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Sur les financements publics consacrés à l'agriculture biologique

29 janvier 2020 : sur les financements publics consacrés à l'agriculture biologique ( rapport d'information )

C. LES SOUTIENS PUBLICS À L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE ENTRE MANQUE DE COHÉRENCE, DÉFICIT DE FINANCEMENT ET EXÉCUTION CHAOTIQUE

La programmation financière des soutiens publics à l'agriculture biologique se caractérise par une amplification des soutiens depuis une dizaine d'années dans un contexte toutefois très mouvant, qui traduit la récurrence des difficultés rencontrées pour programmer les moyens publics en adéquation avec les besoins financiers engendrés par le développement, pourtant plus lent que souhaité, de l'agriculture biologique.

Les données exposées dans le tableau ci-dessous, qui restituent l'évolution de la programmation des interventions directes (crédits de paiement correspondant aux aides surfaciques) ou plus indirectes (crédit d'impôt, actions d'animation et fonds avenir bio) consacrées au développement de l'agriculture biologique, peuvent être décomposées en fonction des deux séquences de programmation financière européenne auxquelles elles se rattachent : la programmation 2007-2013 et la programmation en cours 2014-2020.

Programmation financière des soutiens publics à l'agriculture biologique
entre 2008 et 2017

*Autres : autres financeurs nationaux dont les Agences de l'eau.

À noter que les données pour 2016 et 2017 sont des prévisions.

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Les aides publiques directes au bio sont principalement financées à partir du budget européen, dont la gestion a été confiée aux régions, ce qui a suscité des risques de certaine dispersion de la programmation des moyens destinés à l'agriculture biologique et de difficultés de gestion, qui n'ont pas été conjurés.

De son côté, le cadre national mobilise des sources de financement de plus en plus diversifiées, évolution d'où ressort tout particulièrement l'effacement du rôle du ministère de l'agriculture ans le financement de la politique de développement de l'agriculture biologique, qui suivent des doctrines d'emploi divergentes.

Il faut ajouter, pour le déplorer, que les soutiens concrètement mis en oeuvre n'ont pas suivi du fait de dysfonctionnements graves de la chaîne des paiements agricoles exposés dans un récent rapport de votre commission des finances.

Il faut ainsi souhaiter que la gestion des concours publics à l'agriculture biologique ne répète pas les sinistres passés et que leur calibrage soit mieux à même d'accompagner les objectifs du programme Ambition Bio 2022, impératif qui n'apparaît pas satisfait à ce jour.

C'est tant dans des raisons pratiques directes tenant à la puissance des incitations à passer au mode de production biologique que dans des raisons relevant davantage de principes d'équité du financement des apports collectifs de l'agriculture biologique que l'instauration d'un financement public des exploitants passés à l'agriculture biologique trouve ses justifications.

Face à ces dernières, la structuration des concours publics directs aux entreprises agricoles passées à l'agriculture biologique suscite des interrogations.

Leviers indispensables du développement du bio, les aides directes spécifiques mises en oeuvre ont une portée incitative incertaine tandis que les financements n'ont pas suivi, créant de sérieux problèmes de principe

1. Le barème des aides directes aux exploitants est-il pertinent ?

Les aides directes accordées aux exploitants impliqués dans le mode de production biologique, sont encadrées par l'article 29 du règlement (UE) n°1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 telles qu'elles sont précisées par l'annexe 2 du règlement.

Les aides sont accordées dans le cadre d'engagements pris pour une durée de cinq ans, durée au cours de laquelle se déroulent une phase de conversion (généralement mais pas nécessairement - voir supra) de trois ans, puis une phase de maintien qui dure généralement deux ans, deux phases auxquelles correspondent des tarifs d'aide différenciés.

Ce premier niveau de modulation est complété par un second niveau dépendant de la spécialité productive des exploitations.

Les niveaux de soutien sont exprimés par hectare56(*), comme c'est généralement le cas depuis la mise en oeuvre d'une politique agricole commune tournant le dos aux aides couplées.

Les aides à l'agriculture biologique suscitent un grand nombre d'interrogations, d'autant qu'elles doivent être appréciées en fonction d'autres aides à visée environnementale avec lesquelles se présentent une série de problèmes d'articulation.

a) Les aides à l'agriculture biologique suivent une logique de compensation appliquée de façon très approximative d'où des problèmes de sous-optimalité et de distorsion de concurrence

Selon l'article 29 du règlement précité, les aides à l'agriculture biologique doivent contribuer à couvrir les coûts supplémentaires et les pertes de revenus découlant des engagements contractés dans le cadre du passage au mode de production biologique.

Les aides au bio sont ainsi censées ne compenser au mieux que les coûts supplémentaires et les manques à gagner occasionnés par le passage au bio. C'est, par exemple, sur cette base que les aides à la conversion sont supérieures aux aides au maintien.

Il serait très hasardeux (voir ci-dessous) d'affirmer que le tarif des aides épouse strictement les contours ainsi fixés par le règlement européen.

Leur définition repose sur un principe de dédommagement, qui fonctionne à l'aveugle du fait du déficit actuel en évaluations technico-économiques des exploitations en bio.

On peut illustrer cette observation de différentes manières.

Les barèmes des aides et leur évolution suscitent certaines interrogations.

Tarif des aides à la conversion

(en euros par hectare)

 

2011-2014

2015-2020

Évolution en niveau

Évolution en %

Maraîchage et arboriculture

900

900

0

0

Cultures annuelles

200

300

100

50

Cultures légumières de plein champ

350

450

100

28,7

Viticulture

350

350

0

0

Prairies et élevage

100

130

30

30

Landes, estives et parcours

50

44

- 6

- 12

PPAM 1

350

350

0

0

PPAM 2

350

900

550

x 2,7

Source : ministère de l'agriculture et de l'alimentation

Tarif des aides au maintien

(en euros par hectare)

 

2011-2014

2015-2020

Évolution en niveau

Évolution en  %

Maraîchage et arboriculture

590

600

10

1,7

Cultures annuelles

100

160

60

60

Cultures légumières de plein champ

150

250

100

66,7

Viticulture

150

150

0

0

Prairies et élevage

80

90

10

12,5

Landes, estives et parcours

25

35

10

40

PPAM 1

150

240

90

60

PPAM 2

150

600

450

x 4

Source : ministère de l'agriculture et de l'alimentation

Les soutiens sont supérieurs dans la phase de conversion à ce qu'ils sont une fois l'exploitation certifiée dans la phase de maintien. Ces écarts, en leur principe du moins (il en va autrement de leur niveau - voir infra) sont justifiés par le fait qu'en phase de conversion l'exploitation supporte les coûts de la réorganisation de son activité sans bénéficier encore des surprix, qu'en l'état actuel des marchés, les produits sous certifications bio permettent d'obtenir.

Néanmoins, il n'existe pas de stricte proportionnalité des aides entre les deux phases pour toutes les productions, de sorte que les écarts de soutien public sont hétérogènes. Le niveau de soutien est supérieur de 50 % en conversion pour le maraîchage-arboriculture. Pour les cultures annuelles, l'écart atteint 87,5 %. En revanche, il est plus faible pour les prairies et élevages (44 %). Ces différences peuvent se justifier par des coûts de conversion plus lourds pour certaines spécialisations agricoles et par des capacités de valorisation des produits également hétérogènes.

Ces mêmes facteurs peuvent être à l'origine de la diversité des soutiens par hectare selon les productions considérées. À cet égard, en phase de conversion, le niveau de soutien par hectare est trois fois plus élevé pour le maraîchage que pour les cultures annuelles, le différentiel atteignant 3,75 fois en phase de maintien.

On remarquera encore que si le tarif des aides directes à l'agriculture biologique d'une période de programmation financière de la PAC à l'autre a été nettement revalorisé, cette évolution n'a pas été uniforme.

Hors certaines plantes aromatiques, pour les aides à la conversion ce sont les soutiens aux cultures annuelles qui, proportionnellement, ont été le plus augmentés. Pour les aides au maintien, l'évolution a plutôt privilégié les cultures légumières de plein champ, les aides au maintien en bio des cultures annuelles augmentant malgré tout de 60 %

Dans ces conditions, l'on observe que, si les soutiens programmés au titre de la conversion ont été davantage revalorisés que ceux prévus en phase de maintien, les aides au maintien ont été généralement accrues elles aussi, excepté pour la viticulture. Toutefois, au total, les écarts entre aides à la conversion et aides au maintien se sont légèrement creusés.

Évolution des écarts entre aides à la conversion et aides au maintien entre les deux plus récentes périodes de programmation de la PAC

(en euros par hectare)

 

2011-2014

2015-2020

Maraîchage et arboriculture

- 310

- 300

Cultures annuelles

- 100

- 140

Cultures légumières de plein champ

- 200

- 200

Viticulture

- 200

- 200

Prairies et élevage

- 20

- 40

Landes, estives et parcours

- 25

- 19

PPAM 1

- 200

- 110

PPAM 2

- 200

- 300

Source : ministère de l'agriculture et de l'alimentation

La perplexité s'accentue encore lorsqu'on doit constater que les limites maximales d'aides définies par le règlement européen sont communes à l'ensemble des pays de l'Union européenne, situation qui revient à consacrer une situation fictive d'égalité des besoins de compensation liés au passage au bio, très éloignée des données économiques réelles.

En bref, le régime européen des aides à l'agriculture biologique présente deux caractéristiques auxquelles il faut remédier : la sous-optimalité et une contribution éventuelle à des distorsions de concurrence entre pays.

Ces caractéristiques constituent un problème qui n'est pas réservé à l'échelon européen.

Les aides au bio sont également marquées par leur (au moins théorique) homogénéité sur tout le territoire national et pour toutes les exploitations. En ce sens, elles tendent à accorder les mêmes compensations à tous les exploitants alors même que tout conduit à estimer que les coûts (charges de passage au bio et coût d'opportunité) du passage au bio diffèrent sensiblement d'une exploitation à une autre et entre des productions faisant l'objet d'un soutien uniforme. La variété des surprix obtenus sur les fruits et légumes biologiques contraste ici avec l'homogénéité des soutiens aux cultures maraîchères.

Il ne s'agit pas seulement ici de considérer la question habituelle posée par le calibrage des aides agricoles sur une base surfacique, qui néglige les réalités économiques des exploitations et les économies d'échelle que peuvent atteindre les exploitations les plus vastes.

La détermination des aides à la conversion et au maintien en agriculture biologique sur la base d'un tarif national correspondant à un écart moyen de marge brute entre l'agriculture biologique et l'agriculture conventionnelle, malgré la modulation qu'elle incorpore en fonction de la nature des spécialisations productives et de la phase de transition atteinte, n'est pas satisfaisante et elle mérite d'être révisée.

Il serait souhaitable de mieux tenir compte de l'existence de difficultés techniques et de conditions économiques incommensurables entre les exploitations liées au passage au bio dans la définition et dans la gestion concrètes des aides, ce qui suppose de remédier à l'insuffisante granularité d'un système au pilotage insuffisamment flexible.

Appliquer des mesures de soutien identique revient, dans ces conditions, à négliger cette dispersion et cette incommensurabilité.

Il en résulte des taux de compensation variables qui sont susceptibles de nuire à la loyauté concurrentielle.

Par ailleurs, il est vraisemblable que des gaspillages d'incitations seraient vérifiés après un examen systématique du mécanisme d'aides, soit que certaines exploitations bénéficient de plus de compensation que nécessaire, soit, à l'inverse, que d'autres ne soient pas suffisamment compensées.

L'absence de stricte adéquation entre le régime des aides bio et la logique à laquelle elles obéissent en principe suscite ainsi de sérieuses interrogations sur la significativité des dédommagements prévus.

Mais, c'est au-delà, la logique suivie qui appelle de sérieuses réserves d'autant que l'environnement des aides à l'agriculture biologique peut ménager des biais d'incitation.

b) Les aides au bio satisfont-elles correctement une intention incitative ?
(1) Une logique de dédommagement trop « courte »

Le régime européen des aides au bio, en suivant une logique d'indemnisation, procède d'une inspiration qui limite la vigueur des incitations à passer au bio d'autant que les régimes prévus dans le cadre des autres interventions visant à produire des externalités environnementales peuvent offrir des avantages concurrentiels.

Le principe de dédommagement qui inspire le régime des aides à l'agriculture biologique conduit normalement à ce que ces aides ne recèlent pas en soi de perspectives financières supplémentaires pour les entreprises soutenues.

On ne peut donc pas les présenter comme constituant une quelconque forme de rémunération collective des services rendus par les exploitants passés au bio, qui, théoriquement, sont tout juste compensés.

La logique de compensation n'est certes pas appliquée avec toute la rigueur qu'elle supposerait.

Les barèmes d'aides sont théoriquement uniformes alors que le critère de compensation devrait entraîner des modulations, dans l'espace et dans le temps, à proportion des situations individuelles et des évolutions des prix des produits.

Il faudrait notamment mesurer finement les pertes d'opportunité liées au passage au bio en suivant les surprix des produits et leur évolution.

En pratique, ceci n'est pas fait et il s'ensuit de sérieux problèmes (voir infra).

Mais si les aides au bio ne constituent qu'un moyen second de financement des externalités du bio, le prix jouant le premier rôle, c'est aussi parce que, plus fondamentalement, pas plus que les prix elles ne sont dessinées pour rémunérer les services collectifs rendus par l'agriculture biologique.

Le manque à gagner par rapport à l'agriculture conventionnelle n'équivaut évidemment pas à la rémunération de la production du bien public engendré par le bio.

Les aides au bio ne sont pas les seules concernées par ces limites. Les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) relèvent d'un diagnostic identique.

Dans le cadre de la négociation de la future PAC, le Gouvernement a indiqué souhaiter que les mesures agro-environnementales et climatiques soient simplifiées (engagements annuels) et rendues plus attractives (couverture de la prise de risque).

Cette orientation n'implique pas de perspectives d'évolution pour les aides à l'agriculture biologique sauf à ce que l'inclusion de la prise de risque débouche sur une prime des soutiens publics permettant à ces derniers de faire mieux qu'assurer un dédommagement.

Il serait souhaitable d'aller dans ce sens afin, notamment, de détendre la dépendance du segment aux prix et d'améliorer la portée incitative des aides57(*).

Dans ces conditions il faudrait soutenir les orientations des négociations de la nouvelle PAC qui vont dans le sens d'un système de soutien public plus adapté à la rémunération des services environnementaux des agriculteurs, particulièrement de ceux passés au bio.

Les résolutions européennes adoptées par le Sénat sur ce point vont dans ce sens.

Il reste que ces évolutions nécessiteront de fixer un horizon de rémunération des services environnementaux et sanitaires adéquat et opérationnel, ce qui n'ira pas sans difficulté.

On peut, à ce propos, se reporter aux développements du présent rapport relatifs à ces sujets. En outre, les moyens financiers d'une telle orientation sont probablement élevés et tout à fait incompatibles avec les tendances passées et prévues dans la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques à la réduction des concours publics à l'agriculture.

Vos rapporteurs spéciaux invitent donc le Gouvernement à faire preuve de plus d'ambition et de cohérence58(*).

(2) La concurrence des formules d'aides au verdissement et la question de effets d'aubaine

Les crédits du ministère de l'agriculture consacrés à l'agriculture biologique sont regroupés dans un agrégat qui comprend également les dotations destinées aux mesures agro-environnementales et climatiques (les MAeC).

Cette confusion regrettable (voir infra) est, en outre, symptomatique d'un problème d'articulation entre les objectifs de la transition agro-écologique et les instruments destinés à la favoriser.

La promotion de l'agriculture biologique est loin de recouvrir l'ensemble très important, voire foisonnant, des mesures mises en oeuvre dans le but d'améliorer les performances environnementales de la production agricole.

Elles n'en apparaissent de fait que comme l'un des instruments parmi bien d'autres, tant au niveau national qu'au niveau européen.

La prise en compte de critères écologiques dans le déploiement de la politique agricole et dans la conditionnalité de la mobilisation de ses instruments financiers au profit des producteurs ne se résume nullement à la politique visant à assurer le développement des surfaces en agriculture biologique.

En qui concerne le premier pilier de la PAC, la tendance au verdissement de ses soutiens peut être vue comme un trait marquant de son historique. Il s'incarne à ce jour, dans l'actuel cadre financier pluriannuel, par le paiement vert.

Celui-ci conduit à réserver une part substantielle de l'enveloppe budgétaire du premier pilier59(*) à des mesures visant à mobiliser les surfaces des exploitations agricoles dans le sens de la production d'externalités positives pour l'environnement.

De fait, le paiement vert a été la principale nouveauté de la réforme de la nouvelle programmation de la PAC 2015-2020. Chaque État doit lui réserver une partie minimale de l'enveloppe de ses droits au titre du premier pilier égale à 30 %.

Dans ce contexte, le verdissement du premier pilier de la PAC signifie que les aides attribuées aux exploitants sont conditionnées à la production de services environnementaux.

Les mesures liées au verdissement sont :

- le maintien des prairies permanentes (PP). Il s'agit d'éviter la diminution des surfaces en PP qui sont un réservoir de biodiversité et un puits de carbone, la mesure étant appréciée au niveau collectif (État ou région) ;

- la diversification des cultures. Un agriculteur doit exploiter au moins deux cultures sur une surface supérieure à 10 hectares et trois cultures sur une surface supérieure à 30 hectares. La culture principale doit occuper respectivement au maximum 75 % ou 95 % des terres arables ;

- l'exigence de mettre en place des surfaces d'intérêt écologique - SIE - d'au moins 5 % des terres arables pour les exploitations de plus de 15 hectares. Les surfaces de prairies permanentes sont exclues du calcul. Concrètement, ces SIE consistent en la mise en place ou le maintien de haies, de bandes tampons le long des cours d'eau, ou encore de cultures dérobées ou de couverts végétaux.

À ce stade, on soulignera particulièrement le fait que, dans le cadre du verdissement des soutiens financiers prévus par le premier pilier, et des « équivalences de verdissement » qui sont accordées dans certains cas, des surfaces agricoles sont admissibles aux soutiens du premier pilier prévus au titre du verdissement de la PAC et aux aides propres à l'agriculture biologique financées à partir du second pilier de la PAC.

La question se pose donc du double financement dont bénéficieraient les surfaces concernées.

La possibilité d'accéder à un cumul n'aides n'est en soi pas choquante dès lors que l'agriculture biologique suppose des « pertes de chance » spécifiques.

Toutefois, il n'est à tous égards pas équivalent de passer en bio des surfaces conventionnelles hors verdissement et des surfaces conventionnelles admissibles au titre du verdissement. Dans le premier cas, les processus de conversion peuvent être plus difficiles que dans le second.

Ce défaut d'équivalence n'est pas pris en compte dans l'établissement du barème des concours surfaciques à l'agriculture biologique qui néglige60(*) le type de transition emprunté par les exploitants convertissant leurs surfaces.

Ainsi, à des coûts marginaux du passage au bio très différenciés s'appliquent des aides qui a priori ne le sont pas de sorte que l'effet d'incitation des aides au bio est en pratique variable. Cette caractéristique explique sans doute assez fortement la structuration des progrès surfaciques du bio, dont on a montré qu'ils n'étaient pas équivalents à des progrès de production.

Il serait ainsi souhaitable d'assurer un pilotage plus fin des compensations assurées par les aides aux exploitants.

Il existe, au demeurant, un problème particulier.

Si les aides au bio peuvent être le plus souvent cumulées avec les subventions agricoles, il existe des exceptions. Ainsi, certains soutiens publics ciblés sur l'environnement ne sont pas cumulables avec les aides à l'agriculture biologique. C'est le cas des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC), excepté pour les mesures ponctuelles concernant une parcelle donnée et détachables dans leur visée opérationnelle des aides au bio.

Or, l'accès aux soutiens apportés par les MAEC peut sous certaines conditions apparaître plus attractif que les soutiens à l'agriculture biologique.

Si les MAEC ne permettent pas d'acquérir une position différentielle sur le marché, ni, de ce fait, d'espérer vendre à des prix supérieurs à ceux de l'agriculture conventionnelle, elles offrent des perspectives de compensation qui peuvent apparaître plus souples aux exploitants.

Les conditions à remplir sont globalement moins exigeantes et le catalogue des soutiens accessibles composé de plus de 9 000 mesures (en 2015-2016) témoigne, en même temps que d'un problème global de conception de cet instrument, d'une mise en oeuvre de ce type d'interventions par les autorités de gestion au plus près de la demande des exploitants.

Le tableau ci-dessous montre d'ailleurs le succès relatif de la formule.

Évolution du nombre de bénéficiaires
des mesures agro-environnementales et des aides à l'agriculture biologique

 

2014

2015

2016

2017

2018

Évolution

Mesures
agro-environnementales

35 474

26 249

34 774

37 000

41 000

+5 526

Mesures agriculture biologique

23 538

21 569

24 073

27 000

31 000

+ 7 462

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux, projet de loi de finances pour 2020

Les conditions de la programmation budgétaire des MAeC et des aides en faveur du bio ne sont pas indifférentes.

Les moyens réservées au MAeC excèdent de 50 % les crédits programmés en faveur du bio, révélant des choix budgétaires ayant quelque peu sous-estimé l'expansion des besoins de couvertures des aides en faveur de l'agriculture biologique.

Même si ce constat s'impose, on ne peut exclure que la considération de la hiérarchie des financements programmés à ces deux titres ait exercé un effet limitant sur les projets d'exploitants inégalement confiants dans la capacité des financeurs à les accompagner.

(3) Aller vers une optimisation des soutiens publics au bio

Une optimisation des soutiens publics aux exploitations investies en bio apparaît comme une impérieuse nécessité.

Les taux de soutien doivent être harmonisés et flexibilisés. Par ailleurs ils doivent mieux tenir compte des services rendus et, à tout le moins, prévoir une rémunération du risque.

Mais il faut encore accompagner davantage les conversions en bio. Sans décalquer les procédures administratives assez lourdes qui prévalent dans le cadre de la politique de l'installation, le défaut quasiment total d'accompagnement structuré dans le cas des conversions au bio accentue les risques individuels et collectifs qu'elles supposent.

Les régions auxquelles ont été déléguées les responsabilités d'autorité de gestion du FEADER sont des candidates naturelles dans la situation actuelle pour organiser l'optimisation des moyens publics fléchés vers le bio.

Encore faut-il qu'elles disposent des moyens de cette administration de proximité potentiellement très fructueuse.

Les conditions dans lesquelles le transfert de l'autorité de gestion des aides européennes a été réalisé ne les leur ont pas offerts.

Il faut y remédier (en confiant aux régions des outils opérationnels efficaces61(*), juridiques et en moyens d'expertise) et organiser la conciliation entre la décentralisation de la politique en faveur du bio et les priorités d'une politique publique qui pour satisfaire des principes d'unité nationale doit pouvoir rester déterminée, en large partie, au niveau central.

2. La programmation des concours publics spécifiquement consacrés à l'agriculture biologique a connu un fort dynamisme mais laisse l'objectif d'expansion de l'empreinte de l'agriculture biologique en pénurie de financement

Selon le rapport consacré par l'Inspection générale des finances et le Conseil général de l'environnement et du développement durable au bilan du développement de l'agriculture biologique entre 2008 et 201262(*), au cours de la période 2000-2006, dans le cadre des contrats territoriaux d'exploitation (CTE), puis, à compter de 2003, des contrats d'agriculture durable (CAD), la conversion à l'agriculture biologique avait bénéficié de 182,2 millions d'euros, soit 26 millions d'euros par an.

Le soutien public à l'agriculture biologique a été nettement augmenté du fait de la progression des surfaces éligibles mais également d'une augmentation du taux de soutien unitaire.

La programmation financière de la politique en faveur de l'agriculture n'en a pas moins été prise à revers, obligeant à une gestion financière acrobatique et critiquable, et ouvrant à la perspective d'une réduction des soutiens unitaires.

C'est donc sous des auspices défavorables que s'est inscrite la programmation financière de « l'Ambition bio 2022 », les conditions de financement annoncées alors confirmant la perspective de nouvelles impasses financières.

a) Un poids budgétaire passé de 6,8 millions d'euros en 2008 à 103 millions d'euros en 2013

Au cours des années 2008 à 2013, un peu plus de 380 millions d'euros de crédits budgétaires ont été programmés afin de soutenir l'essor de l'agriculture biologique, soit une moyenne annuelle de 63,5 millions d'euros, à comparer au chiffre de 26 millions d'euros par an précédemment mentionné. A ces transferts, on doit ajouter les autres types d'intervention (fonds avenir bio, aides à l'animation, crédit d'impôt), pour un total de 179,1 millions d'euros (29,85 millions d'euros par an), si bien qu'au total, les soutiens publics consacrés au développement de l'agriculture biologique ont atteint 559,1 millions d'euros (93,2 millions d'euros par an)63(*).

Selon le rapport précité, sur une période plus courte d'une année, entre 2008 et 2012, 228 millions d'euros avaient été budgétés, la dépense atteignant 267 millions d'euros (entre 2008 et 2011) soit davantage (+ 39 millions d'euros) que les crédits initialement prévus pour une période allant jusqu'à 2012.

Aides à la conversion et au maintien entre 2008 et 2012

* Extrapolations.

Source : « Rapport sur le développement de l'agriculture biologique 2008-2012 », Inspection Générale
des finances et Conseil général de l'environnement et du développement rural, février 2013

Les dépenses se sont réparties en 113 millions d'euros dans le cadre du mécanisme en vigueur au début de la période d'une prise en charge des soutiens au bio à partir du 2ème pilier de la PAC (dont 110 millions d'euros pour la conversion et 3 millions d'euros pour l'aide au maintien64(*)), et, une fois les aides au bio transférées au premier pilier de la PAC, 151 millions d'euros, selon la distribution suivante : 71 millions d'euros pour les aides à la conversion et 80 millions d'euros pour les aides au maintien.

Pendant cette période, les dépenses en faveur du bio ont ainsi à peu près doublé par rapport aux dépenses annuelles de la période 2000-2006, le rythme de progression des soutiens au bio ne cessant de s'accélérer.

Elles sont passées de 6,8 millions d'euros en 2008 à 103 millions d'euros en 2013, soit une multiplication par 15.

b) Entre 2008 et 2013, le renforcement de la part des aides au maintien dans un total d'aides où prédominent encore les aides à la conversion

La progression des soutiens publics directs aux exploitations en bio s'est effectuée moyennant une modification importante de la répartition des aides.

Les aides au maintien plus récemment introduites en France qui représentaient 3,9 % du total en 2009 s'élevant en 2013 à 39 % des concours à l'agriculture biologique.

Aides à l'agriculture biologique versées dans le cadre
de la politique agricole commune (2008-2013)

Source : Cour des comptes ; juillet 2015

c) Entre 2008 et 2013, la charge budgétaire des aides a davantage augmenté que les surfaces conduites en bio

L'alourdissement de la charge budgétaire des aides a été beaucoup plus net que l'augmentation des surfaces conduites en bio entre 2008 et 2013.

Évolution de la part des surfaces nationales conduites en bio
entre 2001 et 2011

Source : Agence Bio, 2010

La charge budgétaire du bio a été multipliée par 12,5 entre 2008 et 2011 pour une augmentation des surfaces conduites en bio qui n'a que doublé (de 2 % à 3 % de la surface agricole utile).

Le taux de soutien unitaire a été amélioré au cours de cette période.

d) Depuis 2015, une nouvelle augmentation des soutiens programmés mais un essor de l'agriculture biologique à court de financement

En 2015, les dépenses programmées en faveur de l'agriculture biologique étaient passées à 132 millions d'euros, marquant une nouvelle croissance avec la perspective d'une progression devant porter les moyens annuellement disponibles à 182 millions d'euros en moyenne au cours de la programmation de la PAC pour les années 2015-2020.

En outre, les engagements budgétaires en crédits et en dépenses fiscales étaient appelés à progresser chaque année pour atteindre 243,6 millions d'euros à mi-parcours en 2017.

(1) Le bouclage financier des aides au bio, une équation à la résolution acrobatique et critiquable

Concomitamment avec l'adoption du Programme Ambition bio 201765(*), la tendance au renforcement des dotations budgétées pour financer les subventions publiques directes au bio s'est poursuivie. Cependant, les dotations programmées sont apparues insuffisantes, une impasse de financement à laquelle le programme Ambition bio 202266(*) semble également devoir se trouver confronté.

En outre, à l'entrée de la nouvelle PAC 2015-2020, ainsi que le confirment les données ci-dessous, on pouvait observer une prépondérance des financements sur crédits budgétaires européens, mais aussi, au plan national, une égale répartition entre les interventions du ministère de l'agriculture et de l'alimentation et celles des Agences de l'eau, cette dernière situation étant appelée à évoluer très significativement.

Les dépenses à destination de l'agriculture biologique de la campagne 2015

 

Campagne 2015

 

Montants

Proportion du total

Ministère de l'agriculture et de l'alimentation

26,3

19,92 %

Agences de l'eau

21,3

16,14 %

Régions

0,4

0,30 %

Autres

0,007

0,01 %

National

48,007

36,37 %

Feader

84

63,63 %

Total

132,007

100,00 %

Source : commission des finances du Sénat

(2) Une programmation financière sans articulation avec les programmations budgétaires

La programmation financière des objectifs de développement du bio n'est pas plus transparente que sa programmation budgétaire.

Ceci tient notamment au chevauchement des programmes annoncés et à une faible articulation avec les programmations budgétaires qui sont censées leur correspondre.

À titre d'exemples, on retiendra que le programme « Ambition bio 2022 » affiche des engagements financiers dont la plausibilité dépend du prochain cadre financier pluriannuel européen qui n'est pas arrêté, mais encore que les périodes de planifications opérationnelles successivement annoncées au titre des différents programmes pluriannuels de développement du bio ont été déliés des exercices de programmation budgétaire couvrant les périodes concernées.

Les objectifs des programmes de développement du bio gagneraient à se voir associées des programmations budgétaires détaillées permettant d'ancrer leurs moyens dans leur temporalité.

Ces précisions n'étant systématiquement pas produites, on doit recourir à différentes références pour apprécier la cohérence entre les ambitions affichées et les moyens dégagés.

Si l'analyse s'en trouve gênée, ce déficit de netteté a surtout pour effet de réduire la visibilité pour les acteurs dont les anticipations ne peuvent se forger que dans un flou susceptible en soi de réduire les chances d'atteinte des objectifs publics.

(3) Depuis 2014, une nouvelle augmentation des concours publics en faveur du bio...

On doit ainsi envisager le renforcement des dotations prévues au bénéfice de l'agriculture biologique à partir de diverses références.

On retiendra, par exemple, qu'après avoir atteint 110,3 millions d'euros en 2014, le montant des crédits prévu pour les années 2014 à 2020, a été fixé à 1 225 millions d'euros, soit 175 millions d'euros par an, une somme supérieure de 75 % à celle prévue pour 2013.

On peut aussi apprécier les dotations programmées pour la période 2014-2017.

Les crédits budgétaires correspondant aux aides directes aux exploitants ont alors atteint 601,7 millions d'euros (150,4 millions d'euros par an), tandis que les autres moyens déployés pendant de cette période ont été de 129 millions d'euros, le total donnant un engagement annuel moyen de 183,7 millions d'euros.

Quant à la période 2015-2020 correspondant à la programmation des plans de développement rural, la combinaison des enveloppes FEADER et de l'État prévoyait de dégager 911 millions d'euros, soit 182,2 millions d'euros par an au titre des aides aux exploitants en bio.

En bref, l'augmentation du niveau de soutien direct annuel budgété en faveur des entreprises en bio par rapport à l'année de base 2014 peut être estimée dans le meilleur des cas autour de 60 % (76 % avec une référence à l'année 2013).

Appréciés en glissement, de date à date, les transferts aux exploitations (sur crédits budgétaires et du fait du crédit d'impôt) sont passés de 141 millions d'euros en 2014 (111 millions d'euros de crédits budgétaires ; 30 millions d'euros au titre du crédit d'impôt) à 219,2 millions d'euros en 2017 (186,2 millions d'euros de crédits budgétaires ; 33 millions d'euros de crédit d'impôt).

Ces évolutions très dynamiques ont trouvé des prolongements au-delà de 2017.

Malgré la dilution de l'information budgétaire diffusée par le ministère de l'agriculture et les difficultés d'identification des soutiens accordés par les Agences de l'eau et le FEADER, tout porte à observer que l'année 2018 a été marquée par une nouvelle progression des charges budgétaires de l'agriculture biologique.

Ainsi, la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes pour la loi de règlement de l'exercice 2018 identifie une dépense de 78,9 millions d'euros au titre du programme 149 de la mission AAFAR67(*) tandis que les dépenses en provenance des Agences de l'eau ont très probablement dépassé 40 millions d'euros.

On rappelle que ces deux financements sont censés n'apporter que 25 % des crédits consacrés à l'agriculture biologique, le FEADER prenant à sa charge 75 % du coût des deux mesures correspondantes.

Il faut ajouter 33 millions d'euros de crédits d'impôt.

A défaut de pouvoir préciser les charges annuelles, on peut se référer à un montant de charges budgétaires potentielle représentant a minima 222 millions d'euros par an pour la période de programmation 2015-2020.

Cette provision a été dépassée, obligeant à couvrir une impasse de financement selon des modalités très critiquables.

(4)  ...confrontée à une impasse de financement couverte par des mesures très critiquables
(a) Un besoin de financement non couvert est apparu...

Dans le cadre d'un premier bilan intermédiaire du programme Ambition bio 2017, établi par le CGAAER68(*), ce dernier avait pu relever que « l'insuffisance des crédits pour accompagner le mouvement de conversion a été unanimement constaté ».

De fait, les surfaces conduites en bio ont plus que doublé au cours de la période sous revue. En outre, a joué le renforcement (au moins théorique) du barème des aides exposé ci-dessus.

Évolution des surfaces conduites en bio depuis 2001

Source : Agence Bio, 2019

Le diagnostic du CGAAER témoignait que, sur la base des programmations financières des engagements en faveur du bio, les besoins de couverture des engagements n'auraient pas pu être couverts alors même que des modulations sont intervenues au cours de la période (voir infra).

La programmation du Feader au titre de l'agriculture biologique pour les années 2014 à 2020, et plus largement, les prévisions initiales des crédits nécessaires pour accompagner le développement de l'agriculture biologique, qu'ils soient européens ou nationaux, ne permettent pas de couvrir les besoins apparus.

La résolution de cette inéquation budgétaire a conduit à des aménagements très contestables qui placent la programmation financière du programme Ambition bio 2022 sous des auspices peu favorables.

Le rapport remis au Parlement sur le fondement de l'article 122 de la loi de finances pour 2018 a ainsi évalué à 1 225 millions d'euros les crédits nécessaires pour financer les aides.

Lors de sa publication il a été indiqué que cette évaluation intégrait la dynamique de la trajectoire prévue pour les trois premières années du programme « Ambition Bio 2022 ».

On relève que l'addition des surfaces éligibles annuellement à cet horizon se traduit par un besoin de financement supplémentaire de 314 millions d'euros par rapport aux données initiales de la programmation 2015-2020.

Ainsi, à en croire le rapport mentionné, les surfaces engagées en bio au cours des années 2015 à 2020 auront été passibles d'un montant de soutien sur crédits budgétaires de 204 millions d'euros par an, complétés par un crédit d'impôt de l'ordre de 40 millions d'euros en moyenne annuelle, pour un total de 244 millions d'euros.

Cette estimation doit être gardée à l'esprit pour apprécier les conditions de financement du projet « Ambition bio 2022 ».

(b) ...qui a été comblé dans des conditions très critiquables

Selon le rapport du Gouvernement, le déficit de financement se déduisait d'une disponibilité des crédits se montant à 1 130 millions d'euros (629 millions d'euros de crédits européens et 501 millions d'euros de crédits nationaux), soit 95 millions d'euros manquants.

L'impasse de financement telle qu'estimée par le Gouvernement a nécessité deux mesures appelées à dégager environ 100 millions d'euros à court terme : l'affectation aux soutiens à l'agriculture biologique d'une partie du transfert financier réalisé par prélèvement des crédits européens du premier pilier vers le second pilier de la PAC, pour 44,7 millions d'euros (sur une opération se montant à 625,8 millions d'euros pour les années 2019 et 2020, dont 503 millions d'euros pour financer l'impasse de financement de l'indemnité de compensation des handicaps naturels) ; l'alourdissement de la redevance pour pollutions diffuses (RPD) voté dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, pour un montant de 50 millions d'euros par an.

Cet épisode appelle la critique.

En premier lieu, les mesures mises en oeuvre pour colmater à court terme le déficit des moyens n'ont pas été appropriées. Elles auraient dû passer par une augmentation spécifique des financements publics.

Il s'est agi de suivre une logique de redéploiement de crédits, la ponction effectuée sur les crédits du premier pilier conduisant à réduire les soutiens au revenu des agriculteurs, tandis que l'augmentation attendue des aides accordées par les Agences de l'Eau dépasse le supplément de ressources qui leur reviendront du fait de l'augmentation de la RPD, avec pour effet de limiter leurs engagements au titre d'actions de soutien vers d'autres opérateurs que ceux de l'agriculture biologique.

Une grande partie des financements voués à combler les impasses de financement de la politique en faveur de l'agriculture biologique est ainsi venue des agriculteurs eux-mêmes, à travers la réorientation de crédits à vocation agricole ou par l'alourdissement des prélèvements obligatoires pesant sur eux.

En second lieu, il faut encore souligner que l'estimation du Gouvernement sur l'impasse financière était tributaire d'une série de circonstances hypothétiques susceptibles de peser sur les soutiens accordés aux agriculteurs en général et aux agriculteurs en bio en particulier.

Ainsi, de la « possibilité d'un report du financement des annuités post-2020 sur la prochaine programmation PAC », indiquée sans plus de précisions par le rapport du Gouvernement.

Cette éventualité, restant à vérifier en pratique, suppose que la prochaine programmation budgétaire européenne adoptée dans le cadre de la nouvelle politique agricole commune, soit partiellement utilisée pour financer des engagements pris antérieurement à son entrée en vigueur.

Mais il faut également faire ressortir la pression exercée sur les autorités de gestion des aides européennes, conduites de ce fait à réduire l'intensité des soutiens à l'agriculture biologique en appliquant une modulations dont les termes sont exposés ci-après.

Enfin, il convient de rappeler que l'estimation de l'impasse de financement présentée par le Gouvernement s'est inscrite dans un contexte où le ministère de l'agriculture a décidé d'arrêter d'accorder les soutiens publics au maintien à compter de 2018 (voir infra), qui en a mécaniquement réduit l'ampleur.

e) Les objectifs du programme « Ambition bio 2022 », ne sont pas financés

La question du financement du projet « Ambition bio 2022 » peut apparaître assez marginale dès lors que les objectifs de ce projet sont hors d'atteinte.

Cependant, elle mérite une analyse puisqu'ayant fait l'objet d'une intense communication gouvernementale axée autour du thème de l'augmentation des moyens consacrés à l'agriculture biologique, en cohérence avec l'objectif ambitieux mis en exergue par la même communication il convient de mesurer la portée des engagements pris, ne serait-ce que pour informer les bénéficiaires potentiels des aides, qui, dans les années récentes, ont pu subir les effets des inconséquences d'une politique en quête de financements et d'une exécution correcte des engagements pris à leur bénéfice (voir infra).

Sur la base des annonces faites lors de son lancement le 23 juin 2018, le programme Ambition Bio 2022 comporte sept axes dont le financement doit être assuré à travers trois leviers.

Les sept axes du plan Ambition BIO 2022

Axe 1 : Développer la production pour atteindre 15 % de surface agricole française cultivée en bio à l'horizon 2022.

Axe 2 : Structurer les filières.

Axe 3 : Développer la consommation et accompagner l'offre de produits biologiques pour tous les consommateurs, y compris pour les publics les plus démunis et les plus fragiles.

Axe 4 : Renforcer la recherche.

Axe 5 : Former les acteurs.

Axe 6 : Adapter la réglementation.

Axe 7 : Le bio dans les territoires d'Outre-Mer.

Source : Le programme Ambition Bio 2022 ; Ministère de l'agriculture et de l'alimentation

Au regard de son analyse budgétaire, deux objectifs méritent d'être particulièrement mis en évidence :

- l'ambition d'atteindre une part de la surface agricole utile en bio de 15 %, qui suppose un doublement des surfaces ;

- le développement de la consommation de produits bio qui jusqu'à présent a trouvé pour prolongement l'adoption de l'article 24 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018, dite Egalim. On rappelle que ce dernier dispose que les approvisionnements en denrées alimentaires des restaurants publics et privés lorsqu'ils sont en charge d'une mission de service public, comportent au plus tard le 1er janvier 2022 une part en valeur d'au moins 50 % de produits durables et de qualité dont une part d'au moins 20 % de produits issus de l'agriculture biologique.

(1) Un sous-financement des soutiens publics aux exploitations en bio malgré le renoncement annoncé des aides au maintien
(a) Une programmation financière marquée par une opacité regrettable

Les financements annoncés lors de la présentation du programme représentent des concours publics de 1,1 milliard d'euros censés soutenir l'offre de produits de l'agriculture biologique.

La programmation financière du projet repose sur :

- les moyens consacrés à la conversion : 200 millions d'euros de crédits de l'État ; 630 millions d'euros de fonds FEADER, auxquels s'ajouteront les autres financements publics, et à compter de 2020, un apport de 50 millions d'euros par an par la redevance pour pollutions diffuses (RPD) ;

- un doublement du fonds de structuration « avenir bio » géré par l'Agence bio, porté progressivement de 4 à 8 millions d'euros par an ;

- une prolongation et une revalorisation du crédit d'impôt bio de 2 500 à 3 500 euros jusqu'en 2020.

Ces annonces procèdent d'un impressionnisme regrettable : l'échelonnement de la programmation dans le temps n'a pas été formalisé tandis que la contribution de certains instruments a été laissée dans le flou.

Ainsi en va-t-il de la mention des autres financements publics, qui se réfèrent sans dote aux interventions des Agences de l'Eau (hors relèvement des moyens promis par l'augmentation de la redevance pour pollution diffuse).

Quant à l'échelonnement du programme, il n'est pas précisé. Compte tenu de la date de l'annonce du projet (juin 2018) et de l'absence de compléments apportés aux moyens de l'agriculture biologique dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2018, il faut supposer que le programme doit se dérouler entre 2019 et 2022. Mais aucune donnée annuelle n'est présentée. Par ailleurs, la traduction du schéma de progression des surfaces en bio au cours de la période exposé supra n'est pas assurée.

Au demeurant, compte des erreurs relevées (voir supra), si l'on suppose que ce schéma a servi de calage financier, l'on doit également admettre que d'emblée, celui-ci s'est trouvé entaché lui-même d'erreurs.

Enfin, la programmation s'appuie sur la perspective d'un maintien du rattachement des aides consacrées à l'agriculture biologique au second pilier de la PAC et paraît consacrer la pratique de transferts de crédits du premier pilier de la PAC vers ce second pilier pour financer la conversion en bio. Elle couvre deux cadres financiers européens, le prochain cadre financier européen n'étant pas connu lorsque les financements ont été annoncés.

(b) Une programmation financière qui extériorise la perspective d'une réduction des soutiens aux projets bio des exploitants

La programmation envisage de dégager 275 millions d'euros par an au cours de la période couverte par le projet « Ambition bio 2022 ».

L'effort annuel serait ainsi légèrement supérieur (de 31 millions d'euros, soit + 12,7 %) à celui observé en moyenne entre 2015 et 2020.

Compte tenu de l'augmentation des surfaces en bio qu'implique le projet (soit à partir de 2020 une cible résiduelle de plus 40 % de surfaces en bio à l'horizon 2022), le plan de financement du projet, même une fois les engagements de soutien au maintien du ministère de l'agriculture, inaccessibles à compter de la campagne 2018, n'est assuré que sous la condition d'une réduction du taux de soutien public mobilisant le mécanisme de modulation régionale des aides exposé infra et la suppression, d'ailleurs annoncée, du crédit d'impôt pour l'agriculture biologique.

Ainsi, le maintien ne serait plus aidé qu'à travers les aides des Agences de l'Eau, qui n'ont pas annoncé à ce jour la suppression des aides correspondantes, et par les crédits FEADER, mais sur une base d'autant plus dégradée que les fonds disponibles ont déjà été largement mobilisés malgré le transfert entre piliers rappelé plus haut.

La modulation évoquée ci-dessus affecterait également de façon durable les soutiens apportés lors de la phase de conversion.

Cette altération des taux de soutien unitaire s'explique par le fait qu'à niveau constant de soutien public à l'agriculture biologique, l'objectif du programme d'un doublement des surfaces conduites en bio supposerait des moyens nettement plus conséquents, même en supposant préservés les paramètres favorables qui ont jusqu'à présent entouré le développement de l'agriculture biologique.

On rappelle que pour les précédents doublements des surfaces en bio, le premier (période 2008-2011) avait nécessité une multiplication par plus de 12 du niveau de soutien, tandis que, pour le second (période 2013-2018), la progression des soutiens programmés de plus de 75 % s'était révélée insuffisante pour couvrir les besoins.

En se référant au niveau de soutien moyen par hectare de 2017 (139 euros), la mise en bio de 4 millions d'hectares en 2022 supposerait de supporter une charge de 556 millions d'euros à cette échéance, soit la moitié des financements annoncés, mais sur une seule année.

Compte tenu de la croissance progressive des surfaces au cours de la période, l'objectif de biologisation de la surface agricole française supposerait ainsi, à niveau de soutien unitaire inchangé et pour les seules surfaces nouvellement concernées, plutôt 1,5 milliard d'euros de crédits, moyens auxquels il faudrait ajouter ceux nécessaires au respect des engagements pris à l'entrée de 201969(*).

Dans ces conditions, il faut cependant souligner que le programme « Ambition bio 2022 », pour souhaiter un doublement de l'empreinte biologique sur la surface agricole française, n'en passe pas moins par la perspective d'une réduction des engagements contractés par le ministère de l'agriculture avec les exploitants passés au bio.

Le ministre de l'agriculture a ainsi annoncé le 20 septembre 2017 la fin des aides au maintien financées par le ministère, à compter de 2018, échéance au-delà de laquelle les engagements précédents conclus seront maintenus mais sans que de nouveaux engagements à ce titre puissent intervenir.

Les engagements correspondants se sont élevés pour le ministère de l'agriculture à 68,5 millions d'euros (somme des engagements des années 2015 à 2017). Ils ont été considérablement réduits d'année en année passant de 56,1 millions d'euros en 2015 à 4,8 millions d'euros en 2017, le ministère faisant valoir que cette nette diminution résulte notamment d'un renforcement des conditions d'attribution imposées par les régions.

Le renoncement du ministère de l'agriculture et de l'alimentation à financer le maintien à l'avenir, pour être très contestable (voir infra) et faire l'objet d'une communication incompréhensible (voir l'encadré ci-dessous) n'est susceptible de mettre à court terme tout au plus qu'une faible rustine à l'impasse de financement du projet « Ambition bio 2022 » au prix d'une réduction annoncée du taux de soutien public propre à décourager les projets nécessaires à son succès.

C'est évidemment particulièrement le cas pour l'interruption des aides au maintien versées par le ministère de l'agriculture dont l'objet même est de constater une pénurie de moyens et de fermer une ligne de soutien public.

Un communiqué de presse emblématique des défauts de programmation des aides au bio 

« Le ministère de l'agriculture a publié un communiqué de presse le 12 mars 2019 dont le texte suit :

Durée des aides à la conversion bio : pas de changement

Le ministère de l'Agriculture et de l'Alimentation tient à préciser que les aides à la conversion pour l'agriculture biologique sont et resteront versées sur une durée de 5 ans comme c'est le cas aujourd'hui. L'accompagnement des agriculteurs qui prennent le risque de passer en agriculture biologique est essentiel pour garantir son développement.

L'objectif de la France dans son programme Ambition Bio est de passer de 6,5 % à 15 % de surface agricole utile d'ici 2022 convertie en agriculture biologique. Cette ambition est également en cohérence avec l'objectif d'avoir 20 % des aliments bio en restauration collective à la fin du quinquennat.

C'est plus de 1,1 milliards d'euros qui vont être mobilisés pour ces conversions et pour la structuration territoriale des filières afin de faire de la France le premier pays bio d'Europe ».

Le texte du communiqué est incompréhensible. Il annonce que « les aides à la conversion resteront versées sur une durée de 5 ans comme c'est le cas aujourd'hui ». Or, aujourd'hui, les aides à la conversion sont au mieux versées pendant trois ans, les aides au maintien prenant le relais par la suite pour une durée généralement de deux ans renouvelables, mais sur des bases tarifaires inférieures aux aides à la conversion. Le communiqué comporte donc une inexactitude manifeste.

Dans ces conditions et pris avec l'annonce de la fin du cofinancement des aides au maintien par le ministère de l'agriculture, qui a été intégrée au « plan de financement » du projet « Ambition bio 2022 », il est difficile d'imaginer qu'il traduise l'intention d'étendre les aides à la conversion de trois à cinq ans. Une telle intention appellerait une révision d'ampleur du plan de financement du projet qui n'a pas vu le jour.

En revanche, on ne peut que souscrire à l'importance des enjeux soulignée par le communiqué de presse d'un accompagnement solide des agriculteurs passant au bio. L'atteinte des objectifs surfacique du projet « Ambition bio 2022 » en dépend largement et avec lui l'atteinte du l'objectif d'assurer une offre de 20 % en bio dans la restauration hors domicile.

Le problème est que l'annonce du ministère de l'agriculture ne traduit en rien que le Gouvernement entend donner une suite concrète à cette exigence.

(2) À la recherche des financeurs

Par ailleurs, les financements évoqués posent un problème de disponibilité.

La programmation des concours publics sur les crédits européens (FEADER) occupe une place centrale dans le total (630 millions d'euros) du projet « Ambition bio 2022 », les crédits nationaux devant compléter cette enveloppe à hauteur de 470 millions d'euros.

En ce qui concerne les crédits du FEADER, il convient de préciser qu'à ce jour, seuls 194 millions d'euros sont disponibles pour de nouveaux engagements au-delà de juin 2019.

Données relatives à la consommation des dotations de la France au titre du FEADER
au 1er juin 2019

Code mesure

Nombre de
dossiers engagés

Nombre de
dossiers payés

Engagement
FEADER

Paiement
FEADER

Maquette
FEADER

% engagement

% paiement

Reste à
consommer

Formation

743

393

46 595 879

25 395 848

95 759 867

49%

27%

49 163 988

Conseil

109

10

10 098 130

229 363

32 171 827

31%

1%

22 073 697

Qualité

2 209

1 025

13 823 712

8 128 179

26 211 865

53%

31%

12 388 153

Investissements

64 763

40 369

1 159 999 627

629 661 290

1 781 076 124

65%

35%

621 076 497

Alea

370

167

3 751 524

1 265 923

11 748 020

32%

11%

7 996 496

Installation

42 726

20 491

512 582 433

317 207 659

861 358 048

60%

37%

348 775 615

Services de base

17 043

12 082

229 953 463

90 860 191

568 949 580

40%

16%

338 996 117

Forêt

7 720

5 223

96 228 204

64 325 316

171 907 141

56%

37%

75 678 937

Groupements
de producteurs

 

 

 

 

100 000

0%

0%

100 000

MAEC

142

84

967 007 623

628 807 501

1 225 872 133

79%

51%

258 884 510

AB

135

85

570 910 854

301 528 594

765 578 664

75%

39%

194 667 810

Paiements ZSOE

 

 

 

 

2 253 157

0%

0%

 

ICHN

9 839

9 761

3 481 294 078

3 481 071 052

4 762 196 533

73%

73%

1 280 902 456

Coopération

635

167

67 236 724

26 635 731

169 056 003

40%

16%

101 819 279

Gestion des risques

14

9

428 618 528

425 265 825

675 250 000

63%

63%

246 631 472

LEADER

5 172

1 836

145 107 879

46 372 681

712 890 510

20%

7%

567 782 631

Assistance technique

191

116

29 405 571

9 987 104

148 263 776

20%

7%

118 888 205

Total

151 811

91 818

7 762 614 229

6 056 742 257

12 010 643 248

65%

50%

4 245 825 863

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

La maquette FEADER en vigueur ne permet ainsi de couvrir qu'environ le tiers des financements annoncés, malgré le renforcement (voir infra), dont elle a fait l'objet à la hâte.

Il conviendrait ainsi de dégager 400 millions d'euros sur les deux premières années de la prochaine programmation financière européenne pluriannuelle, perspective assez héroïque compte tenu des négociations actuelles et de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne.

Quant aux crédits d'État, la mention de 200 millions d'euros de crédits suscite une certaine perplexité.

Comme le périmètre de ces crédits n'est pas précisé, on ne peut que supposer qu'il s'agit des crédits en faveur du bio de la mission AAFAR et de ceux inscrits au titre des Agences de l'Eau. Au demeurant, ces dernières sont citées mais au titre des contributions supplémentaires attendues en contrepartie de l'augmentation de la redevance pour pollution diffuse (50 millions par an à compter de 2020), soit sur la période du plan un montant cumulé de 150 millions d'euros).

Le total des crédits d'État évoqués (200 millions d'euros) et des ressources nouvelles des Agences de l'Eau s'élève à 350 millions d'euros, laissant un certain flou sur 120 millions d'euros d'engagements, correspondant à la différence entre le total des financements annoncés (1 100 millions d'euros), les engagements FEADER évoqués (630 millions d'euros) et les crédits nationaux prévus (350 millions d'euros).

Il y a lieu d'imaginer que le solde serait constitué par les transferts au titre du crédit d'impôt (108 millions d'euros en cumulé sur 2019 et 2020) et les interventions de l'Agence bio (le fonds avenir bio porté à 8 millions d'euros depuis 2019 (soit 32 millions d'euros en cumulé sur la période du programme).

Cependant, ni le calibrage, ni la répartition des crédits d'État évoqués ne concordent avec le contenu, plus tangible, des programmations budgétaires disponibles à ce jour.

Ils ne concordent pas avec le disponible du budget FEADER sauf à une inversion complète des règles de cofinancement qui verrait le financement national assumer 66 % des interventions pour le bio (contre une règle de cofinancement actuel qui lui attribue une responsabilité financière sur 25 % des engagements).

Il ne concorde pas davantage avec la programmation des Agences de l'eau qui, sur la base d'engagements annuels réguliers, pourraient apporter 320 millions d'euros entre 2019 et 2022.

Enfin, il semble s'accommoder d'une suppression du crédit d'impôt pour l'agriculture biologique au-delà de 2020 dont les impacts, comme ceux du renoncement du ministère de l'agriculture et de l'alimentation à soutenir le maintien pourraient être incohérents avec l'ambition affichée par le programme.

La présentation du programme Ambition bio 2022, loin de dissiper l'absence de carte d'identité budgétaire de la politique de développement du bio, l'a prolongé.

Vos rapporteurs spéciaux demandent qu'autour des interrogations ici formulées, une évaluation partagée du programme soit entreprise au plus vite.

(3) Quels financements pour la pénétration du bio dans la restauration collective de service public ?

Conformément à l'article 25 de la loi Egalim, le Gouvernement a dernièrement remis un rapport70(*)sur les impacts budgétaires des dispositions de l'article 24 de la même loi rappelées plus haut.

Cette question avait donné lieu à des amendements au cours de la discussion budgétaire en 2018, visant à prévoir des financements parfois très substantiels pour accompagner un objectif qui devrait solliciter très fortement les collectivités territoriales.

La restauration collective représente 48 % des repas servis hors foyer, soit près de 4 milliards de repas (11 millions de repas par jour). Le chiffre d'affaires correspondant est de 20 milliards d'euros.

À ce jour, seuls 3,7 % des produits relèvent de l'agriculture biologique. C'est dire le chemin à parcourir pour atteindre le taux ambitionné de 20 %.

Les coûts d'un repas sont difficiles à estimer. Ils paraissent très variables selon les études et selon les établissements de restauration collective.

Coût du repas en restauration collective selon différents types d'établissement et décomposition

1 : Enquête 70 établissements d'Île-de-France ; 2 : Enquête Reasilab ; 3 : Enquête hôpitaux ; 4 : Caisse des écoles Paris 14 ; 5 : Évaluation Agores enquête annuelle ; 6 : Évaluation AJI ; 7 : Région Île-de-France ; 8 : Avis 77 du CNA ; 9 : Hôpitaux « base d'Angers » ; 10 : Restau'Co évaluation écoles ; 11 : Restau'Co évaluation collèges ; 12 : AMF.

* plus personnel de vaisselle, plus personnel de service ; ** repas du midi et petit déjeuner.

Source : « Rapport du Gouvernement au Parlement sur les impacts budgétaires induits par l'application des règles prévues aux articles M.230-5-1 à L. 230-5-5 du code rural et de la pêche maritime concernant la qualité des approvisionnements en restauration collective », Août 2019

Les matières premières ne représentent généralement qu'une partie minoritaire du coût du repas. Néanmoins, leur coût s'élève globalement autour de 2 euros soit, compte tenu du nombre des repas servis par an, 8 milliards d'euros.

L'estimation des surcoûts induits par des approvisionnements en bio est nécessairement délicate. Sur la base des observations du réseau Agrimer, les données suivantes mettent en évidence un surcoût élevé.

Estimation des coûts matières selon la provenance des produits

Source : « Rapport du Gouvernement au Parlement sur les impacts budgétaires induits par l'application des règles prévues aux articles M.230-5-1 à L. 230-5-5 du code rural et de la pêche maritime concernant la qualité des approvisionnements en restauration collective », Août 2019

Le surcoût d'un produit bio s'étage entre 36,8 % pour une pomme, 50 % pour le lait et 100 % pour les viandes.

Le rapport du Gouvernement ne mentionne pas de chiffres agrégeant l'impact de ces surcoûts.

Toutefois sur la base des scenarios qu'il présente, qui mettent en évidence, pour certains d'entre eux, des difficultés sérieuses d'approvisionnement dès lors que l'offre ne se développerait pas, on peut chiffrer le surcoût d'un menu comportant 22 % de produits issus de l'agriculture biologique à + 3,3 %.

Scenario n° 1 (22 % de bio sans grande diversification)

Source : « Rapport du Gouvernement au Parlement sur les impacts budgétaires induits par l'application des règles prévues aux articles M.230-5-1 à L. 230-5-5 du code rural et de la pêche maritime concernant la qualité des approvisionnements en restauration collective », Août 2019

Le supplément de prix atteindrait 13 centimes d'euros mais dans l'hypothèse où seuls le lait et un yaourt seraient en bio, soit les produits pour lesquels le surcoût des approvisionnements est comparativement faible. Malgré ces hypothèses plutôt favorables et un surcoût unitaire apparemment modeste, l'impact budgétaire global est déjà très fort. Sur la base de 4 milliards de repas servi, le surcoût agrégé ressort à 520 millions d'euros.

D'autres estimations, issues du ministère de l'agriculture avaient fait état d'un supplément de coût de l'ordre de 68 centimes par repas. Sans doute reposaient-elles sur une plus forte diversification des repas en bio.

Dans un tel scenario, on peut estimer que l'atteinte d'un objectif de 20 % d'approvisionnements en bio pourrait représenter, sur la base d'un surprix moyen de 50 % et d'un coût matière du menu de 2 euros (très faible) un supplément de prix de 16 centimes, qui doublerait dans l'hypothèse où le prix des produits bio extérioriseraient un supplément de 100 %

Au total, sur ces bases, le surcoût agrégé serait compris entre 640 millions d'euros et 1,3 milliard d'euros.

La question de l'incidence n'est donc pas mineure.

Or, elle n'est pas réglée.

f) La gestion régionale des aides européennes à l'agriculture biologique a favorisé une certaine divergence des soutiens régionaux à l'agriculture biologique et, à un niveau plus individuel, aux exploitations en bio

Annoncé en septembre 2012 dans le cadre de l'acte III de la décentralisation, le transfert aux régions de la qualité d'autorité de gestion du FEADER qui inclut les crédits européens de soutien à l'agriculture biologique a été consacré par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM).

En conséquence, les régions ont pris en charge la quasi-totalité des enveloppes du FEADER.

Ainsi que le montre le tableau ci-dessous, les régions gèrent plus de 90 % du FEADER, soit 10,3 milliards d'euros sur la période 2014-2020 sur un total de 11,4 milliards d'euros.

Répartition des fonds européens par échelon d'exécution et par autorité de gestion pour la période 2014-2020

(en milliards d'euros)

IEJ : Initiative pour l'emploi des jeunes.

Source : « Bilan du transfert aux régions de la gestion des fonds européens structurels et d'investissement », Cour des comptes, avril 2019

Les aides du FEADER comprennent les interventions en faveur de l'agriculture biologique, les aides allouées au bio - aides à la conversion et au maintien - correspondant à la mesure n° 1171(*) du document de cadrage national pris en application du règlement financier européen relatif à ce fonds.

Ce dernier prévoit que la mesure relative à l'agriculture biologique est incluse dans la liste des mesures devant être ouvertes dans chaque programme de développement rural régional.

Le document de cadrage national fixe, pour chacune des deux composantes de la mesure en faveur du bio (conversion et maintien), les montants d'aides applicables, ainsi que les critères d'éligibilité, qui, en théorie, sont uniformes sur l'ensemble du territoire.

Cependant, dans les faits, cette uniformité de principe des soutiens publics est déjouée, le constat d'une hétérogénéité des aides en fonction des situations régionales s'imposant.

Cette situation résulte de deux facteurs qui conjuguent leurs effets : l'hétérogénéité des programmations financières initiales devait en soi conduire à des taux de soutien unitaires différenciés ; des pénuries de crédits mobilisables, face à l'extension des surfaces théoriquement éligibles, ont accentué cette différenciation.

En premier lieu, la programmation financière des aides à l'agriculture biologique par les régions est tributaire des choix budgétaires des régions et, dans ces conditions, présente une réelle dispersion.

Dans le rapport précité, la Cour des comptes a pu mettre en évidence l'étendue des marges de manoeuvre laissées aux régions et la faiblesse d'un encadrement national de leurs interventions devant pourtant assurer une certaine cohérence des moyens.

Elle a ainsi précisé que le cadre national (de programmation et de gestion du FEADER) est beaucoup moins étendu en France qu'en Espagne ou en Allemagne, moins de mesures étant soumises au cadre national (5 en France, 7 en Allemagne et 10 en Espagne), « notamment les investissements physiques, inclus en Allemagne et Espagne, en sont exclus en France ; de plus, un plus gros volume de crédits échappe au cadre national : 31 % en France, contre 20 % en Allemagne et 7 % en Espagne ». Dans ces deux pays, les régions ne peuvent pas moduler les mesures du cadre national, comme en France.

Cette situation a des répercussions sur le niveau des soutiens à l'agriculture biologique.

Même si la mesure correspondante doit figurer dans les programmes régionaux de développement rural, il va de soi que les choix de priorité exercés au profit d'autres interventions, qui sont peu contraints par la programmation nationale, peuvent conduire à des effets d'éviction sur les aides à l'agriculture biologique.

Dans les faits, la programmation de la politique agricole commune prévoyait, dans son état initial, débordé en cours d'exécution (voir infra) 573,2 millions d'euros de crédits FEADER en direction du bio pour les régions de la France métropolitaine72(*), soit 6 % de l'enveloppe FEADER sous gestion des régions, hors compléments mis en oeuvre pour combler l'impasse de financement au titre du bio (voir supra).

Dans ce contexte général une assez forte disparité des enveloppes financières régionales programmées pour soutenir l'agriculture biologique doit être relevée.

Niveau et part des soutiens publics prévus pour l'agriculture biologique dans
les programmes de développement rural régionaux en France métropolitaine

 

Total

FEADER

Total BIO

Part du BIO

Auvergne Rhône Alpes

2 262,50

75,3

3,33 %

Auvergne

1 202,70

20,3

1,69 %

Rhône Alpes

1 059,80

55

5,19 %

Bourgogne Franche Comté

983,10

51,2

5,21 %

Bourgogne

539,4

30,9

5,73 %

Franche Comté

443,70

20,3

4,58 %

Bretagne

367,70

30

8,16 %

Centre Val-de-Loire

345,90

34

9,83 %

Grand est

650,10

50,3

7,74 %

Alsace

119,20

12

10,07 %

Champagne Ardennes

201,80

15

7,43 %

Lorraine

329,10

23,3

7,08 %

Hauts de France

257,40

19,8

7,69 %

Nord Pas-de- Calais

119,80

9,6

8,01 %

Picardie

137,60

10,2

7,41 %

Ile-de-France

57,60

6

10,42 %

Normandie

411,80

34,8

8,45 %

Basse Normandie

308,70

24,8

8,03 %

Haute Normandie

103,10

10

9,70 %

Nouvelle Aquitaine

1 571,90

104,5

6,65 %

Aquitaine

595,30

42,9

7,21 %

Limousin

579,10

18,1

3,13 %

Poitou Charente

397,50

43,5

10,94 %

Occitanie

1 904,40

133,1

6,99 %

Languedoc Roussillon

597,10

39

6,53 %

Midi Pyrénées

1 307,30

94,1

7,20 %

Pays-de-Loire

457,60

61,2

13,37 %

PACA

476,80

18,8

3,94 %

Corse

145,30

4,5

3,10 %

Total

9 480,30

573,2

6,05 %

Source : commission des finances du Sénat

La proportion des aides fléchées vers l'agriculture biologique dans le cadre des différents programmes régionaux va, par exemple, d'un peu plus de 3 % en Corse et en Auvergne Rhône Alpes (avec un plus bas de 1,7 % en Auvergne) à plus de 10 % en Ile-de- France et en Pays-de-Loire (9,83 % en Centre Val de Loire ; 10 % en Alsace et 11 % en Poitou Charente).

Ces répartitions n'empêchent pas des régions n'accordant qu'une faible priorité au bio de réunir des financements relativement importants à cet effet.

Malgré la part réduite des aides au bio dans leur enveloppe FEADER, certaines régions disposant de fonds FEADER comparativement importants peuvent réunir des moyens relativement élevés en faveur du bio.

Répartition régionale du FEADER et des crédits de soutien
à l'agriculture biologique

 

Part du FEADER

Part des soutiens au BIO

Écart

Auvergne Rhône Alpes

23,87 %

13,14 %

- 10,73 %

Auvergne

12,69 %

3,54 %

- 9,14 %

Rhône Alpes

11,18 %

9,60 %

- 1,58 %

Bourgogne Franche Comté

10,37 %

8,93 %

- 1,44 %

Bourgogne

5,69 %

5,39 %

- 0,30 %

Franche Comté

4,68 %

3,54 %

- 1,14 %

Bretagne

3,88 %

5,23 %

1,36 %

Centre Val-de-Loire

3,65 %

5,93 %

2,28 %

Grand est

6,86 %

8,78 %

1,92 %

Alsace

1,26 %

2,09 %

0,84 %

Champagne Ardennes

2,13 %

2,62 %

0,49 %

Lorraine

3,47 %

4,06 %

0,59 %

Hauts de France

2,72 %

3,45 %

0,74 %

Nord Pas-de- Calais

1,26 %

1,67 %

0,41 %

Picardie

1,45 %

1,78 %

0,33 %

Ile-de-France

0,61 %

1,05 %

0,44 %

Normandie

4,34 %

6,07 %

1,73 %

Basse Normandie

3,26 %

4,33 %

1,07 %

Haute Normandie

1,09 %

1,74 %

0,66 %

Nouvelle Aquitaine

16,58 %

18,23 %

1,65 %

Aquitaine

6,28 %

7,48 %

1,20 %

Limousin

6,11 %

3,16 %

- 2,95 %

Poitou Charente

4,19 %

7,59 %

3,40 %

Occitanie

20,09 %

23,22 %

3,13 %

Languedoc Roussillon

6,30 %

6,80 %

0,51 %

Midi Pyrénées

13,79 %

16,42 %

2,63 %

Pays-de-Loire

4,83 %

10,68 %

5,85 %

PACA

5,03 %

3,28 %

- 1,75 %

Corse

1,53 %

0,79 %

- 0,75 %

Total

100,00 %

100,00 %

0,00 %

Source : commission des finances du Sénat

Trois régions (Occitanie, Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-Rhône-Alpes) concentrent plus de la moitié des soutiens publics régionaux (54,5 %). Cette situation reflète assez étroitement la répartition globale de l'enveloppe FEADER puisque ces régions en mobilisent 60,4 %, mais l'on constate un écart entre les crédits attribués au titre du développement rural à ces régions et leur contribution aux concours publics à l'agriculture, qui extériorise un déficit de 6 points.

Inversement, quelques régions, moins bien dotées en enveloppe FEADER, contribuent proportionnellement plus au financement public de l'agriculture biologique que leur part dans le fonds, ce qui ne fait que refléter les constats relevés dans le précédent tableau.

La diversité des situations régionales au regard de la programmation des dotations européennes invite à s'interroger sur les facteurs qui peuvent la justifier.

Au titre de la campagne 2015, les dossiers faisant l'objet d'un soutien public étaient au nombre de 15 570 en France métropolitaine73(*).

Une corrélation assez forte entre la situation régionale des engagements en bio des exploitations agricoles à l'aube de la programmation et la part relative des crédits au bénéfice du bio dans les programmes régionaux peut être constatée.

Cependant, certaines régions, notamment Auvergne-Rhône-Alpes où la production biologique était relativement plus développée mais aussi PACA, où, au contraire, elle accusait un déficit par rapport à la moyenne nationale, ont pu programmer des enveloppes en-deçà de leur part dans la production biologique.

Par ailleurs, des régions où l'agriculture biologique était comparativement très peu présente n'ont pas programmé une quelconque impulsion (Ile-de-France) tandis que d'autres, dans la même situation au regard du développement du bio ont souhaité consentir un certain effort (Bourgogne Franche Comté, Centre Val de Loire, Normandie...).

Répartition régionale des aides à l'agriculture biologique

(campagne 2015)

 

Part des soutiens au bio dans le total dans le total métropolitain

Nombre de dossiers

Part des dossiers régionaux dans le total métropolitain

Auvergne Rhône Alpes

13,14 %

2 397

15,39 %

Bourgogne Franche Comté

8,93 %

987

6,34 %

Bretagne

5,23 %

853

5,48 %

Centre Val-de-Loire

5,93 %

509

3,27 %

Grand est

8,78 %

1 025

6,58 %

Hauts de France

3,45 %

329

2,11 %

Ile-de-France

1,05 %

135

0,87 %

Normandie

6,07 %

709

4,55 %

Nouvelle Aquitaine

18,23 %

2 670

17,15 %

Occitanie

23,22 %

3 531

22,68 %

Pays-de-Loire

10, 68 %

1 639

10,53 %

PACA

3,28 %

786

5,05 %

Corse

0,79 %

ND

ND

Total

 

15 570

100,00 %

Source : commission des finances du Sénat

Il serait hâtif d'interpréter ces constats en leur attribuant une motivation purement discrétionnaire. En fonction des anticipations concernant l'expansion de la production biologique, il peut n'être pas infondé d'adopter des programmations financières diversifiées. En ce sens, dans les régions qui connaissaient un développement relatif du bio déjà conséquent, on a pu être incliné à prévoir de plus faibles moyens que dans des régions accusant certains retards. Ce biais pouvait par ailleurs être accentué par la perspective de voir se modifier la structure des aides dans le sens d'une part croissante des aides au maintien, moins coûteuses.

Cependant, force est de constater que l'essor de la conversion à l'agriculture biologique intervenu depuis 2015 s'est plaqué sur une hétérogénéité des capacités de soutien aux exploitations en bio, qui ont tendu à diverger entre les régions.

Il faut, à ce moment, rappeler que les régions peuvent décider de plafonner les aides consacrées au bio fournies à chaque exploitation dans le cadre de la contractualisation des engagements. Ces plafonnements peuvent évoluer au cours de la période de programmation financière.

Le plafond d'aide couvre la période de l'engagement contractuel dans des conditions qui aboutissent, au demeurant, à une rigidification regrettable du cadre dans lequel s'incarnent les projets individuels (voir infra).

Même si données exposées dans le tableau ci-dessous ne sauraient, du fait de limites de méthode, rendre compte des soutiens unitaires effectivement accessibles aux exploitations, elles donnent des indications sur la traduction des programmations régionales du FEADER au profit du bio en termes de niveau d'aide unitaire.74(*)

Indications sur les capacités régionales de soutien
par exploitation en bio

Source : commission des finances du Sénat

Moyennant une capacité de soutien moyenne de 13 945,5 euros par exploitation, une forte dispersion des capacités régionales de soutien se dégage des données ci-dessus.

Elle est globalement en ligne avec les constats effectués plus haut.

Cependant, dans un contexte national de fort développement de l'agriculture biologique, les différences entre les dynamiques régionales ont plus ou moins affecté la capacité de soutien des régions.

Évolution régionale des exploitations en bio (2015-2018)

 

Nombre d'exploitations en bio en 2015

Nombre d'exploitations en bio en 2018

Différence en unités

Différence en %

Auvergne Rhône Alpes

2 397

5858

3 461

144%

Bourgogne Franche Comté

987

2329

1 342

135,6%

Bretagne

853

3100

2 247

x 3,6

Centre Val-de-Loire

509

1250

741

145,5%

Grand est

1 025

2534

1 509

147,3%

Hauts de France

329

999

670

x 3

Ile-de-France

135

395

260

x 3

Normandie

709

1799

1 090

157%

Nouvelle Aquitaine

2 670

6157

3 487

131%

Occitanie

3 531

9403

5 872

166,70%

Pays-de-Loire

1 639

3270

1 631

x 2

PACA

786

3552

2 766

x4,5

Corse

ND

457

ND

ND

Total

15 570

41103

25 533

2,63988439

Source : commission des finances du Sénat

Certaines régions (Bretagne, PACA, Hauts de France, Ile-de-France) ont connu un développement de l'agriculture biologique très supérieur à la moyenne nationale, d'autres sensiblement sous cette moyenne.

En conséquence, la répartition des exploitations en bio entre les régions s'est modifiée.

Évolution de la part des exploitations en bio par région

 

Part dans le total en 2015

Part dans le total en 2018

Différence

Auvergne Rhône Alpes

15,4 %

14,3 %

- 1,1 %

Bourgogne Franche Comté

6,3 %

5,7 %

- 0,7 %

Bretagne

5,5 %

7,5 %

2,1 %

Centre Val-de-Loire

3,3 %

3,0 %

- 0,2 %

Grand est

6,6 %

6,2 %

- 0,4 %

Hauts de France

2,1 %

2,4 %

0,3 %

Ile-de-France

0,9 %

0,96 %

0,1 %

Normandie

4,6 %

4,4 %

- 0,2 %

Nouvelle Aquitaine

17,1 %

15,0 %

- 2,2 %

Occitanie

22,7 %

22,9 %

0,2 %

Pays-de-Loire

10,5 %

8,0 %

- 2,6 %

PACA

5,0 %

8,6 %

3,6 %

Corse

ND

1,1 %

ND

Total

100 %

100 %

0,0 %

Source : commission des finances du Sénat

Le mécanisme de modulation des aides n'est pas en soi critiquable.

Vos rapporteurs spéciaux s'en sont expliqués lorsqu'ils ont abordé les problèmes posés par la détermination du barème des aides à l'agriculture biologique. Il faut pouvoir tenir mieux compte des conditions technico-économiques qui président aux projets individuels.

Cependant, les problèmes soulevés par la modulation ne manquent pas, dès lors que celle-ci n'est que le résidu de contraintes financières.

L'efficacité du soutien public mais également son équité sont alors en cause, situation qui ne peut être laissée sans réponse.

Or, force est de reconnaître que l'État, sans doute du fait de ses responsabilités de cofinanceur national peu désireux de mettre ses engagements financiers en cohérence avec ses annonces communicationnelles, n'a rien entrepris pour apporter les réponses nécessaires.

g) De graves problèmes d'exécution budgétaire
(1) Une exécution budgétaire particulièrement affectée par les dysfonctionnements de la chaîne des paiements agricoles

Le suivi des soutiens publics à l'agriculture biologique oblige à une distinction entre la programmation budgétaire et l'exécution correspondante, dont les termes les plus récents sont d'autant moins connus à ce jour que la gestion des interventions en faveur de l'agriculture biologique a été gravement perturbée par les dysfonctionnements de la chaîne des paiements agricoles.

Cette dernière a été analysée par vos rapporteurs spéciaux dans un récent rapport.75(*)

Il a montré que ces graves dysfonctionnements avaient particulièrement touché les aides destinées à conforter la transition agro-écologique et, parmi ces aides, les aides à l'agriculture biologique.

La séquence des financements activés au cours de cette période a été très fortement perturbée par les dysfonctionnements de la chaîne des paiements agricoles.

D'un point de vue budgétaire, il convient de distinguer les engagements de crédits des paiements.

Les premiers couvrent les dépenses prévisibles compte tenu des notifications de passage au bio réalisées par les agriculteurs et concernent ainsi, par nature, plusieurs années ; les seconds matérialisent les dépenses annuelles et peuvent correspondre à des engagements de l'année ou à des engagements antérieurs.

Séquence des paiements et des engagements au bénéfice des agriculteurs
passés à l'agriculture biologique

Les paiements au titre de la campagne 2015 ont été finalisés tardivement. Ils se sont répartis comme suit :

les aides à la conversion : 76,5 millions d'euros, dont 32,1 millions d'euros pour l'État (14 millions d'euros du ministère de l'agriculture et de l'alimentation et 18,1 millions d'euros des Agences de l'eau) ; 44,4 millions d'euros du Feader et 7 000 euros d'autres financeurs ;

les aides au maintien : 56,6 millions d'euros dont 15,9 millions d'euros pour l'État (12,5 millions d'euros du ministère de l'agriculture et de l'alimentation et 3,4 millions d'euros des Agences de l'eau) ; 39,7 millions d'euros du Feader et 300 000 euros d'autres financeurs.

Les engagements mis en oeuvre en 2015 ont atteint, respectivement, pour :

les aides à la conversion : 291,4 millions d'euros dont 126,6 millions d'euros de l'État (54 millions d'euros du ministère de l'agriculture et de l'alimentation et 72,6 millions d'euros Agences de l'eau) ; 164,8 millions d'euros du Feader et 36 000 euros des autres financeurs ;

les aides au maintien : 254,1 millions d'euros dont 71,6 millions d'euros de l'État (56,2 millions d'euros du ministère de l'agriculture et de l'alimentation et 15,4 millions d'euros Agences de l'eau) ; 180,5 millions d'euros du Feader et 2,0 millions d'euros des autres financeurs.

Les paiements de la campagne 2016, qui n'ont ont commencé qu'en mai 2018, ont, jusqu'à présent, été répartis comme suit :

les aides à la conversion : 25,2 millions d'euros dont 11,1 millions d'euros pour l'État (4,4 millions d'euros du ministère de l'agriculture et de l'alimentation et 6,7 millions d'euros des Agences de l'eau) et 14,1 millions d'euros du Feader ;

les aides au maintien : 7,1 millions d'euros dont 2,2 millions d'euros de l'État (1,5 million d'euros du ministère de l'agriculture et de l'alimentation et 0,7 million d'euros des Agences de l'eau), 4,9 millions d'euros du Feader et 32 000 euros des autres financeurs.

Les engagements mobilisés en 2016 (nouveaux engagements) se sont élevés pour :
les aides à la conversion à 245,4 millions d'euros dont 97,3 millions d'euros de l'État (43,8 millions d'euros du ministère de l'agriculture et de l'alimentation et 53,5 millions d'euros des Agences de l'eau) ; 148,1 millions d'euros du Feader. ;

les aides au maintien à 85,3 millions d'euros dont 28,6 millions d'euros de l'État (17,4 millions d'euros du ministère de l'agriculture et de l'alimentation et 11,2 millions d'euros des Agences de l'eau) et 56,7 millions d'euros du Feader.

Paiements et engagements budgétaires au titre de
l'agriculture biologique en 2015 et 2016

(en millions d'euros)

 

2015

2016

 

Paiements

Engagements

Paiements

Engagements

Conversion

76,5

291,4

25,2

245,4

dont :

 

 

 

 

État

32,1

126,6

11,1

97,3

Feader

44,4

164,8

14,1

148,1

Autres

0,007

0,036

 

 

Maintien

56,6

254,1

7,1

85,3

dont :

 

 

 

 

État

15,9

71,6

2,2

28,6

Feader

39,7

180,5

4,9

56,7

Autres

0,3

2

0,032

 

Total

133,1

545,5

32,3

330,7

Source : commission des finances du Sénat

Au total, les données présentées dans le tableau ci-dessous, dont la significativité n'est que relative étant donné les conditions de la gestion des aides à l'agriculture biologique, confirment l'existence d'un taux d'engagement déjà relativement élevé (75 % de la maquette FEADER augmentée dans les conditions décrites supra) assorti d'un taux de paiement encore faible (39 %).

Ce constat conduit à deux inquiétudes :

- le faible taux de paiement nécessitera de dégager des moyens importants en crédits de paiement, en particulier au titre des cofinancements nationaux, que les dernières lois de finances n'ont pas assumé jusqu'à présent ;

- les engagements accessibles sont insusceptibles de financer les ambitions de développement du bio, qui passant par des entrées massives en conversion, supposent des capacités d'engagement inaccessibles en l'état de la programmation financière pluriannuelle.

Données relatives à la consommation des dotations de la France au titre du FEADER au 1er juin 2019

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

On renvoie ici au rapport consacré par vos rapporteurs spéciaux aux dysfonctionnements de la chaîne de paiement agricole. Ils ont particulièrement affecté les aides au bio, qui ne sont toujours pas liquidées pour les campagnes les plus anciennes.

Les solutions de remplacement mises en oeuvre- les avances de trésorerie remboursables-, globalement insatisfaisantes pour les exploitants, l'ont été particulièrement pour ceux passés au bio. Ces derniers ne pouvaient faire jouer les références historiques qui leur auraient permis de bénéficier de ces avances-relais.

Dans ces conditions, il apparaît que les entreprises de distribution se sont substituées à un État défaillant, apportant aux exploitations les ressources de trésorerie que l'État se refusait à leur offrir, à travers la mobilisation de cessions de créances, dont les termes mériteraient un suivi.

On peut ici parler d'une démission de l'État particulièrement regrettable quand on a à l'esprit les conditions dans lesquelles peuvent se nouer les relations contractuelles entre producteurs primaires et opérateurs de l'aval.

(2) Des aides au bio qui, d'entre les aides aux exploitants agricoles, sont les plus difficiles à obtenir

Il convient d'ajouter une précision pour mettre en exergue l'exigence comparativement importante qui paraît présider à l'attribution de soutiens à l'agriculture biologique.

En réponse à une question de vos rapporteurs spéciaux sur les suites données aux demandes de subventionnement correspondant aux grandes catégories d'interventions en faveur des agriculteurs, certaines précisions ont pu être fournies sur les taux d'acceptation des demandes.

Les taux de rejet par dispositif disponibles à ce stade (ceux relatifs à la campagne 2015) se sont élevés respectivement à 0,18 % pour les aides découplées, 13,2 % pour l'assurance récolte, 14,2 % pour les mesures relatives à l'agriculture biologique, 7,9 % pour l'indemnité compensatoire de handicaps naturels et 8,9 % pour les mesures agro-environnementales.

L'accès aux aides au bio est ainsi le plus sélectif.

Si cette observation ne peut être considérée comme indiquant le mal fondé ni d'ailleurs le bien fondé des décisions d'attribution des aides au bio elle conduit à souligner en revanche que les conditionnalités des autres interventions sont plus faciles à réunir que pour les soutiens à l'agriculture biologique, constat qui, dans la concurrence des projets agro-écologiques, est de nature à orienter les exploitants vers des formules leur offrant des perspectives d'aide plus favorables.

(3) Un problème de flexibilité

On a indiqué comment les régions pouvaient moduler les soutiens qu'elles accordent dans le cadre de leur gestion du FEADER. Il faut ajouter qu'une fois le plafonnement des aides notifié aux exploitants, la réorientation des productions en bio de ces derniers est insusceptible de modifier le plafonnement des aides auxquelles l'exploitation est éligible.

Ainsi, il est pratiquement impossible à une exploitation souhaitant adopter une spécialisation productive plus coûteuse que celle associée à son projet initial d'effectuer ce changement.

En pratique, elle ne bénéficierait alors pas d'un relèvement du barème prévu.

(4) Les effets pervers des règles d'exécution des contrats

La réglementation des aides bio et les contrats conclus avec les exploitants prévoient qu'en cas de renoncement au projet bio pendant l'exécution du contrat, l'ensemble des aides doivent être remboursées.

Ce dispositif, dont les prolongements concrets en termes de récupération des aides sont impalpables, peut être compris comme devant prévenir des abus et limiter les effets d'aubaine.

Toutefois, il exerce des effets qu'on peut considérer comme pervers et excessifs.

L'un des effets pervers de la réglementation est de prolonger les conversions en bio confrontées à des difficultés afin de ne pas devoir rembourser les aides perçues. Il en résulte un double gâchis, micro-économique pour les exploitations qui ne demeurent en bio que par défaut, et financier puisque des crédits publics continuent à être consommés alors même que la perspective d'un maintien en bio au-delà de la période contractuelle est à peu près nulle.

Ancienneté de l'engagement en bio au moment de l'arrêt de certification

Source : Agence Bio et organismes certificateurs

On peut constater la part importante des arrêts d'exploitation en bio au-delà du terme de cinq ans qui joue comme un seuil permettant de cesser l'exploitation sans dette de réparation.

Il faut également admettre que la sanction qui doit alors être théoriquement appliquée suit une logique du tout ou rien à laquelle devrait se substituer une gradation plus proportionnelle des rappels. Après tout, la conversion en bio, dès lors qu'elle a dépassé un délai donné, a certainement permis d'apporter des éléments de bien-être qu'il semble injuste de ne pas rémunérer. La lourdeur de la sanction peut décourager le risque et encourager des maintiens en « pseudo bio » finalement coûteux pour les finances publiques.

Un pareil choix est d'autant plus redoutable que les contrôles de conditionnalité sont en soi délicats lorsqu'il s'agit d'apprécier certaines pratiques et réalisés dans des conditions dont le suivi est très insatisfaisant (voir ci-dessous).

Même si les pratiques de contractualisation ont abouti à privilégier des périodes courtes (le quinquennat plutôt que le septennat), mesure qui traduit une certaine prudence, vos rapporteurs spéciaux souhaitent que le barème des remboursements des aides puisse être adapté afin d'être plus juste, moins réducteur de prise de risque et moins propre à susciter des pratiques d'évitement pouvant se révéler coûteuses pour les finances publiques.


* 56 Ce qui fait des aides à l'agriculture biologique des « aides surfaciques » passibles d'une gestion dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) régi par les règlements financiers européens, ce qui n'est pas indifférent s'agissant des obligations de suivi des interventions publiques correspondantes.

* 57 Au demeurant celle-ci est d'ores et déjà très variable mais sans que cette variabilité ne résulte d'un quelconque pilotage (voir supra et infra).

* 58 On verra ci-après que cette invitation est particulièrement justifiée par les impasses de financement qui caractérisent le programme « Ambition bio 2022 » annoncé par le Gouvernement à la suite des « États généraux de l'alimentation ».

* 59 Dont le total s'élève à 277,851 milliards d'euros constants de 2011 pour la période de 2014 à 2020, soit 44,293 milliards d'euros par an pour l'ensemble des pays de l'Union européenne et à 52,487 milliards d'euros et 7,498 milliards d'euros par an en moyenne pour la France.

* 60 Pas tout à fait complètement dans la mesure où les durées de conversion peuvent être raccourcies lorsque la surface a fait l'objet de certaines formes d'exploitation permettant d'en présumer les qualités « bio-compatibles ». Il reste à vérifier si la déclinaison locale des aides entraîne en pratique des modulations, mais celles-ci sont normalement interdites par le règlement européen (voir infra).

* 61 Les régions disposent à ce jour de marges de manoeuvre mais qui en réalité ne les servent pas non plus que les principes sur lesquels devraient reposer la gestion des aides bio. Elles sont essentiellement mobilisées -voir infra- pour gérer des pénuries financières.

* 62 « Rapport sur le développement de l'agriculture biologique 2008-2012 », Inspection Générale des finances et Conseil générale de l'environnement et du développement rural, février 2013.

* 63 Le rapport des trois inspections avait estimé que les engagements totaux pour le bio pourraient se situer entre 600 millions d'euros et 650 millions d'euros pour la période 2008-2012, estimation assez congruente avec les constats rétrospectifs, le rapport ayant notamment intégré les soutiens apportés par le compte d'affectation spéciale pour le développement agricole et rural (CAS-DAR) dont les dépenses en faveur du bio ont été alors estimées à 35 millions d'euros sur la période 2008-2012.

* 64 L'aide au maintien n'a été introduite en France qu'à partir de 2010

* 65 Le Programme Ambition bio 2017 a été présenté en mai 2013. Son objectif central consistait à doubler les surfaces conduites en bio à l'échéance de 2017.

* 66 Le Programme Ambition bio 2022 a été présenté le 25 juin 2018. Ses objectifs (notamment la conduite en bio de 15 % de la SAU nationale) ont été exposés ci-dessus.

* 67 Hélas, les conditions d'exécution des engagements en faveur de l'agriculture biologique ont été tellement mauvaises que ces chiffres couvrent sans doute des dettes pluriannuelles, de sorte qu'ils ne peuvent être extrapolés.

* 68 « Programme Ambition bio 2017 ; premier bilan intermédiaire » ; CGAAER, mars 2017.

* 69 Les engagements vivants à cette date ne sont pas connus mais on peut rappeler qu'entre 2015 et 2018, la somme des engagements pris chaque année (pour une période de cinq ans) a atteint 1,07 milliards d'euros. Compte tenu des difficultés de paiement rencontrées au cours de cette période (voir infra), les engagements vivants sont certainement encore très importants, nécessitant chaque année des paiements d'autant plus substantiels que le taux d'engagement des enveloppes bio du FEADER, pour relativement élevé qu'il ait été laisse 25 % de dotations à mobiliser (voir infra).

* 70 « Rapport du Gouvernement au Parlement sur les impacts budgétaires induits par l'application des règles prévues aux articles M.230-5-1 à L. 230-5-5 du code rural et de la pêche maritime concernant la qualité des approvisionnements en restauration collective », Août 2019.

* 71 Il existe en réalité deux sous mesures 11, la première consacrée 11.1 étant consacrée aux aides à la conversion, la seconde 11.2 étant consacrée aux aides au maintien.

* 72 Cette enveloppe valable pour six ans peut être mise en regard de l'enveloppe annoncée dans le cadre du projet « Ambition bio 2022 » qui atteint pour les quatre années de la programmation 630 millions d'euros.

* 73 Hors Corse pour laquelle il semble que les outils d'instruction des aides n'étaient pas encore disponibles.

* 74 On raisonne comme si les enveloppes FEADER bio des régions devaient financer les entrées en production bio, ces dernières se produisant toutes en 2018.

* 75 « Réparer la chaîne de paiement des aides agricoles, un devoir pour nos finances publiques et notre agriculture », Yannick Botrel et Alain Houpert, commission des finances du Sénat. Rapport n° 31 (2018-2019) du 10 octobre 2018.