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Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique

22 mai 2019 : Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique ( rapport d'information )

II. LEVER LES FREINS AU RECRUTEMENT DE PERSONNES HANDICAPÉES DANS LA FONCTION PUBLIQUE

Chaque année, plus de 30 000 travailleurs handicapés sont recrutés dans la fonction publique, soit deux fois plus qu'en 2009.

Ils rencontrent toutefois de véritables obstacles, notamment face aux concours administratifs.

En l'absence de données agrégées sur les voies d'accès à la fonction publique, vos rapporteurs ont examiné des exemples concrets (centre de gestion du Bas-Rhin, Ville de Paris, etc.) pour garantir l'objectivité de leurs travaux.

A. POUR UNE AMÉLIORATION DES VOIES D'ACCÈS À LA FONCTION PUBLIQUE

1. Le frein du concours, même aménagé

Le concours reste la principale voie d'accès à la fonction publique, sur le fondement de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 178935(*).

Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ses modalités d'organisation peuvent être adaptées aux besoins des personnes handicapées, notamment pour tenir compte de la « variété des mérites »36(*).

De fait, les candidats en situation de handicap peuvent se présenter aux concours administratifs quelle que soit leur date de naissance, indépendamment des limites d'âge fixées pour certains concours.

Ils peuvent également solliciter un aménagement des épreuves. Leur demande doit être accompagnée d'un certificat médical, établi par un médecin agréé et précisant les aménagements souhaités37(*).

Les concours aménagés : des exemples concrets

- Aménagement des conditions d'organisation

. Accorder un tiers de temps supplémentaire au candidat

. Permettre au candidat de se déplacer pendant l'épreuve

- Aides techniques

. Imprimer les sujets en format A3 ou les retranscrire en braille

. Fournir un ordinateur pour rédiger la copie, le cas échant avec des dispositifs spécifiques (télé-agrandisseur, synthèse sonore, etc.)

- Aide humaine

. Mettre à disposition un secrétaire pour saisir les propos oraux du candidat ou recopier sa copie lorsqu'il a utilisé un ordinateur

D'après une enquête de l'université de Montpellier, 90 % des étudiants handicapés bénéficient d'un temps majoré, 32 % d'une aide technique et 25 % d'une aide humaine38(*).

En pratique, les aménagements d'épreuve ne sont pas toujours adaptés aux besoins des candidats handicapés.

D'après l'Association pour le développement des aides pédagogiques et technologiques (ADAPT), les concours restent souvent une « épreuve éliminatoire où les candidats ont finalement très peu de chances de réussir »39(*). Cette difficulté concerne principalement les agents de catégorie A et B, les agents de catégorie C pouvant être recrutés sans concours40(*).

Les données recueillies par vos rapporteurs confirment ce constat.

À titre d'exemple, sur les 53 travailleurs handicapés recrutés par la métropole de Lyon entre 2017 et 2018, aucun ne l'a été par concours ; idem pour la Ville de Paris, qui a pourtant recruté 90 agents handicapés pour la seule année 2017.

Au cours des cinq dernières années, 30 élèves en situation de handicap se sont inscrits à la préparation aux concours administratifs de Sciences Po Paris ; seuls deux ont été admis dans l'administration.

Selon l'Association des paralysés de France (APF)41(*), le » tiers temps » constitue une difficulté pour les personnes « fatigables », qui s'épuisent plus rapidement que la moyenne. Lorsqu'un candidat à l'École nationale d'administration (ENA) bénéficie d'un tiers temps, ses épreuves d'admission durent au total 30 heures et 40 minutes, réparties sur cinq jours...

Comme l'a souligné l'UNSA Fonction publique42(*), les notes de synthèse sont également difficiles d'accès pour les personnes malvoyantes, même après agrandissement des caractères. Les synthèses vocales sont souvent inopérantes car elles ne permettent pas la lecture rapide d'un dossier de plusieurs dizaines de pages.

Il convient donc de poursuivre les efforts d'adaptation des concours de la fonction publique, en prêtant une attention toute particulière à l'accessibilité des sujets.

Proposition n° 7 :  
Veiller à l'accessibilité des sujets de concours, pas seulement à leurs conditions d'organisation.

Le recrutement par concours soulève également des difficultés au moment de la prise de poste.

Bien souvent, les administrations n'ont pas établi de cartographie concernant les postes plus accessibles aux travailleurs handicapés. Une fois intégrés dans leur corps ou cadre d'emplois, les agents exercent des fonctions variables, parfois inadaptées à leur état de santé.

Pour les concours organisés à l'échelle nationale, les agents peuvent être contraints de déménager, ce qui nécessite d'adapter leurs conditions de vie (identifier un logement adapté, bénéficier d'une aide au transport jusqu'au lieu de travail, garantir l'accessibilité des soins, etc.).

2. Les voies dérogatoires : des dispositifs à améliorer

Outre les concours administratifs, le législateur a prévu trois voies dérogatoires pour accéder à la fonction publique, dont certaines restent méconnues des employeurs : les contrats aidés, les contrats ad hoc préalables à la titularisation et les contrats d'apprentissage.

a) La remise en cause des contrats aidés, un risque pour l'emploi des personnes handicapées

Les contrats aidés43(*) constituent la première source d'embauche des personnes handicapées dans le secteur public.

Comme l'a indiqué M. Lionel Rolland, directeur du Cap emploi Savoie-Haute Savoie, ces contrats ont été massivement soutenus par l'État entre 2005 et 201744(*).

Ils sont également appuyés par le FIPHFP. Ce dernier verse 2 000 euros à la signature d'un contrat à durée déterminée puis 4 000 euros en cas d'embauche « durable ».

En 2017, sur les 17 393 travailleurs handicapés que Cap emploi a « placés » dans le secteur public, plus de la moitié (8 707) ont été recrutés en contrat aidé. À titre d'exemple, au centre de gestion du Bas-Rhin, les contrats aidés représentent 73 % des placements réalisés par Cap emploi.

Placements réalisés par Cap emploi pour le compte du centre de gestion du Bas-Rhin (2016-2018)

Source : centre de gestion du Bas-Rhin

La réduction des contrats aidés financés par l'État fragilise toutefois cette voie d'accès à la fonction publique : leur nombre est passé de 280 000 en 2017 à 100 000 en 201945(*).

Ce choix politique soulève déjà des difficultés sur le terrain. Dans l'exemple du Cap emploi du Rhône, le nombre de placements en contrats aidés a baissé de 44,86 % entre 2017 et 2018.

Certes, les contrats aidés constituent rarement une solution pérenne : seul un tiers des agents handicapés qui en bénéficient s'insèrent durablement dans l'emploi à l'issue d'un tel contrat46(*). Ces contrats sont néanmoins essentiels pour inciter les employeurs à donner leurs chances aux travailleurs handicapés.

b) Les contrats ad hoc, une voie d'accès à dynamiser

Conformément au statut général de la fonction publique47(*), un travailleur handicapé peut être recruté en qualité d'agent contractuel pour une durée d'un an.

À l'issue de ce contrat ad hoc, il peut être titularisé dans ses fonctions par un jury de sélection, sans nécessité d'obtenir un concours administratif.

La procédure de recrutement par contrat ad hoc

1. L'employeur public recrute un agent handicapé via un contrat ad hoc, le cas échéant après l'avoir entendu en entretien.

2. Pendant toute la durée du contrat, l'agent bénéficie d'une formation et d'un suivi personnalisés. Il perçoit la même rémunération qu'un fonctionnaire issu du concours externe.

3. Son supérieur hiérarchique établit un rapport d'appréciation, permettant d'évaluer l'agent dans ses fonctions.

4. Lorsque le contrat arrive à son terme, l'employeur convoque un jury, chargé d'entendre l'agent en entretien et d'apprécier ses aptitudes professionnelles.

5. Le jury peut titulariser l'agent, après avis de la commission administrative paritaire. Lorsque des doutes subsistent sur ses capacités professionnelles, le jury peut renouveler son contrat pour une durée maximale d'un an, en vue d'une éventuelle titularisation.

Vos rapporteurs saluent les efforts du précédent Gouvernement, qui a étendu les contrats ad hoc à certains corps accessibles à la sortie de l'École nationale d'administration (administrateurs civils, conseillers des affaires étrangères, inspecteurs généraux des finances, etc.)48(*).

Suffisamment souples, ces contrats sont toutefois trop peu connus des employeurs publics, ce qui nuit à leur efficacité. En l'absence de concours, certains employeurs craignent, à tort, de s'exposer à des risques de contentieux.

En pratique, les contrats ad hoc sont conclus par les employeurs les mieux organisés, qui oeuvrent depuis plusieurs années pour l'insertion des travailleurs handicapés.

À titre d'exemple, le nombre de contrats ad hoc conclus par la métropole de Lyon (19 contrats en 2017 et 2018) dépasse le nombre de ses contrats aidés (12 contrats sur la même période).

De même, la Ville de Paris a systématisé le recours aux contrats ad hoc : une campagne de recrutement est lancée à chaque ouverture de concours.

Les contrats ad hoc conclus par la Ville de Paris

En 2017, la Ville de Paris a conclu 27 contrats ad hoc, ce qui représente 30 % des recrutements de personnes en situation de handicap49(*). Parmi ces 27 agents, 19 relèvent de la catégorie C, 6 de la catégorie B et 2 de la catégorie A.

Une procédure de sélection est menée à l'ouverture de chaque concours, avec un jury quasiment identique à celui du concours.

Lorsqu'elles se portent candidates, les personnes handicapées sont toujours conviées à l'entretien de sélection. Le cas échéant, la Ville de Paris organise des tests pratiques liés aux fonctions exercées pour s'assurer des aptitudes des candidats.

À l'issue de la procédure de sélection, les personnes retenues peuvent postuler aux mêmes fiches de poste que les lauréats des concours.

En conséquence, vos rapporteurs proposent de développer le recours aux contrats ad hoc en rappelant aux employeurs les procédures applicables ainsi que les avantages du dispositif.

Proposition n° 8 :  
Recourir davantage aux contrats de recrutement ad hoc, qui permettent d'exempter de concours les agents handicapés.

c) Sortir l'apprentissage de l'impasse

Les travailleurs handicapés peuvent bénéficier d'un contrat d'apprentissage pour une durée maximale de quatre ans, quel que soit leur âge50(*). Le FIPHFP soutient massivement cette voie d'accès à la fonction publique en multipliant les aides à destination des employeurs.

Apprentissage : les aides versées par le FIPHFP

Prise en charge de 80 % du coût salarial annuel chargé de l'apprenti

Participation aux frais de formation de l'apprenti (à hauteur de 10 000 euros maximum) et du maître d'apprentissage (à hauteur de 2 000 euros maximum, pour cinq jours de formation)

Attribution d'une aide à la formation de 1 525 euros, que l'employeur doit reverser à l'apprenti

Compensation des heures de tutorat du maître d'apprentissage, avec un plafond de 228 heures par an

Prise en charge des frais d'accompagnement (à hauteur de 5 000 euros par an) et des frais de déplacement (à hauteur de 150 euros par jour) des apprentis handicapés

Versement d'une prime à l'insertion de 1 600 euros lorsque l'apprenti est embauché en contrat à durée indéterminée

Source : FIPHFP

Ces efforts portent déjà leurs fruits, notamment dans la fonction publique territoriale. L'État s'est d'ailleurs engagé à rattraper son retard en accueillant, à moyen terme, 6 % d'apprentis en situation de handicap (contre 3,4 % aujourd'hui)51(*).

Taux d'apprentis en situation de handicap

 

2016

2017

Fonction publique d'État (FPE)

3,1 %

3,4 %

Fonction publique hospitalière (FPH)

9,6 %

7,8 %

Fonction publique territoriale (FPT)

5,6 %

6,4 %

Source : Commission des lois du Sénat, à partir des données de la DGAFP

De même, 4,6 % des élèves du centre de formation d'apprentis (CFA) des métiers territoriaux52(*) sont porteurs d'un handicap (contre 1,6 % en 2015), avec « une réussite aux examens et une intégration professionnelle proches de 100 % »53(*).

L'apprentissage conduit toutefois à une impasse : à l'issue de leur contrat, les travailleurs handicapés ne peuvent pas être titularisés dans leur poste54(*).

Cette voie d'accès à la fonction publique offre donc moins d'opportunités que les contrats ad hoc, qui permettent aux personnes handicapées d'intégrer la fonction publique après un an de service. Dans bien des cas, l'agent est contraint « d'enchaîner » un contrat d'apprentissage puis un contrat ad hoc pour obtenir sa titularisation.

Par cohérence, vos rapporteurs proposent, à titre expérimental, d'autoriser les employeurs à titulariser les agents handicapés à l'issue de leur contrat d'apprentissage, sous réserve de leurs compétences professionnelles.

Proposition n° 9 :  
Autoriser, à titre expérimental, la titularisation des personnes handicapées à l'issue de leur contrat d'apprentissage, sous réserve de leurs compétences professionnelles.


* 35 » Tous les citoyens [...] sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».

* 36 Conseil constitutionnel, 14 janvier 1983, Loi relative au statut général des fonctionnaires, décision n° 82-153 DC.

* 37 Voir, pour l'exemple des agents de l'État, l'article 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* 38 Enquête mentionnée dans le rapport de l'IGF et de l'IGAS précité, p. 134.

* 39 Contribution écrite de l'ADAPT, transmise après l'audition du 23 janvier 2019.

* 40 Voir, pour l'exemple des agents de l'État, l'article 22 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* 41 Audition du 28 novembre 2018.

* 42 Contribution écrite transmise après l'audition du 19 mars 2019.

* 43 Le contrat aidé est un contrat de travail dont les coûts sont réduits, grâce à l'appui de l'État. Ce dispositif est réservé aux personnes particulièrement éloignées de l'emploi (chômeurs de longue durée, seniors, personnes handicapées, etc.).

* 44 Audition du 4 décembre 2018.

* 45 Source : commission des finances du Sénat.

* 46 Plan annuel de performance (PAP) du programme 102 (« Accès et retour à l'emploi ») du projet de loi de finances pour 2019.

* 47 Article 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ; article 35 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; article 27 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* 48 Décret n° 2017-346 du 17 mars 2017 relatif au recrutement des travailleurs handicapés dans certains corps recrutant par la voie de l'École nationale d'administration

* 49 En 2017, la Ville de Paris a également recruté 50 agents handicapés en contrat aidé (55,56 % des recrutements) et 27 par la voie de l'apprentissage (14,44 %).

* 50 Alors que l'âge des autres apprentis est compris entre seize et vingt-neuf ans. Décret n° 2009-596 du 26 mai 2009 relatif à la suppression de la limite d'âge pour les travailleurs handicapés en contrat d'apprentissage.

* 51 Engagement pris lors du comité interministériel du handicap du 20 septembre 2017.

* 52 Situé à Issy-les-Moulineaux, ce CFA est géré par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Il forme en alternance des auxiliaires de puériculture et des cuisiniers spécialisés en restauration de collectivité.

* 53 Contribution écrite du CNFPT, transmise après l'audition du 4 décembre 2018.

* 54 Aujourd'hui, le contrat d'apprentissage est uniquement pris en compte dans la durée minimale requise pour se présenter aux troisièmes concours de la fonction publique. Cette durée est fixée à huit ans pour l'École nationale d'administration (ENA) et à cinq ans pour les Instituts régionaux d'administration (IRA).