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Améliorer la condition militaire : une nécessité stratégique, opérationnelle et humaine

10 juillet 2019 : Améliorer la condition militaire : une nécessité stratégique, opérationnelle et humaine ( rapport d'information )

C. DES SUJÉTIONS PARTICULIÈRES ET DES DIFFICULTÉS MATÉRIELLES DIFFICILEMENT COMPATIBLES AVEC LES ATTENTES CONTEMPORAINES, DONT LA COMPENSATION OU L'ATTÉNUATION APPARAÎT INDISPENSABLE

1. La nécessaire « remise à plat » de la politique de mobilité

La mobilité géographique, si elle est plus marquée au sein de l'armée de terre et de marine nationale que de l'armée de l'air, constitue un inévitable corollaire de la condition militaire. La loi dispose à cet égard que « les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu »69(*).

De 2015 à 2017, le taux de mobilité70(*) a baissé de 1,4 point passant de 13,1 % à 11,7 %. Il reste toutefois particulièrement élevé pour les officiers et les sous-officiers, ce qui s'explique par la volonté historique d'éviter la personnalisation du commandement, comme cela se fait dans certaines fonctions civiles (corps préfectoral, police nationale) ou au sein de la gendarmerie nationale71(*).

Taux moyen annuel de mobilité géographique des officiers
et sous-officiers par force armée de 2007 à 2016

Source : Haut conseil d'évaluation de la condition militaire, 2018

Par comparaison, le taux de changement de zone d'emploi des fonctionnaires civils de l'État entre 2014 et 2015 n'était que de 7,3 %.

La principale implication de cette mobilité est le célibat géographique72(*).

Taux de célibat géographique

Armée
de terre

Marine nationale

Armée
de l'air

15,7 %

13,5 %

5,5 %

Source : commission des finances, d'après le ministère des armées

Si une évaluation pour l'ensemble de la société n'existe pas, les enquêtes de l'INSEE, qui indiquent le taux de couples non-cohabitant, suggèrent que la pratique est plus répandue chez les militaires que dans l'ensemble de la société73(*).

L'importance de la question a été prise en compte par les armées. Le DRH-AT a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial que le nombre de mutation était passé, sur les cinq dernières années, de 18 000 à 13 000, ce qui est proche d'un niveau considéré comme incompressible (rotation des commandements, effectifs en formation, etc.). Des progrès sont toutefois encore possibles, par exemple, en matière de délais de préavis. Comme l'indique le HCECM dans son 12e rapport, en 2017, les durées de préavis de mutation se sont dégradées par rapport à 2016 : 59 % des mutations en métropole ont été prononcées administrativement moins de 3 mois avant la mutation effective (+ 4 points par rapport à 2016), la part des mutations dont le préavis est inférieur à 1 mois atteignant 30 %, niveau jamais atteint ces 10 dernières années.

Au total, la condition militaire implique d'importants sacrifices en termes de vie personnelle de moins en moins compatible avec les attentes contemporaines. En audition, le chef d'état-major des armées a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial être «  l'un des derniers représentants d'un modèle de vie », impliquant notamment des déménagements fréquents et une impossibilité de travailler pour le conjoint, en contradiction avec l'évolution des pratiques sociales, et notamment l'activité des conjoints74(*). Votre rapporteur spécial estime que ces contraintes doivent impérativement être atténuées ou compensées, au risque de mener à une réelle impasse (cf. supra, partie relative à la rémunération des militaires). Il plaide donc pour l'ouverture d'un grand chantier visant à limiter la mobilité aux strictes nécessités opérationnelles, et envisageant des moyens de la rendre moins difficile à vivre, en privilégiant, par exemple, des mutations dans des bassins géographiques proches.

Recommandation n° 8 : afin d'adapter les carrières aux aspirations contemporaines et de limiter la mobilité non-consentie, lancer une réflexion visant à limiter la mobilité aux strictes nécessité opérationnelles et à en atténuer au maximum les effets néfastes pour les personnels en privilégiant des bassins géographiques proches.

2. Une politique du logement à recentrer sur les militaires connaissant les plus grosses difficultés

La mobilité forte entraine également d'importantes difficultés de logement pour les militaires, confrontés à une diversité de marché locatifs locaux de l'immobilier. En outre, le taux de militaires propriétaires ou accédant à la propriété de leur résidence principale est inférieur à celui observé dans la population française75(*).

Face à cette problématique, le ministère des armées met en place une politique du logement, qui a connu une importante progression ces dernières années en termes de dotation budgétaire.

La politique du logement menée par le ministère des armées

Pour répondre au besoin de logement des militaires, une politique du logement active est conduite [...]. Fondée sur l'article L. 4123-1 du code de la défense qui dispose que « lorsque l'affectation entraîne des difficultés de logement, les militaires bénéficient d'une aide appropriée », cette politique représente 144 millions d'euros en 2018, en progression de 20 millions d'euros par rapport à 2017, 40 millions d'euros étant consacrés aux loyers en outre-mer et à l'étranger.

La politique du logement vise deux objectifs : d'abord compenser la mobilité exigée des militaires sans chercher pour autant à loger tous les militaires, ensuite, répondre à une préoccupation sociale au profit du personnel à revenu modeste, en particulier les militaires du rang et le personnel civil de catégorie C. (...)

En 2017, le parc global de logements du ministère des armées est constitué de 47 556 logements, dont 42 349 en métropole et 5 207 en outre-mer et à l'étranger. Ce parc comprend des logements domaniaux et des logements pris à bail ou réservés par convention auprès d'un bailleur. La part de logements sous convention de réservation auprès de grands opérateurs ou de bailleurs sociaux est globalement stable et s'établit en moyenne en métropole à 78 % du parc total entre 2013 et 2017. En outre-mer et à l'étranger, 51 % des logements du parc sont des logements domaniaux. Le parc global a baissé de 12 % entre 2013 et 2017.

Cependant, c'est moins le parc global que le parc utile qu'il faut observer : il s'établissait en 2017 en métropole à 30 958 logements familiaux. Ce parc est réparti sur tout le territoire mais il est très concentré en Ile-de-France puisque 35 % des logements s'y trouvent contre seulement 13 % des militaires.

Source : HCECM, 12e rapport annuel, 2018

Malgré ces efforts budgétaires, la proportion de logements attribués par rapport au nombre de demandes ne s'établit ainsi en 2017 qu'à 56 %. Si ce taux s'établit à 70 % pour les personnels établis en Ile-de-France, cette région continue à être source de préoccupations, en raison du coût très élevé des logements sur le marché privé, et du « passage obligé » qu'elle constitue pour certains militaires, dont les officiers de carrière, qui sont en conséquence confrontés à une réelle perte de pouvoir d'achat lors de leur mobilité. Une amélioration de ce taux passe, inévitablement, par l'accroissement du nombre de logements disponibles en Ile-de-France et à Paris. À cet égard, votre rapporteur spécial ne peut qu'exprimer, à nouveau76(*), sa volonté de voir la cession du Val-de-Grâce reconsidérée, en raison de son emprise stratégique. Le Val-de-Grâce pourrait utilement héberger les militaires du dispositif « Sentinelle » ou, plus largement, contribuer à la montée en puissance du nombre de logements du ministère prévu par le plan « Familles ».

La cession du Val-de-Grâce

Si la partie historique du Val-de-Grâce - qui comprend la chapelle, les bâtiments abbatiaux et des jardins à la française - n'a pas vocation à être cédée77(*), il est prévu que le bâtiment qui abritait l'hôpital moderne soit vendu à l'horizon 2021, pour un montant estimé à 150 millions d'euros environ.

Or, depuis le 1er septembre 2018 et le transfert des militaires de l'opération Sentinelle jusqu'alors hébergés au sein de l'îlot Saint-Germain vers le Val-de-Grâce, ce site est devenu la dernière emprise parisienne accueillant des militaires.

Source : Rapport général n° 147 (2018-2019) de M. Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018

En outre, la politique de logement n'est pas suffisamment orientée vers les militaires en situation de mobilité. Le parc immobilier du ministère des armées est occupé à 23 % par du personnel civil et à 77 % par du personnel militaire, soit une proportion proche de la répartition des agents du ministère des armées par statut. Le HCECM relève toutefois que « le taux de mobilité des militaires est près de 3,5 fois supérieur à celui du personnel civil du ministère des armées »78(*), et qu'aucun critère lié à la mobilité n'est pris en compte. Votre rapporteur spécial a pu constater que cet état de fait constituait une importante source de frustration pour les militaires ; il recommande donc que la politique de mobilité prenne en compte la fréquence de la mobilité dans l'affectation des logements.

Recommandation n° 9 : afin de mieux compenser les difficultés de logement qu'implique la mobilité des militaires, accroître le parc de logements du ministère des armées, notamment à Paris, en reconsidérant la cession du Val-de-Grâce, et optimiser la gestion de ce parc en la ciblant sur les personnels connaissant une forte mobilité.

3. Pour limiter l'imprévisibilité inhérente à certaines missions de la marine nationale, recourir davantage au double équipage

La marine nationale fait face à des difficultés particulières en matière de conciliation de la vie professionnelle et la vie personnelle. Certaines missions impliquent une absence de prévisibilité particulièrement difficile à vivre. Lors de son déplacement à l'école de maistrance, votre rapporteur spécial a pu constater que certaines recrues estimaient que la vie de famille était totalement incompatible avec la vie de marin. Le chef d'état-major de la marine nationale a ainsi pu évoquer les difficultés d'un équipage de frégates multi-missions (FREMM), dont la mission, devant durer une semaine, avait finalement été prolongée d'un mois et demi79(*). De manière générale, certains équipages ne disposent, en raison du caractère indéterminé de la durée des missions, d'aucune possibilité de prévoir leur emploi du temps personnel. Ces derniers ne peuvent, en conséquence, pas planifier leurs vacances, leur présence à des mariages ou à la naissance de leurs enfants...

Ces contraintes, ne sont, à terme, pas soutenables, et de nature à fragiliser la fidélisation des équipages.

Votre rapporteur spécial souscrit donc à la volonté du chef d'état-major de la marine nationale d'étendre le double équipage, qui existe déjà pour certains bâtiments, notamment les sous-marins, aux bâtiments ayant des contraintes particulièrement fortes. Selon la marine nationale, cette démarche fait l'objet dès 2019 d'une expérimentation sur deux FREMM (bâtiments complexes à équipages réduits) et un patrouilleur de service public cherbourgeois (cumul d'astreintes et d'une forte proportion de  célibataires géographiques). Le commandant de la force d'action navale a indiqué que ce nouveau dispositif suivrait « un schéma planifié de bascule à quatre mois : pendant quatre mois, [l'équipage] sera en charge du bateau, souvent à la mer et, les quatre mois suivants à terre « en préparation » du prochain embarquement, ce qui permettra d'être tous les soirs chez soi. Désormais, le quartier-maître qui embarquera sur le Languedoc au mois de septembre pourra planifier [...] son mariage ou la naissance de son deuxième enfant. C'est une vraie révolution pour nous : jusqu'à présent, on était déjà content quand on avait une visibilité à trois ou quatre mois. » 80(*)

Cette extension, qui apparaît comme une nécessité, dans un contexte d'érosion continue de la fidélisation des effectifs embarqués de la marine nationale, devra s'effectuer dans le respect des nécessités opérationnelles81(*), et sur la base de critères stricts et transparents.

Recommandation n° 10 : afin de garantir la qualité de vie des marins embarqués sans limiter les capacités opérationnelles, augmenter le nombre de bâtiments aux contraintes particulièrement fortes disposant de double équipages.


* 69 Article L. 4121-5 du code de la défense.

* 70 Part des effectifs ayant connu une mobilité géographique dans l'année.

* 71 Comme l'indique le HCECM dans son 12e rapport, les temps de commandement sont assez courts (2 ans dans l'armée de terre, 1 an, 18 mois ou 2 ans dans la marine...) pour permettre le renouvellement des cadres de contact et la disposition de viviers de sélection suffisamment étoffés pour les emplois d'état-major et de haute direction.

* 72 Le célibat géographique correspond à la situation du militaire marié, pacsé ou en concubinage notoire, dont le conjoint réside à une distance du lieu de travail ne permettant pas au militaire de le rejoindre chaque soir lorsque l'intéressé n'est pas retenu pour des raisons professionnelles et que cette situation dure ou est appelée à durer plus de six mois.

* 73 HCECM, 12e rapport annuel, 2018.

* 74 Le président du HCECM a indiqué en audition que 85 % des conjoints de militaires avaient une activité professionnelle.

* 75 Le taux de propriétaire des ménages de militaire s'établissait en 2011 à 41,3 % contre 57,8 % dans la population française.

* 76 Rapport général n° 147 (2018-2019) de M. Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018.

* 77 Dans sa réponse au questionnaire budgétaire, le ministère des armées rappelait ainsi que la partie historique « continuera à héberger l'école du Val-de-Grâce qui assure la formation initiale et continue ainsi que la préparation opérationnelle de l'ensemble du personnel du service de santé des armées, l'inspection, le musée et la bibliothèque centrale du service de santé des armées. Ce dernier y installera également le service de direction de la formation, de la recherche et de l'innovation en août 2018 ainsi que la direction des hôpitaux en 2023 ».

* 78 HCECM, 12e rapport annuel, 2018.

* 79 Audition de l'amiral Christophe Prazuck, chef d'état-major de la marine nationale devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, mercredi 11 avril 2018.

* 80 Audition de l'amiral Jean-Philippe Rolland, commandant la force d'action navale devant la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, 12 mars 2019.

* 81 Le retrait anticipé de certains bâtiments en 2019, comme les frégates Cassard et Primauget, afin de dégager des effectifs disponibles, s'inscrit dans cette démarche.