AVANT-PROPOS
Madame,
Monsieur,
Les crédits du programme 232 de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) consacrés au financement de la vie politique recouvrent trois chefs de dépenses :
- les crédits consacrés au financement public des dépenses électorales liées aux campagnes, qui ne sont qu'une partie, mais une partie importante, des dépenses qu'impliquent les opérations électorales ;
- les crédits attribués aux partis politiques ;
- et, enfin, les moyens réservés à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), qui exerce des missions de régulateur financier des deux premiers types de crédits, auxquels il faut ajouter les quelques moyens dévolus à l'institution nouvelle que représente le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques.
Ces dernières années, une abondante source législative a coulé pour renforcer la régulation financière des activités politiques.
Il faut s'interroger sur la capacité des régulateurs, au premier rang desquels la CNCCFP, de suivre le rythme de ces avancées.
Il convient également de dresser le bilan des mesures adoptées pour que, les financements d'initiative privée ayant été étroitement encadrés, les candidats aux élections politiques et les partis politiques puissent disposer des moyens sans lesquels l'expression politique ne serait plus en mesure de nourrir la conversation démocratique.
Une analyse des crédits du programme 232 de la mission AGTE conduite par un rapporteur spécial de la commission des finances ne saurait se substituer aux compétences attribuées à d'autres instances parlementaires, le Bureau du Sénat, la commission des lois de notre Haute Assemblée.
En respectant pleinement la distribution des compétences des uns et des autres, le contrôle des crédits consacrés au financement public de la vie politique consiste au fond à apprécier le niveau et l'emploi des dotations d' une politique publique dont l'étendue a pris au fil du temps une ampleur de plus en plus vaste et qui répond à plusieurs types de justifications.
Pour aller à l'essentiel, il s'agit d'assurer la vitalité de notre démocratie en donnant aux partis politiques les moyens de leur expression, en les garantissant contre des dépendances « troubles », à commencer par celle de l'État, mais aussi en prévoyant les moyens d'une expression libre des candidats aux élections, d'une expression libre et j'allais dire non faussée.
Il s'agit également d'assurer la crédibilité des acteurs de la vie politique que sont les partis politiques et les candidats aux suffrages du corps électoral auprès de l'opinion publique, en permettant à cette dernière d'accéder à des informations sur tel ou tel point auxquels elle est présumée accorder un intérêt légitime. C'est ici tout le sujet compliqué de la transparence.
La régulation financière de la vie politique qui, dans un premier temps, avait principalement concerné les campagnes électorales et leur financement a, ces deux dernières années, donné lieu à un resserrement des règles imposées aux partis politiques, dont tous les prolongements ne sont pas encore concrètement appréciables. Ils pourraient déboucher sur un autre équilibre que celui traditionnellement inspiré par l'article 4 de notre Constitution qui consacre le rôle des partis politiques. Il peut en résulter certaines difficultés.
Dans ce contexte, les moyens du régulateur qu'est la CNCCFP se posent, tant du point de vue matériel que sur le plan des possibilités juridiques à sa disposition.
La question de la pleine effectivité de son rôle se joue là mais aussi sans doute dans le contexte plus général des questions que pose la capacité des lois à appréhender le monde nouveau des expressions politiques et dans celui plus particulier de l'interprétation par la CNCCFP des modalités que doit prendre son action.
Les préoccupations qui peuvent en découler ne sont pas les seules à prendre en compte. Un régulateur doit pouvoir accomplir sa mission de gardien des règles, éventuellement partagée avec d'autres comme c'est le cas pour la CNCCFP du fait notamment du rôle du juge.
Il doit également accompagner ses différents « usagers », surtout quand les contraintes qui leur sont imposées admettent une marge d'interprétation, qui peut créer une insécurité d'autant moins supportable qu'elle touche aux conditions de la vie démocratique.
Mais, d'autres problèmes se posent. Les conditions du financement de la vie politique, pour avoir été « assainies », demeurent peu satisfaisantes. Le financement public est gelé et sa répartition, ressort, à l'analyse, comme marquée par une très forte concentration.
L'accès des acteurs de la vie politique aux services nécessaires à leur expression, en particulier aux services bancaires, est très loin d'être garanti. Quant aux financements « citoyens », leur extension est faible en France et mérite une évolution réaliste.
Quelques mots pour conclure cet avant-propos.
La vie politique implique des champs en interrelation, dont seul celui qui rassemble les acteurs immédiats de la discussion politique est réellement touché par une régulation financière, qui prend de plus en plus les traits d'une hyper-régulation, du moins dans ses processus les plus appréhendables, les processus aux marges de la vie politique telle que la font ces acteurs étant moins strictement maîtrisés.
La régulation est donc marquée par des paradoxes et la situation dessine un « optimum de second rang ». C'est évidemment mieux que l'absence de tout optimum mais la situation reste caractérisée par des déséquilibres, qui, si l'on n'y prend pas garde, peuvent déboucher sur une perte de crédibilité de la régulation, même si, sous cet angle, les objectifs qu'elle poursuit ne sont pas également « à risques ».
Cette dernière remarque, qui se fonde sur le sentiment que le contrôle de la destination ultime des financements publics est mieux assuré que l'objectif de conforter le pluralisme des expressions, n'est pas en soi de nature à complètement rassurer.
Dans ce contexte, le régulateur de premier rang doit assurer sa part pour assurer la confiance dans l'effectivité et l'équité de l'administration des règles qu'il est appelé à appliquer.
Il n'appartient pas à un rapport de contrôle budgétaire de faire autre chose que de signaler les points (au moins certains d'entre eux particulièrement patents) sur lesquels l'ambition de régulation financière de la vie politique encourt le risque de céder sur son projet.
Ainsi donc, c'est surtout un diagnostic qui est ici proposé. J'espère par-là ouvrir le champ des recommandations et de l'action à ceux qui voudront s'en saisir.
I. LE FINANCEMENT DES CAMPAGNES ÉLECTORALES, UN ENCADREMENT RENFORCÉ CONFRONTÉ À UN RENOUVELLEMENT DE PROBLÉMATIQUES DIFFICILES À MAÎTRISER
Notre collègue Hervé Marseille a précisément exposé le dualisme des coûts des opérations électorales supportés par les dotations budgétaires, qui relèvent, d'une part, de l'organisation des opérations de vote, et, d'autre part, des remboursements de frais de campagne électorale des candidats 1 ( * ) .
Votre rapporteur spécial n'abordera que la seconde destination des crédits inscrits au programme 232, qui engagent tout particulièrement la responsabilité de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.
Dans ce domaine, la commission exerce des missions décisives qui vont jusqu'à lui conférer un rôle de quasi-ordonnateur des deniers publics. En outre, son contrôle est théoriquement très profond. Nombreux sont les candidats aux différents scrutins qui le jugent même excessivement profond, appréciation à laquelle il faut accorder attention.
Le contrôle des comptes de campagne qui est pleinement justifié en son principe ne doit pas dégénérer en un obstacle administratif à la vivacité des engagements politiques.
Cet impératif doit être d'autant plus pris en compte qu'à l'examen, le contrôle exercé sur les comptes de campagne ressort comme plus ou moins exigeant et effectif selon les scrutins et selon les points de vigilance du contrôle, tandis que les aspects les plus modernes des structures économiques et de communication tendent à désarmer le contrôle financier de certaines campagnes électorales, particulièrement de l'élection présidentielle.
A. UN ENCADREMENT LÉGISLATIF DE PLUS EN PLUS FORT DES CONDITIONS DE FINANCEMENT DES CAMPAGNES ÉLECTORALES
Les campagnes électorales sont encadrées par un régime financier qui, pour varier selon les scrutins 2 ( * ) , poursuit des objectifs communs : favoriser l'expression politique ; assurer un traitement équitable des candidats ; assurer au financement public des campagnes électorales un emploi conforme à sa destination ; prévenir l'apparition de liens de dépendance réels ou présumables entre un candidat et des influences tierces.
La réglementation du financement des campagnes électorales porte sur les dépenses électorales mais aussi sur les recettes.
1. Un encadrement comptable resserré
Les articles L 52-4 à L 52-6 du code électoral définissent les conditions dans lesquelles une association de financement ou un mandataire financier sont appelés à assurer les opérations de recettes et de dépenses des candidats aux élections mais aussi les qualités que doivent respecter les experts comptables chargés de la présentation des comptes de campagne des candidats.
L'encadrement des comptes de campagne réserve un large pouvoir de définition des exigences comptables à la CNCCFP, dans le cadre des dispositions légales et réglementaires pertinentes.
Ces dernières ont fait l'objet d'une récente modification (voir encadré ci-après) qui a apporté quelques aménagements pratiques bienvenus mais a aussi renforcé les obligations de publication de la CNCCFP sur les emprunts souscrits par les candidats, et, de ce fait, les responsabilités comptables des candidats sur ce point.
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Les apports de la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017
en matière
- les fonctions du mandataire financier ou de l'association de financement électorale cesseront de plein droit six mois (et non plus trois mois) après le dépôt du compte de campagne , cette prolongation devant permettre de résoudre le problème des dévolutions, que le candidat doit effectuer avant cette cessation de fonctions, mais dont le montant définitif dépendant de la décision de la commission, qui peut intervenir jusqu'à six mois après ce dépôt, était susceptible de n'être pas connu dans les délais prescrits ; - la dévolution du solde positif du compte de campagne ne provenant pas de l'apport du candidat pourra désormais être effectuée au mandataire financier d'un parti politique relevant de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 (et non plus seulement à l'association de financement d'un tel parti) ; - pour les élections se déroulant après le 1 er janvier 2018, la publication des comptes de campagne par la commission (dans une forme simplifiée) devra indiquer « notamment les montants consolidés des emprunts souscrits par le candidat ou le candidat tête de liste pour financer cette campagne , répartis par catégories de prêteurs, types de prêts et pays d'établissement ou de résidence des prêteurs, ainsi que l'identité des prêteurs personnes morales »; ceci implique que ces éléments soient fournis à la commission lors du dépôt des comptes de campagne, ou le cas échéant complétés dans le cadre de la procédure contradictoire. Une refonte des annexes du formulaire de compte de campagne s'avèrera nécessaire sur ce point. Il conviendra notamment de définir précisément les catégories de prêteurs. Dans la perspective de la publication précitée et eu égard à l'importance du recours à l'emprunt dans l'apport personnel des candidats, il est souhaitable que la commission dispose de ces informations sous forme numérique. |
Depuis l'ordonnance n o 2003-1165 du 8 décembre 2003, il était exigé par les dispositions de l'article L 52-12 du code électoral que le compte de campagne soit « présenté par un membre de l'ordre des experts-comptables et des comptables agréés et accompagné des justificatifs de ses recettes ainsi que des factures, devis et autres documents de nature à établir le montant des dépenses payées ou engagées par le candidat ou pour son compte ».
La loi du 14 avril 2011 a précisé le rôle de l'expert-comptable. Il doit mettre le compte de campagne « en état d'examen » et s'assurer « de la présence des pièces justificatives requises ».
La législation prévoit qu'un certain nombre d'incompatibilités entourent la désignation de l'expert-comptable mais ce dernier n'est pas le responsable ultime des comptes de campagne qu'il met en état.
Les candidats ne sont pas tous assujettis à recourir à un expert-comptable. Depuis 2012, sont dispensés du dépôt d'un compte de campagne, et, de ce fait, de l'obligation de recourir aux services d'un expert-comptable, les candidats qui réunissent deux conditions cumulatives :
- avoir obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés ;
- n'avoir perçu aucun don de la part de personnes physiques .
Ces candidats ne peuvent prétendre au remboursement forfaitaire de leurs frais de campagne sur crédits publics. Par ailleurs, par hypothèse, ils n'ouvrent pas droit pour les donateurs à un quelconque avantage fiscal.
Une proposition de loi présentée par M. Alain Richard récemment adoptée par le Sénat tend à élargir la dispense d'expertise-comptable aux candidats qui remplissent deux conditions cumulatives : d'une part, s'ils ont obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés ; d'autre part, si leurs recettes et leurs dépenses n'excèdent pas un montant fixé par décret.
L'obligation relative à la présentation d'un compte de campagne dès que les conditions mentionnées ci-dessus sont réunies ne ressort pas modifiée de cette initiative, qui ne porte que sur l'obligation de recourir à un expert-comptable pour assurer la présentation du compte.
Le rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. Arnaud de Belenet a pu indiquer « qu'entendu en audition, l'ordre des experts-comptables ne s'opposait pas - bien au contraire - à cette simplification, considérant que le chiffre d'affaires de ses membres ne dépend pas de cette intervention, qu'il qualifie de « devoir citoyen » .
Le destin législatif de la proposition de loi n'est pas accompli. À supposer qu'il le soit, il conviendrait bien entendu de suivre les conditions dans lesquelles le décret prévu par le dispositif en concrétisera la portée.
Une mesure alternative aurait pu consister soit à dispenser du dépôt d'un compte de campagne un nombre plus élevé de candidats, éventualité discutée mais écartée à ce stade, soit à mettre en place un dispositif généralisé de prise en charge des frais d'expertise-comptable pour les candidats ayant obtenu plus de 1 % des suffrages. Cette dernière solution, probablement la plus satisfaisante en principe, pourrait se voir objecter un coût difficilement maîtrisable.
Quoi qu'il en soit, en l'état, l'inclusion des dépenses d'expertise-comptable dans les comptes de campagne du candidat, et, par conséquent, l'éventualité d'une prise en charge sur des deniers publics, varie selon les élections.
2. L'encadrement de plus en plus strict des ressources mobilisables par les candidats
En ce qui concerne les ressources mobilisées pour financer les campagnes électorales, leur régime est fixé par les articles L 52-7-1 à L 52-10 du code électoral.
La cohérence de ces dispositions, au demeurant perfectible, s'ordonne autour d'objectifs tendant à assurer une certaine égalité concurrentielle entre les candidats, à prévenir les liens de dépendance entre les responsables politiques et des intérêts particuliers pouvant résulter des conditions de financement des campagnes électorales et à renforcer les garanties de sincérité des opérations de financement des campagnes électorales.
a) Les dons effectués au profit des candidats sont encadrés
Les dons des personnes morales sont prohibés.
Pour les personnes physiques, les dons sont autorisés, mais sous certaines conditions. Les personnes en question doivent être de nationalité française ou résider en France.
Les dons consentis pour le financement d'une même campagne électorale ne peuvent excéder 4 600 euros (quel que soit le nombre des candidats bénéficiaires).
b) Des facultés d'emprunt de plus en plus réduites
Les personnes morales autres que les partis et groupements politiques et les institutions financières ayant leur siège dans un État de l'Union européenne ou parti à l'accord sur l'Espace économique européen (soit les 28 États de l'Union européenne + la Norvège, le Liechtenstein et l'Islande) ne peuvent consentir des prêts aux candidats.
En revanche, si le texte de l'article L 52-8 élargit cette prohibition en interdisant à ces mêmes personnes morales d'accorder leur garantie aux prêts en faveur des partis et groupements politiques, cette interdiction n'est pas prévue lorsque la garantie concerne un prêt réalisé au profit d'un candidat.
La question pourrait se poser de déterminer si une garantie de prêt est équivalente au prêt lui-même.
Ces derniers prêts, à leur tour, sont encadrés. Ils peuvent émaner des partis et groupements politiques ou des établissements financiers ayant leur siège au sein de l'Espace économique européen sans qu'aucune restriction ne soit posée autre que celle liant la faculté pour un candidat de contracter un emprunt portant intérêt auprès de partis politiques au financement par ce parti de son prêt par l'emprunt et dans la limite des intérêts portés par ce dernier. Ils peuvent également provenir des personnes physiques, mais alors sous certaines conditions, dont la portée n'est pas toujours aisément déterminable.
Ainsi, les personnes physiques, si elles peuvent consentir des prêts à candidat, ne le peuvent pas dans le cadre d'une activité habituelle, sans que la loi ne précisant cette condition, la jurisprudence seule se trouve conduite à la définir.
En revanche, il est prévu que la durée de ces prêts ne peut excéder cinq ans, un décret en Conseil d'État fixant le plafond et les conditions d'encadrement du prêt consenti pour garantir que ce prêt ne constitue pas un don déguisé.
En outre, un certain encadrement est prévu : le candidat bénéficiaire du prêt fournit au prêteur les informations concernant les caractéristiques du prêt s'agissant du taux d'intérêt applicable, du montant total du prêt, de sa durée ainsi que de ses modalités et de ses conditions de remboursement ; il informe le prêteur des conséquences liées à la défaillance de l'emprunteur ; enfin, il doit adresser chaque année à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques un état du remboursement du prêt. Ces dernières dispositions ne sont pas applicables aux prêts contractés par les candidats auprès des partis politiques et des banques.
Enfin, la loi du 6 mars 2017 3 ( * ) a prévu de rendre publiques, à compter de 2018, les informations relatives aux emprunts souscrits par les candidats à une élection pour financer leur campagne ainsi qu'aux emprunts souscrits ou consentis par les partis politiques. Les flux financiers entre partis politiques sont toutefois exclus 4 ( * ) .
3. Un plafonnement des dépenses électorales, qui, globalement, invite à l'économie de moyens
Le plafonnement des dépenses de la campagne électorale pour l'élection du Président de la République présente une particularité partagée avec l'élection européenne.
Du fait de l'unicité de la circonscription électorale, le plafond est défini pour chaque candidat selon sa présence au second tour. Par ailleurs, il existe d'autres singularités.
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Certaines particularités s'appliquent aux élections présidentielles Les élections présidentielles font l'objet d'un texte particulier, la loi référendaire n° 62-1292 du 6 novembre 1962 qui a été modifiée par la loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016. La loi de 1962 prévoit, dans le II de son article 3, que de nombreuses dispositions du code électoral parmi lesquelles la plupart des articles inclus dans le chapitre V bis du titre premier du code électoral relatifs à la composante financière des campagnes électorales, s'appliquent au scrutin présidentiel. Cependant, certaines particularités existent. Ainsi : - tout candidat figurant sur la liste arrêtée par le Conseil constitutionnel perçoit une avance de la part de l'État égale à 153 000 euros (V de l'article 3) ; cette avance est imputée sur le montant du remboursement public des frais de campagne de sorte que si ce dernier est inférieur à l'avance, la différence fait l'objet d'un reversement de la part du candidat ; - le même V ménage des conditions particulières de prise en charge des frais de campagne électorale : les candidats présents au premier tour ont droit à un remboursement égal à 4,75 % du montant du plafond des dépenses de campagne, ce taux étant porté à 47,5 % pour les candidats ayant dépassé le seuil de 5 % des suffrages exprimés ; il existe ainsi un fort effet de seuil selon les résultats électoraux obtenus au premier tour . Ces prises en charge sont, par ailleurs, soumises aux dispositions de droit commun ; - les plafonds des dépenses sont différents pour les candidats présents au seul premier tour et pour ceux présents au second tour de scrutin ; très supérieurs à ceux appliqués aux autres élections, ils ont été fixés à 16,851 millions d'euros pour les candidats présents au premier tour et 22,509 millions d'euros pour les candidats présents au deuxième tour, soit une possibilité de dépenses supplémentaires de 34 % pour les candidats du second tour ; - les personnes physiques ne peuvent accorder ni prêts ni avances remboursables aux candidats , prohibition qui ne se rencontre pas dans les autres élections (voir supra ) ; - un éventuel excédent du compte, hors la part qui peut être considérée comme provenant de l'apport personnel des candidats, fait l'objet d'une dévolution obligatoire à la Fondation de France , ce qui constitue une restriction par rapport au choix offert aux candidats par l'article L 52-6 du code électoral. Ce dispositif peut être de nature à inciter les candidats à financer leurs campagnes à travers des apports personnels ; - les frais d'expertise comptable résultant de l'obligation posée par l'article L 52-12 du code électoral d'une présentation du compte de campagne, des annexes et des pièces justificatives auprès de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, sont obligatoirement inclus dans les dépenses figurant au compte du candidat , obligation qui n'est pas prévue dans les autres élections et suppose une imputation de ces frais sous le plafond des dépenses électorales 5 ( * ) . Les suites données aux constatations de la CNCCFP sont du même ordre que pour les autres élections, à ceci près semble-t-il que la responsabilité du Conseil constitutionnel dans la proclamation des résultats électoraux paraît les placer d'emblée sous le contrôle de celui-ci. |
Pour l'élection européenne , le plafond a été fixé à 9,2 millions d'euros par liste pour le dernier scrutin intervenu en 2019.
Pour les autres élections , les dépenses électorales sont plafonnées selon des barèmes qui sont déterminés en fonction de la population de la circonscription, mais moyennant des modulations, de sorte que les plafonds ne sont pas linéairement en rapport avec la population.
L'investissement de chaque candidat dans l'animation de sa campagne, pour les élections ici envisagées, est fortement contraint . Pour les élections territoriales, un candidat peut dépenser au plus 1,68 euro par habitant.
Les valeurs unitaires utilisées pour le plafonnement des campagnes électorales des candidats témoignent d'une volonté de limiter les investissements des candidats 6 ( * ) .
Dans ces conditions, on peut estimer que le mode de détermination des plafonds de dépenses aboutit à conférer aux capacités financières que peuvent mobiliser les candidats un « effet de filtre » généralement faible, mais, cependant, plus ou moins puissant selon le type d'élection , et, au sein d'une même élection, selon l'importance de la population .
a) Les élections législatives
L'article L. 52-11 du code électoral fixe les plafonds des dépenses électorales pour les élections des députés.
Le montant du plafond est fixé par circonscription en fonction du nombre d'habitants moyennant quelques éléments de modulation.
Il est fixé à 38 000 euros majoré de 0,15 euro par habitant de la circonscription.
Le plafonnement des dépenses électorales est ainsi réglé par des barèmes qui induisent un lien, mais moins que proportionnel, entre le niveau des dépenses électorales autorisées et celui de la population.
La moyenne de la population des circonscriptions est de 119 999 habitants de sorte que le plafond moyen des dépenses électorales est de 56 000 euros .
Il existe cependant des écarts importants à ces moyennes .
Pour la circonscription la plus peuplée qui réunit 172 204 habitants (la deuxième circonscription de Nouvelle-Calédonie), le plafond de dépenses est de 63 830 euros (dont une part variable de 25 830 euros). Pour la moins peuplée (Saint-Pierre-et-Miquelon), qui compte 6 286 habitants, le plafond de dépenses électorales est de 38 942 euros (dont une part variable de 942 euros).
Compte tenu d'un écart-type de l'ordre de 14 000 habitants, l'écart-type du plafond de dépense est de 2 100 euros.
b) Les autres élections
L'article L. 52-11 du code électoral fixe également les plafonds des dépenses électorales pour les élections des conseillers régionaux, départementaux, municipaux (hors élection des conseillers municipaux dans les communes de moins de 9 000 habitants) et des conseillers communautaires.
Le tableau ci-après présente les modalités de détermination des différents plafonds pour ces élections .
|
Fraction de la population de la circonscription : |
Plafond par habitant des dépenses électorales (en euros) |
|||
|
Élection des conseillers municipaux : |
Élection des conseillers départementaux |
Élection des conseillers régionaux |
||
|
Listes présentes au premier tour |
Listes présentes au second tour |
|||
|
N'excédant pas 15 000 habitants : |
1,22 |
1,68 |
0,64 |
0,53 |
|
De 15 001 à 30 000 habitants : |
1,07 |
1,52 |
0,53 |
0,53 |
|
De 30 001 à 60 000 habitants : |
0,91 |
1,22 |
0,43 |
0,53 |
|
De 60 001 à 100 000 habitants : |
0,84 |
1,14 |
0,30 |
0,53 |
|
De 100 001 à 150 000 habitants : |
0,76 |
1,07 |
- |
0,38 |
|
De 150 001 à 250 000 habitants : |
0,69 |
0,84 |
- |
0,30 |
|
Excédant 250 000 habitants : |
0,53 |
0,76 |
- |
0,23 |
Source : Code électoral
Plus la population regroupée dans la circonscription électorale où se présente le candidat est élevée plus le niveau du plafond des dépenses électorales autorisées est élevé.
Toutefois, certains amortisseurs interviennent de sorte que les plafonds des dépenses électorales dans les différents scrutins ne suivent pas une progression strictement linéaire en fonction du nombre d'habitants.
Il vaut d'être observé que le régime financier des élections ne tient pas compte de critères qui peuvent exercer une influence naturelle sur les dépenses électorales. Ainsi en va-t-il pour l'étendue spatiale de la circonscription.
Par ailleurs, le critère de la population de la circonscription peut apparaître peu satisfaisant dans la mesure où le taux d'électeurs dans la population de chaque circonscription n'est pas homogène.
c) Une sélection par les ressources mobilisables par les candidats globalement modérée mais cependant variable selon les situations
Au total, l'éventuelle sélection a priori par les ressources mobilisables par les candidats est plus ou moins forte.
(1) Les élections législatives
Pour les élections législatives, soit une circonscription de 15 000 habitants, le plafond des dépenses pour l'élection du député de la circonscription s'élève à 38 000 + 2 250 euros soit 42 250 euros.
Pour une circonscription comptant dix fois plus d'habitants , il passe à 38 000 + 22 500 euros soit 60 500 euros , soit une amplification moins que proportionnelle à celle de la population. Les effets du critère de population se trouvent amortis par la fixation d'une composante forfaitaire pour la détermination du plafond des dépenses.
(2) Les autres élections
Pour les autres scrutins, en fonction des tranches de population des circonscriptions déterminées par le code électoral, le potentiel de dépenses électorales offert par chaque électeur supplémentaire tend à décroître.
Cette modulation diffère selon le scrutin considéré.
Pour les élections régionales , jusqu'à 100 000 habitants, chacun d'entre eux ouvre droit à 53 centimes d'euro de dépenses mais ce montant passe à 38 centimes après 100 000 habitants pour n'être plus que de 23 centimes au-delà de de 250 000 habitants. Le rapport entre les droits à dépenses ouverts par habitant dans la tranche supérieure et dans la tranche inférieure est de 2,3.
Pour les élections départementales , le nombre des habitants ne compte que jusqu'à une tranche de 100 000 habitants, les droits ouverts par les habitants compris dans la tranche inférieure (0,64 euro) étant 2,1 fois supérieurs à ceux de la dernière tranche.
Enfin, pour les élections municipales , élection qui présente a priori la plus forte sensibilité du plafond de dépenses électorales à la population compte tenu de la forte hétérogénéité des populations regroupées dans les différentes circonscriptions, le barème appliqué induit des modulations de deux sortes.
La première concerne la situation des listes au regard de leur présence aux différents tours de scrutin . Le plafonnement des dépenses électorales est plus strict pour les listes non présentes au second tour de scrutin, les listes présentes au second tour bénéficiant d'un bonus par habitant, qui varie selon la tranche de population considérée selon une distribution irrégulière (pour un habitant appartenant à la première tranche de la population, le bonus est de 37,7 % ; pour un habitant relevant de l'avant-dernière tranche, il est de 21,7 % mais pour un habitant appartenant à les dernière tranche il remonte à 43,4 %).
La seconde modulation porte sur le potentiel de dépenses électorales résultant du nombre des habitants de la commune. Pour les élections municipales, chaque habitant appartenant à la première tranche de population ouvre 2,3 fois plus de droits à dépense que l'habitant de la dernière tranche.
Ainsi, à supposer que les plafonds de dépenses électorales autorisées influencent le niveau des dépenses électorales effectives 7 ( * ) , les barèmes employés pour déterminer les plafonds de dépenses électorales, autorisant des investissements électoraux d'autant plus élevés que la population de la circonscription l'est elle-même, paraissent induire la réunion de capacités financières d'autant plus élevées que la population de la circonscription concernée l'est elle-même.
Concrètement, cette logique se décline comme suit.
Pour les élections municipales, 35 760 communes (97,5 % du total) réunissent moins de 10 000 habitants formant ensemble 50 % de la population française.
Pour ces communes, le plafond moyen des dépenses électorales de chaque liste présente au premier tour est de l'ordre de 1 085 euros pour un total de 31,8 millions d'habitants ouvrant un droit à dépenses électorales de 38,8 millions d'euros (pour une liste fictive qui se présenterait dans chaque circonscription au premier tour).
Seules 11 communes réunissent plus de 200 000 habitants représentant 5,7 millions d'habitants au total (9,1 % de la population française) .
Les populations de ces communes créent un droit à des dépenses électorales pour les listes présentes au premier tour de 360 207 euros pour un total de près de 6 millions d'habitants.
La population des communes considérées est très hétérogène ce qui rejaillit sur le plafond des dépenses électorales par commune pour une liste présente au premier tour des élections municipales, qui va de 183 000 euros à Rennes à 1,2 million d'euros à Paris.
Plafond des dépenses électorales pour les
onze villes
de plus de 200 000 habitants
8
(
*
)
|
Population (a) |
Plafond (b) |
(b)/(a) |
|
|
Paris |
2 210 875 |
1 241 514 |
0,56 |
|
Lyon |
523 164 |
346 940 |
0,66 |
|
Lille |
236 782 |
193 130 |
0,82 |
|
Marseille |
870 018 |
530 859 |
0,61 |
|
Rennes |
222 104 |
183 001 |
0,82 |
|
Toulouse |
482 738 |
325 601 |
0,67 |
|
Bordeaux |
256 045 |
205 453 |
0,80 |
|
Strasbourg |
283 515 |
220 012 |
0,78 |
|
Nantes |
314 611 |
236 493 |
0,75 |
|
Nice |
354 998 |
257 898 |
0,73 |
|
Montpellier |
286 098 |
221 381 |
0,77 |
|
Total |
6 040 948 |
3 962 282 |
0,66 |
Source : commission des finances du Sénat sur la base des recensements de population disponibles
Au total, pour les élections municipales , on peut déduire des données exposées ci-dessus que la compétition électorale, si elle apparaît peu sensible aux capacités financières des candidats dans une grande majorité de communes, est , en revanche, plus fortement déterminée par ces dernières à mesure que les communes s'élèvent sur l'échelle des communes déterminée par l'importance de leur population.
Pour les élections régionales , les plafonds par liste sont différenciés selon les régions .
Sur la base de la population régionale au 1 er janvier 2019, ils seraient les suivants :
Plafonds de dépenses électorales des
listes aux élections régionales
sur la base de la
législation en vigueur et de la population métropolitaine
au
1
er
janvier 2019
|
Nombre |
Part du total |
Plafond |
Écart à la moyenne |
|
|
Auvergne-Rhône-Alpes |
8 026 685 |
12,4% |
1 890 637 |
699 639 |
|
Bourgogne-Franche - Comté |
2 795 301 |
4,3% |
687 419 |
-503 579 |
|
Bretagne |
3 329 395 |
5,1% |
810 261 |
-380 737 |
|
Centre-Val de Loire |
2 566 759 |
4,0% |
634 855 |
-556 143 |
|
Corse |
339 178 |
0,5% |
122 511 |
-1 068 487 |
|
Grand-Est |
5 518 188 |
8,5% |
1 313 683 |
228 503 |
|
Hauts-de-France |
5 978 266 |
9,2% |
1 419 501 |
228 503 |
|
Île-de-France |
12 213 364 |
18,8% |
2 853 574 |
1 662 576 |
|
Normandie |
3 319 067 |
5,1% |
807 885 |
-383 112 |
|
Nouvelle-Aquitaine |
5 987 014 |
9,2% |
1 421 513 |
230 515 |
|
Occitanie |
5 892 817 |
9,1% |
1 399 848 |
208 850 |
|
Pays-de-la Loire |
3 786 545 |
5,8% |
915 405 |
-275 592 |
|
Provence-Alpes-Côte-D'azur |
5 049 473 |
7,8% |
1 205 879 |
14 881 |
|
Total France métropolitaine |
64 802 052 |
100,0% |
NS |
NS |
Source : commission des finances du Sénat
Avec un plafond moyen de 1,1 million d'euros, l'écart entre le plafond applicable en Corse (circonscription la moins peuplée) et en Île-de-France (circonscription la plus peuplée) est dans un facteur de 23,3 pour un écart de population d'un facteur de 36.
4. À l'expérience, les dépenses de campagne électorale effectives, pour être variables, sont presque systématiquement en-deçà des plafonds autorisés
Par rapport aux différents plafonds envisagés, les candidats aux élections sont, globalement, très loin de mobiliser la totalité des dépenses autorisées.
Distribution des dépenses des candidats par type d'élection
Les dépenses maximales identifiées par les comptes de campagne arrêtés par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques se sont inscrites systématiquement sous les plafonds, souvent très largement.
C'est évidemment encore plus vrai pour les dépenses moyennes ou médianes des candidats.
Le plafonnement des dépenses de campagne apparaît ainsi sur-calibré.
Dans ce contexte, les dépenses de campagne des candidats n'en sont pas moins assez nettement différenciées.
Les données récapitulées dans le tableau ci-dessus ne sont pas entièrement significatives des écarts compétitifs existant entre les candidats du fait de la différenciation de leurs dépenses. Elles ne sont pas corrigées pour tenir compte de la diversité des situations par circonscription 9 ( * ) .
Néanmoins, certains éléments suggèrent des écarts importants. Ainsi, la dépense moyenne est toujours supérieure à la dépense médiane.
Les écarts d'engagement financier ne sont d'ailleurs pas en soi critiquables. Ils peuvent traduire la crédibilité des courants politiques qui s'expriment à travers l'élection.
a) Coup d'oeil sur les élections législatives
Pour les élections législatives , les résultats globaux concernant les dépenses électorales des deux dernières élections législatives suggèrent que, globalement, les candidats ne saturent pas les plafonds des dépenses électorales.
À titre d'exemple, alors que le plafond des dépenses électorales ouvert à un candidat aux élections législatives est systématiquement supérieur à 38 000 euros, le montant moyen dépensé par les candidats ne dépasse pas 17 000 euros (45 % du plafond strictement minimal et bien en-deçà du plafond moyen).
Montant moyen des recettes et des dépenses, élections législatives de 2017
(en euros)
Source : dix-neuvième rapport d'activité de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
Un nombre élevé de candidats sont réputés n'avoir pas réalisé de dépenses électorales hors celles résultant de l'article R. 39 du code électoral directement remboursées par l'État 10 ( * ) .
En effet, le nombre de candidats aux sièges des 577 circonscriptions législatives a été de 7 877 11 ( * ) et seuls 4 589 candidats ont été pris en compte au titre des dépenses .
Une partie des candidats (2 490) n'ayant pas recueilli 1 % des suffrages exprimés a pu engager des dépenses électorales, mais celles-ci ne sont pas considérées dans les statistiques de la commission dans la mesure où ces candidats ont été dispensés de dépôt de comptes de campagne.
Le reliquat (5 387 candidats contre 4 234 candidats en 2012) comporte un nombre important de comptes de campagne sans dépenses électorales si bien que seuls 4 589 candidats sont considérés comme ayant réalisé des dépenses électorales.
Comme on vient de le mentionner, la dépense moyenne par candidat se révèle inférieure à la composante forfaitaire du plafond.
L'écart se creuse entre l'élection de 2012 et l'élection de 2017 avec une marge passant de 5 735 euros à 14 975 euros pour les candidats ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés. Il est vrai que cette tendance est inversée pour les candidats n'ayant pas atteint ce seuil de suffrages. Mais, ces candidats ne dépensent en moyenne qu'un peu plus d'un cinquième des dépenses des candidats atteignant le seuil de 5 %.
Appréciée à partir de l'ensemble des candidats, la dépense moyenne qui était de 21 146 euros en 2012 passe à 16 296 euros (soit une baisse de 23 %).
La forte réduction des dépenses électorales par candidat ne se retrouve pas entièrement sur les dépenses électorales totales du fait d'une hausse du nombre des candidats ayant engagé des frais de campagne.
Ils passent de 3 771 en 2012 à 4 589 en 2017. Cette augmentation compense partiellement la réduction de la dépense unitaire de sorte que les dépenses totales ne reculent que de 6,1 % (74,8 millions d'euros contre 79,7 millions d'euros).
La tendance à l'augmentation du nombre des candidats demande confirmation mais, ces dernières années, elle a apporté le principal soutien aux investissements réalisés dans les campagnes électorales. Sans cette augmentation, les dépenses électorales des candidats aux élections législatives auraient diminué entre 2012 et 2017 de près d'un quart. 12 ( * )
b) Coup d'oeil sur les élections présidentielles
Les élections présidentielles de 2017 ont-elles aussi donné lieu à des dépenses électorales inférieures aux plafonds des dépenses de campagne dans un contexte marqué par des situations très disparates selon les candidats
Pour les deux dernières élections présidentielles, la situation est identique à celle généralement constatée : les plafonds des dépenses électorales ont été loin d'être consommés.
Pour l'élection présidentielle de 2012 , le plafond des dépenses avait été fixé à 16,851 millions d'euros au premier tour et 22,509 millions d'euros pour le second tour.
Les candidats n'ont pas saturé le plafond des dépenses. Pour les candidats du premier tour, loin s'en est fallu, le quantum de dépenses autorisées non mobilisé atteignant près de 50 % pour les candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages et même près de 95 % pour les candidats du premier tour sous ce seuil.
Les dépenses déclarées par les
candidats aux élections présidentielles
de 2007 et
2012
(en niveau et en % du plafond des dépenses électorales)
Source : rapport de la CNCCFP 2012-2013
Le quantum inutilisé avait du reste augmenté par rapport à la précédente élection présidentielle.
Seuls les deux candidats présents au second tour avaient fini par mobiliser une fraction de leurs dépenses autorisées proche de 100 % 13 ( * ) .
Ces deux candidats avaient réalisé 58,1 % des dépenses totales des candidats à l'élection, leurs dépenses se concentrant sur la seconde phase du scrutin.
Les dépenses déclarées par les candidats à l'élection présidentielle de 2017 ont atteint 74,1 millions d'euros par rapport soit nettement moins que le maximum des dépenses autorisées.
Selon les comptes de campagne arrêtés par la CNCCFP, aucun des candidats n'a mobilisé les possibilités de dépenses.
Dépense moyenne des candidats
(en niveau et en % du plafond autorisé)
Source : CNCCFP, rapport de l'année 2017
Certaines évolutions sont notables par rapport à 2012. Les candidats ayant recueilli moins de 5 % des suffrages ont encore moins mobilisé leur plafond qu'en 2012 tandis que les candidats éliminés au premier tour ayant recueilli 5 % des suffrages ou plus ont été plus dépensiers, tout en dépensant moins que leurs possibilités.
Pour les deux candidats présents au second tour leurs dépenses ont été beaucoup plus nettement en-deçà du plafond qu'en 2012, année marquée par un niveau relatif des dépenses électorales singulièrement élevé.
Les cinq candidats arrivés en tête ont concentré 92,7 % des suffrages, avec une dépense moyenne de 13,7 millions d'euros. Deux des candidats ont dépensé davantage, un d'entre ces cinq candidats ayant dépensé presque exactement cette moyenne.
Le candidat vainqueur du second tour a été le plus dépensier avec un écart à la moyenne de 3 millions d'euros (près de 22 %). Ses dépenses ont excédé celles de son concurrent du second tour de 4,3 millions d'euros (+ 34,7 %).
* 1 « Le coût de l'organisation des élections », Hervé Marseille, commission des finances du Sénat, rapport d'information n ° 123 du 28 octobre 2015.
* 2 Pour les élections municipales, les candidats se présentant dans des circonscriptions comptant moins de 9001 habitants sont dispensés de présenter leurs comptes de campagne mais ils restent tenus par certaines règles, notamment l'interdiction de financement de leurs campagnes électorales par des personnes morales autres que celles expressément habilitées pour les opérations permises.
* 3 Loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats.
* 4 Dans la mesure où les dispositions relatives à l'élection présidentielle relèvent de la loi organique, les dispositions de cette loi ne lui sont pas applicables.
* 5 On doit considérer cette disposition comme dérogatoire par rapport à l'esprit général des décisions relatives aux dépenses électorales (voir infra ).
* 6 Votre rapporteur spécial réserve cette appréciation aux élections autres que l'élection présidentielle et l'élection européenne.
* 7 Hypothèse souvent vérifiée mais avec des exceptions.
* 8 Élections municipales listes présentes au premier tour.
* 9 Seules les données relatives à l'élection présidentielle pour laquelle la circonscription est nique sont probantes sous cet angle.
* 10 Il s'agit des dépenses concernant les frais d'impression et de reproduction de la propagande électorale stricto sensu.
* 11 Soit une moyenne de 13,6 candidats par circonscription contre 11 en 2012.
* 12 Il est assez probable que l'augmentation du nombre des candidats s'accompagne d'une différenciation des dépenses électorales engagées individuellement. Cette différenciation est certainement corrélée à une dispersion des suffrages du moins au premier tour de scrutin. Ces phénomènes doivent être gardés à l'esprit alors que certaines préconisations vont dans le sens d'un renforcement de la pluralité des candidatures, qui est loin d'équivaloir à un renforcement du pluralisme.
* 13 Une fois pris en compte les redressements effectués par les autorités chargées du contrôle des élections.