Rapport d'information n° 277 (2019-2020) de MM. Alain HOUPERT et Yannick BOTREL , fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 janvier 2020
Disponible au format PDF (6 Moctets)
Synthèse du rapport (511 Koctets)
-
L'ESSENTIEL
-
AVANT-PROPOS
-
PREMIÈRE PARTIE
LA POLITIQUE EN FAVEUR DE L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE, JUSTIFICATIONS ET RÉALISATIONS :
POUR UN POINT DE VUE LUCIDE
-
I. LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT DE
L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE, UN MODÈLE POUR LA TRANSITION
AGRO-ÉCOLOGIQUE ? UN DÉCOLLAGE RÉUSSI ? UN CADRE
DE DÉVELOPPEMENT SOLIDE ?
-
A. LE DÉVELOPPEMENT DE L'AGRICULTURE
BIOLOGIQUE L'AVANT-GARDE DE LA TRANSITION AGROÉCOLOGIQUE ?
-
1. L'agriculture biologique repose sur une
obligation de moyens qui, pour ne pas garantir l'absence de traces de produits
interdits au niveau de la production et se trouver exposée à des
controverses...
-
2. ...s'accompagne de performances
biosystémiques meilleures que celles de l'agriculture
conventionnelle...
-
3. ...dont la valeur monétaire est toutefois
difficile à estimer
-
1. L'agriculture biologique repose sur une
obligation de moyens qui, pour ne pas garantir l'absence de traces de produits
interdits au niveau de la production et se trouver exposée à des
controverses...
-
B. LE DÉVELOPPEMENT DE L'AGRICULTURE
BIOLOGIQUE ET LES OBJECTIFS GÉNÉRAUX DE LA POLITIQUE AGRICOLE,
CONCURRENCE OU COMPLÉMENTARITÉ ?
-
1. Un modèle agricole complexe et
fragile
-
2. Une priorité de la politique agricole
dont l'articulation avec les objectifs généraux de la politique
agricole est délicate d'autant qu'elle s'inscrit dans un
dégradé de mesures destinées à assurer la
transition agro-écologique
-
a) Les objectifs généraux de la
politique agricole et le développement de l'agriculture biologique, une
conciliation délicate
-
b) Il n'existe pas d'incompatibilité de
principe entre l'objectif de croissance du revenu agricole et le
développement de l'agriculture biologique mais aucune garantie n'existe
non plus sur ce point
-
c) Un effet d'éviction à contrainte
budgétaire donnée sur d'autres allocations de
moyens ?
-
d) La politique agricole a de plus en plus
intégré un objectif de transition agro-écologique autour
d'un dégradé d'instruments de verdissement qui pose un
problème de cohérence et de concurrence des objectifs
-
a) Les objectifs généraux de la
politique agricole et le développement de l'agriculture biologique, une
conciliation délicate
-
1. Un modèle agricole complexe et
fragile
-
A. LE DÉVELOPPEMENT DE L'AGRICULTURE
BIOLOGIQUE L'AVANT-GARDE DE LA TRANSITION AGROÉCOLOGIQUE ?
-
II. UN DÉVELOPPEMENT QUI S'EST
ACCÉLÉRÉ MAIS QUI RESTE À TOUS ÉGARDS
TRÈS VARIABLE, UN OBJECTIF « AMBITION BIO 2022 » QUI
NE SERA PAS ATTEINT
-
A. DES CAPACITÉS D'OFFRE EN EXPANSION MAIS
SUR DES BASES FORTEMENT DIFFÉRENCIÉES
-
1. L'agriculture biologique en France, inertie puis
forte accélération
-
a) Une accélération tardive de
l'expansion de l'empreinte de l'agriculture biologique sur la surface agricole
utile
-
b) Le renforcement du poids des opérateurs
impliqués dans la filière biologique
-
(1) Le nombre des entreprises de l'aval
impliquées dans le bio progresse
-
(2) Les exploitations en bio voient leur surface
augmenter mais cette dernière reste très inférieure
à la surface par exploitation
-
a) Une accélération tardive de
l'expansion de l'empreinte de l'agriculture biologique sur la surface agricole
utile
-
2. Des capacités d'offre qui restent
très inégalement développées et dont la progression
semble appelée à se ralentir
-
a) Une empreinte du bio très inégale
selon les spécialisations culturales
-
b) Une empreinte du bio qui tient de façon
prépondérante à des surfaces (prairies permanentes et
surfaces fourragères) à la teneur en production agricole
incertaine
-
c) Une dynamique qui s'essouffle ?
-
d) L'élevage tarde à se convertir au
bio
-
e) Une France du bio très
contrastée
-
f) Une pénétration du bio dans les
entreprises de l'aval de la branche agricole qui progresse le plus souvent hors
des circuits courts
-
a) Une empreinte du bio très inégale
selon les spécialisations culturales
-
1. L'agriculture biologique en France, inertie puis
forte accélération
-
B. UN PROJET « AMBITION BIO
2022 » DONT LE PRINCIPAL OBJECTIF NE SERA PAS ATTEINT SANS LA
RÉUNION DE CONDITIONS
« HÉROÏQUES »
-
1. L'objectif du programme « Ambition
bio 2022 » est-il pertinent ?
-
a) L'objectif de mobilisation des sols en bio, un
signal donné par un État qui ne dispose pas des instruments
adéquats, et peut exercer des effets pervers
-
b) Une planification quantitative portant sur un
facteur de production sans précisions sur le potentiel de production
associé et la demande prévisible
-
a) L'objectif de mobilisation des sols en bio, un
signal donné par un État qui ne dispose pas des instruments
adéquats, et peut exercer des effets pervers
-
2. Un objectif hors d'atteinte sans conditions
« héroïques »
-
a) Une progression des surfaces impliquées
en bio mais des incertitudes sur les décomptes exposés par
l'Agence Bio
-
b) Même à supposer l'augmentation des
surfaces en bio structurelle, le projet « Ambition bio
2022 » devrait être rebaptisé « Ambition bio
(au mieux) 2026 »
-
(1) Un raccourcissement de l'accès à
la certification qui mérite d'être pleinement justifié par
le Gouvernement
-
(2) Un objectif qui repose sur des
« conditions héroïques »
-
(a) Les entrées en conversion doivent
augmenter très fortement...
-
(b) ...alors que le plus
« facile » a sans doute été fait
-
(c) ...et que l'expansion des surfaces en bio
pourrait altérer les conditions économiques particulières
sur lesquelles elle a reposé
-
a) Une progression des surfaces impliquées
en bio mais des incertitudes sur les décomptes exposés par
l'Agence Bio
-
1. L'objectif du programme « Ambition
bio 2022 » est-il pertinent ?
-
C. UNE FORTE DYNAMIQUE D'UNE DEMANDE DOMESTIQUE
ENCORE ASSEZ « TYPÉE » ET QUI RECOURT MASSIVEMENT
AUX IMPORTATIONS
-
1. Une forte dynamique de la demande qui devrait
bénéficier du renfort du plan de développement de l'offre
d'alimentation biologique dans la restauration collective
-
2. Une demande domestique de produits bio qui
n'est satisfaite que par un recours massif aux importations
-
a) Une demande dont la satisfaction suppose de
recourir massivement à des produits importés
-
(1) Une très forte mobilisation de produits
d'origine étrangère
-
(2) Une situation qui appelle une vigilance
particulière au regard des contrôles mal satisfaite en
l'état des réglementations et de leur déclinaison
-
b) Une balance commerciale lourdement
déficitaire
-
a) Une demande dont la satisfaction suppose de
recourir massivement à des produits importés
-
1. Une forte dynamique de la demande qui devrait
bénéficier du renfort du plan de développement de l'offre
d'alimentation biologique dans la restauration collective
-
A. DES CAPACITÉS D'OFFRE EN EXPANSION MAIS
SUR DES BASES FORTEMENT DIFFÉRENCIÉES
-
III. LA PRODUCTION BIO REPOSE SUR UN MODÈLE
ÉCONOMIQUE SUR LE FIL DU RASOIR
-
A. LA DYNAMIQUE DE L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE REPOSE
PRINCIPALEMENT D'UN POINT DE VUE ÉCONOMIQUE, SUR LE CONSENTEMENT
À PAYER DES CONSOMMATEURS...
-
B. UN CONSTAT PROPRE À SUSCITER
INQUIÉTUDES ET CONTROVERSES
-
1. Le maintien d'un consentement à payer
supérieur n'est pas assuré
-
a) Quelles perspectives de dynamique du segment de
la demande de bio face à la contrainte de pouvoir d'achat ? Le
plus facile est peut-être derrière nous
-
b) Quelles perspectives du segment de la demande
de bio dans un scenario de dédifférenciation des produits de
l'agriculture biologique ?
-
c) L'égal accès de tous aux produits
de l'agriculture biologique est compromis par les surprix
-
d) La consommation de produits bio pourrait
être perturbée par des évaluations tendant à
remettre en cause les surprix du bio
-
a) Quelles perspectives de dynamique du segment de
la demande de bio face à la contrainte de pouvoir d'achat ? Le
plus facile est peut-être derrière nous
-
2. L'agriculture biologique victime de son
succès ?
-
3. Un dilemme à dépasser mais des
solutions exigeantes
-
1. Le maintien d'un consentement à payer
supérieur n'est pas assuré
-
A. LA DYNAMIQUE DE L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE REPOSE
PRINCIPALEMENT D'UN POINT DE VUE ÉCONOMIQUE, SUR LE CONSENTEMENT
À PAYER DES CONSOMMATEURS...
-
I. LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT DE
L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE, UN MODÈLE POUR LA TRANSITION
AGRO-ÉCOLOGIQUE ? UN DÉCOLLAGE RÉUSSI ? UN CADRE
DE DÉVELOPPEMENT SOLIDE ?
-
SECONDE PARTIE
UNE POLITIQUE PUBLIQUE À RESTAURER
-
I. LES CONCOURS PUBLICS DIRECTS EN FAVEUR DE
L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE, UN SOUTIEN NÉCESSAIRE SUR LA CORDE
RAIDE
-
A. LA CONTRIBUTION DES PRIX À
L'ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE DES EXPLOITATIONS NE SUFFIT PAS
-
1. Les résultats économiques des
exploitations en bio doivent être appréciés en fonction de
singularités techniques qui conduisent à relativiser les
retombées positives de l'adoption des modes de production
biologiques
-
2. Pour certaines productions, les surprix sont
moins susceptibles de rentabiliser le passage au bio
-
3. Il est contestable de faire supporter le
financement des externalités du bio par les consommateurs de produits
bio
-
1. Les résultats économiques des
exploitations en bio doivent être appréciés en fonction de
singularités techniques qui conduisent à relativiser les
retombées positives de l'adoption des modes de production
biologiques
-
B. LA « PERSONNALITÉ
BUDGÉTAIRE » DIAPHANE DE LA POLITIQUE EN FAVEUR DE
L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE
-
1. Une politique sans « carte
d'identité budgétaire »
-
2. Les soutiens publics au bio ne
représentent qu'une faible partie des soutiens publics à
l'agriculture dont les conditions d'articulation avec les autres aides
agricoles devraient être mieux exposées
-
3. Une superposition de financeurs parmi lesquels
on relève une forme de marginalisation des financements du
ministère de l'agriculture
-
a) Les régions ne se sont pas vues confier
la gestion des cofinancements nationaux des aides européennes à
l'agriculture biologique pour lesquelles elles ont été
désignées autorités de gestion
-
b) Un cofinancement national qui recourt de plus
en plus à des moyens extérieurs au budget du ministère de
l'agriculture
-
c) Le rôle du crédit d'impôt en
faveur de l'agriculture biologique a été renforcé mais le
soutien qu'il apporte est entouré de nombreuses faiblesses
-
a) Les régions ne se sont pas vues confier
la gestion des cofinancements nationaux des aides européennes à
l'agriculture biologique pour lesquelles elles ont été
désignées autorités de gestion
-
1. Une politique sans « carte
d'identité budgétaire »
-
C. LES SOUTIENS PUBLICS À L'AGRICULTURE
BIOLOGIQUE ENTRE MANQUE DE COHÉRENCE, DÉFICIT DE FINANCEMENT ET
EXÉCUTION CHAOTIQUE
-
1. Le barème des aides directes aux
exploitants est-il pertinent ?
-
a) Les aides à l'agriculture biologique
suivent une logique de compensation appliquée de façon
très approximative d'où des problèmes de
sous-optimalité et de distorsion de concurrence
-
b) Les aides au bio satisfont-elles correctement
une intention incitative ?
-
(1) Une logique de dédommagement trop
« courte »
-
(2) La concurrence des formules d'aides au
verdissement et la question de effets d'aubaine
-
(3) Aller vers une optimisation des soutiens
publics au bio
-
a) Les aides à l'agriculture biologique
suivent une logique de compensation appliquée de façon
très approximative d'où des problèmes de
sous-optimalité et de distorsion de concurrence
-
2. La programmation des concours publics
spécifiquement consacrés à l'agriculture biologique a
connu un fort dynamisme mais laisse l'objectif d'expansion de l'empreinte de
l'agriculture biologique en pénurie de financement
-
a) Un poids budgétaire passé de 6,8
millions d'euros en 2008 à 103 millions d'euros en 2013
-
b) Entre 2008 et 2013, le renforcement de la part
des aides au maintien dans un total d'aides où prédominent encore
les aides à la conversion
-
c) Entre 2008 et 2013, la charge budgétaire
des aides a davantage augmenté que les surfaces conduites en bio
-
d) Depuis 2015, une nouvelle augmentation des
soutiens programmés mais un essor de l'agriculture biologique à
court de financement
-
(1) Le bouclage financier des aides au bio, une
équation à la résolution acrobatique et critiquable
-
(2) Une programmation financière sans
articulation avec les programmations budgétaires
-
(3) Depuis 2014, une nouvelle augmentation des
concours publics en faveur du bio...
-
(4) ...confrontée à une
impasse de financement couverte par des mesures très critiquables
-
(a) Un besoin de financement non couvert est
apparu...
-
(b) ...qui a été comblé dans
des conditions très critiquables
-
e) Les objectifs du programme « Ambition
bio 2022 », ne sont pas financés
-
(1) Un sous-financement des soutiens publics aux
exploitations en bio malgré le renoncement annoncé des aides au
maintien
-
(a) Une programmation financière
marquée par une opacité regrettable
-
(b) Une programmation financière qui
extériorise la perspective d'une réduction des soutiens aux
projets bio des exploitants
-
(2) À la recherche des financeurs
-
(3) Quels financements pour la
pénétration du bio dans la restauration collective de service
public ?
-
f) La gestion régionale des aides
européennes à l'agriculture biologique a favorisé une
certaine divergence des soutiens régionaux à l'agriculture
biologique et, à un niveau plus individuel, aux exploitations en bio
-
g) De graves problèmes d'exécution
budgétaire
-
(1) Une exécution budgétaire
particulièrement affectée par les dysfonctionnements de la
chaîne des paiements agricoles
-
(2) Des aides au bio qui, d'entre les aides aux
exploitants agricoles, sont les plus difficiles à obtenir
-
(3) Un problème de
flexibilité
-
(4) Les effets pervers des règles
d'exécution des contrats
-
a) Un poids budgétaire passé de 6,8
millions d'euros en 2008 à 103 millions d'euros en 2013
-
1. Le barème des aides directes aux
exploitants est-il pertinent ?
-
A. LA CONTRIBUTION DES PRIX À
L'ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE DES EXPLOITATIONS NE SUFFIT PAS
-
II. LE PILOTAGE DU DÉVELOPPEMENT DE
L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE MANQUE DE RIGUEUR.
-
A. LES CONSTATS DE LA COUR DES COMPTES
EUROPÉENNE, UNE INSUFFISANTE MAÎTRISE DE LA PART DES
RÉGULATEURS
-
1. Les principales observations de la Cour des
comptes européenne portant sur les procédures de contrôle
de la production biologique au sein de l'Union européenne, des constats
alarmants de l'audit de 2012 à une appréciation plus favorable
(audit de 2019)
-
2. La traçabilité
problématique des productions biologiques
-
3. Des contrôles insuffisants sur les
produits importés
-
1. Les principales observations de la Cour des
comptes européenne portant sur les procédures de contrôle
de la production biologique au sein de l'Union européenne, des constats
alarmants de l'audit de 2012 à une appréciation plus favorable
(audit de 2019)
-
B. UNE SUPERPOSITION D'ORGANISMES AUX MISSIONS
PLUS OU MOINS JUSTIFIÉES, UNE GOUVERNANCE DÉFECTUEUSE ET UNBESOIN
DE FINANCEMENT NON ASSUMÉ
-
1. L'Institut national de l'origine et de la
qualité (INAO) chargé de la mission stratégique de
garantir la confiance dans l'agriculture biologique, ne suit pas assez
rigoureusement les délégations qu'il accorde
-
a) Un organisme
« participatif » aux missions diverses essentielles pour
l'agriculture biologique
-
(1) Un organisme « mixte »,
participatif
-
(2) Des missions essentielles
-
b) Un opérateur de l'État
confronté à des défis nouveaux auquel l'agriculture
biologique reste à plus pleinement intégrer
-
(1) Un organisme qui doit renforcer des fonctions
opérationnelles
-
(2) Un organisme qui ne dispose que de peu de
moyens pour l'agriculture biologique
-
a) Un organisme
« participatif » aux missions diverses essentielles pour
l'agriculture biologique
-
2. L'Agence bio, un bouquet de missions
hétéroclites, un apport à la conception et à la
mise en oeuvre de la politique publique en faveur de l'agriculture biologique
qui reste à démontrer
-
a) Un organisme financé par l'État
et géré par une partie seulement des entités
impliquées par l'agriculture biologique
-
b) Un ensemble de missions
hétéroclites à la mise en oeuvre perfectible ; le
besoin d'audit des interventions du « fonds avenir
bio »
-
(1) Des missions hétéroclites
difficiles à concilier, une mise en oeuvre perfectible
-
(2) La gestion du fonds avenir bio, un besoin
d'audit
-
a) Un organisme financé par l'État
et géré par une partie seulement des entités
impliquées par l'agriculture biologique
-
1. L'Institut national de l'origine et de la
qualité (INAO) chargé de la mission stratégique de
garantir la confiance dans l'agriculture biologique, ne suit pas assez
rigoureusement les délégations qu'il accorde
-
C. LA MISE EN oeUVRE DES OBLIGATIONS DE
CONTRÔLE DOIT ÊTRE SIGNIFICATIVEMENT AMÉLIORÉE
-
1. Si l'INAO a réalisé des
progrès non négligeables dans la détermination de lignes
directrices du contrôle qui demeurent toutefois assez
indulgentes...
-
2. ...l'analyse des conditions dans lesquelles les
contrôles sont conduits par les organismes certificateurs suscite la
perplexité et débouche sur la recommandation d'un
réaménagement vigoureux nécessaire à la confiance
des consommateurs
-
a) Une réglementation fournie sur les
conditions d'agrément et de supervision des activités des
organismes de certification
-
b) Une impression d'ensemble peu favorable
-
c) Des problèmes structurels d'injonctions
contradictoires ?
-
d) Les organismes certificateurs ont-ils les
moyens de leurs missions ?
-
e) Quelle efficacité peut-on
reconnaître aux interventions des OC ?
-
(1) Les constats portant sur les contrôles
des OC
-
(2) Les constats portant sur les contrôles
de la direction générale de la concurrence, de la consommation et
de la répression des fraudes
-
a) Une réglementation fournie sur les
conditions d'agrément et de supervision des activités des
organismes de certification
-
1. Si l'INAO a réalisé des
progrès non négligeables dans la détermination de lignes
directrices du contrôle qui demeurent toutefois assez
indulgentes...
-
D. POUR UNE STRUCTURATION RÉSOLUE DE
L'EXIGENCE DE RECHERCHE ET D'INNOVATION
-
A. LES CONSTATS DE LA COUR DES COMPTES
EUROPÉENNE, UNE INSUFFISANTE MAÎTRISE DE LA PART DES
RÉGULATEURS
-
I. LES CONCOURS PUBLICS DIRECTS EN FAVEUR DE
L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE, UN SOUTIEN NÉCESSAIRE SUR LA CORDE
RAIDE
-
EXAMEN EN COMMISSION
-
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
-
ANNEXES
-
ANNEXE N° 1 :
LE PLAN D'ACTION EUROPÉEN DE 2004 EN FAVEUR DE L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE
-
ANNEXE N° 2 :
LES RECOMMANDATIONS DES AUDITS RELATIFS AU PLAN DE DÉVELOPPEMENT DE L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE DE LA PÉRIODE 2008-2013
-
ANNEXE N° 3 :
RAPPEL DES RECOMMANDATIONS DE L'AUDIT DE LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE DE 2012