le montant de la dette résiduelle de l'Acoss. Avez-vous des éléments sur ce montant et sur les risques qui y sont associés ?

Par ailleurs, la Cour des comptes propose de faciliter la gestion technique des dettes portées par les différents organismes, en permettant à l'Agence France Trésor de réaliser l'exécution des programmes d'émission, comme c'est déjà le cas pour la CADES. Pourriez-vous, monsieur Requin, dresser un premier bilan de la convention de mandat confiant la gestion de la dette de la CADES à l'Agence France Trésor ?

Il existe des informations nombreuses destinées au Parlement et aux assemblées locales. Sont-elles suffisantes ? Elles sont parfois difficiles à lire. Un seul scénario est abordé au titre des risques budgétaires. La direction du budget ou l'Agence France Trésor pourraient-elles nous apporter un éclairage à ce sujet ? Pourquoi le Gouvernement a-t-il souhaité augmenter l'encours de la dette à court terme de 15 milliards d'euros ? Ce choix ne risque-t-il pas d'accroître l'exposition au risque de taux, dans l'hypothèse où le refinancement de ces emprunts aurait lieu après un début de remontée des taux ?

La Cour des comptes propose de mettre en place un objectif de dépenses englobant l'ensemble des administrations publiques. Est-il vraiment utile d'introduire de nouvelles règles budgétaires nationales, alors qu'il existe déjà un corpus de règles européennes très complexe ? Quel est le point de vue de la direction du budget sur cette proposition ?

On reçoit parfois des leçons de certains ministres en matière de gestion des collectivités locales. Rappelons que la dette publique est à 80 % une dette de l'État, et que la situation des collectivités locales s'est plutôt améliorée. Le stock de dette est pour moi moins inquiétant que la comparaison avec les autres États européens sur le déficit. Tous les autres États se désendettent car ils ont réduit plus rapidement leur déficit. Selon les prévisions du FMI, le différentiel de charge d'intérêts avec l'Allemagne sera en 2022, de mémoire, de 34 milliards d'euros. Avec une telle somme, on pourrait faire beaucoup de choses. C'est un élément d'éclairage dans les débats qui traversent actuellement notre société.

M. Vincent Éblé, président. - Pour ma part, monsieur le président de la première chambre, je souhaitais également vous interroger, dans la continuité de ce que vient d'évoquer Albéric de Montgolfier, sur la question un peu délicate de la consolidation de la dette, compte tenu de la grande différenciation, d'ailleurs soulignée par certains éléments de votre exposé, entre la dette d'État et la dette des administrations publiques locales (APUL), qui ne me semble pas être de même nature et qui rend l'exercice de consolidation un peu particulier.

En effet, la dette des collectivités territoriales couvre des investissements, et l'on trouve donc des actifs fonciers immobiliers en regard de la dette. Par ailleurs, la charge de la dette, par nature, doit être financée par prélèvement sur la section de fonctionnement. Ceci apporte des éléments de garantie solides aux prêteurs. Cela n'a rien à voir avec la dette de l'État qui, elle, comme chacun le sait ici, finance des charges courantes de fonctionnement, comme les salaires par exemple. Je m'interroge donc sur le sens économique que peut bien avoir cette consolidation générale.

Ceci renvoie, du point de vue de la dette de l'État, à un véritable questionnement de nature politique. Je ne suis pas certain que le magistrat financier que vous êtes pourra y répondre. Cela fait quarante ans que l'on creuse la dette de l'État ! Ne faut-il pas commencer par réduire la dépense publique avant de se préoccuper du niveau des prélèvements obligatoires ? Cela pose le sujet sous un angle qui fait ici largement consensus

La parole est aux intervenants.

Mme Amélie Verdier, directrice du budget. - La question de la dette parle à tout le monde, la question de fond étant est celle de la soutenabilité du financement de nos politiques publiques dans le temps. Je ne reviens pas sur les constats de la Cour des comptes. Nous les partageons.

J'en retiens l'intérêt pour des règles de cantonnement de l'endettement, pour revenir sur la logique d'une consolidation de dette publique. C'est là-dessus que nous nous comparons aux autres États membres et c'est sur ce sujet que se pose la question de la soutenabilité de l'appel au marché pour financer les dépenses, quelle qu'en soit la nature.

L'État est, en toute logique, emprunteur en dernier ressort. Des règles de cantonnement ont été posées, notamment pour interdire l'endettement de ce qu'on appelle les organismes divers d'administration centrale - les opérateurs pour faire court -, ce qui permet d'afficher la réalité des prix.

Je distinguerai tout d'abord la transparence et la consolidation de l'information. Votre commission a eu, je pense, communication du récent rapport de l'OCDE. Il a été élaboré à la demande du Gouvernement à propos de l'effectivité de notre système de pilotage de finances publiques. Il confirme ce que divers classements, comme celui du FMI, avaient déjà indiqué : la France se caractérise plutôt par un haut niveau de transparence de l'information. Cela a été repris par le président de la première chambre de la Cour des comptes.

Sont recensés tous les différents périmètres possibles de dette publique, les garanties, les engagements hors bilan. On peut bien sûr toujours progresser dans la présentation de ces éléments. Le rapport fait un certain nombre de propositions sur la manière dont on pourrait consolider ces informations dans les documents parlementaires, mais il n'existe pas de dette cachée, de risque caché qui n'ait pas été étudié.

Vous m'avez interrogée plus précisément, monsieur le rapporteur général, sur la question du périmètre et les risques éventuels, après SNCF Réseau, d'autres consolidations. Un premier point de méthode : ce ne sont ni la direction du budget ni aucun des deux ministères de Bercy qui procèdent à ce classement - et c'est heureux ! C'est bien l'oeuvre de l'Insee, en coordination avec Eurostat. Vous vous êtes fait l'écho d'interrogations remontant à l'année dernière, relatives au statut de l'Agence française développement. Nous ne sommes pas partie prenante à ces échanges entre statisticiens sur la façon dont s'appliquent les règles. On s'intéresse bien évidemment aux résultats, mais il n'y a pas de manipulation de ces périmètres de dette - et je pense que c'est très protecteur pour les citoyens.

Les interrogations ne concernent pas que la France. Il arrive régulièrement qu'on se pose des questions sur la consolidation, dans les administrations publiques, de telle ou telle entité. L'important, du point de vue du Gouvernement, est d'être explicite sur les critères retenus et sur les conséquences des décisions prises par des autorités statistiques indépendantes. Je pense que c'est le cas.

On a essayé, l'année dernière, de tenir les parlementaires au courant de la situation de la SNCF au fur et à mesure des échanges. Il n'y a pas lieu de faire d'autres commentaires. La Cour des comptes a raison de pointer le fait que ces débats peuvent être des débats d'experts, alors même que les enjeux sont considérables, mais je ne voudrais pas qu'on puisse laisser entendre qu'il existe des problèmes de transparence, parce que ce n'est pas le sujet. C'est même un des points forts de notre système, apprécié encore récemment par l'OCDE.

Vous nous avez interrogés sur la manière dont on appréhendait le risque de taux. J'insiste sur le fait que le Gouvernement s'astreint à la prudence dans l'appréciation de ce risque en prenant des hypothèses conservatoires. On parie toujours sur une remontée des taux d'intérêt, et on essaye d'être prudent dans cette appréciation. Comment cela se traduit-il concrètement dans nos objectifs de pilotage des dépenses ? L'objectif sur lequel le Gouvernement bâtit sa trajectoire - la norme de dépenses pilotables - est construit hors charges de la dette ce qui, sur la période récente, a permis en moyenne d'avoir plutôt de bonnes nouvelles en exécution, nos objectifs généraux de dépenses publiques ne dépendant pas du niveau des taux d'intérêt.

Cela ne signifie pas que la charge de la dette n'est pas un sujet de préoccupation, bien au contraire. Les ordres de grandeur dont on parle sont fort éclairants, mais on se fixe des objectifs indépendamment des risques de taux, et on est transparent sur le fait que l'on s'attend à une augmentation des taux d'intérêt et du risque de taux dans les trajectoires pluriannuelles.

Sans être trop explicite, je pense que nous pouvons confirmer l'appréciation de maîtrise des risques s'agissant de la dette des collectivités locales. Le rapport mentionne la nécessité de consolider l'information sur les garanties qui peuvent être données. Il n'y a pas de volonté de cacher quoi que ce soit, mais notre système de collectivités locales étant relativement éclaté, l'information est plus difficile à consolider. Comme l'indique toutefois le rapport, le Gouvernement cherche à produire de l'information consolidée en la matière de manière plus régulière.

S'agissant de l'Unédic, il s'agit d'abord de se donner des objectifs en dépenses. Un cadrage a été établi par le Gouvernement sur les situations d'économies. En tant que telle, la question est bien de regarder jusqu'où on peut avoir une trajectoire redressée en termes structurels, qui passe nécessairement par la définition d'objectifs. Je rappelle que l'État garantit la dette de l'Unédic de manière explicite. Le Gouvernement insiste tous les ans sur la situation effective de l'Unédic et rappelle le déficit structurel qui s'y attache.

Je répète que ces risques sur la dette existent et que nous nous attachons à les présenter de la manière la plus transparente possible.

Mme Mathilde Lignot-Leloup, directrice de la sécurité sociale- Le rapport de la Cour des comptes rappelle la démarche de remboursement et d'apurement de la dette sociale qui s'appuie sur la CADES, à hauteur de 155 milliards d'euros. Il reste à rembourser 105 milliards d'euros. Ce sera chose faite en 2024, des recettes étant affectées au remboursement.

L'encours de dette aujourd'hui porté à court terme par l'Acoss, qui n'a pas été transféré à la CADES, sur lequel vous m'avez interrogée, monsieur le rapporteur général, fait l'objet d'un traitement par l'Acoss, avec une gestion de trésorerie à court terme. Ce montant s'élève pour 2019 à 26,5 milliards d'euros.

Vous m'avez demandé quels étaient les risques que pouvait présenter cette somme. En termes de taux, la situation est plutôt favorable depuis plusieurs années à la gestion d'un endettement à court terme. Le rapport de la Cour des comptes l'a bien souligné. La situation est plutôt favorable à l'Acoss. En termes de liquidité, il est important de souligner que l'Acoss n'a jamais eu de difficultés, même dans des situations de tension sur les marchés financiers, comme en 2008-2009.

Nous veillons attentivement à ce que la sécurité sociale puisse bien financer ses besoins à court terme. Il est prévu dans la loi de financement de la sécurité sociale une reprise de dette de l'Acoss, avec un transfert vers la CADES à partir de 2020. Ce montant de reprise de dette sera ensuite ajusté entre 2020 et 2022, comme le prévoit la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

M. Anthony Requin, directeur général de l'Agence France Trésor. - Je voudrais tout d'abord saluer le rapport de la Cour des comptes et la qualité des échanges que nous avons eus avec les rapporteurs. Nous partageons la plupart de leurs constats.

Deux remarques générales sur notre trajectoire d'endettement. En premier lieu, nous sommes en voie de stabilisation du ratio de dette rapportée au PIB, résultat d'un effort constant engagé depuis 2009 en faveur de la réduction du déficit budgétaire.

En second lieu, nous accusons un certain retard vis-à-vis d'un certain nombre de pays européens. Nous sommes dans une situation sensible, car nous nous situons à notre point d'inflexion. Nous avons stabilisé le ratio de dette sur PIB et, si nous maintenons nos efforts, nous pouvons entamer une trajectoire descendante. C'est un moment qu'observent attentivement les agences de notation et les investisseurs.

Les agences de notation reprochent à la France de ne pas être en mesure, lorsque la croissance revient, de stabiliser et d'infléchir ce ratio de dette rapportée au PIB. C'est d'ailleurs ce qui est à l'origine de la dégradation de notre qualité de crédit ces dernières années. C'est ce qui nous a manqué au cours des vingt ou trente dernières années, le stock et l'encours de dette accusant un choc à la hausse, de même que le ratio de dette sur PIB, et n'arrivant pas à être stabilisés ou infléchis en période de retour de la croissance.

Il nous appartient de démontrer que nous sommes capables de nous insérer dans un mouvement durable de réduction de ce ratio de dette sur PIB. Les décisions prises en matière de finances publiques et, au premier chef, par le Parlement, sont d'une importance cruciale pour la qualité de crédit de la France, à l'origine de laquelle se trouvent les conditions d'endettement très favorables dont nous bénéficions encore aujourd'hui.

S'agissant de la situation différenciée par sous-composantes de la dette publique, la situation de l'État apparaît effectivement plus dégradée que celle des collectivités locales ou des organismes de sécurité sociale. L'amélioration optique des composantes ASSO et APUL résulte sans aucun doute de bonnes décisions de gestion, mais aussi de choix publics et de transferts de ressources au bénéfice des collectivités locales et des administrations de sécurité sociale. Je pense par exemple à la décision de compensation des allégements généraux de charges, qui ont eu pour effet de concentrer le déficit public sur l'État. Ces choix de politique publique sont tout à fait justifiés, mais ont pour effet de concentrer sur l'État le déficit budgétaire.

L'accroissement de la taille du programme de financement de l'État est un défi pour les années à venir. Nous allons avoir des refinancements de plus en plus importants, et si nous ne sommes pas en mesure de contrôler le déficit budgétaire à la baisse, nous rencontrerons sur les marchés des problèmes de financement de plus en plus importants.

S'agissant du rapprochement entre l'Agence France Trésor et la CADES, les équipes ont été réunies sur un même site à Bercy. On peut d'ores et déjà considérer que cette mutualisation a permis une réduction du risque opérationnel, notamment en stabilisant les équipes de la CADES transférées à l'AFT. Nous développons petit à petit la mutualisation des méthodes de travail et des outils informatiques. Nous bénéficions également de l'expérience acquise par des équipes très expérimentées et très professionnelles.

Vous avez posé une question sur l'évolution de la dette à court terme dans le cadre de la loi de finances pour 2019, en augmentation de 15 milliards d'euros, en vous interrogeant sur son explication et sur les risques qu'elle pouvait générer. Je pense que le risque de refinancement lié à cette augmentation très modérée de la dette à court terme est entièrement maîtrisé. La dette à court terme a représenté en 2010 près de 18,9 % de la dette totale de l'État. Ce montant a été progressivement réduit ces dernières années, puisqu'elle ne représente plus que 6,7 % de la dette négociable de l'État à la fin 2018.

Nous avons considérablement réduit le stock de titres d'État à court terme, les fameux Bons du Trésor français (BTF). L'encours, qui était de 200 milliards d'euros, a été ramené à 126 milliards d'euros à la fin 2017 et à 112 milliards d'euros à la fin 2018.

On se retrouve dans une situation où il nous faut conforter ce segment dans sa liquidité. La décision d'augmenter de 15 milliards d'euros la taille des encours de BTF a été également prise à cette aune. Ce n'est pas la seule explication. La deuxième explication est liée à la nature du besoin de financement pour 2019, qui est revu à la hausse, avec près de 26 milliards d'euros d'augmentation du déficit budgétaire lié à des éléments non récurrents, comme le choc de la transformation du CICE en allégements de charges pour les entreprises, qui nous conduit à devoir encourir un double coup de cette bascule du CICE en allégements généraux, ou l'effet sur le déficit public du prélèvement à la source, qui se traduit par une moindre recette fiscale pour l'État de 6 milliards d'euros.

Cet impact aurait certes pu se traduire par une augmentation du programme de financement à long terme de l'État de 26 milliards d'euros, mais cela aurait constitué un message un peu alarmiste pour le marché à propos de l'évolution des besoins de financement de l'État, alors que nous sommes en situation de consolidation budgétaire. Il nous a semblé préférable, pour cette raison, de faire financer ces éléments non récurrents par une augmentation de la dette à court terme.

La dernière question portait sur le risque de taux et le risque de refinancement. Ce risque est effectivement bien appréhendé dans notre approche budgétaire, non seulement pour 2019, mais aussi pour les années ultérieures. Nous prenons, dans le cadre de la préparation des programmes de stabilité, une hypothèse d'augmentation des taux à long terme de 75 points de base par an pour les faire converger vers 4 %.

Pour 2019, je rappelle que notre hypothèse était basée sur des taux à dix ans de 1,40 % à la fin de 2018 et de 2,15 % à la fin de 2019. Les dernières données montrent que notre taux d'endettement à dix ans est aux alentours de 0,55 %. Nous sommes effectivement prudents, et je pense que le risque de taux est parfaitement intégré dans toutes nos esquisses budgétaires, à court terme ou à moyen-long terme.

M. Luca Ascoli, chef du bureau D1 et directeur par intérim de la direction « Statistiques des finances publiques » d'Eurostat. - Eurostat est responsable de l'harmonisation des règles et des chiffres officiels présentés dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Ceci inclut également la dette de Maastricht. Nous travaillons en étroite coopération avec les pays membres. Les règles sont publiées dans un manuel mis à jour tous les trois ans.

On doit donc répondre aux questions qui nous sont adressées par 28 pays. On a évoqué le fait qu'on avait émis une réserve sur le classement de l'Agence France Développement, réserve qui a été levée après que la gouvernance de l'AFD a été modifiée. Il n'y a donc plus aucun problème à ce sujet, puisque nous considérons que l'AFD est bien classée dans le secteur des sociétés financières et non dans le secteur de l'État.

En ce qui concerne les risques, nous discutons sans cesse avec les pays membres. Notre préoccupation principale est d'harmoniser les règles. Nous nous penchons en ce moment sur les hôpitaux, classés parmi les APU dans certains pays et en dehors dans d'autres. En France, les hôpitaux publics font partie de l'administration publique. Il n'y a donc pas de risque à ce niveau. Il en va de même pour le chemin de fer. SNCF Réseau a été reclassée dans le périmètre de l'État. Même à l'époque de RFF, qui était classé en dehors du secteur public, une bonne partie de sa dette relevait déjà de la dette de l'État, l'Insee considérant qu'il n'était pas possible de rembourser cette dette avec les moyens de RFF. On pouvait donc estimer qu'une bonne partie de la dette aurait été remboursée en fin de compte par l'État.

Le troisième secteur pour lequel on réalise une comparaison entre les 28 pays de l'Union européenne concerne les logements sociaux. En France, les HLM sont effectivement classés en dehors des administrations publiques. La situation des différents pays de l'Union européenne est quelque peu hétérogène à ce niveau. Dans certains cas, les entités qui s'occupent des HLM ont été récemment reclassées dans le périmètre des administrations publiques. C'est le cas de l'Irlande. On essaye d'harmoniser les règles et le classement au niveau européen.

M. Raoul Briet. - S'agissant des questions de périmètre, j'appelle votre attention sur le fait qu'au Royaume-Uni, suite à un travail de l'OFR, équivalent du Haut Conseil des finances publiques, un mécanisme d'échange d'informations plus organisé a été mis en place sur ce qui est prévu en termes de modification de périmètre des entités publiques. Notre pays gagnerait à s'en inspirer.

M. de Montgolfier a évoqué la question de l'augmentation des taux d'intérêt accompagnant un retour à meilleure fortune économique, donc neutre en termes de finances publiques. Ce sont des débats très classiques entre la direction du budget et la direction du Trésor. Je rappelle que si cela a un effet positif en première intention sur les recettes, il arrive un moment où les dépenses s'ajustent sur la croissance économique et sur l'inflation, venant neutraliser le surcroît temporaire de recettes.

Je pense donc qu'il serait dangereux, d'un strict point de vue budgétaire, de considérer que l'augmentation de la charge d'intérêt serait auto-absorbée par le reste de l'appareil. Je pense que l'effet de second tour sur les dépenses doit être pris en compte.

Pour ce qui est de la consolidation, chaque entité politique et juridique est effectivement responsable de sa dette mais, comme l'a dit Anthony Requin, vu des marchés et de l'extérieur, la maison France représente des administrations publiques, avec une forme de solidarité financière en termes d'appréciation du risque entre les hôpitaux, les collectivités locales, la sécurité sociale et l'État. Il existe des compromis institutionnels qui font que, dans certains pays, la part relative de la dette va plutôt aux collectivités locales. Il y a donc de fait et financièrement une forme de lien qui s'établit entre ces différentes dettes.

Enfin, je ne répondrai pas à la question sur la stratégie budgétaire, pas plus que la directrice du budget. Je rappelle simplement l'insistance que met la Cour des comptes à traiter du sujet de la dépense publique. Deux sujets sont importants, la dépense et la dépense. C'est un point central et, s'il y a eu des progrès dans la période récente, il en reste d'importants à réaliser. Je pense qu'il est essentiel de se rappeler ce sain et bon principe !

M. Vincent Éblé, président. - La parole est aux commissaires.

M. Pascal Savoldelli. - Je pense que la discussion aurait mérité un temps plus long - même si nous avons déjà eu des débats sur la soutenabilité de la dette.

Vous avez dit que la maturité de la dette de l'État était de sept ans à sept ans et demi. Il faut cependant veiller à ne pas présenter ce sujet comme un scénario catastrophe, et ne pas participer à une démocratie d'opinion. Les taux à dix ans sont pour le moment à 0,52 %, soit un point sous l'indice des prix à la consommation. Or le taux pondéré des émissions 2019 ressort, un mois et demi après les premières adjudications, à 0,38 %. Nous sommes dans l'expression d'une parole publique, et il convient d'être prudent.

Vous avez par ailleurs évoqué à juste titre la soutenabilité de la dette publique. Pouvez-vous me garantir qu'il n'y a aucune corrélation entre la dette privée et la dette publique ? La réponse, si je puis me permettre, devrait figurer dans le rapport, ce qui n'est pas le cas. Si je le trouve très fourni et très intéressant par ailleurs, il apparaît assez faible pour ce qui est de l'évolution des recettes fiscales.

Enfin, vous confortez l'idée que je me fais des relations qui doivent être celles de l'État avec les collectivités territoriales. L'État a une maturité de la dette comprise entre sept ans et sept et demi. Les collectivités territoriales ont une maturité de la dette de dix-neuf ans. Selon moi, il faut un nouvel acte de décentralisation et une révision constitutionnelle qui reconnaisse l'autonomie fiscale et financière des collectivités locales, car on sera sûr de produire de l'investissement public, les collectivités territoriales n'empruntant que pour de l'investissement.

M. Éric Bocquet. - Ce sujet nous passionne, tant il est essentiel dans le débat public depuis quelques décennies maintenant. Avec la dette, on est sûr d'être toujours dans l'actualité !

Un article des Échos du lundi 18 février 2019 titrait : « Et si la dette publique était un faux problème ? ». Je cite l'auteur de l'article, M. Vittori : « Les taux d'intérêt à long terme sont encore aujourd'hui étrangement bas ». Je m'interroge sur cette formulation. Dans le corps de l'article, on trouve également une citation de M. Olivier Blanchard, ancien chef économiste du FMI, qui affirme : « Si la dette publique est nuisible, elle n'est pas catastrophique. Elle peut être utilisée, mais à bon escient ».

On voit que ce sujet de la dette est un sujet politique et non pas strictement comptable. Pascal Savoldelli a raison : on ne parle pas de recettes dans votre rapport, que j'ai lu avec beaucoup d'attention. Vous l'avez dit vous-même : il y a deux sujets importants, la dépense et la dépense.

Un bébé est né ce matin. Il est endetté à 32 000 euros à cause de ses parents, qui ont voulu les 35 heures, de ses grands-parents, qui ont voulu la sécurité sociale, et de ses arrière-grands-parents, qui ont voulu les congés payés ! La France vit au-dessus de ses moyens : nous ne pouvons plus financer notre modèle social ! Voilà la doxa officielle...

Deuxième remarque : vous semblez avoir du mal à cerner la réalité de cette dette - et vous le dites. Les termes sont assez intéressants. Vous parlez de « lacunes », de « recensement imparfait », d'« informations éparses », de « méthodes fluctuantes », de « périmètre mal défini », d'« informations partielles », etc.

Cela m'étonne par rapport au fait que, chaque année, quand on commence l'examen du projet de loi de finances, c'est d'abord le dogme de la dette qui est posé, incontestable, irréfutable, pierre absolue qui doit guider nos réflexions et nos choix budgétaires. Je m'étonne un peu de ce décalage entre la difficulté que vous avez à cerner les choses et cette réalité qu'on affirme chaque année depuis maintenant 45 ans : la dette, la dette, la dette, comme le poumon du médecin de Molière !

J'aimerais par ailleurs savoir avec quels établissements travaille l'Agence France Trésor. Comment sont sélectionnés les établissements bancaires avec lesquels vous traitez, ceux qui sont chargés de gérer la dette, les obligations de l'État ? Je pense à certaines banques à qui l'on confie parfois cette mission. Il y aurait matière à discussion à ce sujet.

La France va emprunter 200 milliards d'euros cette année, un peu plus que ce qui était prévu. C'est le programme de dette le plus important de l'histoire de notre pays, d'après ce que j'ai pu lire. Nos créanciers sont-ils devenus fous ou sommes-nous complètement irresponsables ? Peut-on imaginer qu'une banque prêterait à un client à découvert de l'argent pour acheter un nouveau véhicule ?

Les taux d'intérêt négatifs ont donné lieu, il y a quelques années, à des primes d'émission que le budget de l'État a pu récolter grâce à ces taux négatifs. On remboursait les coupons plus chers qu'on ne les achète aujourd'hui. Fin 2016, on avait récolté 73 milliards d'euros de primes d'émission, dont 52 milliards d'euros avaient été mis de côté pour le futur. La Cour des comptes a réalisé un audit des finances publiques en juin 2017. Vous en parliez alors. Ce chiffre était de 20,8 milliards d'euros en 2016 et de 22,7 milliards d'euros en 2015. Comment ces sommes sont-elles utilisées dans le budget de l'État ? Le Parlement, à ma connaissance, ne dispose pas de cette information. Pourriez-vous nous éclairer à ce sujet ?

M. Michel Canévet- Si nous avons beaucoup d'informations, nous éprouvons des difficultés à avoir une approche aussi globale que celle que présente le rapport de la Cour des comptes, et j'observe que la mesure de la dette va de 89 % à 135 % du PIB. C'est dire si l'on a encore des marges d'interprétation.

J'ai par ailleurs savouré l'optimisme du directeur général de l'Agence France Trésor, car j'ai plutôt le sentiment que nous avons un certain nombre de difficultés devant nous. La dette continue en effet à évoluer, et un certain nombre d'éléments doivent nous conduire à la prudence en la matière. Je pense à la suppression de la taxe d'habitation, en partie réalisée, qui doit être compensée par l'État. Cela doit se faire obligatoirement par la dette, puisqu'il n'existe pas de réserves. Tout ceci peut constituer un motif d'inquiétude.

Cela étant, vous avez raison, monsieur le président de la première chambre : il faut absolument que l'on puisse agir sur les dépenses. C'est un impératif, car le retour à l'équilibre des finances publiques est absolument essentiel, et on sait bien que nous avons aujourd'hui un certain nombre d'incertitudes sur la question des recettes. Éric Bocquet l'a évoqué à l'instant mais, avec un objectif global de diminution de la pression fiscale, il est bien évident que celle-ci devrait diminuer ou ne pas augmenter de façon aussi importante que les besoins identifiés.

Vous avez notamment proposé, monsieur le président, que nous fixions un objectif de dépenses en euros constants chaque année. Qui doit s'en charger ? Est-ce le Parlement, les administrations centrales, ou une autorité indépendante ?

Je voudrais également demander à Mme la directrice de la sécurité sociale si la dette des hôpitaux et des établissements publics qui leur sont rattachés est véritablement identifiée et maîtrisée. Le rapport parle de 30 milliards d'euros en 2016, sur les 225 milliards d'euros de dette des ASSO. Avez-vous une bonne connaissance de la situation réelle ? C'est là un enjeu important, ces postes de dépenses augmentant assez fortement pour un certain nombre d'établissements. Je présume que la situation doit être analogue pour l'ensemble des établissements du périmètre de la fonction publique hospitalière.

Enfin, le Haut Conseil des finances publiques a-t-il aujourd'hui les moyens de mener une analyse pour éclairer le Parlement ?

M. Philippe Dallier. - En entendant certains de nos collègues, je me disais qu'au sein du parlement grec et de sa commission des finances, deux ans avant la grande catastrophe, certains devaient se dire que la dette n'était pas un problème. Certes, on n'en est pas là, mais je pense qu'on a intérêt à y réfléchir. Avec 20 milliards d'euros à dix ans pour 100 points de base, le risque est quand même considérable !

Cela étant, je voulais revenir sur la situation des collectivités locales et vous demander si vous ne sous-estimez pas le risque lié aux emprunts garantis, notamment vis-à-vis des bailleurs sociaux. La situation des communes est globalement saine, le taux d'endettement est relativement réduit, les taux sont longs, très majoritairement fixes, mais il y a des emprunts garantis. Je vais citer l'exemple d'une commune que je connais bien en Seine-Saint-Denis, qui compte 24 000 habitants, 12 millions d'euros d'encours de dette - moitié moins que la moyenne nationale, tout à taux fixe. Tout va bien. L'emprunt garanti auprès des bailleurs sociaux s'élève à 57 millions d'euros, soit deux budgets annuels de la commune.

Il y a trois ans, je ne vous aurais pas posé la question : les bailleurs sociaux étaient globalement dans une bonne situation et, en cas de problème, la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) faisait le nécessaire. On est à présent dans un nouveau monde, et je vous renvoie à une intéressante étude de la Caisse des dépôts et consignations, qui démontre que, après les mesures du Gouvernement sur la réduction de loyer de solidarité (RLS), le secteur sera globalement en autofinancement négatif en 2037. Les mesures de compensation de la Caisse des dépôts qui visent à aider les bailleurs servent essentiellement à repousser les emprunts. On renégocie la dette, on la pousse devant nous. Arrivent les prêts de haut de bilan, on la pousse à nouveau devant nous !

Les bailleurs sociaux empruntent essentiellement à taux variable. Ne sous-estimez-vous pas les risques ? Certaines communes ont énormément d'emprunts garantis. Or il n'existe pas de limites en la matière. Certaines sont très largement engagées et pourraient bientôt se trouver face à des difficultés si, tout d'un coup, les taux d'intérêt flambaient.

Mme Fabienne Keller. - Les partenariats public-privé (PPP) sont-ils bien inclus dans la mesure de la dette ? Je pense aux PPP sur les lignes de TGV Le Mans-Rennes ou Bordeaux, ou sur les bâtiments publics, les gendarmeries, les tribunaux et autres commissariats.

Concernant les collectivités locales, vous avez évoqué le bilan intermédiaire de l'expérimentation en vue de la certification des comptes locaux, mais vous ne nous en avez pas donné les conclusions. C'est une piste intéressante pour éviter que les collectivités qui ont une dette plus raisonnable n'évoluent vers une situation financièrement plus risquée. Pouvez-vous nous en dire quelques mots ?

Autre question à Mme la directrice de la sécurité sociale : comme mes collègues, je m'inquiète de l'endettement des grands CHU, qui assument de très gros investissements, indispensables pour être techniquement à niveau. Toutefois, une grande partie se fait par endettement. Or les grands plans de financement d'il y a dix ou quinze ans n'existent plus. Quelle est votre analyse à ce sujet ?

Mme Christine Lavarde. - Le comparatif sur l'évolution de l'endettement entre la France et l'Allemagne qui figure dans le rapport de la Cour des comptes m'a particulièrement intéressée. On voit bien que l'écart va grandissant, mais on ne raisonne pas sur le même périmètre. Cela rejoint les deux interventions précédentes qui concernent l'endettement des hôpitaux, puisqu'il est inclus dans la dette française, alors qu'il est exclu dans la dette allemande. Savez-vous comment évoluerait l'écart entre les deux pays si on raisonnait sur le même périmètre ?

Par ailleurs, existe-t-il d'autres éléments qui ne soient pas forcément inclus dans l'ensemble des pays de l'Union européenne ou de la zone euro, ce qui fausse un peu les comparaisons ? Que notre pays figure parmi les dix pays les plus endettés au monde selon le FMI m'inquiète pour notre avenir.

M. Jean-François Husson. - J'ai apprécié la rigueur des chiffres, dont on dit qu'ils sont têtus. Je m'interroge d'ailleurs et je rejoins mon collègue Éric Bocquet. Dans les pays avancés, le poids de la dette publique a augmenté de 50 % depuis 2007 selon le FMI, passant grosso modo à plus de 100 % du PIB, alors qu'on était à 70 % du PIB en 2007.

En second lieu, les taux d'intérêt ont baissé de trois points environ aux États-Unis et de quatre points dans la zone euro. On entend une petite musique selon laquelle avoir une dette publique n'est pas un problème puisque les taux d'intérêt sont bas et qu'on est plutôt gagnant. Quel est votre avis à ce sujet ?

Mme Nathalie Goulet. - En tant que sénateur de l'Orne, je trouve qu'on est en train de jouer au sapeur Camembert, puisqu'on va creuser des trous pour rembourser les dettes. Il se trouve que je suis aussi rapporteur des engagements financiers de l'État. Je ne suis donc guère rassurée.

Je me focaliserai pour ma part sur la sécurité sociale. Une enquête est en cours sur la fraude documentaire, les fausses identités et leur impact financier. Les services de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) dénombrent 20,9 millions de numéros d'immatriculation attribués à des Français nés à l'étranger ou à des étrangers arrivant en France et demandant un numéro d'immatriculation. Or il n'y a pas 21 millions de personnes nées à l'étranger sur le territoire national. Pourriez-vous nous indiquer le nombre exact de numéros d'inscription au registre du Service administratif national d'immatriculation des assurés (SANDIA) ?

Par ailleurs, quels outils d'évaluation de la fraude documentaire avez-vous mis en place ?

M. Jean-Marc Gabouty. - Vous avez parlé de la transparence de la dette, ce que je conçois parfaitement, bien que la vision qu'on en a puisse être opaque du fait de la complexité du dispositif et de l'ensemble des mécanismes budgétaires de l'État. On peut se poser la question de savoir à quoi la dette a servi en termes d'emploi. On verra que cela a une importance pour les collectivités locales.

Dans un souci de transparence et de clarification, n'estimez-vous pas que l'on pourrait renforcer les mécanismes de cantonnement au niveau de la dette de l'État, et aller vers un système proche de celui de la CADES, de manière à avoir un budget de l'État hors charge de la dette, avec des objectifs de retour à l'équilibre sur ledit budget, sachant qu'on continuera à emprunter pour faire face à la charge de la dette ? Seul l'État ayant le droit de faire de la cavalerie, ni les collectivités ni les entreprises ne peuvent se permettre ce genre de choses.

S'agissant des collectivités locales, je ne pense pas que les critères généralement retenus en termes de désendettement soient nécessairement les plus pertinents. Ce sont pourtant ceux qui sont principalement utilisés par la DGFIP dans les différentes analyses, sans tenir compte des aspects patrimoniaux. On peut être en bien meilleure santé avec une dette relativement élevée, un patrimoine important et négociable et une forte épargne que sans dette ni épargne.

Par ailleurs, estimez-vous qu'il existe un lien entre la qualité et la capacité d'endettement de la France et le niveau de l'épargne, celui-ci étant supérieur à l'ensemble de l'endettement public et privé, soit 5 000 milliards d'euros ?

Comment considérez-vous le fait de tout ramener au PIB, qui constitue une forme d'intoxication collective ? On dit toujours que la dette de l'État va représenter 80 % du PIB et la dette publique 100 % du PIB mais, en réalité, la dette de l'État représente quatre années et demie à cinq années de recettes fiscales. Comment sortir de cette approche ?

M. Dominique de Legge. - Je ne partage pas tout à fait l'appréciation de M. Requin selon laquelle le déficit aurait pour cause les transferts de l'État vers les collectivités territoriales. Avec ce type de raisonnement, on peut expliquer que le déficit de l'État augmentera demain parce que la décision a été prise de supprimer la taxe d'habitation et qu'il faut la compenser ! Il faut donc être très prudent lorsque l'on veut établir ce type de rapprochement, permettez-moi de vous le dire comme je le pense. Cela peut expliquer les difficultés que peuvent rencontrer les collectivités territoriales dans leur dialogue avec l'État.

Ma question s'adresse à la Cour des comptes. Pouvez-vous nous dire quelle est la dette potentielle comparée à la dette réelle ?

M. Patrice Joly. - Un certain nombre de collègues ont évoqué la question des ratios au regard des débats qui animent les économistes. Il aurait été intéressant de mettre en perspective les ratios retenus pour apprécier la situation financière de la France et des États en général. Ce serait un éclairage important pour les décideurs politiques.

Par ailleurs, je voudrais revenir sur la question de la dette publique et du lien avec la dette privée. Si la dette publique peut être plus importante en France que dans d'autres pays, l'évolution de la dette privée l'est également depuis quelques années. Il s'agit cependant de niveaux d'endettement inférieurs à ceux de la Grande-Bretagne ou des États-Unis même si, globalement, nous sommes plus endettés que les Allemands.

Ce que vous avez dit à propos des transferts d'endettement des collectivités à l'État ne correspond pas à la réalité. J'étais, il y a encore un an et demi, président du conseil départemental de la Nièvre. Nous avions calculé que la différence entre les compensations et les charges transférées représentait le niveau d'endettement de la collectivité, soit 250 millions d'euros à l'époque, c'est-à-dire le niveau de l'investissement global correspondant au déploiement du numérique haut débit sur l'ensemble du territoire départemental. Je conteste donc votre rapprochement.

Enfin, le rapport fait référence aux agences de notation. Je me demande s'il n'aurait pas été utile de prendre quelques précautions à ce sujet au regard de la fiabilité de leurs travaux. On s'est aperçu, au moment de la crise de 2008, qu'elles avaient été totalement défaillantes. Il me semble que les évoquer, même si on mesure l'impact qu'elles peuvent avoir sur les marchés financiers, est d'une certaine manière les cautionner, et je ne suis pas sûr qu'elles le méritent au regard de l'histoire récente.

M. Anthony Requin. - Concernant l'Agence France Trésor et les établissements avec lesquels nous travaillons, notre marché de la dette est structuré de manière duale. Nous recourons à un marché primaire. Nos émissions interviennent essentiellement par le biais d'adjudications, plus rarement par syndications. Ce marché primaire est ouvert à de grands établissements financiers spécialistes en valeurs du Trésor. Ils sont au nombre de quinze.

Ces établissements viennent d'être renouvelés pour une durée de trois ans. Ils sont sélectionnés après dépôt d'un dossier de candidature. L'appel à candidatures est ouvert et transparent. Ces établissements doivent répondre à un cahier des charges, la charte des spécialistes en valeurs du Trésor, qui comporte un certain nombre de droits : pouvoir acquérir du papier d'État, donc de la dette de l'État, lors des séances d'adjudications que nous réalisons tous les lundis pour les titres à court terme, et deux fois par mois pour les titres à moyen-long terme.

La charte comporte également des devoirs : assurer la liquidité de la dette française à tout moment, en proposant des fourchettes de prix à la vente et à l'achat pour animer le marché secondaire, assurer la liquidité de la dette d'État, élément très important et très apprécié des investisseurs, assurer l'information des marchés, publier des notes de recherche sur les titres que nous mettons en adjudication et sur l'économie française et, de manière générale, conseiller l'AFT sur toutes les opérations de marché effectuées.

Les candidatures donnent lieu à audition par un comité de sélection, dont la composition récente a été publiée. Le dernier comité de sélection était placé sous la présidence de M. Christian Noyer, ancien gouverneur de la Banque de France. Il comporte un parlementaire de chaque chambre.

À l'issue de ce comité de sélection, une recommandation est transmise au ministre par la directrice générale du Trésor, qui décide de la liste des établissements retenus pour trois ans.

Vous avez posé une question sur les taux d'intérêt négatifs et la génération de primes à l'émission et de leur usage. Je voudrais juste rappeler que les primes à l'émission ne sont pas des recettes budgétaires, mais des ressources de trésorerie. Nous en avons rendu compte dans les nombreux échanges avec la Cour des comptes et avec les rapporteurs de la commission des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale. Nous avons utilisé ces excédents de ressources de trésorerie pour diminuer notre endettement à court terme, qui est passé de 200 milliards d'euros en 2010 à près de 112 milliards d'euros en fin d'année dernière.

Cette réduction a notamment été rendue possible par la génération de ces primes à l'émission consécutives à la baisse des taux d'intérêt. Il faut naturellement s'attendre, dans l'avenir, à ce que ces taux d'intérêt augmentent. De la même façon que nous avons généré des primes à l'émission, nous risquons de générer des décotes à l'émission. Elles ont vocation à être couvertes par notre instrument de trésorerie à court terme.

Une dernière remarque s'agissant de mon commentaire sur la composition de l'endettement par sous-catégorie de personnes publiques. Je ne voudrais pas qu'il y ait de malentendus. J'ai indiqué que la situation était différenciée entre les administrations de sécurité sociale, les collectivités locales et l'État. J'ai précisé que ceci était probablement le résultat de décisions de bonne gestion, mais qu'il ne fallait pas oublier que l'État a été le seul à concentrer les conséquences des décisions d'allégements généraux de charges décidées par la représentation nationale au cours de ces dernières années. Ce faisant, le déficit a été de ce fait concentré sur l'État. Ces allégements, bien, qu'il s'agisse d'une politique publique générale endossée par la représentation nationale, n'ont pas été répartis nécessairement entre les trois sous-composantes, ce qui entraîne un effet spécifique d'alourdissement du déficit budgétaire de l'État.

Il n'y avait aucune intention de ma part d'émettre un jugement sur la manière dont les finances publiques locales sont gérées. Je pense que la Cour des comptes a dû faire des analyses sur la dynamique de dépenses au niveau local, au niveau social et au niveau de l'État ces dernières années. Il suffit de les consulter pour pouvoir se faire un jugement.

Mme Amélie Verdier. - Madame Keller, le comptable national ne regarde pas la question juridique, mais la réalité du partage de risques. La ligne Sud Europe Atlantique a bien été présentée et intégrée dans les chiffres. De manière générale, en matière de transports, il est rare - mais pas impossible - que ce type de montage aboutisse à une prise de risque suffisante par le partenaire privé pour que cela reste en dehors des comptes publics. Certains États l'ont fait. Tout dépend de la manière dont le partenariat public-privé (PPP) est conclu. Au-delà des questions juridiques, ce qu'on observe, c'est bien la réalité de l'engagement public en soutien. Sur la période récente, tous les PPP substantiels, notamment en matière de transport, ont été consolidés dans les comptes publics.

Mme Lavarde a évoqué la question de la comparaison avec l'Allemagne. Des différences de périmètre ont été explicitement pointées, mais le diagnostic est à peu près le même en dynamique si on neutralise cet effet de changement de périmètre. Les hôpitaux ont été cités. C'est également le cas des retraites complémentaires, qui connaissent des différences de point de départ, mais qui ne changent pas fondamentalement le diagnostic.

Vous avez été plusieurs à faire allusion au sens économique de la dette, question tout à fait pertinente. Il me semble important de dire qu'on ne peut traiter de la même manière, en partant de zéro, un État qui se créerait et qui se poserait la question de l'opportunité de s'endetter à un instant t, sans prendre en compte la considération du stock de dette. Le stock de dette français est élevé et ne s'est pas réduit sur la période récente, même si on arrive au point d'inflexion.

Je ne sais, pour répondre à MM. Savoldelli et Bocquet, si l'on va revenir sur la question des recettes fiscales. Ce qu'on peut dire de manière factuelle c'est que, lors de la précédente grande crise des finances publiques, les gouvernements successifs ont répondu par les prélèvements obligatoires. Sur la période 2011-2013, ils ont augmenté de manière substantielle. Depuis, les gouvernements poursuivent une politique de réduction des prélèvements obligatoires. Le Gouvernement cherche à les réduire d'un point à l'horizon du quinquennat.

Au-delà de ces choix politiques, ce qui nous distingue de nos collègues européens, c'est bien notre relative difficulté à maîtriser la dépense publique quand la situation économique est meilleure, même si, à moyen terme, la dépense publique a ralenti. Sur dix ans, la dépense publique était sur un trend d'augmentation de l'ordre de 2 % en volume. Il a ralenti à un petit peu moins de 1 % en volume. Le Gouvernement se propose de réduire cette dynamique de manière plus nette.

Mme Mathilde Lignot-Leloup. - Des questions ont été posées sur l'endettement des établissements de santé. Le rapport le rappelle, l'endettement des hôpitaux représente 30 milliards d'euros. Il montre que la situation s'est un peu améliorée, mais c'est un point d'attention important, avec notamment un endettement qui peut parfois être lié à des investissements. Dans les années à venir, l'objectif est notamment de s'assurer que, en cas d'aides à l'investissement, on privilégiera plutôt les aides directes en capital pour éviter autant que faire se peut le recours à l'endettement.

Autre élément important : au-delà de cette situation globale d'endettement des établissements de santé, une attention particulière est portée aux situations d'endettement excessif ou aux modes de financement de cet endettement.

Concernant ce dernier point, il s'agit de savoir si les hôpitaux ne sont pas exposés à des risques de taux, et notamment à des risques d'emprunts structurés. Y recourir est interdit pour les nouveaux emprunts. Restait à expertiser la question d'établissements de santé qui pouvaient continuer à être exposés à d'anciens emprunts structurés, avec la nécessité pour eux de sortir de ces situations. Le ministère de la santé a estimé qu'environ 85 établissements de santé pouvaient continuer à être exposés à ce risque.

Une mesure de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 doit permettre aux établissements de santé de renégocier leur situation. Ce dispositif avait été mis en place pour les collectivités locales, mais manquait pour les établissements de santé. C'est un élément qui vise à éviter l'exposition à ces types d'emprunts particuliers.

S'agissant de la question de Mme Goulet, le SANDIA a aujourd'hui un stock de 18 millions de numéros d'inscription au répertoire des personnes physiques (NIRPP), qui ont été attribués à des personnes nées à l'étranger ou étrangères. L'attribution d'un NIRPP ne veut pas dire que la personne demande une prestation sociale et, a fortiori, que cela représente une prestation sociale ou une fraude.

Un contrôle a été réalisé sur un échantillon de 1 300 dossiers. Ce contrôle a constaté deux cas de fraude aux prestations sociales, soit un taux de 0,15 %.

Mme Nathalie Goulet. - Ma question portait sur le nombre de NIRPP actifs.

Mme Mathilde Lignot-Leloup. - On compte 18 millions de NIRPP, mais on ne sait pas combien de personnes demandent ensuite des prestations sociales ou sont actives à ce titre. Sur l'échantillon de NIRPP contrôlés, 30 % ne donnaient pas lieu à des demandes de prestations sociales.

M. Vincent Éblé, président- Un travail est conduit par la commission des affaires sociales à ce sujet. J'avais convié le rapporteur général, Jean-Marie Vanlerenberghe, et le président de la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, Jean-Noël Cardoux, qui n'ont malheureusement pas pu assister à notre réunion.

M. Luca Ascoli. - En ce qui concerne les PPP, tous ceux réalisés par le Gouvernement sont déjà inclus dans le périmètre de l'administration publique. Le risque de reclassement de ces PPP dans le périmètre est donc nul. Les PPP comportent une clause appelée « clause Dailly ». Elle permet de transférer beaucoup de risques vers l'État. Dans d'autres pays membres, un certain nombre de PPP ne sont effectivement pas inclus dans le périmètre des administrations publiques.

Pour ce qui concerne les hôpitaux et leur comparaison avec l'Allemagne, il n'y a en ce moment en Europe que trois pays dont les hôpitaux publics ne sont pas inclus dans le périmètre des APU, l'Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas. Nous sommes en train de discuter avec eux, mais inclure tous les hôpitaux publics allemands dans le périmètre de l'État ne changerait pas grand-chose, car ils sont à l'équilibre. Il en va de même en Belgique et aux Pays-Bas.

En Belgique, si on incluait tous les hôpitaux publics dans le périmètre des APU, la dette de ce pays augmenterait de 0,2 % du PIB. Je pense qu'on n'en est pas très loin en Allemagne.

M. Vincent Éblé, président. - Que suscitent toutes ces questions pour le président de la première chambre ?

M. Raoul Briet. - Merci de l'intérêt que manifestent ces questions. Toutes ne sont pas directement en rapport avec notre enquête.

Un certain nombre d'entre elles ont porté sur la dette publique et la dette privée. Il est exact qu'on doit également se préoccuper de cette dernière. C'est la responsabilité du Haut Conseil de stabilité financière. D'un point de vue macro-financier et macroéconomique - qui relève d'un autre registre que celui de la dette publique - il y a matière à s'inquiéter éventuellement des évolutions de la dette privée.

Quelques observations faisaient référence à la question de savoir si la dette publique est économiquement un sujet important. Vous avez cité une contribution académique d'Olivier Blanchard en début d'année. Il faut la lire en intégralité et en mesurer toute la substance. Je vous donne rendez-vous au prochain rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Vos questions sont légitimes et méritent d'être traitées. Nous comptons bien éclairer ce débat.

Pour répondre à M. Bocquet, ce n'est pas parce qu'il y a des éléments hors de la dette financière que la dette financière n'est pas importante, et que ce qui est hors dette financière est de même nature. Il y a inévitablement un spectre si on veut regarder les passifs ou les engagements des États. Même si des progrès restent possibles, la situation est techniquement appréhendée de façon correcte.

S'agissant de la question de M. Canévet sur les objectifs de dépenses toutes APU, ce n'est évidemment pas à la Cour des comptes de fixer cet objectif. Nous analysons les écarts par rapport aux trajectoires. Au-delà des objectifs de dépenses sectoriels, donner de la visibilité à cette exigence de maîtrise renforcée de la dépense, afficher un objectif de dépenses toutes APU en euros courants et examiner ex post la façon dont cet objectif a été ou non respecté par telle ou telle composante nous paraît participer d'une bonne pédagogie en la matière. Ce n'est évidemment pas une solution magique.

S'agissant du Haut Conseil des finances publiques, c'est une question de mandat juridique. Le mandat qui a été donné par les textes au Haut Conseil est plutôt restrictif au regard de ce qui se passe à l'étranger.

M. Dallier a posé une question concernant les emprunts garantis concernant les bailleurs sociaux. C'est un point que nous avons regardé de près. Il est traité dans le rapport. Compte tenu du fait que le modèle économique et la CGLLS excluent par principe la faillite, et au regard des éléments dont on dispose ainsi que des règles prudentielles qui existent pour l'octroi de garanties par les collectivités locales, il ne nous est pas apparu de risque significatif en la matière.

Je crois savoir, monsieur Dallier, que vous avez sollicité un rapport de la Cour des comptes sur la CGLLS. Je pense, sans préjuger de ce qui vous sera dit, que cela confortera un diagnostic de non-urgence ou de non-gravité de la situation, au regard des éléments dont nous disposons aujourd'hui

S'agissant de la certification des comptes locaux, je me suis un peu avancé, mais je signale que la Cour a remis, en application de la loi, un rapport sur sa propre vision et son propre bilan de la première étape d'expérimentation de la situation des comptes locaux au Gouvernement. Celui-ci, après avoir lui-même réalisé ses propres analyses, transmettra l'ensemble aux assemblées.

Les premiers éléments qui ressortent de ce sujet font apparaître, s'agissant de la dette financière, une situation qui ne présente pas de dangerosité ou de risques particuliers. Le diagnostic très général que j'ai pu porter est donc conforté par les premiers enseignements qu'on peut tirer de cette expérimentation de la certification.

Quant à la correction de périmètre concernant les hôpitaux, on ne parle que de 30 milliards d'euros de dettes. Il reste donc encore matière à écarts. Il faut remettre tout le monde sur la même ligne et voir quelles sont les dynamiques à périmètre donné. Je pense que cet élément ne modifie pas globalement le diagnostic d'ensemble que l'on peut porter.

Concernant la dette sociale, il faut rappeler qu'elle est dans son principe une anomalie si on corrige le fait que le cycle économique peut conduire à des évolutions. On finit par l'oublier, mais il faut le rappeler.

La capacité d'endettement et la structure de l'épargne sont de vastes sujets économiques et financiers. Il existe vraisemblablement des liens entre le niveau de la dette publique, le niveau de l'épargne et surtout sa structure si l'on considère la place qu'occupent, via l'assurance-vie, les obligations d'État et les obligations dans l'épargne financière des ménages.

S'agissant de la question de M. de Legge, une garantie d'emprunt signifie l'existence d'un risque et non la réalisation de ce risque. Ce n'est qu'en cas de réalisation du risque qu'il y a décaissement. Les garanties d'emprunt génèrent des recettes pour le budget de l'État. Il ne faut donc pas assimiler le volume global des garanties à l'équivalent d'une dette ou d'une charge. Cela ne signifie naturellement pas qu'il ne faut pas les recenser ni s'en préoccuper.

Enfin, les agences de notation constituent un élément du paysage. On sait bien qu'en matière de dette, les agences de notation sont plus pertinentes sur des entités autres que les entités souveraines, leur métier initial étant de porter une appréciation des émetteurs de marché. C'est un élément important dont les marchés et les prêteurs tiennent compte. C'est pour cela que cela interfère avec la dette publique. L'appréciation du risque souverain est un sujet particulier.

Je n'ai pas répondu à la question du volume de la dette et de son risque. On peut méditer de manière académique sur la question de la dangerosité de la dette publique. On peut aussi méditer des exemples récents, comme celui de la situation budgétaire italienne, qui s'est ajustée en application des règles européennes et des vigilances exercées par la Commission européenne, mais aussi - d'aucuns diraient surtout - en fonction de la réaction du marché, de l'élargissement du spread, et de ce que cela signifie en termes de marges de manoeuvre de la politique budgétaire.

L'exemple italien démontre qu'un niveau de dette publique, quelles que soient les considérations générales sur son caractère optimal ou non, peut mordre très directement sur les marges de manoeuvre des États en termes de politique budgétaire.

M. Vincent Éblé, président. - Merci.

La commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes et du compte rendu de l'audition en annexe à un rapport d'information de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.

ANNEXE :
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES
À LA COMMISSION DES FINANCES


* 1 La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir, rapport d'information n° 566 (2016-2017), de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 31 mai 2017.

* 2 Voir le compte rendu et la vidéo de l'audition du 20 février 2019.

* 3 Eurostat, «  Transmission des données du déficit et de la dette pour 2017 - 1ère notification », communiqué de presse du 23 avril 2018, cité par la Cour des comptes.

* 4 Eurostat, «  Transmission des données du déficit et de la dette pour 2017 - 2ème notification », communiqué de presse du 22 octobre 2018.

* 5 Des éléments issus des visites d'Eurostat en France sont publiés sur le site d'Eurostat sous forme de comptes rendus ( Eurostat EDP (excessive deficit procedure) visits to euro states), mais il s'agit de documents à visée interne qui ne donnent accès qu'à une partie des discussions.

* 6 Crédits relatifs aux charges de la dette de l'État, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'État, mentionnés à l'article 10 de la LOLF. À titre d'exemple, le ministre de l'action et des comptes publics, par un courrier daté du 22 décembre 2017, a informé le président de la commission des finances du Sénat que les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2017 du programme « Appels en garantie de l'État », votés à 27,4 millions d'euros, ont été dépassés de 8,3 millions d'euros.

* 7 « I. - Le ministre chargé des finances transmet chaque année au Parlement le compte rendu d'un audit organisé sur : 1° Les opérations relatives à la gestion de la dette négociable et de la trésorerie de l'État, à la couverture des risques financiers de l'État et aux dettes transférées à l'État ; 2° L'incidence de ces opérations sur la charge de la dette ; 3° Le pilotage des risques financiers et les procédures prudentielles mis en oeuvre pour ces opérations. » (Loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014, article 107)

* 8 Consensus forecast, qui rassemble les projections macroéconomiques de 24 instituts de conjoncture pour la France.

* 9 Felix Hammermann, Kieran Leonard, Stefano Nardelli and Julian von Landesberger, Taking stock of the Eurosystem's asset purchase programme after the end of net asset purchases, ECB Economic Bulletin, février 2019.

* 10 Article 27 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

* 11 La Cour cite l'indemnisation des salariés démissionnaires ayant un projet professionnel et l'indemnisation forfaitaire de certains travailleurs indépendants.

* 12 Unédic, Prévisions financières présentées au Bureau de mars 2019, publiées le 26 mars 2019.

* 13 Selon le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022, la croissance potentielle s'établirait à 1,25 % sur 2017-2020, 1,3 % en 2021 et 1,35 % en 2022, alors que la prévision de croissance est de 1,7 % de 2017 à 2021 et de 1,8 % en 2022.

* 14 « Bruno Le Maire et Gérald Darmanin saluent une amélioration des finances publiques », communiqué de presse publié lors de la publication par l'Insee d'une première évaluation des comptes nationaux pour 2018, 26 mars 2019.

* 15 Les Échos, Entretien avec Gérald Darmanin et Bruno Le Maire, 2 avril 2019.

* 16 Situation et perspectives de l'économie française, audition commune de Mme Agnès Bénassy-Quéré, professeur d'économie à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, et MM. Didier Blanchet, directeur des études et synthèses économiques de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), et Éric Heyer, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) devant la commission des finances du Sénat, 13 mars 2019.

* 17 La durée de vie moyenne de la dette négociable de l'État était de 7 ans et 358 jours au 28 février 2019 (source : Agence France Trésor, 1er avril 2019).

* 18 Voir Une histoire de la dette publique en France, sous la direction de Michel Lutfalla, p. 36 et 37.

* 19 Olivier Blanchard, Public Debt and Low Interest Rates, American Economists Association, 7 janvier 2019.

* 20 La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir, rapport précité, p. 127 et suivantes.

* 21 Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017, p. 132 et suivantes.

* 22 Article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) et article 5 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, modifié par le règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011.

* 23 Source : INSEE, Comptes de la nation en 2017. Dépenses de l'État : 21,5 % du PIB, des organismes divers d'administration centrale : 3,5 %, des administrations publiques locales : 11,1 %, des administrations de sécurité sociale : 26,0 %, soit un ratio de 56,4 % pour l'ensemble des administrations publiques en tenant compte des transferts entre ces catégories d'administrations.

* 24 France Stratégie, Quelle sélectivité dans la réduction des dépenses publiques ?, note d'analyse du 27 avril 2015.

* 25 Rapport 2019 pour la France, comprenant un bilan approfondi des mesures de prévention et de correction des déséquilibres macroéconomiques, accompagnant la communication de la Commission «  Semestre européen 2019 : évaluation des progrès accomplis dans les réformes structurelles, la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques, et résultats des bilans approfondis au titre du règlement (UE) n°1176/2011 », COM(2019) 150 final (document de travail des services de la Commission).

* 26 Inspection générale des finances, Régimes dérogatoires aux 35 heures dans la fonction publique de l'État, février 2019.

* 27 Le temps de travail : un enjeu pour la compétitivité, l'emploi et les finances publiques, rapport d'information n° 292 (2015-2016) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 13 janvier 2016.