C. COMMENT AMÉLIORER LE SYSTÈME D'ACHAT DE L'INNOVATION
Tous les efforts produits pour améliorer le système de financement de l'innovation de défense resteront sans effet ou presque si les modalités d'achat public ne sont pas réformées en deux points : la procédure d'achat elle-même et la conception des programmes d'armement .
1. Des modalités d'achat défavorables à l'innovation
Le décalage entre la durée de vie d'une innovation avant qu'elle ne devienne obsolète et le temps pris par l'achat public s'est accru avec l'accélération de l'innovation constatée. L'organisation économique (durée du cycle de vie du produit) et des modalités d'achat ne concordent pas.
Le code des marchés publics est souvent désigné comme un handicap majeur à l'achat d'innovation, mais plusieurs des interlocuteurs de vos rapporteurs ont estimé que le code des marchés publics permettait de réaliser des achats plus rapidement que les délais constatés, compris entre 18 mois et deux ans, ne le laissaient penser. Les possibilités d'achat agile prévu par le code des marchés publics n'étaient simplement pas utilisées, notamment le concours, le marché-conception, etc.
La priorité absolue donnée à la maîtrise des coûts et des délais, critères sur lesquels les services acheteurs sont jugés, ainsi que les recommandations de la Cour des comptes ne laissent pas de doute sur cette orthodoxie. En découle une aversion profonde pour le risque des acheteurs publics, une bureaucratie de l'achat qui ne s'empare pas des souplesses pourtant prévues par le code des marchés publics. La culture du risque doit être inculquée aux acheteurs publics. L'évaluation de la performance des marchés et des acheteurs doit évoluer en conséquence.
De même l'expression rationnelle des besoins qui s'est longtemps traduit par une « surspécification », ne favorise pas l'innovation. Comme on l'a vu avec l'exemple de la Corée du Sud, une trop grande précision de la commande empêche les entreprises de proposer des solutions innovantes. Si les objectifs recherchés étaient plus importants que les spécifications, l'innovation trouverait une place dans l'achat public. L'expression trop spécifiée du besoin dans un marché public ne laisse pas émerger l'innovation. L'exemple américain d'adaptation à l'écosystème actuel d'innovation, présenté dans l'encadré suivant, est en ce sens intéressant, visant à raccourcir les délais de lancement des projets et d'acquisition.
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La création de DIUX par la DARPA La puissante DARPA s'est donné les moyens de s'adapter à l'évolution de l'écosystème d'innovation en créant le « Defense Innovation Unit eXperimental » (DIUX) qui désigne le laboratoire d'innovation créé par la défense américaine afin de capter l'innovation du monde civil. « L'entité est devenue en 2016 - selon l'expression d'Ashton Carter, « DIUx 2.0 ». Elle a surtout modifié son mode de fonctionnement, avec deux innovations majeures. En premier lieu, un engagement à pouvoir démarrer un projet en moins de 60 jours afin de rester compatible avec le mode de fonctionnement de la Silicon Valley. Ensuite, une restructuration de DIUx (qui compte aujourd'hui une cinquantaine de collaborateurs) en trois équipes : l'une (Engagement team) jouant le rôle d'intermédiaire entre les startups civiles, les entrepreneurs et les opérationnels, la seconde (Foundry team) réfléchissant à l'adaptation nécessaire des technologies aux problématiques militaires, et la dernière (Venture team) jouant le rôle de veilleur, afin d'identifier les technologies possédant des applications militaires. (...) En avril 2018, DIUx a annoncé avoir financé 67 contrats depuis sa création, essentiellement vis-à-vis de sociétés qui n'étaient pas en relation avec le monde de la défense. DIUx a défini cinq domaines d'intérêt prioritaires : les technologies de l'information (en particulier tout ce qui est applicable aux systèmes d'information opérationnels), l'espace (services à la demande pour l'accès à l'espace, satellites, transfert de données large bande), l'intelligence artificielle, la robotique et systèmes autonomes (avec en particulier les technologies de collaboration homme-machine) et l'humain, qui regroupe des thématiques comme les biotechnologies, l'homme augmenté ou le biomédical. (...) Une innovation majeure a été de permettre à DIUx de passer des contrats en utilisant un mécanisme nommé « Other Transaction Agreements Commercial Solutions Openings », qui permet à l'agence de respecter son engagement à financer un projet pilote en moins de 60 jours. Ce mécanisme permet également de négocier des conditions particulières en termes de jalons de paiement et de propriété intellectuelle (deux sujets particulièrement prégnants pour une startup). » Source : Extraits de l'article « Capturer l'innovation de défense : à la découverte de DIUx » d'Emmanuel CHIVA, paru dans Défense&industries n°11, Juin 2018. |
De la manière dont sont aujourd'hui conçus les programmes d'armement découlent de vraies rigidités, car le marché public n'est souvent que le reflet de la conception du marché d'armement.
Le conservatisme des armées a parfois été mis en avant comme cause de blocage de l'achat public. Il est avéré que si l'expression du besoin est souvent maximisée, c'est aussi parce que les commissions de révision sont extrêmement lourdes et difficiles à mettre en oeuvre. Pour les éviter, la complexité est remontée au niveau de l'achat, ce qui devrait être évité.
De même, les programmes d'armement ne prévoient pas l'échec. Or, notamment au stade des PEA, l'échec devrait être une possibilité, et l'achat public devrait pouvoir la prendre en compte. Ce n'est pas tant l'échec qui coûte de l'argent public que l'entêtement sur une idée qui ne marche pas et la difficulté à arrêter un marché public en cours d'exécution.
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Vos rapporteurs recommandent : - de favoriser l'émergence d'une culture de la prise de risque des acheteurs publics en modifiant les critères d'évaluation de leur performance et de la performance des marchés publics, - de mettre en oeuvre des procédures de révision des contrats publics plus souples et rapides afin d'éviter la tentation de surspécification au moment de l'achat, - de prévoir les modalités d'arrêt d'un PEA, d'un concours, ou de tout autre marché public qui se révèle infructueux en cours d'exécution, parce que l'innovation ne produit pas de résultats satisfaisants. |
2. Les recommandations : utiliser les souplesses du code des marchés publics et modifier la conception des programmes d'armement
Comment résoudre le paradoxe du temps long de l'acquisition d'un programme d'armement et le temps court de l'innovation et de l'efficacité de mise en oeuvre ? Deux leviers doivent être mis en oeuvre qui impliquent tous les deux de profondes évolutions des acteurs publics.
a) Rénover l'achat public dans le domaine de l'innovation
L'un des principaux obstacles à l'innovation de défense est la complexité et le délai d'achat public qui rend obsolète l'innovation au terme du long processus d'achat, voire décourage les acteurs du ministère de tenter d'intégrer l'innovation. À titre d'exemple, l'innovation est actuellement souvent portée par une start-up ou une PME sous-traitant d'un programme d'armement. Or le temps de négociation d'un avenant à un programme d'armement est compris entre 2 et 5 ans, des exemples de casques innovants datant de 2013 et pour lesquels l'avenant n'est toujours pas signé 6 ans plus tard, malgré leur validation technique, existent !
Relever de 25 à 100 000 euros le seuil des marchés de gré à gré pour les achats innovants était nécessaire et devrait donner un peu de souplesse à la procédure d'achat, mais ne semble pas suffisant 49 ( * ) .
Votre commission a tenté de favoriser l'agilité de l'achat public en modifiant la LPM en juillet 2018. La codification des marchés publics ne s'est pas faite à droit constant puisque les dispositions adoptées par le Parlement ont été supprimées 50 ( * ) .
La direction des affaires juridiques a indiqué que la nouvelle instruction 51 ( * ) relative à la politique d'achat du ministère des armées du 28 janvier 2019 visait à répondre aux préoccupations de votre commission. Il y est notamment indiqué que pour se conformer aux objectifs de la LPM « innover et se transformer pour répondre aux défis du futur », la politique d'achat doit favoriser l'acquisition de matériels et services innovants dans l'ensemble des domaines d'activité afin de satisfaire au plus près les besoins ; elle doit s'adapter aux spécificités des biens et services dans le domaine du numérique, pour accompagner la transformation numérique du ministère ; enfin l'innovation et la numérisation constituent en elles-mêmes un vecteur de modernisation du ministère. Les principes généraux de l'achat public sont effectivement encourageants :
« Pour atteindre ces objectifs, la politique d'achat bénéficiera d'une organisation rénovée incluant une coopération plus étroite entre les acteurs et d'un renforcement de la filière achat du ministère ainsi que de ses systèmes d'information. Elle prend appui sur une utilisation efficace de l'ensemble des règles de la commande publique, complétées par la LPM et transcrites dans le nouveau code de la commande publique. Elle favorisera l'innovation, l'agilité et l'adaptabilité. Une évaluation de la politique d'achat s'appuyant sur des indicateurs de performances, notamment en matière de délais, sera conduite. »
Parmi les mesures prévues par la nouvelle instruction, présentée en annexe, citons :
- la spécialisation des services d'achat par nature et la mutualisation des achats dont il est précisé qu'elles ne doivent pas restreindre la marge d'autonomie des services utilisateurs ou prescripteurs, comme on pourrait le craindre,
- le souhait de favoriser une interaction forte entre les responsables financiers, les prescripteurs, les bénéficiaires et les acheteurs,
- le renforcement des systèmes d'information,
-et surtout, le rappel de la nécessité d'utiliser l'ensemble des possibilités offertes par la règlementation .
Ainsi, lors de chaque acquisition, les acheteurs doivent réaliser un examen précis des circonstances de l'achat et vérifier systématiquement :
- si le marché relève d'une des catégories de « contrats exclus » non soumis aux obligations de publicité et de mise en concurrence, ou soumis à un régime juridique particulier ;
- si le marché peut bénéficier d'un des cas de procédure négociée sans publicité ni mise en concurrence préalables ;
- si l'urgence est avérée et peut permettre de bénéficier des réductions de délais prévus par le droit de la commande publique ;
- si le recours à des supports contractuels déjà existants ou simplifiés, telles les commandes réalisées auprès de centrales d'achat, est envisageable ;
- si le recours à des procédures autres que l'appel d'offres, notamment la procédure négociée avec publicité préalable, ou à des techniques particulières d'achat, tel que le partenariat d'innovation, sont applicables et opportunes au regard des circonstances et de la nature de l'acquisition.
L'instruction précise encore que : « le recours aux procédures d'achats (procédure négociée avec publicité préalable et dialogue compétitif en particulier) et aux solutions contractuelles (partenariat d'innovation, étude préalable, tranches optionnelles, obligations de résultat) favorisant l'achat innovant ou agile est systématiquement étudié, puis mis en oeuvre dès lors qu'il apporte un avantage comparatif au regard de l'évaluation de la performance. »
Vos rapporteurs considèrent que ces recommandations pourraient ne pas dépasser le stade du voeu pieux si l'acculturation aux risques et à l'agilité des services acheteurs ne progressent pas très rapidement.
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Vos rapporteurs demandent : - dans le cadre du PLF la transmission au Parlement des nouveaux indicateurs de performance de l'achat public dans le domaine de l'innovation de défense, - la mise en place d'indicateurs permettant de suivre les progrès réels d'utilisation des formes adéquates de contrats publics, avec notamment le suivi des demandes de réductions des délais prévus par le droit de la commande publique pour urgence, le nombre de marché sans publicité ni mise en concurrence préalable passé chaque année, etc. |
b) Repenser les programmes d'armement pour inclure les briques d'innovation en permanence
L'innovation ne doit pas être captée seulement au début de la conception du programme d'armement, dans la mesure où sa durée de vie longue le destine à l'obsolescence, c'est la façon même de concevoir les programmes d'armement qui doit être repensée pour qu'innovation puisse être intégrée tout au long de la vie d'un programme d'armement. L'inclusion de l'innovation en permanence doit être prise en compte dans la conception des systèmes et les documents contractuels afférents doivent le prévoir afin de faire face à toutes les opportunités d'innovation et d'adaptations. C'est un passage du « design to last » (conçu pour durer) au « design to include » (conçu pour inclure) qui doit s'effectuer. Le porte-avions est déjà conçu dans cet esprit, puisque sa grande rénovation a été l'occasion de l'intégration des nouveautés survenues pendant sa première phase de service, telles que le changement de génération, et donc de caractéristiques techniques de certains missiles.
L'innovation ne doit toutefois pas être inclue une fois tous les dix ans ; elle doit pouvoir être inclue lorsqu'elle survient pour garder ou redonner, selon les cas, l'avantage stratégique à nos armées. Les grands systèmes d'armement doivent être repensés pour supporter l'évolution de petites « briques innovantes ».
Ceci suppose notamment de pouvoir « durcir » les innovations en garantissant leur interopérabilité, la navigabilité , etc. Ainsi, toute innovation apportée dans un avion doit être certifiée et la navigabilité globale de l'avion après incrémentation de l'innovation doit être validée par l'autorité technique de la DGA. Cette étape nécessaire à la sécurité est, aujourd'hui, une contrainte qui peut « tuer » l'innovation . Les procédures d'expérimentation et de certification doivent être adaptées au nouveau cycle de l'innovation. Dans le cas contraire, tous les efforts produits depuis la conception jusqu'à l'achat pour pouvoir inclure l'innovation se trouvent réduits à néant faute « d'autorisation d'utilisation » délivrée en temps utiles.
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Vos rapporteurs recommandent : - la réforme des systèmes d'armement qui doivent intégrer ab initio le « design to include », - l'adaptation de la direction technique chargée de certifier les innovations dans les systèmes d'armement pour que l'innovation arrive en temps utiles sur les théâtres d'opérations. |
* 49 Article 1 er du décret no 2018-1225 du 24 décembre 2018 portant diverses mesures relatives aux contrats de la commande publique « À titre expérimental, pour une période de trois ans à compter de l'entrée en vigueur du présent décret, les acheteurs soumis à l'ordonnance du 23 juillet 2015 susvisée peuvent passer un marché public, y compris un marché public de défense ou de sécurité, négocié sans publicité ni mise en concurrence préalables portant sur des travaux, fournitures ou services innovants, définis au 2o du II de l'article 25 du décret no 2016-360 du 25 mars 2016 susvisé ou à l'article 81 du décret no 2016-361 du 25 mars 2016 susvisé, et répondant à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 100000 euros hors taxes.
Lorsqu'ils font usage de cette faculté, les acheteurs veillent à choisir une offre pertinente, à faire une bonne utilisation des deniers publics et à ne pas contracter systématiquement avec un même opérateur économique lorsqu'il existe une pluralité d'offres susceptibles de répondre au besoin »
* 50 La modification de l'article 16 de l'ordonnance de 2015 relative aux marchés publics portée par votre commission par un amendement déposé sur l'article 44 de la LPM a été effacée lors de la codification de cette ordonnance dans le nouveau code de la commande publique.
* 51 N° 596/ARM/CAB/CM31