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Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique

22 mai 2019 : Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique ( rapport d'information )

B. UNE PRIORITÉ STRATÉGIQUE À RÉAFFIRMER

1. Sur le plan de la méthode : mieux associer les personnes handicapées aux réformes de la fonction publique

La politique du handicap a fait l'objet de plusieurs concertations en 2018.

D'une part, le Comité interministériel du handicap, présidé par le Premier ministre, s'est fixé cinq priorités : simplifier les démarches administratives des personnes handicapées, favoriser leur scolarisation, faciliter leur insertion dans l'emploi, améliorer l'accès aux soins et renforcer leur autonomie grâce aux nouvelles technologies.

D'autre part, la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) a lancé une concertation sur la gestion du handicap dans la fonction publique, articulée autour de deux objectifs : revoir la gouvernance et mobiliser plus de leviers d'action au bénéfice des agents handicapés.

La concertation de la DGAFP avait vocation à nourrir le projet de loi de transformation de la fonction publique, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 27 mars 2019.

Structuration de la concertation menée par la DGAFP

Axe « Gouvernance » (réunion du 4 mai 2018)

Point 1 : Renforcer la mobilisation des employeurs publics sur la politique du handicap

Point 2 : Définir et pérenniser l'équilibre financier de la politique du handicap

Axe « Mobiliser les leviers de politiques et actions RH au bénéfice des personnes en situation de handicap »

Point 1 : Renforcer l'insertion professionnelle des personnes en situation de handicap dans la fonction publique (réunion du 3 octobre 2018)

Point 2 : Mieux garantir le maintien dans l'emploi et prévenir la désinsertion professionnelle (réunion 19 novembre 2018)

Source : DGAFP

Malgré leurs capacités d'expertise, les associations représentant les personnes handicapées ne sont pas suffisamment associées aux réformes de la fonction publique. Le fait que la concertation menée par la DGAFP n'ait concerné que les employeurs publics et les organisations syndicales, acteurs du dialogue social en est l'illustration.

Cette lacune constitue une source d'incompréhension pour les associations mais également un risque d'inefficacité pour les réformes. Dans sa version initiale, le projet de loi de transformation de la fonction publique semble d'ailleurs peu ambitieux : il se limite à préciser les conditions d'aménagement des épreuves de concours et à créer un dispositif expérimental pour favoriser la promotion interne des agents en situation de handicap.

Afin de renforcer la concertation avec les associations en amont des réformes, vos rapporteurs estiment que le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), composé de représentants des employeurs, des syndicats et des associations, pourrait être consulté sur les projets de loi ou de décret portant sur le handicap dans la fonction publique.

Proposition n° 1 :
Mieux associer les associations représentant les personnes handicapées aux réformes de la fonction publique, notamment en consultant le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) sur les projets de loi ou de décret portant sur le handicap.

En outre, le droit applicable reste trop complexe. Plus de 93 % des déclarations contrôlées par le FIPHFP présentent des anomalies techniques, les employeurs publics rencontrant des difficultés pour appliquer l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés.

Ces règles sont également difficiles d'accès : non intégrées à la refonte du code du travail en 200717(*), elles figurent toujours dans une partie non abrogée de l'ancien code (articles L. 323-2 à L. 323-8-8). Elles pâtissent également de l'incapacité du Gouvernement à rédiger un code général de la fonction publique, pourtant annoncé depuis 2010.

À défaut de codification, vos rapporteurs proposent d'améliorer la lisibilité des règles applicables au handicap dans le secteur public en les insérant dans le statut général de la fonction publique18(*).

Proposition n° 2 :  
Clarifier le droit applicable au handicap dans la fonction publique en l'insérant dans le statut général de la fonction publique ou dans le futur code général de la fonction publique.

2. La fonction publique d'État, une exemplarité à refonder

La fonction publique d'État est celle qui connaît le plus de retard dans l'insertion des travailleurs handicapés : chaque année, l'État verse près 38 millions d'euros au FIPHFP, pour un taux d'emploi de 4,65 %.

Taux d'emploi par ministère

(hors établissements publics)

 

Effectifs

BOE19(*)

Taux d'emploi direct

Équivalents BOE

Taux d'emploi légal

Ministère de la justice

80 835

4 848

6,00 %

75,81

6,09 %

Ministère de l'économie et des finances ; Ministère de l'action et des comptes publics

142 811

8 949

6,27 %

134,51

6,36 %

Ministère de l'agriculture et de l'alimentation

31 059

1 560

5,02 %

21,62

5,09 %

Ministère de l'intérieur

182 238

10 507

5,77 %

463,04

6,02 %

Ministère de l'Europe et des affaires étrangères

7 528

330

4,38 %

49,43

5,04 %

Ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse

1 023 670

35 914

3,51 %

1 178,96

3,62 %

Ministère de la transition écologique et solidaire

37 663

3 199

8,49 %

72,51

8,96 %

Ministère de la culture

11 174

626

5,60 %

45,92

6,01 %

Ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ; Ministère des solidarités et de la santé

19 446

1 176

6,04 %

-

6,04 %

Services du Premier ministre

3 504

117

3,34 %

1,59

3,38 %

Ministère des armées

58 203

4 153

7,14 %

86,78

7,28 %

Direction générale de l'aviation civile

10 545

599

5,68 %

8,40

5,76 %

 

1 608 696

71 978

4,47 %

2 139

4,65 %

Source : FIPHFP

Les actions menées varient également d'un ministère à l'autre, chaque ministère concluant sa propre convention avec le FIPHFP, sans aucun effort de coordination. La DGAFP reconnaît d'ailleurs que la politique du handicap « peut être plus ou moins dynamique » en fonction des administrations20(*).

Si quelques ministères sont vertueux, comme ceux des Armées et de la transition écologique et solidaire, d'autres n'ont qu'un engagement limité. Ainsi, les taux d'emploi du ministère de l'éducation nationale (3,62 %) et des services du Premier ministre (3,38 %) sont particulièrement faibles, alors même que l'éducation nationale ne contribue pas au financement du FIPHFP.

L'éducation nationale, une dispense qui interroge

Avec plus d'un million d'agents, l'éducation nationale constitue le premier vivier d'emplois de l'État.

En 2017, le ministère aurait dû verser 142 millions d'euros au FIPHFP, son taux d'emploi de personnes handicapées étant largement inférieur à 6 %. Il a pourtant été dispensé de payer cette somme, la loi l'autorisant à déduire de sa contribution les dépenses consacrées aux auxiliaires de vie scolaire (AVS)21(*), soit près d'un milliard d'euros.

Entre 2013 et 2017, cette dérogation a permis à l'éducation nationale d'économiser 809 millions d'euros, au dépend du FIPHFP.

De manière paradoxale, le ministère perçoit des aides du FIPHFP (environ 4 millions d'euros par an) sans contribuer à son financement.

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 201822(*) apporte une première réponse : à compter de 2021, la déduction accordée à l'éducation nationale ne pourra plus excéder un plafond fixé par décret en Conseil d'État. D'après les premières estimations, cette mesure pourrait rapporter entre 15 et 30 millions d'euros au FIPHFP.

Certes, l'État a désigné un haut fonctionnaire dans chaque ministère pour animer la politique du handicap. Sa mission se limite toutefois à la mise en place « d'indicateurs d'inclusion » et à « un devoir d'impulsion et d'exemplarité »23(*).

Au regard du retard accumulé, vos rapporteurs estiment que la politique relative au handicap dans les services de l'État doit faire l'objet d'une coordination interministérielle plus poussée, sous l'égide du Comité interministériel du handicap.

Dans ce cadre, l'État devrait se fixer un objectif interministériel d'accroissement de son taux d'emploi des personnes handicapées. Il devrait s'engager à atteindre 6 % de travailleurs handicapés d'ici deux ans, contre 4,65 % aujourd'hui.

Proposition n° 3 :  
Fixer, pour la fonction publique de l'Etat, un objectif pluriannuel d'accroissement du taux d'emploi des personnes handicapées pour atteindre les 6 % de travailleurs en situation de handicap d'ici deux ans.

De même, la gestion de la politique du handicap reste trop centralisée.

Lorsqu'elles sollicitent une aide auprès du FIPHFP, les préfectures doivent ainsi transmettre leurs demandes au niveau central, les conventions étant conclues entre le FIPHFP et les ministères. Les « allers-retours » sont donc incessants entre la préfecture, les ministères et le FIPHFP. Les délégués régionaux du FIPHFP, pourtant présents sur le terrain, n'interviennent à aucun moment dans la procédure.

Comme le confirme le cabinet TH Conseil, « au sein des services déconcentrés de l'État, les référents handicap locaux méconnaissent bien souvent la procédure permettant de solliciter les fonds du FIPHFP au niveau national [...] et ils ne savent pas toujours à qui s'adresser »24(*).

En outre, trop complexes, ces procédures ne répondent pas efficacement aux besoins des travailleurs handicapés.

Une politique trop centralisée :
l'exemple de la préfecture de Seine-Maritime

La préfecture de Seine-Maritime présente un taux d'emploi de travailleurs handicapés de 8,23 %, nettement supérieur à l'objectif légal de 6 %.

Pour obtenir des aides du FIPHFP, ses services mobilisent la convention conclue entre le fonds et le ministère de l'intérieur.

La procédure est extrêmement lourde : le dossier pour acquérir un siège ergonomique est transmis au service des ressources humaines du ministère de l'intérieur, situé à Paris, puis au siège du FIPHFP. Alors qu'ils sont directement concernés, les services déconcentrés n'ont aucun contact avec le fonds.

Sur le plan financier, la préfecture complète les aides du FIPHFP en utilisant plusieurs instruments budgétaires, ce qui rajoute en complexité. Elle mobilise notamment les programmes 216 (« Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ») et 307 (« Administration territoriale »).

Les autres services déconcentrés de l'État relèvent de conventions différentes avec le FIPHFP. La direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) dépend par exemple de la convention conclue par le ministère du travail. Or, chaque convention fonctionne différemment, en fonction des négociations entre les ministères et le FIPHFP.

Alors qu'elle est censée articuler les politiques RH des ministères, la plate-forme régionale d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH) de Normandie25(*) n'intervient à aucun moment dans la politique du handicap.

Pour répondre à ces difficultés, vos rapporteurs proposent de déconcentrer les actions mises en oeuvre dans la fonction publique d'État, notamment en :

- autorisant les services déconcentrés à solliciter directement des aides auprès du FIPHFP ;

- mobilisant davantage les plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH), qui ont vocation à mieux coordonner l'action territoriale des ministères.

Proposition n° 4 :  
Déconcentrer les actions mises en oeuvre par l'État, en particulier en autorisant les préfectures à solliciter directement des aides auprès du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) et en mobilisant davantage les plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH).

3. Vers des actions plus volontaristes, sous l'impulsion des référents handicap

Dans bien des cas, les actions menées pour l'insertion et le maintien dans l'emploi des personnes handicapées reposent sur l'engagement personnel de certains élus, managers ou agents.

Vos rapporteurs tiennent d'ailleurs à saluer l'engagement de ces femmes et de ces hommes, véritables clefs de voûte de la politique du handicap. Comme l'a indiqué l'un des interlocuteurs rencontrés à Lyon, il s'agit d'un « véritable combat, fait de victoires mais également de crève-coeurs » lorsque l'intégration d'un agent handicapé échoue.

Au-delà de ces démarches individuelles, la politique du handicap dans la fonction publique doit être mieux structurée, notamment pour garantir sa pérennité. Certains employeurs ont d'ailleurs créé un poste de référent handicap chargé de coordonner leurs actions.

Les missions principales du référent handicap

- Coordonner et dynamiser la politique du handicap.

- Répondre aux questions des agents handicapés et les accompagner tout au long de leur carrière (recrutement, conditions de travail, formation, promotion, etc.).

- Sensibiliser le collectif de travail aux enjeux du handicap.

- Être l'interlocuteur du FIPHFP, notamment pour solliciter des aides financières, négocier les conventions et recenser les bénéficiaires de l'obligation d'emploi.

- Mobiliser les acteurs extérieurs (Cap emploi, Pôle emploi, etc.).

- Échanger des bonnes pratiques avec d'autres référents handicap.

Des employeurs publics s'attachent également à professionnaliser la fonction de référent handicap.

À titre d'exemple, le ministère de l'éducation nationale a publié une fiche de poste décrivant les principales missions du référent et les compétences attendues (capacité d'écoute, sens de la confidentialité, connaissance du droit, etc.). Chaque référent dispose d'une lettre de mission, fixant des objectifs pluriannuels à atteindre (préparation d'un plan d'action, animation d'un réseau, sensibilisation des acteurs, etc.).

Certaines facultés proposent des formations spécifiques à l'attention des référents handicap, à l'instar de l'université Paris-Est Créteil et de l'université Claude Bernard de Lyon.

La nomination d'un référent handicap reste toutefois facultative dans le secteur public, alors qu'une telle obligation existe pour les entreprises d'au moins 250 salariés26(*).

De même, les moyens accordés aux référents sont très disparates : certains ne disposent ni du temps ni de la formation nécessaires à l'exercice de leurs fonctions.

À titre de comparaison, le référent handicap de la préfecture de Seine-Maritime y consacre 80 % de son temps de travail, contre 50 % pour le référent de la DIRECCTE du Rhône et 3 % pour celui de la préfecture du Rhône.

Enfin, les référents handicap sont « généralement assez peu, voire pas, formés sur le métier et doivent donc fréquemment [le] découvrir de manière autodidacte »27(*). Certains employeurs peinent d'ailleurs à « légitimer l'action du référent handicap », qui n'est pas toujours informé des aménagements de poste à réaliser28(*).

Dès lors, vos rapporteurs proposent de reconnaître le rôle des référents handicap et de favoriser leur professionnalisation, au bénéfice de l'insertion et du maintien dans l'emploi des travailleurs handicapés.

En outre, les agents devraient pouvoir consulter un référent handicap, quels que soient les effectifs de leur employeur.

Le législateur pourrait s'inspirer du dispositif prévu en 2016 pour les référents déontologues29(*) : les employeurs recruteraient directement un référent handicap ou mutualiseraient cette fonction au sein des ministères (fonction publique d'État), des centres de gestion (fonction publique territoriale) ou des groupements hospitaliers de territoire (fonction publique hospitalière).

Dans la fonction publique d'État, l'action des référents handicap devrait être déconcentrée au niveau des préfectures, pour se situer au plus proche des agents.

La mutualisation des référents handicap :

l'exemple de la fonction publique hospitalière

Entre 2014 et 2017, un dispositif de référents handicap mutualisés (RHM) a été déployé dans quatre régions : Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rhône-Alpes, Haute-Normandie et Languedoc-Roussillon.

Soutenue par le FIPHFP et la Fédération hospitalière de France (FHF), cette expérimentation visait à recruter un référent handicap à temps plein, dont l'activité était mutualisée entre plusieurs employeurs.

Au total, 90 établissements hospitaliers étaient couverts par cette expérimentation. 54 en ont eu connaissance et 34 ont fait appel aux services des référents handicap mutualisés.

D'après la FHF, ces référents « ont été principalement sollicités sur l'information et l'aide à l'accès aux aides du FIPHFP ». Au cours de leurs travaux, ils ont « constaté le sentiment de solitude des directeurs de petits établissements [hospitaliers] face aux situations de reclassement »30(*).

Proposition n° 5 :  
Prévoir la nomination d'un référent handicap dans toutes les administrations et leur accorder des moyens suffisants pour exercer leurs fonctions.

4. Pour une nouvelle méthode de comptabilisation des maintiens dans l'emploi

Contrairement au secteur privé, les agents publics reclassés sont comptabilisés dans l'obligation d'emploi des employeurs.

Comme l'a souligné Mme Dominique Gillot, présidente du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), ce mode de calcul crée un « effet d'optique » au bénéfice des employeurs31(*).

Lorsqu'ils « fabriquent » du handicap, les employeurs déclarent davantage de maintiens dans l'emploi auprès du FIPHFP, réduisent leurs contributions au fonds et bénéficient de plus d'aides financières. Pour la Cour des comptes, « ce phénomène a un effet désincitatif sur la promotion d'une politique de prévention des risques professionnels dans les organismes publics »32(*).

Or, les maintiens dans l'emploi occupent une place particulière dans la fonction publique : 36 000 agents reclassés sont actuellement en poste, ce qui représente environ 15 % des bénéficiaires de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés33(*).

À titre d'exemple, la fonction publique hospitalière a procédé à 5 540 maintiens dans l'emploi en 2016, soit presque autant que le nombre d'agents handicapés recrutés (6 808 recrutements).

En outre, tous les agents reclassés ne sont pas porteurs d'un handicap, leur inaptitude pouvant être liée à leurs anciennes fonctions professionnelles.

Comme le relève notre collègue Philippe Mouiller, il faut distinguer « un travailleur handicapé, dont les capacités sont réduites du fait d'un caractère intrinsèque, et le travailleur reclassé, dont l'inaptitude n'est liée qu'au poste qu'il occupe et qui ne relève pas [...] de la politique inclusive des personnes handicapées dans l'emploi »34(*).

Dans la métropole de Lyon, par exemple, sur les 41 agents reclassés en 2017, seuls 22 disposent d'une reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH).

Afin de mettre un terme à la situation actuelle, qui induit un biais dans la politique de compensation du handicap, vos rapporteurs proposent de limiter à cinq ans la prise en compte des emplois reclassés dans l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés.

Passée cette date, les agents concernés devront produire une RQTH pour être comptabilisés par le FIPHFP. À défaut, la contribution de leur employeur augmenterait, au bénéfice du fonds.

Proposition n° 6 :  
Pour le calcul du taux d'emploi des travailleurs handicapés, limiter à cinq ans la prise en compte des maintiens dans l'emploi.


* 17 Ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative).

* 18 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors ».

* 19 L'acronyme « BOE » correspondant aux personnes bénéficiant de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés.

* 20 Contribution écrite de la DGAFP, transmise après l'audition du 4 décembre 2018.

* 21 Article 98 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

* 22 Loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 23 Source : Secrétariat d'État chargé des personnes handicapées.

* 24 Contribution écrite du cabinet TH Conseil, transmise après l'audition du 23 janvier 2019.

* 25 Placées auprès des préfets de région, les PFRH exercent une action transversale visant à appuyer les ministères dans la gestion de leurs ressources humaines, dans leurs actions de formation et dans l'organisation de l'action sociale. Pour plus de précisions, voir l'avis budgétaire n° 146 (2016-2017), « Fonction publique », fait par Catherine Di Folco au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2017.

* 26 Article L. 5213-6-1 du code du travail, issu de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 27 Contribution écrite du cabinet TH Conseil, transmise après l'audition du 23 janvier 2019.

* 28 Contribution écrite du cabinet Handiplace, transmise après l'audition du 23 janvier 2019.

* 29 Article 28 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors », issu de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

* 30 Contribution écrite de la Fédération hospitalière de France (FHF), transmise après l'audition du 5 février 2019.

* 31 Audition du 9 octobre 2018.

* 32 Cour des comptes, Observations définitives sur le Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), 2017, p. 45.

* 33 Contribution écrite du FIPHFP, transmise après l'audition du 2 octobre 2018.

* 34 Rapport n° 609 (2017-2018) fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, p. 382.