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Sur les financements publics consacrés à l'agriculture biologique

29 janvier 2020 : sur les financements publics consacrés à l'agriculture biologique ( rapport d'information )

PREMIÈRE PARTIE
LA POLITIQUE EN FAVEUR DE L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE, JUSTIFICATIONS ET RÉALISATIONS :
POUR UN POINT DE VUE LUCIDE

I. LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT DE L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE, UN MODÈLE POUR LA TRANSITION AGRO-ÉCOLOGIQUE ? UN DÉCOLLAGE RÉUSSI ? UN CADRE DE DÉVELOPPEMENT SOLIDE ?

Il paraît utile d'apporter quelques précisions préalables. La nature même de l'agriculture biologique est parfois mal connue. Elle est d'ailleurs évolutive.

Quant aux objectifs ultimes de la politique en faveur de ce mode d'agriculture, qui en en sont également la justification profonde, il paraît opportun de rappeler qu'ils résident dans la production de biens qui ne seraient pas suffisamment accessibles dans le cadre de l'agriculture conventionnelle et dans celui d'un fonctionnement ordinaire des marchés.

À l'origine assez théoriques, ces biens sont en voie d'être mieux documentés tout en restant partiellement controversés, ces controverses pouvant être liées aux règlementations mêmes de l'agriculture biologique.

En toute hypothèse, même si l'agriculture biologique produit des biens directement utiles pour les consommateurs - la propension des consommateurs à demander des produits issus de l'agriculture biologique étant une réalité qui mérite en soi d'être prise en compte à part entière au titre des justifications d'une politique destinée à favoriser le développement de l'agriculture biologique, devenue un segment de marché impossible à négliger-, il s'agit principalement de biens publics, catégorie de produits qui présentent des caractéristiques particulières, justifiant la mise en oeuvre de certains instruments, en particulier de financements collectifs.

Ceux-ci n'ont été longtemps que faiblement mobilisés, et ne le sont encore que partiellement, dans le cadre de la politique de développement de l'agriculture biologique.

Sans doute, faut-il trouver là l'une des raisons pour lesquelles, dans le passé, le développement de l'agriculture biologique a déçu les attentes, les objectifs des programmes successifs n'ayant pas été atteints.

Sous cet angle, ces dernières années ont été marquées par une réelle amélioration au point qu'un consensus paraît réuni autour de l'idée que l'agriculture biologique a dépassé le stade de l'agriculture de niche, « expérimentale », pour entrer dans la maturité.

Il semble à vos rapporteurs spéciaux que ce consensus repose sur des réalisations, certes encourageantes, mais qui sont loin de reposer sur des conditions offrant toutes les garanties de durabilité et a fortiori d'expansion du processus.

Il est à redouter que le plus facile ait été fait dans un contexte marqué, par ailleurs, par des conditions facilitantes dont la perpétuation est rien moins que certaine.

En bref, si l'on peut juger que le décollage s'est, enfin, produit, moyennant toutefois des nuances très fortes, la suite est affectée de très lourdes incertitudes.

Les objectifs du projet « Ambition bio 2022 » paraissent, d'ores et déjà, hors d'atteinte.

En outre, il convient de faire une mention spéciale des difficultés qu'offre l'articulation entre les objectifs spécifiques de la politique de développement de l'agriculture biologique et ceux de la politique agricole en général, en passe d'être renouvelée dans le cadre de la négociation de la future politique agricole commune.

A. LE DÉVELOPPEMENT DE L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE L'AVANT-GARDE DE LA TRANSITION AGROÉCOLOGIQUE ?

L'agriculture, de conventionnelle, devient biologique dès lors qu'elle respecte dans ses modalités de production (dans ses différents stades) un cahier des charges respectant au minimum les prescriptions de la réglementation européenne, cette dernière étant fondée sur la promotion des meilleures pratiques permettant d'obtenir des produits (primaires ou transformés) à partir de substances et de procédés naturels.

L'agriculture biologique suit ainsi une logique d'obligation de moyens, au demeurant évolutive et controversée sur certains points, qui n'est pas strictement équivalente à une logique d'obligation de résultats.

Les règles applicables à l'agriculture biologique suscitent régulièrement des controverses, situation qui est propre à tout projet innovant, encore marqué par une relative nouveauté.

Comme c'est également habituel, certaines de ces controverses sont excessives, d'autres, plus fondées, peuvent appeler des progrès.

Il n'appartient pas à vos rapporteurs spéciaux d'évoquer tous les points de discussion mais il est opportun de fournir quelques informations afin de mieux caractériser le projet de développement de l'agriculture biologique et d'indiquer quelques points d'arbitrage pour l'avenir.

À l'épreuve, si les performances environnementales et, sans doute alimentaires, de l'agriculture biologique apparaissent globalement meilleures que celles de l'agriculture conventionnelle, ces performances, mieux établies quand on les mesure au regard des surfaces mobilisées que lorsqu'on les estime à partir du volume des productions réalisées, appellent des quantifications plus précises que celles aujourd'hui accessibles.

1. L'agriculture biologique repose sur une obligation de moyens qui, pour ne pas garantir l'absence de traces de produits interdits au niveau de la production et se trouver exposée à des controverses...

L'agriculture biologique repose sur un ensemble de cahiers des charges régulés par une réglementation européenne qui constitue un corpus minimum de règles concernant les modalités de production. Celles-ci conditionnent la reconnaissance des opérateurs et de leurs produits comme relevant de l'agriculture biologique.

L'agriculture biologique suit donc une logique de moyens et non de résultats.

Même si un lien existe entre ces deux logiques, la mise en oeuvre des moyens de production qui conditionnent la reconnaissance des produits comme « biologiques » ne garantit pas que les produits issus de l'agriculture biologique soient exempts de toute trace de substance interdite dans les circonstances normales de la production biologique.

Enfin, il est essentiel de souligner, compte tenu de l'image réductrice de l'agriculture biologique généralement répandue dans l'opinion publique, que cette dernière n'a pas seulement, ni, sans doute, principalement, une vocation alimentaire, mais qu'elle se veut un instrument de protection des milieux naturels, par la réduction de l'empreinte de la production agricole sur ces derniers.

a) Un corpus de règles concernant les modalités de production agricole et alimentaire

Le règlement européen (UE) 2018/848 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 définit les conditions que la transition vers l'agriculture biologique et les productions correspondantes doivent respecter.

Une révision du règlement précédent assouplie par rapport à la proposition initiale de la Commission européenne à la « satisfaction de la France »

Le règlement se substitue à un règlement antérieur de 2008 au terme d'un long processus débuté par une proposition de révision présentée en mars 2014. Selon une réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux, la France « est satisfaite des évolutions apportées à la réglementation ».

Parmi ses motifs de satisfaction semblent figurer les modifications apportées par rapport à la proposition initiale de la Commission européenne, et, en particulier, l'introduction d'un degré de « pragmatisme » plus élevé tenant compte des « réalités des conditions de production et de l'objectif général de développement des filières biologiques européennes ».

Ceci semble recouvrir l'extension de la reconnaissance biologique à de nouveaux produits, un accès facilité à des semences et animaux répondant aux besoins des exploitants (la « possibilité de commercialisation de matériel biologique hétérogène » étant particulièrement mentionnée tout comme le développement de bases de données permettant de recenser la disponibilité des produits biologiques), la révision des modalités de contrôle, certaines souplesses étant ménagées moyennant le maintien d'un contrôle annuel, et la renonciation à la procédure de déclassement automatique en cas de non-conformité.

En bref, caractéristique notable dans un environnement où la France est régulièrement soupçonnée de « surtransposition » des normes, la position française défendue par le Gouvernement semble avoir consisté à modérer des propositions initiales plus strictes que celles finalement adoptées.

Sans que ce complément doive être considéré comme impliquant un jugement sur la position défendue par le Gouvernement, on ne peut manquer de souligner que plusieurs acteurs de la filière de l'agriculture biologique ont pu, sur tel ou tel point, considérer qu'un durcissement des normes, qu'il s'agisse des productions nationales ou des importations de produits certifiés bio, aurait été utile.

Une chose est sûre : la réputation est si nécessaire au développement de l'agriculture biologique que toute complaisance entraîne un risque majeur pour les exploitants passés au bio, considération qui plaide pour une application très vigilante des cahiers des charges et des contrôles mais également pour une cohérence des cahiers des charges eux-mêmes avec les objectifs affichés et les présupposés selon lesquels les consommateurs orientent leurs achats vers les produits de l'agriculture biologique.

Ce n'est pas le lieu d'exposer une présentation exhaustive du règlement, d'autant que ce dernier doit être complété par une dizaine d'actes secondaires encore en discussion.

Au demeurant, l'une des caractéristiques de ce texte est de solliciter l'interprétation, mission au demeurant dévolue en France à l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) (voir infra).

D'un point de vue schématique, on se bornera à mentionner le sens donné à l'agriculture biologique par le règlement européen ainsi que les principaux points d'articulation de l'écosystème concernant le développement de l'agriculture biologique.

Sur le premier point, qui se présente comme une justification de l'objectif de la politique en faveur de l'agriculture biologique, le règlement indique que « la production biologique est un système global de gestion agricole et de production alimentaire qui allie les meilleures pratiques en matière d'environnement et d'action pour le climat, un degré élevé de biodiversité, la préservation des ressources naturelles et l'application de normes élevées en matière de bien-être animal et des normes de production élevées répondant à la demande exprimée par un nombre croissant de consommateurs désireux de se procurer des produits obtenus grâce à des substances et à des procédés naturels ».

Quelques observations pour relever que cette « biodicée » articule des justifications très diversifiées, allant de la prise en compte d'objectifs écologiques naturels excédant le champ spécifique de l'alimentation à celle de perceptions et représentations plus culturelles et subjectives. Elle se réfère à des propriétés, plus ou moins objectivables, tantôt conçues en termes absolus (« la préservation des ressources naturelles ») tantôt recourant à des hiérarchies plus relatives (« les meilleures pratiques », des « normes élevées »).

En somme, d'emblée, l'agriculture biologique s'intègre dans un mélange de culture (de civilisation ?) et de systèmes physiques, mélange qui est assurément une expression fréquente de l'esprit du temps non dénuée de légitimité mais aussi de fragilités.

Afin d'obvier à ces dernières, vos rapporteurs spéciaux ne sauraient trop recommander que soient développées les explorations objectivables, encore trop rares, des apports physiques de l'agriculture biologique.

Quant à l'écosystème de l'agriculture biologique il importe d'en faire ressortir quelques grands traits, à savoir la dimension processuelle du passage à l'agriculture biologique.

La transition vers l'agriculture biologique s'inscrit dans un cursus temporalisé qui prévoit une période de conversion. L'article 10 du règlement européen impose une période de conversion préalable à la consécration du passage à l'agriculture biologique par la certification durant laquelle les exploitants doivent appliquer toutes les règles de la production biologique.

Le règlement s'attache à fixer les délais prescrits, qui diffèrent selon les productions en conversion et peuvent se trouver modulés en fonction de considérations relatives à la qualité des sols.

En ce qui concerne les végétaux, une période de deux ans minimum avant l'ensemencement ou de trois ans avant récolte est imposée. Mais, des modulations peuvent intervenir, soit, en moins (si les parcelles concernées peuvent être considérées comme exemptes de contamination par des produits interdits en agriculture biologique), soit en plus (lorsque des traitements interdits interviennent pendant la période de conversion).

En ce qui concerne les animaux, la partie II de l'annexe II du règlement européen établit un barème des durées de conversion variable selon les animaux considérés (par exemple six mois pour les ovins, caprins, porcins et animaux destinés à la production laitière, mais trois mois seulement pour les lapins et douze mois pour les bovins à viande).

Cependant, les périodes fixées peuvent être écourtées en cas de démarrage simultané de la conversion de l'unité de production et des animaux existant dans cette unité de production au début de la période de production, même si la durée de conversion de ces animaux est normalement plus longue que celle de l'exploitation.

Cette hypothèse paraît se référer aux cas où, du fait des caractéristiques des sols, la période de conversion peut être raccourcie, voire ramenée à rien.

Au total, le constat s'impose que les dispositions relatives aux durées imposées pour la conversion préalable à la certification biologique déclinent une casuistique qui ménage des marges d'interprétation aux États membres, marges dont la mobilisation peut susciter une certaine perplexité tant qu'aucun audit spécialement consacré aux pratiques suivies n'aura été réalisé.

b) Des règles qui ne sont pas complètement exclusives de la présence dans les produits agricoles et alimentaires de produits interdits au stade de la production

Les denrées issues de l'agriculture biologique peuvent contenir des ingrédients agricoles non biologiques sans enfreindre la réglementation.

C'est, en premier lieu, l'effet de la réglementation elle-même dans la mesure où cette dernière est compatible, sous certaines réserves, avec l'introduction de produits et substances non biologiques dans les productions biologiques.

Plusieurs régimes permettant d'accorder des dérogations aux opérateurs sont prévus, moyennant des conditions qui appelleraient une évaluation rigoureuse.

Selon l'article 24 du règlement UE 2018/848, la Commission peut autoriser (et inscrire sur la liste des produits et substances autorisées) l'utilisation de certains produits ou substances en production biologique, notamment en tant que substances actives destinées à être utilisées dans des produits phytopharmaceutiques, engrais, amendements du sol et éléments nutritifs, matières premières non biologiques pour aliments des animaux...

Ces produits doivent être d'origine naturelle, mais en cas d'indisponibilité en quantité ou qualité suffisantes il peut en aller autrement.

En ce qui concerne les produits phytopharmaceutiques, leur autorisation est subordonnée à l'absence d'alternatives sur le plan biologique, physique ou de la sélection des végétaux apte à lutter contre un organisme nuisible. L'absence d'alternatives doit prendre en compte la possibilité existant de pratiquer d'autres méthodes culturales ou de gestion efficaces pour lutter contre les nuisibles. Ce régime d'autorisation générale vaut pour la production primaire et la fabrication de produits alimentaires transformés. Cette autorisation peut concerner l'utilisation de produits et substances chimiques de synthèse, dès lors que l'utilisation de produits plus naturels aurait des effets inacceptables pour l'environnement. La Commission doit réexaminer régulièrement les listes ainsi établies.

Par ailleurs, l'article 25 du règlement UE 2018/848 ménage un régime d'autorisation par un État membre de l'usage d'ingrédients non biologiques pour la production de denrées alimentaires biologiques transformées sur son territoire.

L'autorisation est alors limitée dans le temps et elle doit permettre de desserrer une contrainte de rareté caractérisée par l'absence de disponibilité en quantités suffisantes d'ingrédients biologiques nécessaires pour garantir l'accès à certaines denrées alimentaires biologiques.

Ces régimes sont complétés par le régime prévu à l'article 22 du règlement en cas de situation exceptionnelle, de nature catastrophique, rendant impossible le respect des règles de production biologique. Dans ces cas, les États peuvent accorder des dérogations au règlement pour une durée limitée (non précisée) et jusqu'à ce que la production biologique puisse être rétablie. Le statut de la production agricole réalisée sous l'empire de ces dérogations ne semble pas exclure que les produits ainsi obtenus puissent être vendus sous label bio, mais sur ce point, des confirmations seraient utiles.

Enfin, les annexes du règlement ménagent certaines souplesses susceptibles d'aboutir à l'introduction de produits non biologiques dans les productions biologiques pour :

- le matériel de reproduction des végétaux (annexe II partie I point 1.8.5) sous réserve que le matériel biologique ne soit pas suffisant pour combler les besoins quantitatifs et qualitatifs de l'opérateur ;

- les animaux (annexe II partie II point 1.3 .4) lorsque les animaux biologiques ne sont pas disponibles ou qu'une race risque d'être perdue et sous diverses conditions de quantité notamment ;

- la nourriture des porcins et des volailles (annexe II partie II points 1.9.3.1 et 1.9.4.2)...

Sous bénéfice d'inventaire, les différentes dérogations prévues par le règlement européen n'apparaissent pas en soi critiquables. Elles obéissent à un principe de réalité auquel tout producteur biologique peut se trouver confronté.

Toutefois, outre que certaines précisions utiles devraient être apportées (voir, par exemple, ci-dessus s'agissant de la question du statut des productions réalisées en cas de crise en marge des règles de production biologique), une évaluation systématique des pratiques suivies par les différentes autorités auxquelles est attribuée la faculté d'accorder des dérogations devrait être mise en oeuvre.

C'est naturellement le cas pour les régimes dérogatoires aux mains des États membres puisque, dans ces hypothèses, les pratiques suivies peuvent manquer d'homogénéité et, ainsi, conduire à des ruptures d'égalité concurrentielle, voire, ce qui serait pis, à affecter, si un État se révélait trop laxiste, la crédibilité même des politiques conduites par les partenaires.

Mais, c'est également pour les dérogations consacrées par la Commission européenne elle-même qu'une évaluation serait pleinement justifiée puisqu'aussi bien tant la justification par l'absence de solutions de production biologique que les autorisations données par la Commission européenne peuvent mériter examen.

Mais, l'éventualité de constater des produits non biologiques dans des productions biologiques vient également de ce que, même à supposer parfaitement respectées les dispositions réglementaires les plus strictes, celles-ci ne concernant que les méthodes de production et non les produits finaux eux-mêmes, des contaminations externes peuvent altérer la qualité intégralement biologique des productions.

Ceci peut se produire sous l'effet de diffusions de polluants, mais aussi du fait de la sous-réglementation de certaines phases de production de l'aval de la production primaire. Une question importante est celle des contaminants apportés par les sols. Elle est théoriquement régulée à travers les délais de conversion mais cette régulation reste à vérifier en pratique. Une certaine hétérogénéité semble se constater de ce point de vue, en Europe mais également en France où le raccourcissement de la durée des conversions mériterait un examen attentif. En outre, vos rapporteurs spéciaux recommandent que l'INAO soit doté de compétences spécifiques afin d'assurer un suivi de la qualité des sols mobilisés en agriculture biologique.

2. ...s'accompagne de performances biosystémiques meilleures que celles de l'agriculture conventionnelle...

Le règlement européen relatif à l'agriculture biologique assigne à cette dernière des objectifs plus larges que strictement alimentaires.

Les objectifs assignés à l'agriculture biologique sont de nature écologique, de santé et d'équité.

Il s'agit notamment « de préserver et de développer la vie et la fertilité naturelle des sols, leur stabilité et leur biodiversité, de prévenir et limiter le tassement et l'érosion des sols ; de réduire au minimum l'utilisation de ressources non renouvelables et d'intrants ne provenant pas de l'exploitation ; de recycler les déchets et les sous-produits d'origine végétale ou animale ; de préserver la santé des animaux en stimulant les défenses immunologiques naturelles de l'animal et en encourageant la sélection de races et de pratiques d'élevage appropriées ; de préserver la santé des végétaux au moyen de mesures préventives, notamment en choisissant des espèces et des variétés appropriées et résistantes aux nuisibles et aux maladies, en assurant dûment une rotation appropriée des cultures, en protégeant les prédateurs naturels des nuisibles ; de pratiquer un élevage lié au sol ; d'assurer un niveau élevé de bien-être animal en respectant les besoins propres à chaque espèce »...

a) Les externalités environnementales

Les performances environnementales de l'agriculture biologique sont globalement meilleures que celle de l'agriculture conventionnelle si l'on en croit différentes études dont la synthèse, présentée dans un récent rapport de l'Institut technique de l'agriculture biologique3(*) (ITAB), est illustrée dans le tableau ci-dessous.

Si, pour la plupart des critères sélectionnés comme étant représentatifs d'externalités pour l'environnement, l'avantage revient à l'agriculture biologique, celui étant particulièrement marqué pour les pesticides, les pratiques de l'agriculture biologique sont jugées équivalentes, voire peuvent apparaître moins performantes que celles de l'agriculture conventionnelle dans de rares domaines.

C'est le cas pour le lessivage des nitrates du fait de l'utilisation importante d'apports organiques dont la maitrise peut être délicate.

Encore faut-il observer que même sur ce point, l'appréciation des études fait ressortir une performance plutôt meilleure de l'agriculture biologique, seulement tempérée par la disponibilité de monographies ponctuellement moins concluantes portant sur certaines modalités de cultures.

Synthèse de différentes évaluations de l'impact environnemental comparé de l'agriculture biologique et de l'agriculture conventionnelle

++ : bien meilleures ; + : meilleures ; 0 : semblables ; - : plus mauvaises ;
- - : bien plus mauvaises.

Évaluation moyenne (en vert), associée à un intervalle de confiance subjectif (en jaune).

Source : ITAB, Externalités de l'agriculture biologique, novembre 2016

Malgré cette réserve, parmi les apports environnementaux de l'agriculture biologique, on relèvera particulièrement les contributions à l'amélioration de la qualité des eaux, qui explique l'engagement des Agences de l'Eau dans les soutiens publics accordés aux exploitants passant à l'agriculture biologique (voir infra) et l'amélioration de la qualité des sols, variable très significative dans les discussions relatives aux performances de l'agriculture biologique sous l'angle des rendements.

Le plafonnement, voire la réduction, des rendements de certaines cultures est fréquemment associé à une dégradation de la qualité des sols à laquelle l'agriculture biologique pourrait apporter un remède.

L'analyse du déploiement de l'agriculture biologique sur la surface agricole française (voir infra) qui révèle la faible mobilisation du mode de production biologique sur les aires de grandes cultures (pour lesquelles la problématique de l'épuisement des sols est particulièrement forte) montre qu'il existe un pas important à franchir pour concrétiser un avantage qui demeure assez ce stade encore relativement théorique.

b) Les externalités sanitaires

Les impacts sanitaires semblent également plaider pour la diffusion de l'agriculture biologique, principalement du fait de la forte réduction des pesticides chimiques et de la moindre exposition des agriculteurs eux-mêmes et des consommateurs qui en résulte.

Mais il faut compter aussi avec une consommation inférieure de produits antibiotiques qui contribue à diminuer les formidables dangers associés au développement de l'antibiorésistance.

Sur le premier point, il est généralement reconnu que les denrées alimentaires respectent les limites maximales de résidus imposées par la réglementation et contrôlées par la direction générale de l'alimentation et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, avec toutefois quelques nuances4(*). Dans ces conditions, même si ses performances sont supérieures à celles de l'agriculture conventionnelle (voir infra), la justification de l'agriculture biologique n'apparaît pas immédiatement.

Au regard de la teneur en pesticides quantifiables, les productions biologiques l'emportent nettement sur les productions conventionnelles au vu des résultats d'une étude de l'Agence européenne de sécurité sanitaire des aliments.

Effectuée sur la base de 28 912 échantillons d'aliments conventionnels et de 1 940 échantillons de produits biologiques, l'étude fait apparaître que 44,5 % des produits de l'agriculture conventionnelle présentent des résidus de pesticides contre 6,5 % des produits biologiques. L'écart ressort ainsi comme élevé.

Il l'est moins du point de vue du taux de dépassement des limites maximales de résidus. Sous cet angle, 1,2 % des produits conventionnels dépassent cette limite, que 0,2 % des produits biologiques ne respectent pas.

Résultats d'analyse des traces de pesticides dans les produits
de l'agriculture conventionnelle

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Résultats d'analyse des traces de pesticides dans les produits
de l'agriculture biologique

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Cependant, l'exposition des agriculteurs eux-mêmes, la présence de pesticides dans les milieux et de possibles effets cocktails néfastes même lorsque les doses maximales sont individuellement respectées (sans compter les doutes relatifs à l'estimation des risques par les agences de santé5(*)) doivent être prises en considération.

À cet égard, les tableaux suivants résument les observations réalisées par une étude de l'INSERM sur les associations entre des expositions aux pesticides et certaines pathologies.

Associations entre exposition professionnelle aux pesticides
et certaines pathologies de l'adulte

Source : ITAB, Externalités de l'agriculture biologique, novembre 2016

Associations entre exposition professionnelle ou domestique aux pesticides
et cancers et développement de l'enfant

Source : ITAB, Externalités de l'agriculture biologique, novembre 2016

Quant à l'antibiorésistance, des études ont montré que les élevages de bovins conduits en bio utilisaient moins de médicaments allopathiques que les élevages conventionnels (par exemple, 3,5 fois moins pour les bovins laitiers).

Nombres de traitement par animal et par an6(*)

Source : ITAB, Externalités de l'agriculture biologique, novembre 2016

En conclusion, il existe, à tout le moins, un faisceau d'indices que l'agriculture biologique, principalement du fait de l'évitement d'un certain nombre d'atteintes aux milieux et à la santé attribuables à l'agriculture conventionnelle, produit des externalités positives, qui méritent une valorisation.

On doit ici relever qu'alors que les principales externalités positives de l'agriculture biologique concernent la santé, le ministère de la santé ne participe pas au financement de l'agriculture biologique.

Dans ce cadre général, vos rapporteurs spéciaux recommandent néanmoins que les produits de l'agriculture biologique fassent l'objet d'un suivi spécifique de la part de la direction générale de l'alimentation.

Il est important que ce suivi puisse permettre de préciser les apports de l'agriculture biologique en termes de teneur en substances réglementées.

Il faut ajouter que le suivi ici recommandé doit être entrepris au plus tôt afin de fournir des données historiques permettant de fournir toute garantie que l'expansion des surfaces mobilisées en agriculture biologique conserve à cette dernière son intégrité.

Il convient, en particulier, de conjurer le doute naissant de l'accélération des processus de certification (voir infra).

3. ...dont la valeur monétaire est toutefois difficile à estimer

La valeur des externalités positives de l'agriculture biologique est, comme c'est traditionnellement le cas dans les exercices de valorisation de ce type de biens, difficile à estimer.

Une étude de l'ITAB consacrée à cette problématique n'a pas permis de déboucher sur des propositions globales ni vraiment précises.

Elle mentionne toutefois certaines évaluations partielles, qui conduisent à conférer à l'agriculture biologique des impacts monétaires élevés, qui justifieraient un investissement de moyens publics supérieur à ceux actuellement mis en oeuvre.

Cette suggestion rejoint les résultats avancés par le commissariat général au développement durable. En ce qui concerne les pollutions diffuses des milieux aquatiques, les impacts totaux de l'activité agricole avaient été estimés entre 839 millions d'euros et 1 489 millions d'euros par an par le commissariat général au développement durable (CGDD), sur la base d'une estimation des coûts par hectare considérée comme élevée.

Surcoûts et pertes attribués aux pollutions agricoles diffuses

Source : CGDD

Cependant, des études encore trop rares viennent nuancer les résultats exposés ci-dessus. Sans renverser le diagnostic d'un apport physique de l'agriculture biologique à l'amélioration des milieux naturels, elles en évaluent la contribution à des niveaux plus faibles que ceux pouvant ressortir dans les travaux considérés.

Des études plus globales peuvent être citées à cet égard :

- une étude réalisée en Nouvelle-Zélande (Sandhu et al, 2015) qui estime à + 306 euros/ha les services écosystémiques produits spécifiquement par les parcelles en agriculture biologique par rapport aux parcelles en agriculture conventionnelle ;

- une étude anglaise (Pretty et al, 2005) qui évalue le surcoût moyen environnemental global de l'agriculture conventionnelle à 12 % par rapport à l'agriculture biologique.

Ces deux estimations débouchent sur des valorisations des biens publics produits par l'agriculture biologique plus faibles que les coûts qu'elle suppose d'assumer (voir infra).

En ce qui concerne la santé, le rapport de l'ITAB mentionne les résultats de différentes études.

Source : ITAB, Externalités de l'agriculture biologique, novembre 2016

Les coûts extériorisés au titre de la santé sont de loin les plus élevés dans l'ensemble des externalités négatives attribuées à ce jour à l'agriculture conventionnelle. Ce résultat n'est pas équivalent à des gains à due proportion du fait du passage à l'agriculture biologique.

Néanmoins, les estimations sur les avantages monétaires de l'agriculture biologique sont fréquemment controversées, dépendant de choix de valorisation de la vie humaine et animale qui peuvent varier considérablement, et suspendues à des données environnementales et épidémiologiques, qui, en l'état des connaissances, semblent relever davantage du doute raisonnable que du constat vérifié.


* 3 Natacha Sautereau et Marc Benoît « Quantifier et chiffrer économiquement les externalités de l'agriculture biologique ? », ITAB, novembre 2016

* 4 Voir le rapport n° 442 (2016-2017) « Pour une sécurité sanitaire des aliments « zéro défaut », Yannick Botrel et Alain Houpert commission des finances du Sénat

* 5 Le rapport de l'ITAB relève ainsi qu'un tiers des perturbateurs endocriniens ont une courbe dose-réponse atypique avec des effets de faibles doses plus importants que ceux prédictibles dans les conditions d'évaluation des risques.

* 6 FCO= fièvre catarrhale ovine (vaccinations)