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Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique

22 mai 2019 : Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique ( rapport d'information )

B. MIEUX ACCOMPAGNER LES AGENTS EN SITUATION DE HANDICAP

1. Être plus efficace dans les aménagements de poste de travail

Les employeurs publics sont soumis à une obligation d'aménagement raisonnable du poste de travail.

Sauf charge « disproportionnée », ils doivent prendre les « mesures appropriées » pour permettre à leurs agents handicapés « d'accéder à un emploi ou de conserver un emploi correspondant à leur qualification »72(*). Les employeurs bénéficient, en contrepartie, des aides du FIPHFP.

Pour le Défenseur des droits, cette obligation d'aménagement raisonnable reste toutefois « largement méconnue des employeurs et plus généralement des acteurs de l'insertion professionnelle [...] et donc peu respectée. Or, le refus de l'employeur de prendre de telles mesures peut être constitutif d'une discrimination »73(*).

Du côté des employeurs, cette obligation suscite de nombreuses interrogations : qu'est-ce qu'une charge « disproportionnée » ? Quels aménagements prévoir ? Comment les financer ? Seront-ils suffisants pour éviter l'inaptitude de l'agent ?

Un aménagement de poste de travail peut également prendre plusieurs mois, ce qui peut porter préjudice aux agents en situation de handicap.

À partir des informations recueillies, vos rapporteurs ont estimé le temps nécessaire pour aménager un poste de travail.

Il s'agit néanmoins d'une évaluation purement indicative, fondée sur deux réserves méthodologiques.

D'une part, ce délai varie d'un dossier à l'autre. À titre d'exemple, le FIPHFP avance les fonds pour les employeurs sous convention, tandis que les autres employeurs doivent remplir une demande d'aide à partir d'un catalogue, ce qui demande plus de temps. D'autre part, il n'existe aucun indicateur permettant de calculer le délai moyen d'aménagement des postes de travail.

Temps nécessaire
à l'aménagement d'un poste de travail (estimations)

- Prise de rendez-vous avec le médecin de prévention : entre 1 et 2 mois

- Études ergonomiques (le cas échéant) : entre 0 et 3 mois

- Prise de contact avec le fournisseur de matériels : environ 15 jours

- Essai du matériel : environ 15 jours

- Demande d'aide financière auprès du FIPHFP : entre 0 et 2 mois

- Délai de livraison du matériel : entre 1 et 3 mois

Estimation de la mission d'information : entre 3 et 11 mois

D'après le Défenseur des droits, certains agents handicapés n'ont pas été titularisés « car les mesures d'aménagement de leur poste n'ont pas été prises ou l'ont été trop tardivement, ce qui les a désavantagés »74(*).

Les retards pris dans l'aménagement d'un poste :
l'exemple d'un professeur contractuel

Le 1er septembre 2012, M. X est recruté en qualité d'enseignant contractuel, dans la discipline « économie option mercatique ». Il bénéficie d'un contrat ad hoc, le ministère de l'éducation nationale pouvant le titulariser à l'issue du contrat.

Reconnu travailleur handicapé depuis 2007, M. X est malentendant. Il rencontre des difficultés avec certaines ambiances sonores, notamment dans les salles de classe.

Constatant l'état de fatigue de M. X, le médecin de prévention recommande, le 5 octobre 2012, qu'il travaille à mi-temps. Le ministère de l'éducation nationale accède à cette demande le 27 novembre 2012.

Le contrat de M. X a ensuite été renouvelé jusqu'en 2016, dans six établissements différents. Ses salles de classe n'ont jamais été isolées sur le plan phonique, malgré trois demandes transmises à l'administration (janvier et octobre 2014, février 2016). Dans l'incapacité d'enseigner, M. X n'est pas évalué par le jury académique et n'obtient pas sa titularisation.

L'étude acoustique, préalable aux travaux d'isolation, n'est réalisée qu'en septembre 2016. Les travaux débutent en novembre de la même année.

En l'espèce, le Défenseur des droits constate un manque de diligence de l'administration concernant l'aménagement phonique des salles de classe. Or, une « telle situation est constitutive d'une discrimination indirecte » à l'encontre de M. X.

Reconnaissant ses lacunes, le ministère de l'éducation nationale a demandé au Défenseur des droits de l'aider à mettre en place, au niveau déconcentré, des formations sur la prévention des discriminations.

Source : Défenseur des droits, 12 février 2018,
décision n° 2018-017

Pour les agents en fonction, un nouvel aménagement de poste est nécessaire à chaque mobilité : un travailleur handicapé qui change d'employeur ne conserve pas son aménagement, financé par l'employeur initial. 

Cette situation soulève des difficultés pour l'agent, qui n'est pas directement opérationnel dans ses nouvelles fonctions. Elle représente également un coût pour les employeurs publics, qui procèdent à plusieurs aménagements de poste pour un même agent.

Dès lors, vos rapporteurs proposent de consacrer un « droit à la portabilité » des aménagements de poste en cas de changement d'employeur. La priorité serait donnée à l'équipement de l'agent handicapé, plutôt qu'au poste de travail.

Les modalités de mise en oeuvre de cette nouvelle garantie pourraient être précisées par décret. Pour ne léser aucune partie :

- le premier employeur pourrait conserver le matériel s'il souhaite l'attribuer à un autre agent ;

- le nouvel employeur financerait les coûts non amortis de l'aménagement de poste.

Proposition n° 15 :  
Consacrer un « droit à la portabilité » des aménagements de poste lorsque l'agent change d'employeur.

Enfin, le recours au télétravail peut constituer une piste intéressante pour maintenir un agent handicapé dans l'emploi, à condition de s'assurer de son consentement et de conserver des liens de socialisation avec ses collègues.

Des adaptations sont d'ailleurs d'ores et déjà possibles pour les travailleurs handicapés : ils peuvent avoir recours au télétravail plus de trois jours par semaine75(*) et le FIPHFP participe au financement des équipements.

La participation du FIPHFP pour la mise en oeuvre du télétravail

 

Montant

Modalités d'attribution

Acquisition du matériel - Sécurisation du dispositif

10 000 euros

Tous les trois ans (sauf évolution de la nature ou du degré du handicap)

Études externes d'aménagement de poste

3 000 euros

Coûts d'abonnement et de maintenance

2 500 euros

Tous les ans

Sources : Commission des lois du Sénat, à partir du catalogue des interventions du FIPHFP

2. Valoriser le rôle des tuteurs et renforcer les efforts de formation

Certains employeurs publics ont désigné des tuteurs, chargés d'accompagner leurs collègues handicapés.

Leur rôle diffère de celui des référents handicap. Sur la base du volontariat, les tuteurs guident les personnes handicapées dans l'exercice de leurs fonctions et les aident à s'intégrer au collectif de travail.

Le rôle des différents acteurs
dans l'accompagnement des travailleurs handicapés

Source : commission des lois du Sénat

Les tuteurs ne bénéficient aujourd'hui d'aucune garantie statutaire. Seul le FIPHFP reconnaît leur action, en contribuant à leur formation à hauteur de 2 000 euros.

Dans ce contexte, vos rapporteurs souhaitent valoriser l'action des tuteurs, au moins dans l'année qui suit l'arrivée des agents en situation de handicap.

Sur le modèle des maîtres d'apprentissage76(*), les tuteurs pourraient bénéficier de nouveaux droits en matière de formation et consacrer plus de temps à l'accompagnement des agents handicapés. En matière indemnitaire, ils pourraient bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) prévue pour les « emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières »77(*).

Proposition n° 16 :  
Valoriser le rôle des tuteurs dans l'accompagnement quotidien des agents handicapés, en s'inspirant notamment des garanties apportées aux maîtres d'apprentissage.

De même, les efforts de formation doivent être renforcés à l'égard des personnes en situation de handicap mais également de leur collectif de travail.

En théorie, les agents handicapés peuvent bénéficier de formations supplémentaires : sur prescription du médecin de prévention, leur compte personnel de formation (CPF) peut être abondé de 150 heures de formation supplémentaires78(*).

En pratique, l'organisation et le contenu des formations ne correspondent pas toujours à leurs besoins. D'après la Ville de Paris, « le rythme de formation n'est pas [...] adapté aux agents en situation de handicap qui sont sujets à une plus grande fatigabilité ou à des difficultés de concentration. Par ailleurs, suivre une formation à plein temps peut être compliqué pour des agents [...] qui travaillent souvent à temps partiel, notamment pour suivre leurs soins »79(*).

Concernant le collectif de travail, des formations sont bienvenues pour sensibiliser les collègues et mieux préparer l'arrivée d'un agent en situation de handicap. Elles permettent de répondre à certaines questions pratiques : comment communiquer avec cet agent ? Quelles attitudes adopter ? Comment l'aider lorsqu'il rencontre des difficultés ? Comment s'organiser lorsqu'il doit s'absenter pour des soins ?

Dans l'exemple de la fonction publique territoriale, vos rapporteurs s'étonnent que ces formations ne soient pas plus nombreuses. Sur un total de 250 188 jours de formation programmés par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en 2018-2019, seuls 4 040 sont consacrés au handicap (soit 1,61 %)80(*).

Des efforts sont également nécessaires pour approfondir la formation des managers. Comme l'indique le cabinet TH Conseil, « mieux manager les personnes handicapées permet d'améliorer le management au sens large », notamment en renforçant la cohésion de l'équipe81(*).

3. Améliorer les dispositifs de reclassement
a) Simplifier les procédures

L'employeur public doit reclasser un agent dont l'état de santé ne lui permet plus d'exercer ses fonctions82(*). Le reclassement constitue donc une solution d'ultime recours, lorsque le poste de travail ne peut plus être adapté.

L'employeur dispose d'une obligation de moyens, non de résultats. Il peut proposer plusieurs alternatives à l'agent : un autre emploi en interne, le détachement ou l'intégration dans un autre corps ou cadre d'emploi de niveau égal ou inférieur83(*), un changement d'employeur, etc.

La procédure de reclassement :

l'exemple de la fonction publique territoriale

Source : commission des lois, à partir des éléments
du centre de gestion du Rhône et de la métropole de Lyon

En pratique, les procédures de reclassement restent complexes à mener et souvent inefficaces.

Complexes à mener car elles nécessitent de consulter diverses instances médicales et de concertation (comités médicaux, commissions de réforme, commissions administratives paritaires, etc.). Dès 2011, notre ancien collègue Éric Doligé déplorait des délais d'instruction trop longs et un dispositif nécessitant « un suivi administratif très précis »84(*).

En réponse, le projet de loi de transformation de la fonction publique, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 27 mars 2019, tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour « simplifier l'organisation et le fonctionnement des instances médicales ».

Souvent inefficaces car les procédures de reclassement pâtissent du manque de mobilité au sein de la fonction publique. Selon le cabinet TH Conseil, « la mobilité n'est quasiment jamais mise en oeuvre. Les employeurs publics sont très démunis face à ce sujet et sont sur une logique : on a déjà assez à faire avec notre propre maintien [dans l'emploi], on ne va pas prendre les personnes handicapées des autres »85(*).

À titre d'exemple, l'académie de Lyon reclasse chaque année 90 agents déclarés inaptes à l'exercice de leurs fonctions. Seuls quatre d'entre eux sont détachés vers un nouveau corps86(*) ; aucun n'intègre un autre versant de la fonction publique.

b) Étendre la période de préparation au reclassement

Vos rapporteurs saluent la création, en 2017, d'une période de préparation au reclassement (PPR) pour mieux accompagner les reconversions professionnelles87(*).

Pendant un an, les agents déclarés inaptes bénéficient de formations et découvrent de nouveaux postes grâce à des stages d'observation et de mise en situation. Ils demeurent en position d'activité et conservent ainsi leur rémunération.

L'organisation de la période de préparation au reclassement : l'exemple de la fonction publique d'État

1. L'administration et l'agent inapte établissent conjointement un projet d'action, définissant le contenu de la période de préparation au reclassement et ses modalités d'organisation.

2. Le période de préparation au reclassement débute à la réception de l'avis du comité médical constatant l'inaptitude de l'agent. Lorsque l'agent était en congé maladie, il doit reprendre ses fonctions pour en bénéficier.

3. Au plus tard deux mois après le début de la période de préparation au reclassement, l'employeur notifie le projet d'action à l'agent afin de recueillir son accord.

4. La mise en oeuvre du projet d'action fait l'objet d'une évaluation régulière. Son contenu et sa durée peuvent évoluer en fonction des besoins de l'agent.

5. L'employeur peut mettre fin à la période de préparation au reclassement lorsque l'agent ne respecte pas ses engagements.

Source : décret n° 2018-502 du 20 juin 201888(*)

En l'état du droit, la période de préparation au reclassement présente toutefois deux lacunes.

D'une part, elle se limite aux agents déclarés inaptes. Elle intervient donc trop tardivement, la maladie ayant déjà altéré leurs capacités physiques.

Pour mieux prévenir les risques professionnels, vos rapporteurs souhaitent ouvrir la période de préparation au reclassement en amont de l'inaptitude, dès que l'état de santé de l'agent commence à se détériorer.

D'autre part, les agents doivent reprendre leurs fonctions pour bénéficier de cet accompagnement individuel.

Contrairement aux salariés du secteur privé89(*), les agents publics ne peuvent pas « s'engager dans un bilan de compétences ou une formation pendant la période d'arrêt de travail, qui peut s'avérer propice pour initier une dynamique de retour à l'emploi »90(*).

Afin de faciliter les reconversions professionnelles, vos rapporteurs proposent d'autoriser les agents publics en congé maladie à suivre une formation qualifiante, sur la base du volontariat et avec l'accord du corps médical.

Proposition n° 17 :  
Renforcer l'efficacité de la période de préparation au reclassement en :

- l'étendant aux agents dont l'état de santé se dégrade, en amont de l'inaptitude ;

- permettant aux agents publics de suivre une formation qualifiante pendant leur congé maladie, sur la base du volontariat et avec l'accord du corps médical.


* 72 Article 6 sexies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors ».

* 73 Défenseur des droits, avis n° 18-27 du 22 novembre 2018, publié après l'audition du 13 novembre 2018.

* 74 Défenseur des droits, avis n° 18-27 du 22 novembre 2018 précité.

* 75 Articles 3 et 4 du décret n° 2016-151 du 11 février 2016 relatif aux conditions et modalités de mise en oeuvre du télétravail dans la fonction publique et la magistrature.

* 76 Articles L. 6223-5 à L. 6223-8 du code du travail.

* 77 Article 27 de la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales.

* 78 Pour les autres agents, le compte personnel de formation est majoré de 24 heures par an jusqu'à un stock de 120 heures puis de 12 heures par an. Pour plus de précisions, voir l'avis budgétaire n° 114 (2017-2018), « Fonction publique », fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2018.

* 79 Contribution écrite de la Ville de Paris, transmise après l'audition du 13 novembre 2018.

* 80 Contribution écrite du CNFPT, transmise après l'audition du 13 novembre 2018.

* 81 Contribution écrite du cabinet TH Conseil, transmise après l'audition du 23 janvier 2019.

* 82 Conseil d'État, 2 octobre 2002, Chambre de commerce et d'industrie de Meurthe-et-Moselle, affaire n° 227868,

* 83 Par dérogation, les agents conservent leur traitement indiciaire lorsqu'ils sont reclassés dans un corps ou cadre d'emploi de niveau inférieur. Voir, pour la fonction publique territoriale, l'article 85 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* 84 » La simplification des normes applicables aux collectivités locales », rapport remis au Président de la République en 2011, p. 174 à 176.

* 85 Contribution écrite du cabinet TH Conseil, transmise après l'audition du 23 janvier 2019.

* 86 Information recueillie lors du déplacement à Lyon (25 janvier 2019).

* 87 Ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d'activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique.

* 88 Décret instituant une période de préparation au reclassement au profit des fonctionnaires de l'État reconnus inaptes à l'exercice de leurs fonctions.

* 89 Article L. 323-3-1 du code de la sécurité sociale.

* 90 Contribution écrite de l'Association des paralysés de France (APF), après l'audition du 28 novembre 2018.