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Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique

22 mai 2019 : Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique ( rapport d'information )

III. ANTICIPER ET MIEUX ACCOMPAGNER LES MAINTIENS DANS L'EMPLOI

Les employeurs publics sont souvent confrontés à une logique de maintien dans l'emploi : chaque année, ils organisent le reclassement d'environ 16 000 agents en raison de leur état de santé.

Il s'agit aujourd'hui de réduire les risques d'inaptitude (action préventive) et de conforter les moyens d'accompagnement des agents en voie de reclassement (action curative).

A. VERS UNE MEILLEURE PRÉVENTION DES RISQUES PROFESSIONNELS

1. Le maintien dans l'emploi : un enjeu croissant pour les employeurs publics

Les employeurs doivent garantir à leurs agents des « conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique »61(*).

La santé au travail constitue l'un des principaux enjeux de la fonction publique. Cet enjeu concerne les travailleurs handicapés mais également les agents dont l'état de santé se détériore au cours de la carrière à cause d'un problème de santé, d'un accident de la vie ou d'une maladie professionnelle.

D'après la mutuelle de la fonction publique (MFP), 67 % des agents ressentent des douleurs physiques liées à leur position de travail ; 35 % ont le sentiment que leur travail dégrade leur santé62(*).

Les métiers les plus exposés :

l'exemple de la fonction publique territoriale dans le Rhône

Certaines fonctions techniques sont particulièrement exposées aux risques professionnels.

Dans le département du Rhône, 90 % des agents territoriaux déclarés inaptes à l'exercice de leurs fonctions relèvent de la catégorie C. 60 % appartiennent à la filière technique.

Les quatre métiers les plus exposés sont les agents d'entretien (12 % des inaptitudes), les chargés d'accueil (10 %), les agents des espaces verts (8 %) et les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (8 %).

Enfin, 26 % des agents déclarés inaptes n'ont aucun diplôme ; 50 % ont un CAP ou un BEP63(*).

Le vieillissement des effectifs renforce l'enjeu du maintien dans l'emploi. Les agents de 50 ans et plus représentent aujourd'hui 33,4 % des effectifs de la fonction publique, avec un vieillissement encore plus marqué dans le versant territorial (40 %).

Comme le relève la DGAFP, « le système de carrière [...] conduit, en règle générale, à une plus grande stabilité de l'emploi et donc au maintien dans l'emploi des seniors »64(*).

Le dispositif de santé au travail s'organise en plusieurs étapes : la visite médicale d'aptitude (avant l'entrée en fonction), l'intervention du médecin de prévention (pendant l'exercice des fonctions) et la gestion des inaptitudes (après l'exercice des fonctions).

La santé au travail dans la fonction publique

1. La visite médicale d'aptitude (avant l'entrée en fonction)

Conformément au statut général de la fonction publique, les agents doivent remplir « les conditions d'aptitude physique exigées pour l'exercice de la fonction compte tenu des possibilités de compensation du handicap »65(*).

Cette condition d'aptitude est vérifiée, avant l'entrée en fonction, par un médecin généraliste agréé. Dans l'exemple de la Ville de Paris, sur 96 agents en situation de handicap recrutés en 2017, 6 ont été déclarés inaptes par la médecine statutaire.

2. L'intervention du médecin de prévention (pendant l'exercice des fonctions)

Le médecin de prévention est chargé de prévenir toute altération de la santé des agents.

Titulaire des mêmes qualifications professionnelles qu'un médecin du travail, il conseille à la fois l'administration et les agents.

Le médecin de prévention exerce une surveillance particulière sur les agents handicapés, qu'il doit recevoir chaque année pour une visite médicale. Il est seul compétent pour prescrire les aménagements de poste.

3. La gestion des risques d'inaptitude (après l'exercice des fonctions)

Lorsque l'agent est inapte à l'exercice de ses fonctions, il bénéficie d'une procédure de reclassement vers un autre emploi, plus adapté à son état de santé. En l'absence de solutions, il peut être licencié pour inaptitude ou mis à la retraite d'office.

Suivant les cas, la procédure de reclassement est soumise à l'avis consultatif :

- d'un comité médical, qui se prononce lorsque l'inaptitude n'est pas imputable au service. Cette instance compte deux médecins généralistes agréés et, le cas échéant, un spécialiste de la pathologie en cause. Ses avis peuvent être contestés devant le comité médical supérieur, composé de médecins nommés par le ministre de la santé ;

- d'une commission de réforme, qui se prononce sur le lien entre la pathologie et les fonctions exercées. Elle est également consultée sur les mises à la retraite d'office et les licenciements pour inaptitude, quelle qu'en soit la cause.

2. La nécessité de renforcer les moyens de prévention

Anticiper les situations d'inaptitude nécessite d'être à l'écoute des agents et de mieux prévenir les risques professionnels.

Aussi vos rapporteurs jugent-ils souhaitable que, pour les métiers les plus pénibles, l'employeur puisse convoquer l'agent à un entretien de carrière.

Moins fréquent que l'entretien professionnel66(*), l'entretien de carrière poursuivrait un triple objectif :

- faire le point sur l'état de santé de l'agent et les difficultés rencontrées, notamment pour nourrir la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC)67(*) ;

- l'informer sur les procédures de reclassement ;

- établir, le cas échéant, un plan d'action pour préparer la reconversion de l'agent et mobiliser les bons leviers de formation.

La périodicité de cet entretien de carrière varierait d'un métier à l'autre, en fonction de la pénibilité de l'activité et des besoins de l'agent. Pour plus d'efficacité, le corps médical pourrait y participer, avec l'accord de l'employeur et de l'agent.

Proposition n° 13 :  
Pour les métiers les plus pénibles, organiser un entretien de carrière afin de mieux anticiper les risques d'inaptitude professionnelle.

Sur le plan opérationnel, la fonction publique est confrontée à une pénurie de médecins de prévention, qualifiée de « dramatique » par un rapport d'inspection de 201168(*).

D'après le Gouvernement, « on dénombre seulement 4 900 médecins du travail en France pour assurer la prise en charge des salariés du secteur privé et des agents publics. Compte tenu de la pyramide des âges et de la persistance d'une crise des vocations, ce chiffre continuera de décroître dans les années à venir »69(*). Dans le Calvados, la préfecture dispose d'un seul médecin de prévention, âgé de 73 ans. Elle est contrainte de recourir à un prestataire privé, dont les médecins connaissent mal les spécificités de la fonction publique.

Les agents doivent attendre près de deux mois pour consulter un médecin de prévention, alors qu'il est souvent urgent d'aménager leur poste de travail. Prévue chaque année70(*), la visite médicale des travailleurs handicapés reste peu fréquente, voire inexistante.

Dès lors, il semble indispensable de revaloriser l'attractivité de la médecine de prévention, notamment en sensibilisant davantage les étudiants des facultés de médecine.

En outre, l'État pourrait agréer des médecins volontaires pour qu'ils exercent, à titre expérimental, les fonctions de médecin de prévention. En Auvergne-Rhône-Alpes, le FIPHFP s'est d'ailleurs engagé dans cette voie en prenant en charge les aménagements de poste prescrits par des médecins agréés, en lieu et place des médecins de prévention.

Enfin, les services santé des employeurs pourraient être davantage mutualisés, selon l'exemple du centre de gestion du Rhône et de la métropole de Lyon.

Santé : l'équipe pluridisciplinaire du centre de gestion du Rhône et de la métropole de Lyon

Le pôle santé du centre de gestion du Rhône et de la métropole de Lyon intervient sur l'ensemble de la politique de santé : médecine statutaire et de contrôle, prévention, conditions de travail, assurances, etc. Son action couvre près de 30 000 agents, répartis entre 400 collectivités territoriales.

Le pôle comprend 45 membres, soit environ 35 % des effectifs du centre de gestion. Il compte notamment deux psychologues du travail, quinze médecins et trois infirmiers de prévention, chargés d'examiner les demandes d'aménagement de poste.

Un bilan pluridisciplinaire est réalisé pour chaque demande, en partenariat avec des ergothérapeutes et des ergonomes. Un plan d'action est également dressé avec l'agent et son employeur.

Souhaitant approfondir son action, le centre de gestion envisage de développer ses interventions sur le lieu de travail, « les seules visites médicales périodiques ne permettant pas de travailler suffisamment tôt en prévention de l'inaptitude ». De même, il encourage les collectivités territoriales à « passer du niveau individuel et curatif [des aménagements de poste] à la mise en place d'une réelle politique de prévention collective »71(*).

Proposition n° 14 :  
Répondre à la pénurie des médecins de prévention, par exemple en :

- mutualisant les services de médecine préventive ;

- permettant, à titre expérimental, à des médecins agréés d'exercer les missions des médecins de prévention.


* 61 Article 23 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors ».

* 62 Mutuelle de la fonction publique, « Indispensables et fragiles », 2018.

* 63 Centre de gestion du Rhône et de la métropole de Lyon et FIPHFP, « Handitorial : observatoire du handicap et de l'inaptitude dans les collectivités territoriales », août 2017.

* 64 DGAFP, Rapport annuel sur l'état de la fonction publique, édition 2018, p. 150 à 163.

* 65 Article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors ».

* 66 Organisé tous les ans, l'entretien professionnel permet au supérieur hiérarchique d'évaluer les résultats de l'agent et de lui fixer des objectifs d'activité.

* 67 La GPEC vise à anticiper l'évolution professionnelle des agents et à adapter les recrutements en conséquence. Elle nécessite, en amont, un travail de cartographie des effectifs (âge moyen, départs à la retraite programmés, risques professionnels, etc.).

* 68 Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et Inspection générale de l'administration (IGA), « Évaluation du dispositif de reclassement des fonctionnaires déclarés inaptes à l'exercice de leurs fonctions pour des raisons de santé », décembre 2011, p. 54.

* 69 Étude d'impact du projet de loi de transformation de la fonction publique, mars 2019, p. 195.

* 70 Article 24 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique.

* 71 Contribution écrite du centre de gestion du Rhône et de la métropole de Lyon, transmise après le déplacement du 25 janvier 2019.