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Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique

22 mai 2019 : Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Comme l'a affirmé M. Jean-François Mattei, alors ministre de la santé, à la tribune du Sénat en 2004, « il nous faut, dans le domaine du handicap, faire [...] l'économie des discours convenus et agir car l'équité d'une société, son dynamisme aussi, se jugent [...] à la manière dont elle traite les personnes handicapées »1(*).

La loi fondatrice n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a permis de s'orienter vers une société plus inclusive. Désormais, toute personne handicapée « a droit à la compensation des conséquences de son handicap quels que soient l'origine et la nature de sa déficience, son âge ou son mode de vie »2(*).

Creuset républicain, la fonction publique n'échappe pas à cette exigence : les administrations de plus de 20 agents qui emploient moins de 6 % de travailleurs handicapés doivent contribuer au financement du Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).

Quatorze ans après sa création, le FIPHFP n'a pas à rougir de son bilan : le taux d'emploi des travailleurs handicapés dans la fonction publique est passé de 3,74 % à 5,61 %. Dans la population active, plus d'une personne handicapée sur cinq travaille au service de l'État, d'une collectivité territoriale ou d'un établissement hospitalier.

La politique du handicap arrive toutefois à un tournant, qui l'oblige à se réinventer.

D'une part, d'importantes disparités persistent entre les versants de la fonction publique. Seul le versant territorial respecte ses obligations, avec un taux d'emploi de 6,76 %, contre 5,67 % pour le versant hospitalier et 4,65 % pour le versant de l'État.

Sur le terrain, les actions mises en oeuvre sont peu structurées : elles reposent souvent sur l'énergie et l'engagement personnel de certains élus, managers ou agents. Elles sont mises à mal lorsque ces « locomotives » quittent leurs fonctions.

D'autre part, la dégradation de la situation financière du FIPHFP représente un risque majeur, qui conduit à s'interroger sur son avenir. Entre 2015 et 2018, le fonds a accumulé 230 millions d'euros de déficit, pour un budget annuel d'environ 150 millions d'euros.

Depuis quelques années, les rapports se sont succédé pour souligner l'urgence de la situation. Dès 2016, votre commission s'inquiétait des perspectives financières du FIPHFP3(*), préoccupation partagée par l'Inspection générale des finances, l'Inspection générale des affaires sociales et la Cour des comptes4(*).

L'heure n'est donc plus aux constats mais à l'action.

À ce stade, les ambitions du Gouvernement restent pourtant difficiles à cerner. Sollicitée lors du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, son habilitation à légiférer par ordonnances pour « redéfinir les missions, l'organisation et le financement » de la politique du handicap n'a pas passé le cap du Conseil constitutionnel, faute de précision5(*).

Après huit mois de travaux, vos rapporteurs formulent 28 propositions, construites à partir des remontées de terrain et de l'audition de 104 parties prenantes (employeurs publics, syndicats, FIPHFP, associations, service public de l'emploi, etc.).

Ces propositions visent à donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique et s'articulent autour de trois principaux objectifs :

lever les freins au recrutement de travailleurs handicapés, les concours administratifs représentant aujourd'hui une barrière difficilement franchissable ;

anticiper et mieux accompagner les risques d'inaptitude professionnelle, dans un contexte de vieillissement des effectifs ;

assurer la pérennité du FIPHFP tout en modernisant ses interventions et en les rapprochant des territoires.

I. DONNER UNE NOUVELLE IMPULSION À L'EMPLOI DES PERSONNES HANDICAPÉES DANS LA FONCTION PUBLIQUE

A. DES PROGRÈS RÉELS MAIS ENCORE INSUFFISANTS

1. Un système incitatif face aux risques de discrimination
a) La nécessité de compenser le handicap

Les personnes handicapées rencontrent des difficultés pour s'insérer sur le marché du travail : leur taux de chômage (19 %) est deux fois plus élevé que la moyenne nationale (10 %).

Situation des personnes handicapées sur le marché du travail

 

Personnes handicapées

Ensemble de la population

Taux d'inactivité

57 %

28 %

Taux d'emploi

35 %

64 %

Taux de chômage

19 %

10 %

Sources : Comité interministériel du handicap du 25 octobre 2018 et DARES analyses, n° 032, mai 2017.

Les personnes handicapées restent plus longtemps au chômage : en décembre 2017, 58,46 % des demandeurs d'emploi en situation de handicap étaient inscrits à Pôle emploi depuis plus de 12 mois, contre 45,45 % pour l'ensemble des personnes sans emploi6(*).

Elles rencontrent également des difficultés en matière de formation : seuls 24 % des personnes handicapées sont titulaires d'un baccalauréat, soit deux fois moins que la moyenne nationale.

En conséquence, il paraît indispensable de compenser le handicap par des politiques d'insertion professionnelle, tant dans le secteur privé que dans le secteur public.

b) Un risque de discrimination toujours présent

Conformément au statut général de la fonction publique, « aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de [...] leur handicap »7(*).

Malgré cette garantie, les agents handicapés sont confrontés à un risque de discrimination tout au long de leur carrière : dans la fonction publique d'État, par exemple, près de la moitié (47 %) des réclamations reçues par le Défenseur des droits portent sur le handicap et l'état de santé. Viennent ensuite l'origine (12 %), l'activité syndicale (10 %), le sexe (7 %) et l'âge (6 %).

Des difficultés persistent également en matière d'accessibilité numérique : les agents malvoyants sont notamment dans l'impossibilité de travailler sur Chorus, le logiciel comptable de l'État.

En pratique, chaque handicap nécessite des réponses sur mesure, les pathologies variant d'un agent à l'autre.

Les six grandes catégories de handicap

1. Le handicap moteur correspond à des troubles pouvant entraîner une atteinte partielle ou totale de la motricité (difficulté pour se déplacer, pour changer de position, pour effectuer certains gestes, etc.) ;

2. Le handicap visuel comprend les cécités, les déficiences de l'acuité visuelle ainsi que les troubles de la vision (champ visuel, couleur, poursuite oculaire) ;

3. En matière de handicap auditif, il faut distinguer les personnes sourdes de naissance ou devenues sourdes, d'une part, et les personnes malentendantes, d'autre part, pour lesquelles les prothèses auditives apportent une réelle amplification sonore. Le handicap peut s'accompagner d'une difficulté pour s'exprimer à l'oral ;

4. Le handicap psychique n'affecte pas les capacités intellectuelles mais les possibilités de les utiliser et d'interagir avec autrui ;

5. La déficience intellectuelle correspond à des difficultés plus ou moins prononcées de compréhension, de réflexion, de conceptualisation, de communication ou de décision ;

6. Les maladies invalidantes regroupent toutes les maladies respiratoires, parasitaires ou infectieuses (diabète, hémophilie, sida, cancer, hyperthyroïdie, etc.). Elles peuvent être momentanées, permanentes ou évolutives.

Source : centre de gestion du Rhône et de la métropole de Lyon

Près de 80 % des handicaps sont « invisibles ». Particulièrement complexe, leur prise en charge constitue aujourd'hui « un angle mort » selon le Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) : les employeurs « évoquent leur désarroi par rapport à ces handicaps difficiles à appréhender et qu'ils jugent potentiellement perturbateurs de l'activité »8(*).

Beaucoup de personnes atteintes d'un handicap « invisible », préfèrent le taire. Parfois, il s'agit de ne pas mettre à nu quelque chose d'intime dans un contexte professionnel inadapté à ce type de pathologies. Bien plus souvent, le silence des agents constitue un moyen pour contourner la représentation négative du handicap et les stéréotypes afférents.

c) Le FIPHFP, cheville ouvrière de l'obligation d'emploi dans la fonction publique

Ces difficultés d'insertion ont justifié la mise en place d'une obligation d'emploi des travailleurs handicapés (OETH), opposable aux employeurs publics.

Ainsi, depuis la loi n° 87-517 du 10 juillet 19879(*), toute personne publique employant plus de 20 agents doit compter au moins 6 % de travailleurs handicapés, sous peine de contribuer au financement du FIPHFP10(*).

Dans la plupart des cas, ces agents disposent d'une reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH), délivrée par la maison départementale des personnes handicapées (MDPH). Ce dispositif bénéficie également aux personnes titulaires d'une allocation d'invalidité et aux agents reclassés ou victimes d'opérations militaires.

En application de l'article L. 323-2 du code du travail, les employeurs publics peuvent remplir leurs obligations de trois manières :

- en recrutant directement des travailleurs handicapés ;

en maintenant dans l'emploi des agents qui rencontrent des problèmes de santé ;

en déduisant de leur contribution au FIPHFP les dépenses réalisées en faveur de l'insertion et des conditions de travail des personnes handicapées. D'après un rapport d'inspection, près de 60 % des employeurs publics font appel à des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) pour assurer certaines prestations11(*).

Il a fallu attendre la loi n° 2005-102 du 11 février 200512(*) pour que ce mécanisme devienne contraignant : lorsqu'ils ne respectent pas leur obligation, les employeurs publics versent une contribution au Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).

En 2018, le Centre national de recherche scientifique (CNRS) a par exemple versé plus de 1,6 million d'euros au FIPHFP, faute d'avoir accueilli suffisamment de travailleurs handicapés.

Les plus gros contributeurs au FIPHFP (année 2018)

Employeur

Contribution

Taux légal d'emploi

Centre national de recherche scientifique

1 634 369,25 €

4,87 %

Université d'Aix-Marseille

1 581 216,99 €

2,23 %

Université de la Sorbonne

1 241 061,41 €

2,95 %

Assistance publique - Hôpitaux de Paris

1 120 844,50 €

5,72 %

Assistance publique - Hôpitaux de Marseille

1 109 334,95 €

4,46 %

Hospices civils de Lyon

1 055 724,97 €

4,83 %

Université de Lorraine

1 034 296,10 €

3,00 %

Centre hospitalier universitaire et régional de Guadeloupe

819 840,00 €

1,80 %

Centre hospitalier Annecy Genevois

725 553,83 €

2,57 %

Chambre régionale de commerce et d'industrie Paris Île-de-France

665 254,08 €

2,82 %

Université de Strasbourg

630 178,68 €

3,28 %

Université Lyon I Claude Bernard

624 345,28 €

3,49 %

Département des Bouches-du-Rhône

562 770,89 €

4,63 %

Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés

553 368,16 €

5,03 %

Université de Bordeaux

550 584,23 €

3,2 %

Services du Premier ministre

535 269,66 €

3,38 %

Université de Paris XI Paris Sud

533 980,46 €

3,25 %

Institut national de recherche en informatique et automatismes

529 900,92 €

2,11 %

Université Clermont Auvergne

466 372,52 €

3,21 %

Source : FIPHFP

En contrepartie, le FIPHFP finance des aides à l'insertion et au maintien dans l'emploi des personnes handicapées, de manière directe (conventions avec les employeurs, aides ponctuelles, etc.) ou indirecte (partenariat avec les autres acteurs).

Le FIPHFP constitue le pendant, pour la fonction publique, de l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH), fondée en 1987 pour financer les aides versées aux travailleurs handicapés du secteur privé.

2. Une augmentation progressive mais inégale du taux d'emploi des personnes handicapées
a) Un accroissement du taux d'emploi dans la fonction publique

L'introduction de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés (OETH) dans la fonction publique présente un bilan positif

Entre 2006 et 2018, le taux d'emploi légal des personnes handicapées est passé de 3,74 % à 5,61 %. Le taux d'emploi direct, qui exclut les dépenses déductibles, a suivi une trajectoire analogue.

Taux d'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique

(en % de l'effectif total)13(*)

Source : FIPHFP

Sur un total de 938 000 travailleurs handicapés, 250 760 sont des agents publics, soit 22 %.

Une comparaison difficile avec le secteur privé

Ces chiffres sont difficilement comparables avec ceux du secteur privé, dont le taux d'emploi n'intègre ni les agents reclassés ni les emplois réservés aux victimes d'opérations militaires. De même, le mode de calcul des dépenses déductibles diffère entre le FIPHFP et l'AGEFIPH.

Hors dépenses déductibles, le FIPHFP estime que le taux d'emploi direct de la fonction publique passerait de 5,36 % à 4,64 % en excluant les agents reclassés et les emplois réservés. Ce taux resterait supérieur à celui des entreprises de plus de 20 salariés, qui s'établit à 3,4 %.

En termes de flux, le nombre d'agents recrutés augmente également : pour la seule année 2016, 30 542 travailleurs handicapés ont intégré la fonction publique, soit deux fois plus qu'en 2009.

Les maintiens dans l'emploi restent relativement stables : 16 407 agents ont été reclassés en 2016, contre 15 578 en 2009.

Nombre de personnes handicapées recrutées et maintenues dans l'emploi au sein de la fonction publique

Source : FIPHFP

Parallèlement, on observe une dynamique de vieillissement des travailleurs handicapés. En 2018, 83 % des agents en situation de handicap ont plus de 40 ans ; le nombre d'agents de 56 ans et plus atteint 29 %, contre 13 % en 2009.

La majorité des fonctionnaires handicapés exercent des fonctions d'exécution : 56 % relèvent de la catégorie C, contre 15 % de la catégorie B et 13 % de la catégorie A14(*).

b) D'importantes disparités entre les trois versants

L'accroissement du taux d'emploi des travailleurs handicapés masque d'importantes disparités entre les trois versants de la fonction publique.

Bien qu'il soit le premier employeur du secteur public, l'État accueille moins de personnes en situation de handicap que la fonction publique territoriale, qui emploie à elle seule 42,31 % des agents handicapés.

Nombre de personnes handicapées dans les trois versants de la fonction publique

 

Effectif total

Nombre de personnes handicapées

 

En valeur absolue

En % de la fonction publique

En valeur absolue

En % de la fonction publique

Fonction publique de l'État (FPE)

2 427 000

44,28 %

91 331

36,42 %

Fonction publique hospitalière (FPH)

1 168 000

21,31 %

53 327

21,27 %

Fonction publique territoriale (FPT)

1 886 000

34,41%

106 102

42,31 %

TOTAL

5 481 000

100 %

250 760

100 %

Source : commission des lois du Sénat

Aujourd'hui, seule la fonction publique territoriale respecte ses obligations, avec un taux d'emploi légal de 6,76 %, contre 5,67 % pour la fonction publique hospitalière et 4,65 % pour la fonction publique de l'État.

Évolution du taux d'emploi légal dans les trois versants
de la fonction publique

Source : FIPHFP

De nombreuses collectivités territoriales s'engagent activement pour l'insertion des personnes handicapées, à l'image de la Ville de Paris.

L'exemple de la Ville de Paris

La Ville de Paris emploie 55 000 agents, dont 75 % relèvent de la catégorie C.

Elle a atteint le taux d'emploi légal de travailleurs handicapés (6 %) au 1er janvier 2017. En matière de recrutements, elle a largement dépassé l'objectif de 93 embauches fixé par la convention FIPHFP pour la période 2015-2017.

De tels résultats sont le fruit d'une politique à la fois volontariste et innovante, mise en place au début des années 2000. Ces efforts sont aujourd'hui pilotés par une délégation au handicap, composée de quatre agents et placée au sein de la direction des ressources humaines. Cette délégation est chargée de suivre la convention signée avec le FIPHFP et d'animer un réseau de 32 référents handicap.

En parallèle de chaque concours, des recrutements par voie dérogatoire sont organisés à l'attention des personnes handicapées15(*). Pour pourvoir les postes disponibles, la Ville de Paris s'est créé un vivier de candidats, alimenté par son partenariat avec l'Institut national des jeunes sourds (INJS).

Les procédures de maintien dans l'emploi sont gérées par une équipe dédiée, le centre mobilité compétences, qui examine individuellement chaque dossier.

Cette équipe fait appel à l'ergonome et au médecin de prévention de la Ville de Paris pour aménager les postes de travail. Elle organise également des bilans de compétences, en partenariat avec une association, l'Union pour l'insertion et la réinsertion professionnelle des personnes handicapées (UNIRH).

La fonction publique hospitalière est en progression constante, son taux d'emploi étant passé de 3,78 % en 2006 à 5,67 % aujourd'hui. Elle a triplé ses recrutements de personnes handicapées en moins de dix ans.

Ce versant rencontre toutefois deux difficultés.

En premier lieu, l'obligation d'emploi des personnes handicapées ne s'applique pas aux 42 000 praticiens hospitaliers (médecins, pharmaciens et odontologistes), ce qui réduit de 1,5 million d'euros les contributions versées au FIPHFP.

Pour ces métiers, le vivier de candidats semble particulièrement étroit : seuls 68 étudiants handicapés étaient ainsi inscrits à la faculté de médecine Paris Descartes en 2017-2018, sur un total de 12 225 étudiants.

En second lieu, les employeurs hospitaliers mobilisent peu les aides du FIPHFP, sans doute par manque d'information. En 2018, ils n'ont reçu que 16 % des aides du fonds, alors qu'ils emploient plus de 21 % des agents handicapés.

Les efforts de la fonction publique hospitalière :
l'exemple du CHU du Rouen
16(*)

Le centre hospitalier universitaire de Rouen compte 10 500 agents, dont 2 500 praticiens hospitaliers.

Concernant ses personnels administratifs, 5,27 % sont reconnus comme travailleurs handicapés, en hausse de 0,6 point depuis deux ans. L'objectif du CHU est d'atteindre son obligation d'emploi (6 %) d'ici la fin de l'année 2019.

Depuis 2010, le CHU bénéficie d'une convention de partenariat avec le FIPHFP. Pour les années 2016-2019, le FIPHFP lui apporte 761 881 euros d'aides.

En contrepartie, le CHU s'engage à respecter des objectifs chiffrés, fixés par la convention. En 2018, il devait recruter 6 travailleurs handicapés, dont un apprenti.

Chaque semaine, le service des ressources humaines traite 25 dossiers de maintien dans l'emploi. Des « stages découverte » ont été créés à cet effet : pour préparer leur reclassement, 370 agents volontaires découvrent d'autres métiers du CHU. Tous les reclassements sont réalisés au sein du CHU, faute de mobilité dans la fonction publique.

Pour M. Loïc Delastre, directeur des ressources humaines du CHU, « l'adaptation et la personnalisation des dispositifs sont la clef du succès. En matière de handicap, il n'existe pas de standard ».

Cependant beaucoup considèrent, selon lui, que « les médecins ne peuvent pas être malades », ce qui complique la gestion du handicap dans les CHU.

S'agissant de la fonction publique d'État, les résultats obtenus varient d'un ministère à l'autre mais restent globalement insuffisants, avec un taux d'emploi de 4,65 %.


* 1 Compte rendu intégral de la séance du 24 février 2004.

* 2 Disposition aujourd'hui codifiée à l'article L. 114-1-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 3 Avis budgétaire n° 146 (2016-2017), « Fonction publique », fait par Catherine Di Folco au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2017.

* 4 Inspection générale des finances et Inspection générale des affaires sociales, Le mode de financement de l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés, décembre 2017, et Cour des comptes, Observations définitives sur le Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), 2017.

* 5 Conseil constitutionnel, 4 septembre 2018, Loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, décision n° 2018-769 DC.

* 6 Contribution écrite de Pôle emploi, transmise après l'audition du 27 novembre 2018.

* 7 Article 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite » loi Le Pors ».

* 8 FIPHFP, Rapport de gestion pour l'année 2018, p. 115.

* 9 Loi en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés.

* 10 Voir la quatrième partie du rapport pour plus de précisions sur les contributions versées au FIPHFP.

* 11 Inspection générale des finances et Inspection générale des affaires sociales, Le mode de financement de l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés, décembre 2017, p. 20.

* 12 Loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

* 13 Les taux d'emploi se basent sur les déclarations des employeurs au FIPHFP et concernent donc l'année N-2. À titre d'exemple, les taux d'emploi déclarés en 2018 portent sur les effectifs de 2016.

* 14 Le reliquat (16 %) étant composé des agents non titulaires ou occupant des emplois particuliers.

* 15 Voir supra pour plus de précisions concernant les contrats ad hoc, qui permettent aux travailleurs handicapés d'être titularisés dans la fonction publique sans passer de concours administratifs.

* 16 Source : déplacement de la mission d'information à Rouen le 1er février 2019.