II. URBANISME, VILLE ET LOGEMENT
A. LOI N° 2018-1021 DU 23 NOVEMBRE 2018 PORTANT ÉVOLUTION DU LOGEMENT, DE L'AMÉNAGEMENT ET DU NUMÉRIQUE (ELAN)
À mi-avril 2020, la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN, est applicable à 79 %. 85 mesures étaient attendues, 67 ont été prises et 18 sont encore en attente. 17 mesures non prévues par la loi ont par ailleurs été publiées. Sur les cinq rapports attendus par le Parlement, aucun n'a été remis par le Gouvernement pour le moment.
La loi ELAN avait pour objet de traduire la stratégie quinquennale en matière de logement du Gouvernement. Elle comporte quatre titres visant à construire plus, mieux et moins cher, à faire évoluer le secteur du logement social, à répondre aux besoins de chacun et à favoriser la mixité sociale et enfin à améliorer le cadre de vie.
Le projet de loi déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale comportait 65 articles. À l'issue de la navette parlementaire, le nombre d'articles a été multiplié par plus de trois pour atteindre 234 articles. 19 d'entre eux ont cependant été déclarés contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel qui a estimé dans sa décision 2018-772 DC du 15 novembre 2018 qu'il s'agissait de « cavaliers législatifs ».
Le Gouvernement a publié le 21 décembre 2018 une circulaire dans laquelle il présente les dispositions d'application immédiate et celles nécessitant des mesures d'application. Il a en outre plus particulièrement attiré l'attention des services déconcentrés sur plusieurs sujets : le regroupement des bailleurs sociaux, les conventions d'utilité sociale (CUS), les projets partenariaux d'aménagement et les grandes opérations d'urbanisme, les outils de lutte contre l'habitat indigne et de lutte contre « les marchands de sommeil » et enfin les opérations de revitalisation des territoires.
1. Dispositions en matière d'urbanisme
Parmi les 62 articles relatifs à l'urbanisme (deux autres articles ayant été déclarés contraires à la Constitution), Parmi ceux-ci, 49 articles n'appelaient pas de mesures règlementaires d'application et sont d'application directe.
En outre, les articles 46 et 50, d'application directe, prévoient la prise de trois ordonnances relatives aux documents d'urbanisme, portant respectivement sur les rapports entre documents distincts, le schéma régional d'aménagement et le schéma de cohérence territoriale.
Enfin, les articles 5 et 29, instituant deux expérimentations relative au permis d'innover et à l'occupation temporaire de locaux vacants prévoient la remise de rapports au Parlement.
Treize articles nécessitent des mesures règlementaires d'application. Douze de ces treize articles sont aujourd'hui applicables, portant le taux d'applicabilité des mesures relatives à l'urbanisme à 98%.
Sont encore attendus un arrêté d'application relatif à la téléinstruction des demandes d'urbanisme et un arrêté relatif à la transmission à l'administration de données d'urbanisme (article 62) ; deux rapports d'expérimentation relatifs à l'occupation de bureaux vacants et au permis d'innover (articles 5 et 29), ainsi que deux ordonnances relatives aux documents d'urbanisme (article 46).
a) Plusieurs des mesures phares de la loi sont d'application directe, et sont d'ores et déjà appliquées par les acteurs de l'aménagement et de la construction
Parmi les 49 articles de la loi ELAN n'appelant pas de mesure réglementaire d'application figurent certaines des mesures les plus emblématiques du texte.
C'est le cas des dispositions relatives aux projets partenariaux d'aménagement (PPA) et aux grandes opérations d'urbanisme (GOU) , prévues aux articles 1, 3 et 5 . Si aucun décret d'application n'est prévu, le bénéfice des diverses modalités dérogatoires au droit de l'urbanisme est néanmoins conditionné à la signature des contrats de PPA ainsi qu'à la qualification de GOU par délibération de la collectivité territoriale ou de l'EPCI concerné. Il en va de même pour les dispositions relatives aux opérations d'intérêt national (OIN) , aux articles 4 et 5 .
La Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de la Transition écologique et solidaire a indiqué à la commission qu'à la fin avril 2020, 12 contrats de PPA avaient été signés ou devraient l'être dans les prochains mois, tandis que 15 contrats sont en cours de rédaction ou au stade des réflexions préalables. Elle indique par ailleurs : « Les projets portés concernent l'aménagement urbain, à près de 90% pour du recyclage d'espaces déjà urbanisés. Il s'agit de projets de rénovation ou de réhabilitation de centre urbain (Marseille, Mulhouse), de transformation de friches (Le Mans), d'intensification de tissus urbains existants mixtes (Toulouse, Bordeaux) ou encore de revitalisation de centralités urbaines (bassin minier). Les contrats prévoient des actions sur tous les champs du renouvellement de la ville : logements, commerces, activité, espaces et d'équipements publics, mobilités, marketing territorial... » .
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LA GRANDE OPÉRATION D'URBANISME (GOU) DE REQUALIFICATION DU CENTRE-VILLE DE MARSEILLE La requalification du centre-ville de Marseille, conduite par la métropole Aix-Marseille-Provence, a fait l'objet d'un projet partenarial d'aménagement (PPA) en août 2019. Un avant-projet de GOU a été voté en octobre 2019 sur un périmètre d'environ 350 hectares (sur les 1000 hectares concernés par le PPA). L'opération d'aménagement sera conduite par une société publique locale d'aménagement d'intérêt national, détenue en majorité par la Métropole et en minorité par l'Etat et la Ville. Elle visera notamment à réhabiliter des immeubles de copropriétés dégradées, afin que ceux-ci soient intégrés au parc d'habitat social (environ 500 logements). Dans le cadre de cette GOU, la compétence en matière d'autorisations d'urbanisme a été transférée par la ville de Marseille à la Métropole. |
C'est également le cas de l'article 5 relatif à l'expérimentation dite du « permis d'innover », qui permet à certains projets de bénéficier de dérogations, dès lors qu'il s'engage à atteindre les même résultats que ceux fixés par le droit existant .
La DHUP a indiqué à la commission que deux permis d'innover ont à ce jour été accordés, huit projets ayant été présélectionnés en 2018 à la suite d'un appel à manifestation d'intérêt lancé par le ministère. Elle explique ce faible recours au dispositif par son champ circonscrit aux GOU et aux ORT (Opérations de revitalisation de territoire), elles aussi créées par la loi ELAN et en phase de mise en place, ainsi qu'aux OIN. La DHUP indique ainsi que : « les services déconcentrés de l'État pourront suggérer la mobilisation de cet outil dans le cadre de l'accompagnement de ces projets [de GOU ou d'ORT] ».
Par ailleurs, le recours à ces permis vise aujourd'hui principalement l'obtention de dérogations au droit de la construction, qui peuvent aussi être accordées dans le cadre d'autres dispositifs comme le « permis d'expérimenter ». Seul l'un des projets candidats - ayant par la suite obtenu un permis d'innover - portait sur une dérogation aux règles d'urbanisme, en l'occurrence les obligations fixées par le PLU en matière d'aires de stationnement. L'autre projet bénéficiaire d'un permis d'innover a obtenu des dérogations aux règles du plan de prévention des risques d'inondation.
L'article 42 relatif à la constructibilité des « dents creuses » est aussi d'application directe. Afin de bénéficier des possibilités accrues de construction dans ces zones littorales, les collectivités doivent néanmoins identifier, au sein des documents d'urbanisme (plan local d'urbanisme et schéma de cohérence territoriale) les « secteurs déjà urbanisés ».
Interrogée à ce sujet par la commission, la DHUP a indiqué qu'elle ne disposait pas d'informations chiffrées sur le nombre de documents d'urbanisme ayant déjà intégré ces évolutions ; ni sur le nombre de dérogations autorisées par les préfets durant la période transitoire instaurée par la loi. Elle a cependant indiqué que des échanges avec les préfets et les collectivités « ont permis de préciser la doctrine d'application, informer et accompagner les territoires dans la mise en oeuvre des mesures » , deux notes techniques ayant notamment été diffusées.
De même, aucune information n'est à ce stade disponible au sujet des possibilités accrues d'édification d'éoliennes et d'installation d'activités de culture marine dans les zones littorales , permises par les articles 43 et 44 de la loi .
Enfin, le permis dit « à double état » créé par l'article 61 a d'ores et déjà été sollicité dans le cadre des opérations de construction et d'aménagement liés aux jeux Olympiques et Paralympiques. Conformément à ce qui avait été évoqué lors de l'examen de la loi ELAN, ces projets concernent le futur village olympique (deux ZAC sur les communes de Saint-Ouen-sur-Seine, Saint-Denis et L'Ile-Saint-Denis) ainsi que le futur village des médias (Médias sur Dugny, La Courneuve, Le Bourget). Dans les deux cas, ils prévoient un état initial dédié à des logements, et un état final pouvant comporter des logements, des bureaux ou des commerces. En revanche, le type de dérogations qui seront accordées à ces projets n'a pas été précisé par la DHUP , qui a simplement cité à votre commission « la destination, l'architecture, l'implantation et l'aménagement des abords ».
b) Certaines mesures d'application directe ont été complétées par des mesures réglementaires non prévues
L'article 23 de la loi ELAN , d'application directe et qui n'impliquait pas nécessairement l'édiction de mesures d'application, a néanmoins fait l'objet d'un décret en Conseil d'État n°2019-423 du 9 mai 2019 modifiant les conditions d'octroi par l'État et ses établissements publics de la décote sur le prix des terrains de leur domaine privé et complétant le contenu des rapports d'activité des organismes de foncier solidaires. Il traduit effectivement le critère de 50% ou plus de logements sociaux, et intègre les logements en bail réel solidaire, pour définir les opérations pouvant bénéficier de la décote.
L'assouplissement de la portée contraignante de l'avis de l'Architecte des Bâtiments de France (ABF) pour certains projets , les modalités du dialogue entre le maire et l'ABF et celles des recours contre les avis des ABF ont également fait l'objet d'un décret non prévu par l'article 56 de la loi ELAN. Il s'agit du décret en Conseil d'État n° 2019-617 du 21 juin 2019 relatif aux abords de monuments historiques, aux sites patrimoniaux remarquables et à la dispense de recours à un architecte pour les coopératives d'utilisation de matériel agricole. Celui-ci prévoit notamment que le préfet informe la commune ou l'EPCI de toute inscription d'un immeuble au titre des monuments historiques, afin que puisse être créé un périmètre délimité des abords, le cas échéant. Il tire également les conséquences réglementaires de la nouvelle procédure de dialogue entre le maire et l'ABF instaurée par la loi.
En outre, ce même décret en Conseil d'État n° 2019-617 du 21 juin 2019 modifie également les dispositions réglementaires afin de rendre effective la dispense de recours à un architecte pour certaines constructions des coopératives agricoles (CUMA), prévue par l'article 63 de la loi.
En matière de demandes d'autorisation d'urbanisme, le décret en Conseil d'État n° 2019-481 du 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du code de l'urbanisme a apporté des précisions sur la composition du dossier et l'instruction des demandes . Mesure non explicitement prévue par l'article 57 de la loi ELAN, mais servant le même objectif de sécurisation des demandes, il prévoit en son article 6 qu'une demande tardive par l'administration de pièces complémentaires ne suspende pas le délai d'instruction qui s'impose à ses services.
Enfin, concernant le contentieux de l'urbanisme , largement réformé par l'article 80 de la loi ELAN , un décret en Conseil d'État n° 2019-303 pris pour l'application de l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme est paru le 10 avril 2019. Non prévu par les dispositions législatives , il précise la dispense de notification applicable dans le cas de la contestation d'un permis modificatif dans le cadre d'une procédure unique au titre de l'article L. 600-5-2 ; et fixe un délai de deux mois pour la cristallisation des moyens des parties.
c) La quasi-totalité des mesures d'application attendues a été prise dans le délai de six mois que s'était fixé le Gouvernement
Les articles 4, 8 à 10, 16, 20, 25, 29, 30, 32, 45 et 49, qui attendaient des mesures règlementaires d'application, sont applicables à la date de rédaction du présent rapport.
L'article 49 relatif au permis d'aménager était applicable dès la publication de la loi, grâce au décret en Conseil d'État n° 2007-18 du 5 janvier 2007 : la loi ELAN opérait en effet une rédaction à droit constant de l'alinéa concerné, la mesure d'application précédente prise en 2007 ne nécessitant donc pas de révision.
Les autres mesures d'application prises par le Gouvernement, en grande majorité dans un délai de six mois depuis la promulgation de la loi, sont les suivantes :
• En matière d'établissements publics fonciers locaux ( article 4 ), le décret en Conseil d'État n° 2019-304 du 10 avril 2019 fixant les conditions d'approbation par le préfet de région des délibérations des conseils d'administration des établissements publics fonciers locaux relatives aux créations de filiales et aux acquisitions ou cessions de participations dans des sociétés, groupements ou organismes. Il instaure un mécanisme d'approbation tacite par le préfet de région dans un délai d'un mois, sauf si le préfet demande une seconde délibération. Il prévoit aussi une délibération conjointe lorsque le périmètre de l'établissement public foncier local couvre plusieurs régions ;
• Concernant les modalités de prise en compte des conclusions de l'étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables dans l'étude d'impact des projets de travaux, d'ouvrages et d'aménagement ( article 8 ), le décret en Conseil d'État n° 2019-474 du 21 mai 2019 pris en application du dernier alinéa de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Il prévoit que l'étude d'impact devra présenter les conclusions de l'étude de faisabilité et comprendre une « description de la façon dont il en est tenu compte » . Une entrée en vigueur partiellement rétroactive est prévue dans le cas de certaines opérations situées en zones d'aménagement concerté (ZAC) ;
• En matière de zones d'aménagement concerté ( article 9 ), le décret en Conseil d'État n° 2019-481 du 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du code de l'urbanisme :
- Prévoit que les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) du plan local d'urbanisme (PLU) peuvent valoir acte de création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) dès lors que le rapport de présentation du PLU justifie la création de la zone au regard de l'existant et des objectifs du plan, et que les OAP comportent un programme prévisionnel de construction ainsi qu'un schéma d'aménagement. La procédure d'évaluation environnementale commune est alors applicable à l'approbation du PLU ;
- Définit les mesures de publicité préalables à l'approbation du cahier des charges de la zone d'aménagement concerté , en prévoyant un affichage public d'un mois et la publication de mentions en recueils, qui constituent des prérequis à l'opposabilité de ce cahier des charges aux demandes d'autorisation d'urbanisme.
• Concernant l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ( article 10 et article 20 ), deux mesures règlementaires ont été prises :
- Le décret en Conseil d'État n° 2019-441 du 13 mai 2019 relatif à la réquisition temporaire de terrains et de bâtiments nécessaires à l'organisation et au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 prévoit que les réquisitions soient sollicitées auprès du préfet de département avant octobre 2021 ; précise le contenu de la demande de réquisition ; explicite les modalités d'information des propriétaires ; et prévoit un dispositif de rejet implicite sous trois mois dans le silence du préfet. Il précise également le contenu de l'arrêté de réquisition, les modalités de sa publication et les conditions de prise de possession du bien. Il clarifie les modalités d'indemnisation du propriétaire ainsi que l'obligation de remise en état du bien à l'issue de la réquisition. On note toutefois que les modalités du recours à la force publique par le préfet afin de libérer les terrains ou bâtiments, évoquées par l'article de loi, ne sont pas traitées par le décret publié.
- Le décret n° 2019-95 du 12 février 2019 pris pour l'application de l'article 20 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique fixe la liste des opérations nécessaires aux jeux Olympiques ou Paralympiques. Sont concernées l'opération de rénovation de la porte de la Chapelle, l'opération de réaménagement de la porte Maillot, ainsi que le site d'implantation de la « Tour Triangle » dans le quinzième arrondissement. Si le site de la porte de la Chapelle devrait accueillir la salle Omnisport Arena 2, le lien entre le projet immobilier de la « Tour Triangle », qui inclut des hôtels et des espaces de coworking, et les Jeux Olympiques, n'est pas évident. Or, le décret accorde d'importantes dérogations à ce projet de construction ;
• Concernant la gouvernance de l'Établissement public d'aménagement de Paris-Saclay ( article 16 ), le décret en Conseil d'État n° 2019-471 du 20 mai 2019 relatif à la composition du comité consultatif de l'Établissement public d'aménagement de Paris-Saclay prévoit une composition de 22 membres, incluant outre un député et un sénateur, des représentants du secteur associatif et des organisations professionnelles, des personnalités qualifiées nommées par les ministres et les réseaux consulaires, et des représentants des usagers des transports publics, tous liés au périmètre d'intervention de l'établissement. Il précise également les modalités de nomination des membres et de la période transitoire. Le décret prévoit une application prise sous deux mois par arrêté conjoint des ministres de tutelle : à la date de rédaction de ce rapport, cet arrêté n'a pas été pris ;
• En matière de délégation par les communes et établissements publics de coopération intercommunale de leur droit de priorité ( article 25 ) , le décret en Conseil d'État n° 2019-424 du 9 mai 2019 fixant les conditions de délégation de l'exercice du droit de priorité par les organismes mentionnés au troisième alinéa de l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme prévoit que la délégation soit rendue publique et fasse l'objet d'un bilan annuel à l'organe déléguant ;
• En matière d'occupation temporaire de locaux vacants à fins d'hébergement ( article 29 ), le décret en Conseil d'État n° 2019-497 du 22 mai 2019 relatif à l'occupation par des résidents temporaires de locaux vacants en vue de leur protection et préservation en application de l'article 29 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Il fixe les conditions de la demande d'agrément au préfet de département concerné et prévoit que le silence de l'administration pendant quatre mois vaille rejet. Il met aussi en place un dispositif d'information de l'administration sur le nombre de personnes hébergées, les prix pratiqués ou encore la surface concernée. Il précise le contenu de la convention d'occupation et du contrat de résidence temporaire (d'une durée minimale de deux mois), ainsi que les modalités de renouvellement et de résiliation de ce dernier. Un montant maximal de redevance de 200 euros, ou de 75 euros pour les personnes vulnérables est prévu. Les engagements respectifs des résidents et de l'organisme sont clarifiés. Conformément aux dispositions du décret, l'arrêté du 5 novembre 2019 fixant la composition du dossier de demande d'agrément prévu par l'article 1 er du décret n° 2019-497 du 22 mai 2019 relatif à l'occupation par des résidents temporaires de locaux en vue de leur protection et préservation en application de l'article 29 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique a listé les pièces à fournir afin de solliciter un agrément ainsi que ses modalités de transmission. La DHUP a indiqué à la commission que deux organismes ont, à ce jour, sollicité et reçu l'agrément préfectoral pour mettre en oeuvre cette expérimentation (en décembre 2019 et février 2020). Un premier bilan quantitatif relatif au nombre d'opérations menées et au nombre de personnes hébergées sera effectué à la fin de l'année 2020. ;
• Concernant les règles de sécurité applicables aux travaux relatifs à des immeubles de moyenne et de grande hauteur ( article 30 ), le décret en Conseil d'État n°2019-461 du 16 mai 2019 relatif aux travaux de modification des immeubles de moyenne hauteur (IMH) opère la distinction entre ces deux catégories dans les dispositions réglementaires du code de la construction et de l'habitation. Une nouvelle section relative aux IMH est créée, qui détaille les obligations relatives aux travaux de modification (matériaux incombustibles, accès pour les pompiers), et s'applique depuis le 1 er janvier 2020. Conformément aux dispositions du décret, l'arrêté du 7 août 2019 modifiant l'arrêté du 31 janvier 1986 relatif à la protection contre l'incendie des bâtiments d'habitation a apporté les précisions techniques nécessaires relatives aux techniques et matériaux de constructions prescrits ;
• En matière d' avis du maire lors d'une réquisition avec attributaire dans les quartiers prioritaires ( article 32 ), le décret en Conseil d'État n° 2019-635 du 24 juin 2019 relatif à la réquisition avec attributaire conditionne la décision de réquisition du préfet à l'accord du maire de la commune, qui est réputé favorable sans réponse dans un délai de deux mois. Le décret apporte en outre de nombreuses précisions sur la procédure de réquisition avec attributaire (calcul de l'indemnité, communes en tension, normes de confort et d'habitabilité...) en cohérence avec les évolutions apportées par la loi ;
• Concernant les aménagements légers autorisés dans les zones littorales ( article 45 ), le décret en Conseil d'État n° 2019-482 du 21 mai 2019 publié relatif aux aménagements légers autorisés dans les espaces remarquables ou caractéristiques du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques précise les installations concernées. Deux nouvelles possibilités sont ouvertes : les aménagements relevant d'une nécessité techniques, de service public ou pour l'activité économique ; et les équipements d'intérêt général de sécurité ou de préservation des milieux ;
• En matière de transmission à l'administration des données relatives aux demandes d'autorisation d'urbanisme et d'instruction des demandes par des prestataires privés ( article 62 ), deux décrets en Conseil d'État ont été pris :
- Le décret en Conseil d'État n° 2019-472 du 20 mai 2019 relatif à la collecte et la transmission d'informations et de documents relatifs aux déclarations et autorisations d'occupation des sols, qui prévoit la transmission mensuelle des informations aux services de l'administration (permis, décisions intervenues, ouvertures et achèvement de travaux), sous forme dématérialisée lorsque cela est possible. Les opérations de construction de logement, notamment, doivent fournir des informations plus précises (nombre, type, capacité...). Il convient de noter que le champ des informations transmises au titre du décret est plus large que celui prévu par la loi, qui mentionne uniquement les pièces des demandes et non les décisions rendues ou les informations relatives aux travaux. Le décret prévoit également deux arrêtés, qui respectivement désignent les services administratifs chargés de la collecte des informations et précisent les modalités techniques de transmission des données . À la date de rédaction du présent rapport, ces arrêtés n'ont pas été pris. Cette mesure n'est donc pas applicable ;
- Le décret en Conseil d'État n° 2019-505 du 23 mai 2019 relatif à l'instruction par des prestataires privés des demandes d'autorisation d'urbanisme renvoie à l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme, qui indique que la signature de l'autorité compétente peut-être déléguée à un prestataire privé.
Enfin, l'ordonnance n° 2019-1170 du 13 novembre 2019 relative au régime juridique du schéma d'aménagement régional , prise sur la base de l'habilitation donnée par l'article 50 , est parue dans les délais imposés (douze mois à compter de la promulgation de la loi). Un projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé le 5 février 2020 au Sénat .
d) Les mesures d'application des dispositions relatives à la dématérialisation du traitement des demandes d'autorisation d'urbanisme se font toujours attendre, alors qu'il s'agit d'un enjeu fort pour l'action des collectivités territoriales en matière d'urbanisme
La loi ELAN a prévu à l'article 62 la mise en oeuvre obligatoire d'une procédure permettant la réception et l'instruction dématérialisée par les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) des demandes d'autorisation d'urbanisme. Cette procédure doit être opérationnelle au 1 er janvier 2022 , pour toutes les communes de plus de 3500 habitants. Il est prévu qu'un arrêté détermine les modalités de sa mise en oeuvre.
Contrairement à la plupart des mesures d'applications des dispositions d'urbanisme de la loi, aucun arrêté n'a pour l'instant été pris pour préciser la procédure dématérialisée qui devra être mise en place par les communes et EPCI. Le ministère de la Cohésion des territoires indique sur sa page Internet que des outils numériques sont en cours de développement (« Plateforme des Autorisations d'Urbanisme ») ou d'expérimentation (« Assistance aux Demandes d'Autorisation d'Urbanisme ») pour un déploiement initialement prévu « à compter du premier trimestre 2020 ». Interrogée par la commission, la DHUP indique qu'il est « trop tôt pour tirer des enseignements des expérimentations en cours », mais qu'une « première version de la plate-forme est en cours de finalisation et à vocation à être mise en production dans les prochaines semaines ».
La commission souligne que le délai laissé aux collectivités est déjà très court : elles devront prendre en main ce nouvel outil, former leurs personnels et informer les citoyens, et basculer vers un système totalement dématérialisé. En outre, cette procédure concerne non seulement la réception mais aussi l'instruction des demandes, qui fait intervenir de nombreux acteurs : l'articulation des outils dématérialisés sera donc complexe.
Il est donc urgent que le Gouvernement publie l'arrêté d'application attendu pour que l'article 62 entre en vigueur, afin d'offrir aux communes et EPCI la visibilité, la sécurité juridique et la prévisibilité budgétaire nécessaire au déploiement des procédures dématérialisées.
La commission avait déjà souligné ce point lors de son examen du bilan d'application des lois pour 2019. Depuis, les difficultés rencontrées pour assurer la continuité de l'action des services d'urbanisme en période d'urgence sanitaire, en raison de la pandémie de coronavirus, ont pourtant fait la preuve de l'importance d'une transition fluide vers la dématérialisation .
e) Deux ordonnances relatives aux documents d'urbanisme, outils des collectivités territoriales, devront être publiées avant le mois de septembre 2020
Sont également attendues au titre de l'article 46 deux ordonnances, relatives respectivement à la hiérarchie des documents d'urbanisme et au schéma de cohérence territoriale (SCoT). L'habilitation donnée par la loi ELAN prévoit que celles-ci soient prises dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de celle-ci, c'est-à-dire avant le 24 mai 2020.
Une concertation en ligne a été lancée en avril 2019 par le ministère de la Cohésion des territoires, ainsi que plusieurs ateliers thématiques et en régions. Le Gouvernement prévoyait initialement la publication de ces ordonnances pour janvier 2020. Celles-ci n'ont pas été publiées à la date de rédaction de ce rapport.
Toutefois, l'article 14 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a prolongé ce délai d'habilitation de quatre mois : les ordonnances devront donc être prises avant le 24 septembre 2020.
La DHUP a indiqué à votre commission que les projets d'ordonnance sont actuellement à l'examen du Conseil d'État et du Conseil national d'évaluation des normes, et que celles-ci devraient être publiées à la fin du mois de juin.
Portant sur deux sujets touchant au coeur de la politique locale de l'urbanisme, les ordonnances qui seront prises sur la base de l'article 46 de la loi ELAN feront l'objet d'une vigilance particulière de la part du Sénat, dès leur parution et dans l'optique du dépôt du projet de loi de ratification. D'autre part, au vu des échéances électorales de l'année en cours, il serait utile que le cadre juridique des outils de planification locale soit établi clairement et rapidement , afin de ne pas retarder les évolutions envisagées des documents d'urbanisme.
f) Les expérimentations prévues par la loi en matière de « permis d'innover » et d'occupation de bureau vacants devront faire l'objet d'un bilan communiqué au Parlement
Les expérimentations autorisées par les articles 5 et 29, relatives au « permis d'innover » et à l'occupation temporaire de locaux vacants à fins d'hébergement, devront faire l'objet de rapports au Parlement en tirant un bilan, respectivement au terme de la période d'expérimentation prévue par la loi et six mois avant ce terme. Deux rapports seront donc attendus en novembre 2025 concernant le « permis d'innover », et en juin 2023 concernant l'occupation temporaire de locaux vacants.
2. Dispositions en matière de rénovation des centres-villes
Parmi les 17 articles relatifs à la revitalisation des centres-villes, 14 articles sont d'application directe et trois nécessitent des mesures d'application .
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Trois catégories principales de mesures sont prévues par la loi ELAN pour la revitalisation des centres-villes a) La création d'opérations de revitalisation de territoire (ORT) Il s'agit de conventions entre l'État, les EPCI et les communes, qui visent à coordonner plusieurs actions de revitalisation et plusieurs acteurs sur un ou plusieurs périmètres d'intervention définis ( article 157 ). Dans ce périmètre figure nécessairement le centre-ville de la ville principale du territoire de l'EPCI. Dans le cadre de l'ORT est prévue par ailleurs une expérimentation d'un permis d'aménager multi-sites. Dans les secteurs d'intervention comprenant un centre-ville, le principe d'une autorisation d'exploitation commerciale (AEC) est supprimé (sauf si la convention le prévoit) et le préfet est doté du pouvoir de prononcer un moratoire d'AEC au regard des caractéristiques des projets de création et d'extension. Toute AEC est supprimée pour les opérations immobilières combinant un projet d'implantation commerciale et des logements situées dans un centre-ville compris dans l'ORT ( article 165 ). Enfin, est instituée une information préalable du maire ou président de l'EPCI, six mois avant la fermeture ou le déplacement d'un service public ( article 159 ) ; b) La modification du régime général des autorisations d'exploitation commerciale (AEC - article 153 ) La composition des commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) est modifiée afin de prévoir la présence (sans droit de vote) des représentants des réseaux consulaires et la procédure devant les CDAC est aménagée pour permettre l'audition des associations de commerçants et les « managers » de centres-villes ( article 157 ). La procédure prend désormais en considération la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville et les coûts indirects supportés par la collectivité ( article 166 ). La CDAC se prononce en outre au vu d'une analyse d'impact du projet réalisée par un organisme indépendant habilité par le préfet ( article 166 ). Par ailleurs, le contrôle des opérations de démantèlement des équipements commerciaux et du respect de l'AEC est renforcé : possibilité est ouverte au préfet de mettre en demeure le propriétaire en cas de carence ( article 164 ) et obligation lui est faite de mettre en demeure l'exploitant qui ne respecte pas l'AEC de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement ou de ramener sa surface commerciale au niveau fixé dans l'AEC ( article 168 ) ; c) Des dispositions d'urbanisme intéressant spécifiquement les centres-villes Par exemple, l'obligation de présenter un document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) qui soit intégré au SCOT ou au PLUI ( article 169 ) et dont le contenu est étendu aux impacts sur le commerce de centre-ville. Par ailleurs, la loi prévoit une dérogation à l'obligation de réaliser des aires de stationnement lorsque les travaux de transformation ou d'amélioration effectués sur des logements existants n'entraînent pas de création de surface de plancher supplémentaire et sont situés dans une commune appartenant à une zone tendue ( article 158 ). |
Ces trois articles prévoient l'édiction, au total, de quatre décrets en Conseil d'État : l'article 157 en prévoit deux, l'article 164 en prévoit un, de même que l'article 168. Le décret d'application de l'article 164 contenant également les dispositions d'application de l'article L. 752-1-1 du code de commerce créé par l'article 157 de la loi, trois décrets au total ont donc été publiés pour l'application de ces articles.
(1) Les quatre mesures d'application prévues par la loi ont été prises.
(a) Concernant la publicité des projets commerciaux non-soumis à autorisation d'exploitation commerciale
L'article 157, V, de la loi crée un nouvel article L. 752-1-1 dans le code de commerce qui prévoit que, par dérogation aux dispositions de l'article L. 752-1 dudit code, certains projets commerciaux dont l'implantation est prévue dans un secteur d'intervention d'une opération de revitalisation de territoire ne sont pas soumis à autorisation d'exploitation commerciale (AEC). Il s'agit, entre autres, de la création d'un magasin de commerce de détail dont la surface de vente est supérieure à 1 000 mètres carrés, de l'extension de la surface de vente d'un tel magasin lorsqu'il a déjà atteint ce seuil ou qu'il va le dépasser en raison de l'extension ou encore de la création d'un ensemble commercial. La loi précise par ailleurs que les conditions de publicité des projets mentionnés au premier alinéa du présent article sont fixées par décret en Conseil d'État.
Le décret n° 2019-563 du 7 juin 2019 relatif à la procédure devant la Commission nationale d'aménagement commercial et au contrôle du respect des autorisations d'exploitation commerciale précise ces mesures de publicité. L'article nouveau R. 752-44-14 du code de commerce prévoit ainsi que dans le cas d'une telle dérogation, le porteur du projet fait publier, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département, un avis d'ouverture au public au plus tard un mois avant la date d'ouverture prévue. Ces dispositions s'appliquent aux projets dont l'ouverture au public est prévue à compter du 1 er janvier 2020. Le décret définit également les modalités du contrôle exercé par le préfet en la matière.
(b) Concernant la possibilité pour le préfet de suspendre l'examen d'une demande d'AEC
L'article 157, V, crée un nouvel article L. 752-1-2 dans le code de commerce qui prévoit la possibilité pour le préfet de suspendre l'enregistrement et l'examen d'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale sous certaines conditions, pour une durée de trois ans renouvelable un an. Cette possibilité lui est ouverte lorsque le projet en question est situé sur le territoire :
• d'une ou plusieurs communes signataires d'une convention d'ORT, mais en dehors des périmètres d'intervention définis par la convention ;
• d'une commune non signataire d'une convention d'ORT mais membre d'un EPCI signataire d'une telle convention ou d'un EPCI limitrophe de celui-ci, lorsque ce projet est de nature à compromettre gravement les objectifs de l'opération.
Le décret n° 2019-795 du 26 juillet 2019 relatif à la faculté de suspension de la procédure d'autorisation d'exploitation commerciale fixe les conditions et modalités d'application de cet article en créant neuf nouveaux articles (art. R. 752-29-1 à R. 752-29-9) dans le code de commerce.
Il prévoit ainsi :
• que la décision de suspension est prise au cas par cas, selon les caractéristiques du projet ;
• le délai dans lequel le préfet doit solliciter l'avis de l'EPCI et des communes signataires de l'ORT à compter de l'enregistrement d'une demande d'AEC au secrétariat de la CDAC lorsqu'il souhaite faire usage de ce pouvoir de suspension (quinze jours) ainsi que le délai imparti à l'EPCI et aux communes pour le demander au préfet (vingt-et-un jours) ;
• les motivations qui doivent figurer à l'appui d'une telle sollicitation ;
• la notification de l'arrêté préfectoral au pétitionnaire et son contenu ;
• les modalités de reprise de l'examen de la demande à l'issue de la suspension.
Le décret semble satisfaire à l'intention du législateur. Toutefois, la Commission déplore qu'en l'absence de publicité du dépôt d'une demande d'AEC, le délai de quinze ou vingt-et-un jours puisse se révéler trop court pour qu'une collectivité saisisse dans de bonnes conditions le préfet. La fixation d'un délai trop bref est par conséquent susceptible d'amoindrir l'effectivité d'un tel dispositif.
(c) Concernant l'obligation de remise en état des terrains en cas d'absence de réouverture au public dans un délai de trois ans
Aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce, le propriétaire du site d'implantation bénéficiant de l'AEC est responsable de l'organisation de son démantèlement et de la remise en état de ses terrains d'assiette s'il est mis fin à l'exploitation et qu'aucune réouverture au public n'intervient sur le même emplacement pendant un délai de trois ans.
L'article 164 de la loi ELAN , à l'initiative du Sénat, prévoit qu'à l'expiration de ce délai, le préfet s'assure que le propriétaire du site a bien mis en oeuvre les opérations de démantèlement et de remise en état des terrains ou de transformation en vue d'une autre activité. Dans le cas contraire, le préfet peut le mettre en demeure de lui présenter les dispositions prévues et, si les opérations n'ont toujours pas lieu, peut consigner une somme répondant du montant des travaux à réaliser.
Le décret n° 2019-563 du 7 juin 2019 relatif à la procédure devant la Commission nationale d'aménagement commercial et au contrôle du respect des autorisations d'exploitation commerciale détermine les modalités d'application de cet article en modifiant les articles R. 752-45 à R. 752-49 du code de commerce . Il prévoit ainsi que :
• les opérations de démantèlement, remise en état ou transformation doivent être achevées dans les dix-huit mois qui suivent leur notification au préfet (sauf difficultés techniques ou administratives) ;
• certains équipements commerciaux ne sont pas soumis à cette obligation (par exemple ceux situés dans des immeubles qui ne sont pas destinés exclusivement au commerce) ;
• en cas de non-respect de ces prescriptions, le préfet demande au propriétaire du site de lui fournir sous deux mois des explications quant aux mesures prévues et que, passé ce délai, il le mette en demeure de procéder auxdites opérations ;
• si le propriétaire persiste à ne pas réaliser les travaux, le préfet peut obliger à consigner une somme correspondant au montant prévisionnel des travaux ou faire procéder d'office , aux frais du propriétaire, à l'exécution des mesures prescrites.
(d) Concernant l'habilitation de l'organisme chargé de réaliser l'étude d'impact accompagnant la demande d'AEC
L'article 168 de la loi ELAN prévoit que les demandes d'AEC déposées à compter du 1 er janvier 2020 comportent une « analyse d'impact » réalisée par un organisme indépendant habilité par le préfet.
Le décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des CDAC et aux demandes d'AEC crée, entre autres, trois nouveaux articles R. 752-6-1 à R. 752-6-3 dans le code de commerce qui précisent :
• les conditions que la personne morale demandant l'habilitation doit remplir (justifier des moyens et outils de collecte et d'analyse des informations relatives aux effets d'un projet sur l'animation et le développement économique des centres-villes des communes de la zone de chalandise, justifier de certains diplômes, etc.) ;
• les modalités de retrait, de remplissage et de transmission du formulaire de demande d'habilitation ;
• la durée de l'habilitation et les modalités de son retrait (notamment si l'organisme ne remplit plus les conditions d'obtention).
À noter par ailleurs qu'en application de l'article 4 de ce décret, un arrêté du 28 juin 2019 fixant le contenu du formulaire de demande d'habilitation pour établir le certificat de conformité mentionné au premier alinéa de l'article L. 752-23 du code de commerce a été pris par le ministre de l'Économie et des finances.
(2) Deux mesures d'application non prévues par la loi ont été prises
(a) Un décret relatif à la composition et au fonctionnement des CDAC et aux demandes d'AEC
Un décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des CDAC et aux demandes d'AEC précise en effet l'article 163 (composition et fonctionnement des CDAC, durée du mandat, remplacement en cas de décès d'un membre, etc.) et l'article 166 relatif à la composition de l'étude d'impact et aux conditions d'habilitation par le préfet d'organismes indépendants pour la réalisation de ces études. Ce décret liste par ailleurs les éléments devant figurant dans le dossier accompagnant la demande d'AEC (plans des surfaces de vente, du stationnement, des espaces verts, etc.). Il précise, enfin, les éléments constitutifs de l'étude d'impact qui accompagne désormais la demande d'AEC (délimitation de la zone de chalandise, description de la desserte actuelle et future, etc.).
(b) Un décret relatif aux bénéficiaires des subventions de l'ANAH dans le cadre d'une ORT
Un décret n° 2019-498 du 22 mai 2019 relatif aux aides de l'Agence nationale de l'habitat révise le régime des aides de l'ANAH en en élargissant le champ des bénéficiaires pour tenir compte, entre autres, des modifications apportées par la loi ELAN.
En effet, l'article 157 de la loi ELAN prévoit qu'une convention d'ORT prévoit tout ou partie d'un ensemble d'actions définies à l'article L. 303-2 du code la construction et de l'habitation, parmi lesquelles un dispositif d'intervention immobilière et foncière contribuant à la revalorisation des îlots d'habitat vacant ou dégradé et incluant notamment des actions d'acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété.
Le décret n° 2019-498 modifie en conséquence l'article R. 321-12 du même code afin de compléter la liste des bénéficiaires potentiels de subventions de l'ANAH : y figurent désormais différents opérateurs publics (établissement public d'aménagement, établissement public foncier de l'État, etc.), lorsqu'ils sont engagés dans un dispositif d'intervention immobilière et foncière dans le cadre d'une ORT.
3. Les mesures en faveur du bâtiment et du logement
a) La plupart des mesures d'application ont été prises
(1) Mesures pour faciliter la construction de bâtiments
(a) Accessibilité des logements neufs
L ' article 64 relatif à l'accessibilité des logements neufs avait beaucoup été débattu lors de l'examen de la loi . La commission mixte paritaire est parvenue à un compromis en fixant à 20 % le nombre de logements neufs devant être accessibles, les autres devant être évolutifs. Le décret n° 2019-305 du 11 avril 2019 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité des bâtiments d'habitation et au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture du plan précise la notion de logements évolutifs . Le logement évolutif doit permettre à une personne en situation de handicap d'utiliser le séjour et le cabinet d'aisance. Il doit pouvoir devenir accessible à l'issue de travaux simples, ces travaux étant entendus comme des travaux « sans incidence sur les éléments de structure et certains réseaux encastrés en cloisons ».
L'arrêté attendu a été pris le 11 octobre 2019 et introduit les dispositions relatives aux logements évolutifs notamment la desserte ultérieure possible des balcons, terrasses et loggias, l'installation d'un ascenseur. Il précise les conditions de redistribution des volumes par travaux simples, c'est-à-dire sans incidence sur les structures, les réseaux ou la position du tableau électrique.
Par ailleurs, le décret précité réduit le délai au-delà duquel le bailleur autorise tacitement la réalisation par le locataire des travaux d'adaptation du logement aux personnes en situation de handicap ou de perte d'autonomie. Conformément aux engagements du gouvernement, le même décret prévoit que l'installation d'un ascenseur sera désormais obligatoire dans les bâtiments neufs comportant plus de deux étages .
(b) La consommation énergétique des bâtiments
Plusieurs mesures sont relatives à la consommation énergétique des bâtiments . La simplification des règles en matière d'individualisation des frais de chauffage prévue par l'article 71 comme les obligations en matière d'économie d'énergie des bâtiments tertiaires prévues par l'article 175 supposent un décret en Conseil d'État. La possibilité pour le préfet d'interdire l'utilisation de certains appareils de chauffage (article 74) est en revanche d'application immédiate.
Ce décret a été pris. Il s'agit du décret en Conseil d'État n° 2019-496 du 22 mai 2019 relatif à la détermination individuelle de la quantité de chaleur, de froid et d'eau chaude sanitaire consommée et à la répartition des frais de chauffage, de refroidissement et d'eau chaude sanitaire, dans les immeubles collectifs à usage d'habitation ou à usage d'habitation et professionnel. Ces immeubles pourvus d'une installation centrale de chauffage doivent comporter des compteurs individuels qui déterminent la quantité de chaleur utilisé par chaque logement ou local à usage privatif, lorsque cela est techniquement possible et si cela n'entraîne pas un coût excessif au regard des économies attendues. À défaut, des répartiteurs de frais de chauffage, ou sinon d'autres méthodes, peuvent être installés. Ces appareils permettent également de relever à distance leur consommation.
(c) La vente en l'état futur d'achèvement
L' article 75 modifie le régime de la vente en l'état futur d'achèvement du secteur protégé, notamment afin de permettre à l'acquéreur de se réserver, lors de la conclusion du contrat préliminaire, la réalisation de certains travaux. Il prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État en vue de préciser les conditions d'application de ces dispositions, notamment la nature des travaux dont il peut se réserver l'exécution. Ce décret a été adopté le 25 juin dernier 23 ( * ) . Les travaux concernés sont des travaux de finition des murs intérieurs, de revêtement ou d'installation d'équipements de chauffage ou sanitaires, et le cas échéant du mobilier pouvant les accueillir. Un arrêté du 28 octobre dernier précise les dispositions du décret en établissant une liste limitative de ces travaux (sanitaires de la cuisine, de la salle de bain, du cabinet d'aisance, carrelage mural, revêtement du sol, convecteurs électriques, décoration des murs) 24 ( * ) .
Ce décret précise également :
- les conditions par lesquelles l'acquéreur peut revenir sur son souhait de réserver certains travaux (notification, dans un délai prévu par le contrat, par lettre recommandée avec avis de réception ou par lettre recommandée électronique) ;
- qu'après l'expiration du délai durant lequel l'acquéreur peut revenir sur ce souhait, le vendeur informe le notaire des travaux dont l'acquéreur se réserve l'exécution ;
- que, lorsque ce délai est expiré pour chacun des contrats préliminaires afférents à l'immeuble, le vendeur informe la personne ayant délivré la garantie financière d'achèvement de l'immeuble ou de remboursement, des travaux dont chacun des acquéreurs se réserve l'exécution et de leur coût ;
- le contenu de la clause relative au prix du local réservé.
(d) Développement du logement intermédiaire
En application de l'article 148 , le décret n° 2019-483 du 21 mai 2019 fixe la liste des communes pour lesquelles le programme local de l'habitat (PLH) devra préciser l'offre de logements intermédiaires . Alors que l'étude d'impact indiquait que le gouvernement pourrait retenir les communes de plus de 30 000 habitants dans lesquelles la taxe sur les logements vacants s'applique, il a finalement retenu le critère des communes de plus de 10 000 habitants. À l'intérieur du périmètre d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants, les communes concernées sont les communes de plus de 10 000 habitants situées dans les zones A et A bis.
b) Mesures relatives à la réorganisation du secteur social et destinées à favoriser la production de logements sociaux
(1) La réorganisation des bailleurs sociaux
Le titre II comporte de nombreuses mesures en matière de réorganisation du secteur social . La loi oblige ainsi les bailleurs sociaux qui gèrent moins de 12 000 logements ou 40 millions d'euros de chiffres d'affaires à se regrouper, soit en rejoignant un groupe comportant majoritairement des organismes HLM, soit en se regroupant au sein d'une société de coordination (SAC).
Par ailleurs, les offices publics de l'habitat (OPH) rattachés à une même collectivité devront fusionner avant le 1 er janvier 2021. Toutefois, les OPH soumis à la fois à une fusion et à un regroupement bénéficieront d'un délai supplémentaire et auront jusqu'en 2023 pour se regrouper ou fusionner.
Ces différentes dispositions sont d'application directe . Néanmoins, le Gouvernement a prévu d'édicter trois mesures règlementaires concernant les clauses types des SAC, la définition des logements comptabilisés pour déterminer le seuil de regroupement et l'organisation de la Caisse de garantie du logement locatif social.
En application de l'article 81 , a été publié le décret en Conseil d'État n° 2019-911 du 29 août 2019 relatif aux sociétés de coordination mentionnées à l'article L. 423-1-2 du code de la construction et de l'habitation. Ce décret prévoit que les sociétés de coordination, qui disposent de compétences limitativement énumérées, peuvent prendre la forme d'une société anonyme (article L. 225-1 du code de commerce) ou d'une société anonyme coopérative à capital variable (loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération). Ces sociétés constituent une des modalités permettant aux organismes d'habitations à loyer modéré mentionnés à l'article L. 411-2 du CCH, aux sociétés d'économie mixte agréées en application de l'article L. 481-1 ou encore aux organismes exerçant une activité de maîtrise d'ouvrage agréées en application de l'article L. 365-2 du même code de satisfaire à l'obligation de regroupement . Par ailleurs, le décret prévoit que les sociétés de coordination disposent d'une compétence nationale et doivent être agréées par le ministre chargé du logement, après avis du Conseil supérieur des habitations à loyer modéré.
De plus, en application des articles 81, 88, 109 et 128 , a été pris le décret n° 2019-634 du 24 juin 2019 portant diverses dispositions relatives aux organismes d'habitations à loyer modéré et aux sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux. Le décret définit la manière de comptabiliser les logements sociaux , ainsi que les logements-foyers non autonomes, pour l'application de la possibilité de retrait d'agrément des sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux gérant moins de 1 500 logements sociaux. Il applique la même définition, à partir du 1 er janvier 2021, à l'obligation de fusion des offices publics de l'habitat rattachés à une même personne publique gérant moins de 12 000 logements sociaux et à l'obligation de regroupement des organismes d'habitation à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux gérant moins de 12 000 logements sociaux.
Par ailleurs, le décret détermine les modalités de fixation des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande, dans lesquelles s'appliquent l'article L. 424-2 du CCH prévoyant la participation des organismes d'habitations à loyer modéré à des actions de développement à caractère social, l'article L. 442-3-1 du même code prévoyant une perte du droit au maintien dans les lieux en cas de sous-occupation des logements des organismes d'habitations à loyer modéré et l'article L. 442-5-2 du même code prévoyant un examen tous les trois ans des conditions d'occupation de ces logements.
Le décret précise également que le préfet de département est l'autorité administrative compétente pour autoriser les bailleurs sociaux à augmenter les loyers, en cas de plan de redressement ou de consolidation approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ou de travaux de réhabilitation.
Enfin, le décret tire les conséquences de la suppression du dispositif dérogatoire de colocation dans le parc locatif social, remplacé par un dispositif général de colocation, en abrogeant les dispositions correspondantes.
Également en application des articles 81 et 88 , modifiant les articles L. 452-1 et 452-2-1 du CCH, le Gouvernement a pris le décret n° 2019-618 du 21 juin 2019 relatif à la commission de péréquation et de réorganisation et portant modification du fonctionnement de la Caisse de garantie du logement locatif social. Le décret modifie le fonctionnement du conseil d'administration de la Caisse de garantie du logement locatif social en réduisant le délai avant seconde délibération, de deux à un mois, ainsi que le délai dans lequel peut intervenir une seconde convocation du conseil d'administration lorsque le quorum n'a pas été atteint.
Le décret précise, en outre, la composition et les règles de fonctionnement de la commission de péréquation et de réorganisation des organismes de logement locatif social, qui est placée auprès du conseil d'administration de la caisse. Il précise que le directeur général de la caisse établit le rapport d'activité de la commission, sur lequel délibère le conseil d'administration.
Enfin, le décret fixe les règles d'éligibilité des demandes de concours financiers accordés par la caisse, destinés à accompagner les réorganisations, les fusions et les regroupements des bailleurs sociaux ainsi qu'à prévenir les difficultés financières et concourir au redressement de ces organismes.
En application de l'article 84 , a été publié le décret n° 2019-383 du 29 avril 2019 relatif aux modalités de déclaration des avances en compte courant prévues à l'article L. 423-15 du code de la construction et de l'habitation et des prêts participatifs prévus à l'article L. 423-16 du même code. Ce décret précise les documents requis pour la déclaration des avances ou des prêts à destination d'un organisme par un autre membre du groupe d'organismes de logement social. Il réduit le délai de réponse de l'administration de deux mois à 15 jours et précise que désormais l'absence d'opposition motivée d'un seul des ministres chargés du logement et de l'économie vaut accord.
Tirant les conséquences de cette politique de regroupement, l'article 88 de la loi permet le cumul des rémunérations d'un directeur général d'office public de l'habitat lorsqu'il assure également la direction d'une société de coordination dont l'office est actionnaire. Cette disposition a fait l'objet d'une mesure d'application à travers le décret n° 2019-702 du 3 juillet 2019 qui en fixe la limite.
Également dans le cadre de cette politique de réorganisation des bailleurs sociaux, en application de l'article 104 , le Gouvernement a pris le décret en Conseil d'État non prévu par la loi, n° 2019-801 du 26 juillet 2019 relatif aux conventions d'utilité sociale (CUS) des organismes HLM. Le décret modifie les dispositions des (CUS) en ce qui concerne notamment la vente de logement social, les groupes d'organismes de logement social et l'obligation de disposer d'un cadre stratégique d'utilité sociale et d'un cadre stratégique patrimonial. Le décret modifie ou complète également les indicateurs des CUS portant sur la rénovation énergétique, la réhabilitation, la vente de logement social et les coûts de gestion (nouvel indicateur). Il supprime des indicateurs portant sur la vacance, les mises en services et l'accession sociale. Enfin, le décret prévoit les conditions dans lesquelles le préfet peut octroyer un délai d'un an renouvelable une fois pour satisfaire à l'obligation de transmission d'un projet de convention d'utilité sociale .
(2) La vente de logements sociaux
Le second volet de la réforme du secteur HLM concerne la vente de logements sociaux. Pour atteindre l'objectif de 40 000 ventes de logements sociaux à la fin du quinquennat, le gouvernement a simplifié les règles relatives à la vente de logements sociaux ( article 97 ). Il a ainsi supprimé l'arbitrage du ministre en cas de désaccord entre le maire et le préfet sur l'opportunité d'une vente et prévu que la convention d'utilité sociale signée par le préfet et les bailleurs sociaux devrait comprendre un plan de vente de logements sociaux. Néanmoins, sur proposition du Sénat, la loi a prévu que l'accord du maire est obligatoire en cas de ventes de logements sociaux dans une commune n'ayant pas atteint le taux de 25% de logements sociaux en application de la loi SRU. Si le maire autorise la vente, le produit de cette vente devra être fléché sur le territoire de la commune.
Application de l'article 88, le décret n° 2019-484 du 21 mai 2019 relatif au délai au-delà duquel un logement, réalisé par une société civile immobilière et destiné à l'accession sociale à la propriété, peut être cédé à un organisme d'habitations à loyer modéré qui l'intègre à son patrimoine locatif social, fixe ce délai à 18 mois, s'il n'a pas pu être vendu.
Par ailleurs, la loi précise les règles relatives aux acquéreurs de logements sociaux. Les règles de publicité lors de la cession de logements locatifs sociaux vacants sont régies par le décret n° 2019-1183 du 15 novembre 2019, pris en application de l'article 97 . Il fixe également les conditions de mise en oeuvre de la clause de rachat systématique du logement pendant dix ans (article L. 443-15-8 CCH).
L'article 88 de la loi crée par ailleurs une nouvelle catégorie d'organismes d'habitations à loyers modérés, les sociétés de vente d'habitations à loyer modéré et les soumet à l'obligation de conclure une convention d'utilité sociale spécifique. Le décret n° 2019-499 du 22 mai 2019 en fixe les indicateurs permettant de mesurer le niveau de réalisation des objectifs que doivent comporter ces conventions.
Surtout, le d écret n° 2019-929 du 3 septembre 2019, pris en application de l'article 97 , crée les clauses-types des sociétés de vente d'habitations à loyer modéré. Ces sociétés sont uniquement destinées à acquérir et entretenir des biens immobiliers appartenant à des bailleurs sociaux en vue de vendre ces biens. Elles disposent d'une compétence nationale et doivent être agréées par le ministre chargé du logement, après avis du Conseil supérieur des HLM.
(3) Fonctionnement des bailleurs sociaux
Plusieurs dispositions relatives aux modalités d'attribution des logements sociaux sont applicables immédiatement . Tel est le cas de la nouvelle composition des commissions d'attribution. D'autres dispositions comme la gestion en flux des logements, la cotation de la demande, les objectifs de mixité sociale dans les attributions de logements sociaux ou encore le réexamen de la situation du locataire tous les trois ans dans les zones tendues nécessitent des mesures d'application.
Afin de faciliter la construction de logements sociaux, l'article 69 a pérennisé la possibilité pour les organismes HLM de recourir à un marché de conception-réalisation. De même, les centres régionaux des oeuvres universitaires pourront recourir à ces marchés de conception-réalisation jusqu'au 31 décembre 2021 afin de faciliter la construction de logements étudiants. Ces dispositions sont d'application immédiate.
L'article 88 de la loi apporte plusieurs clarifications au fonctionnement des organismes de logement social qui ont fait l'objet de mesures d'application. Ainsi, le décret n° 2019-462 du 16 mai 2019 permet la participation des administrateurs aux conseils d'administrations des offices publics de l'habitat par des moyens de visioconférence ou de télécommunication .
(4) Gouvernance de l'ANRU
Les articles 89 et 90 réforment la gouvernance et le fonctionnement de l'Agence nationale de rénovation urbaine (Anru). Cette réforme nécessite des décrets d'application.
Un premier décret a été pris en application de l'article 89 . Il s'agit du décret n° 2019-438 du 13 mai 2019. Il adapte la composition du conseil d'administration et précise les missions du commissaire du Gouvernement. Il organise les consultations écrites du conseil d'administration et précise les délais de transmission des documents et des délibérations à cette instance. Il institue un comité d'audit auprès du conseil d'administration.
Le second décret, en application de l'article 90 , est le n° 2020-11 du 7 janvier 2020 relatif au contrôle économique et financier de l'État sur l'ANRU qui définit l'autorité chargée de cette mission, le CGEDD, et les conditions dans lesquelles elle s'exerce.
c) Mesures relatives au parc privé : améliorer les relations bailleurs/locataires, faciliter le fonctionnement des copropriétés et lutter contre l'habitat indigne
Parmi les mesures relatives aux relations entre les bailleurs et les locataires, sont immédiatement applicables le bail mobilité prévu à l'article 107 , mais aussi la simplification du formalisme en matière de cautionnement prévu à l'article 134 .
(a) Cohabitation intergénérationnelle solidaire et habitat inclusif
L' article 117 crée un régime relatif à la « cohabitation intergénérationnelle solidaire », permettant à des personnes de soixante ans et plus de louer ou de sous-louer à des personnes de moins de trente ans une partie du logement dont elles sont propriétaires ou locataires. Un arrêté du 13 janvier 2020 a établi une charte de la cohabitation intergénérationnelle solidaire et précisé le cadre général et les modalités pratiques de la cohabitation intergénérationnelle solidaire.
L' article 129 crée un régime relatif à l'habitat inclusif destiné aux personnes handicapées et aux personnes âgées qui font le choix, à titre de résidence principale, d'un mode d'habitation regroupé, entre elles ou avec d'autres personnes, et assorti d'un projet de vie sociale et partagée. Le décret n° 2019-629 du 24 juin 2019 définit les obligations relatives à la personne morale chargée d'assurer le projet de vie sociale et partagée de l'habitat inclusif et fixe le montant, les modalités et les conditions de versement du forfait habitat inclusif prévu.
Trois arrêtés ont été publiés :
- l' arrêté du 28 février 2020 fixe pour l'année 2019 les montants et fractions du produit des contributions affectés au financement des dépenses de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie 25 ( * ) qui viennent abonder la part du budget de la Caisse retraçant le financement du forfait pour l'habitat inclusif ;
- l'arrêté du 24 juin 2019 fixe le cahier des charges national du projet de vie sociale et partagée de l'habitat inclusif ;
- l' arrêté du 11 septembre 2019 détermine le modèle du rapport d'activité transmis par les présidents de départements à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et aux commissions de coordination des politiques publiques de santé.
(b) Expérimentation de l'encadrement des loyers
L 'article 140 prévoit un dispositif expérimental d'encadrement du niveau des loyers à l'initiative des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat pour les territoires les plus marqués par les difficultés d'accès au logement. Dans ces territoires, dont le périmètre est délimité par décret, le préfet fixe chaque année par arrêté des loyers de référence. Le loyer du logement mis en location ne peut alors excéder le loyer de référence, majoré de 20 %. Lorsque le bailleur ne respecte pas ces règles pour la fixation du loyer du logement, le préfet peut prononcer à son encontre une amende après mise en demeure de mettre en conformité le contrat de location restée infructueuse. Le décret en Conseil d'État n° 2019-437 du 13 mai 2019 a pour objet d'actualiser les textes antérieurs qui figuraient dans la loi de 1989. Il ajoute par ailleurs des dispositions nécessaires au recouvrement des amendes administratives sanctionnant le non-respect du dispositif.
Paris sera la première ville sur le périmètre de laquelle le dispositif expérimental s'appliquera selon le décret n° 2019-315 du 12 avril 2019.
(c) Locations meublées touristiques
S'agissant des locations de meublés touristiques , l' article 145 de la loi entend durcir le régime applicable afin de lutter contre la soustraction de logements du marché de la location d'habitation. Cet article renforce notamment l'information à la disposition des communes en prévoyant une transmission obligatoire par les loueurs et par les plateformes d'un certain nombre de renseignements leur permettant de contrôler le respect de la réglementation, et en particulier la durée maximale de 120 jours. Un décret en Conseil d'État , pris le 30 octobre 2019 26 ( * ) , précise la fréquence et les modalités techniques de transmission de ces informations en fonction des caractéristiques des communes, de leurs besoins pour effectuer les contrôles et de la capacité à répondre.
Ce décret est complété par un arrêté du 31 octobre 2019 27 ( * ) . Le décret se veut plus restrictif que le texte de loi, en ce qu'il ne permet aux communes de demander des informations aux intermédiaires, en particulier les plateformes en ligne, qu'une fois par an, pour les informations relatives à l'année en cours et à l'année précédente. La demande, formulée par voie électronique, peut porter sur une partie ou sur la totalité du territoire de la commune. Les informations demandées (adresse, numéro de déclaration, nombre de jours de location par son intermédiaire) doivent être transmises par la plateforme par voie électronique et pour chaque meublé de tourisme ayant fait l'objet d'une location par son intermédiaire. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1 er décembre 2019.
La commission regrette cependant que les plateformes en ligne n'aient pas eu recours à un dispositif de retrait des offres commun et mutualisé, comme y invitait un amendement sénatorial faisant suite au rapport du groupe de travail sur le tourisme et les plateformes en ligne 28 ( * ) .
(d) Le fonctionnement du CNTGI
L' article 151 de la loi ELAN a de nouveau réformé la composition et le rôle du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières ( CNTGI) en créant notamment une commission de contrôle chargé d'instruire les cas de pratiques abusives qui lui seraient signalées et de transmettre au président du CNTGI un rapport afin que le conseil se prononce sur l'opportunité de le transmettre à l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation. Le décret n° 2019-298 du 10 avril 2019 relatif au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières tire les conséquences de cette réforme.
La loi ELAN ayant décidé que le CNTGI serait désormais consulté sur l'ensemble des projets de textes législatifs ou réglementaires relatifs à la copropriété, certaines mesures règlementaires ne pourront être adoptées avant d'avoir été soumises au CNTGI. Votre commission se félicite de la publication rapide de l'arrêté du 23 avril 2019 portant nomination au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières.
(e) Habitat indigne
Comme évoqué l'année dernière, quatorze articles visent à renforcer l'arsenal juridique mobilisable par les pouvoirs publics en vue de lutter contre l'habitat indigne . Hormis l'article 191 qui prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État et l'article 198 qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance, l'ensemble des articles en la matière sont d'application directe . L' article 191 interdit à un marchand de sommeil sur lequel pèse une interdiction d'acheter de participer à une vente aux enchères d'un bien immobilier à usage d'habitation ou d'un fonds de commerce d'un établissement recevant du public à usage total ou partiel d'hébergement. Il prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État pour définir ses modalités d'application. Ce décret a été pris le 22 mai 2019 29 ( * ) .
L' article 117 crée un régime relatif à la « cohabitation intergénérationnelle solidaire », permettant à des personnes de soixante ans et plus de louer ou de sous-louer à des personnes de moins de trente ans une partie du logement dont elles sont propriétaires ou locataires. Un arrêté devait établir une charte de la cohabitation intergénérationnelle solidaire et préciser le cadre général et les modalités pratiques de la cohabitation intergénérationnelle solidaire. Il a été publié le 13 janvier dernier 30 ( * ) .
L' article 129 crée un régime relatif à l'habitat inclusif destiné aux personnes handicapées et aux personnes âgées qui font le choix, à titre de résidence principale, d'un mode d'habitation regroupé, entre elles ou avec d'autres personnes, et assorti d'un projet de vie sociale et partagée.
Deux décrets devaient être publiés :
- un décret déterminant le montant, les modalités et les conditions de versement du forfait pour l'habitat inclusif au profit de la personne morale chargée d'assurer le projet de vie sociale et partagée ;
- un décret plus général définissant les conditions d'application du nouveau titre relatif à l'habitat inclusif pour les personnes handicapées et les personnes âgées figurant au sein du code de l'action sociale et des familles.
Ces dispositions se trouvent dans un décret du 24 juin dernier 31 ( * )
Les trois arrêtés prévus par l'article ont été publiés. Un arrêté du 24 juin 2019 32 ( * ) détermine un modèle de cahier des charges national.
Un arrêté du 28 février 2020 33 ( * ) détermine la part de certaines recettes de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie 34 ( * ) qui devront abonder la part du budget de la Caisse retraçant le financement du forfait pour l'habitat inclusif.
Enfin, un arrêté du 11 septembre détermine le modèle de rapport transmis par les présidents de départements à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et aux commissions de coordination des politiques publiques de santé 35 ( * ) .
S'agissant des locations de meublés touristiques , l' article 145 de la loi entend durcir le régime applicable afin de lutter contre la soustraction de logements du marché de la location d'habitation. Cet article renforce notamment l'information à la disposition des communes en prévoyant une transmission obligatoire par les loueurs et par les plateformes d'un certain nombre de renseignements leur permettant de contrôler le respect de la réglementation, et en particulier la durée maximale de 120 jours. Un décret en Conseil d'État devait préciser la fréquence et les modalités techniques de transmission de ces informations en fonction des caractéristiques des communes, de leurs besoins pour effectuer les contrôles et de la capacité à répondre.
Ce décret, pris le 30 octobre 2019 36 ( * ) , est complété par un arrêté du 31 octobre 2019 37 ( * ) . Le décret se veut plus restrictif que le texte de loi, en ce qu'il ne permet aux communes de demander des informations aux intermédiaires, en particulier les plateformes en ligne, qu'une fois par an, pour les informations relatives à l'année en cours et à l'année précédente. La demande, formulée par voie électronique, peut porter sur une partie ou sur la totalité du territoire de la commune. Les informations demandées (adresse, numéro de déclaration, nombre de jours de location par son intermédiaire) doivent être transmises par la plateforme par voie électronique et pour chaque meublé de tourisme ayant fait l'objet d'une location par son intermédiaire. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1 er décembre 2019 .
La commission regrette cependant que les plateformes en ligne n'aient pas eu recours à un dispositif de retrait des offres commun et mutualisé, comme y invitait un amendement sénatorial faisant suite au rapport du groupe de travail sur le tourisme et les plateformes en ligne 38 ( * ) .
L' article 199 permet à l'État de céder gratuitement les terrains de son domaine public maritime en Guadeloupe et en Martinique à des organismes agréés identifiés par les communes et exerçant des activités en faveur du logement et de l'hébergement des personnes défavorisées. Il modifie l'article L. 5112-4 du code général de la propriété des personnes publiques, dont le dernier alinéa prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État pour déterminer les conditions dans lesquelles les terrains autres que ceux libres de toute occupation peuvent être cédés aux communes, aux organismes d'habitat social ou, depuis la loi « ELAN », à ces organismes agréés identifiés par les communes. Si un toilettage des dispositions réglementaires d'application de cet article (articles R. 5112-2 à R. 5112-12 du code) pourrait être envisagé pour y intégrer la mention des « organismes agréés exerçant les activités mentionnées à l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation », le Gouvernement n'estime pas nécessaire d'y procéder, en l'absence de difficulté d'instruction liée à ce sujet en pratique.
(f) Le droit de la copropriété
Le Sénat avait contribué à l'adoption de plusieurs mesures en matière de copropriété. Nombre d'entre elles sont d'application immédiate comme celles relatives à la définition des lots transitoires ou aux colonnes montantes. D'autres dispositions nécessitent des mesures règlementaires.
En application de l'article 203 , le décret n° 2019-503 du 23 mai 2019 fixe le montant minimal des pénalités applicables au syndic de copropriété en cas d'absence de communication des pièces au conseil syndical . Il prévoit que la pénalité applicable est fixée au minimum à 15 euros par jour de retard, au-delà du délai d'un mois à compter de la demande du conseil syndical.
En application de l'article 205 , le décret n° 2019-502 du 23 mai 2019 fixe la liste minimale des documents dématérialisés concernant la copropriété mis en ligne sur un espace sécurisé par le syndic prévoit un accès différencié, selon la nature des documents concernés, pour les copropriétaires et les membres du conseil syndical. Il détermine la liste minimale des documents de gestion de l'immeuble et relatifs aux lots gérés devant être et mis à la disposition des copropriétaires d'une part, et des membres du conseil syndical d'autre part ;
En application de l'article 211 , le décret en Conseil d'État n° 2019-650 du 27 juin 2019 précise les conditions dans lesquelles les copropriétaires peuvent participer aux assemblées générales de copropriété par visioconférence, audioconférence ou par tout autre moyen de communication électronique ainsi que les modalités de remise par le syndic des mandats de vote. Il précise également les conditions d'accès des copropriétaires et des membres du conseil syndical à l'espace en ligne sécurisé mis à disposition par le syndic professionnel ainsi que la fréquence de la mise à jour des documents figurant sur cet espace. Il apporte des précisions concernant la consultation des pièces justificatives avant l'assemblée générale et les possibilités pour un copropriétaire de se faire assister par son locataire ou d'autoriser ce dernier à consulter les pièces justificatives de charges récupérables en ses lieu et place. Il restreint aux seuls copropriétaires la possibilité de se prévaloir de l'exception de nullité tirée de l'absence d'habilitation du syndic à agir en justice. Il contient des dispositions concernant la dématérialisation des échanges au sein de la copropriété, en permettant, sous réserve de l'accord exprès du destinataire, l'envoi d'avis d'appels de fonds par courrier électronique ou encore la notification des documents annexés à la convocation à l'assemblée générale par mise à disposition dans l'espace en ligne sécurisé. Les modalités de remise et de retrait de l'accord sont également simplifiées dès lors que le copropriétaire peut donner et retirer son accord en assemblée générale et, à défaut, par tout moyen conférant date certaine. Enfin, le décret contient des dispositions relatives à l'accès aux parties communes des huissiers de justice pour l'exercice de leurs missions de signification et d'exécution.
d) Certaines dispositions sont encore inapplicables
(1) Mesures relatives à la construction des bâtiments
(a) Retrait et gonflement des argiles
L' article 68 prévoit la réalisation d'une étude géotechnique préalable à la vente d'un terrain constructible et à la construction d'un nouvel immeuble dans les zones exposées au retrait-gonflement des sols argileux. Cet article prévoit l'adoption de trois mesures d'ordre réglementaire : deux décrets ont été adoptés mais un arrêté, essentiel à l'entrée en vigueur du dispositif car il doit préciser la carte des zones géographiques concernées, reste encore à publier.
Un décret en Conseil d'État précisant ses conditions d'application, notamment les modalités de définition des zones concernées, le contenu et la validité des études géotechniques et, enfin, les contrats qui sont exonérés d'étude géotechnique en raison de l'ampleur limitée du projet, a été adopté le 22 mai dernier 39 ( * ) . Ce décret précise bien les critères de définition des zones concernées et les contrats exonérés d'étude, mais renvoie à un arrêté le soin de déterminer le contenu des études géotechniques.
Mais l'arrêté définissant les zones concernées n'a cependant pas été adopté à ce jour. Le décret prévoit une entrée en vigueur au 1 er janvier 2020, mais cette entrée en vigueur est suspendue aux deux arrêtés évoqués : celui sur le contenu de l'étude prévu par le décret et celui sur la détermination des zones concernées prévu par la loi.
Par ailleurs, un décret définissant des techniques de construction particulières à respecter par le constructeur d'un immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte ne comportant pas plus de deux logements lorsqu'il choisit de ne pas suivre les recommandations de l'étude géotechnique a également été adopté le 25 novembre dernier 40 ( * ) . Cependant, ce décret ne précise que les objectifs que ces techniques particulières doivent permettre d'atteindre. Il s'agit des objectifs suivants :
- limiter les déformations de l'ouvrage sous l'effet des mouvements différentiels du terrain tant par la conception et la mise en oeuvre des éléments de structure et de fondation que par le choix des matériaux de construction ;
- limiter les variations de teneur en eau du terrain à proximité de l'ouvrage dues aux apports d'eaux pluviales et de ruissellement ainsi qu'à la végétation ;
- limiter les échanges thermiques entre l'ouvrage et le terrain adjacent.
Si ce décret s'applique aux contrats conclus à compter du 1 er janvier 2020, sa bonne application est cependant soumise à l'adoption d'un arrêté qui n'a, à ce jour, pas été adopté, et qui est pourtant essentiel car il doit définir les techniques de construction permettant d'atteindre les objectifs fixés par le décret.
En somme, si, parmi les textes prévus par l'article 68, deux textes sur trois ont été adoptés, aucun n'est encore applicable, un an et demie après la publication de la loi .
L'intention du législateur, comme cela ressort du rapport de Mme Dominique Estrosi-Sassonne, était de parvenir à un dispositif dont l'application est proportionnée à l'importance des risques. Sur ce point, le premier décret évoqué précise que le dispositif ne s'appliquera que dans les zones dont l'exposition au phénomène au phénomène de mouvement de terrain différentiel consécutif à la sécheresse et à la réhydratation des sols est identifiée comme moyenne ou forte, qui représentent 48 % du territoire métropolitain mais 93 % de la sinistralité, comme l'indique le tableau ci-dessous.
Source : ministère de la transition écologique et solidaire
(b) Le carnet numérique
Enfin, le carnet numérique, initialement introduit par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte et dont le dispositif a été précisé à l'article 182, suppose l'adoption de mesures règlementaires pour être applicable. Mais les projets de décret et d'arrêté auraient reçu un avis défavorable du Conseil d'État, en décembre 2019, empêchant son entrée en vigueur au 1 er janvier 2020 dans le neuf. Il a pour but de créer un service en ligne sécurisé, destiné à informer sur l'état d'un bien immobilier, sur sa performance environnementale et sur les travaux dont il a fait l'objet.
(2) Secteur social
La réorganisation du secteur social suppose encore l'adoption de mesures règlementaires.
(a) Loi SRU - « Expérimentation Daubresse »
Plusieurs dispositions modifiant la loi SRU sont immédiatement applicables. Tel est le cas de la disposition décomptant les logements objets d'un bail réel solidaire et les logements financés par un prêt social location-accession (PSLA). Il en va de même de l'allongement de 5 à 10 ans de la durée de décompte des logements locatifs sociaux, de la mise en oeuvre d'un nouveau calendrier applicable aux communes entrant dans le champ d'application de la loi SRU, ainsi que de l'exclusion de l'application de la loi SRU des communes d'Ile-de-France de moins de 3 500 habitants n'appartenant pas à l'unité urbaine de Paris. En revanche, l'expérimentation dite « Daubresse » permettant de mutualiser les objectifs de construction de logements sociaux entre communes d'un EPCI dans le cadre d'un contrat intercommunal de mixité sociale suppose un décret d'application déterminant les intercommunalités éligibles à l'expérimentation.
(b) Gouvernance d'Action Logement
À l'article 102 , le décret n° 2019-500 du 22 mai 2019 relatif aux modalités de fonctionnement du comité des partenaires du logement social a bien été pris. Ce comité est chargé d'émettre des avis sur les orientations et sur le suivi de la distribution des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction. L'affectation de ces moyens financiers est assurée, depuis la réforme du groupe Action Logement par l'ordonnance n° 2016-1408 du 20 octobre 2016, par la filiale Action Logement Service (ALS) dans le respect des principes de non-discrimination. Le comité associe donc Action Logement, les collectivités territoriales et les différents acteurs du logement social. L'article 102 de la loi a précisé la composition des collèges des membres du comité, les modalités de désignation de ces membres ainsi que certaines des règles de fonctionnement du comité. Le décret précise les modalités d'élection du président et du vice-président du comité et les conditions d'organisation de sa première réunion après renouvellement de ses membres, ainsi que les personnes qui sont invitées aux réunions du comité. Il prévoit l'établissement d'un règlement intérieur fixant les règles de fonctionnement usuelles.
(i) Mais faute de l'arrêté de nomination prévu par la loi et faute de convocation par le ministre du logement, ce comité des partenaires est resté lettre morte.
De plus, la loi prévoit, parallèlement, une modification de la gouvernance d'Action Logement, en mettant fin à certaines interdictions de cumul de fonctions entre les conseils d'administration d'Action Logement Groupe, structure faîtière, et ses filiales. Or, le décret, non prévu directement par la loi, mais devant acter ce changement de statut n'a lui non plus toujours pas été publié.
Ces retards sont la cause d'une gouvernance dysfonctionnelle au sein d'Action Logement, sans que le groupe puisse y porter remède. Plusieurs rapports de contrôle l'ont d'ailleurs souligné.
Aujourd'hui, si rien n'était fait très rapidement, les mandats sociaux du groupe devront être renouvelés dans le cadre obsolète de 2016 et non de l'article 102 de la loi ELAN .
e) Mesures relatives au parc privé : améliorer les relations bailleurs/locataires, faciliter le fonctionnement des copropriétés et lutter contre l'habitat indigne
L' article 199 permet à l'État de céder gratuitement les terrains de son domaine public maritime en Guadeloupe et en Martinique à des organismes agréés identifiés par les communes et exerçant des activités en faveur du logement et de l'hébergement des personnes défavorisées. Il modifie l'article L. 5112-4 du code général de la propriété des personnes publiques, dont le dernier alinéa prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État pour déterminer les conditions dans lesquelles les terrains autres que ceux libres de toute occupation peuvent être cédés aux communes, aux organismes d'habitat social ou, depuis la loi « ELAN », à ces organismes agréés identifiés par les communes. Si un toilettage des dispositions réglementaires d'application de cet article (articles R. 5112-2 à R. 5112-12 du code) pourrait être envisagé pour y intégrer la mention des « organismes agréés exerçant les activités mentionnées à l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation », le Gouvernement n'estime pas nécessaire d'y procéder, en l'absence de difficulté d'instruction liée à ce sujet en pratique.
f) État de publication des ordonnances
La loi ELAN comprend 10 habilitations à légiférer par ordonnances, dont sept dans le secteur du logement et du bâtiment. Votre commission est particulièrement attentive à leur adoption et à leur contenu. En effet, le rapport sur l'application des lois au 31 mars 2018 de notre collègue Valérie Létard avait montré que non seulement le recours aux ordonnances ne permettait pas de légiférer plus vite mais que dans un certain nombre de cas le gouvernement n'utilisait pas l'habilitation qui lui avait été donnée voire préférait finalement légiférer selon la procédure législative ordinaire.
Liste des ordonnances de la loi ELAN
|
Article |
Objet |
Terme de l'habilitation |
|
article 65 |
Adaptation du contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan dans le cadre de la préfabrication |
22 mai 2019 |
|
Article 88 |
Politique des loyers dans le parc social |
22 mai 2019 |
|
Article 88 |
Transfert différé des quotes parts de parties communes en cas de création de copropriété au sein d'un immeuble HLM |
22 mai 2019 |
|
Article 198 |
Habitat indigne |
22 mai 2020 |
|
Article 215 |
Codification du droit de la copropriété |
22 novembre 2020 |
|
Article 215 |
Fonctionnement des copropriétés |
22 novembre 2019 |
|
Article 217 |
Bail numérique |
22 mai 2020 |
Cinq ordonnances ont été prises.
Il s'agit de celle prévue à l' article 65 qui habilite le Gouvernement à adapter, par ordonnance , le régime applicable au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan au cas des constructions préfabriquées , en vue de favoriser ce type de constructions.
L' ordonnance n° 2019-395 du 30 avril 2019 relative à l'adaptation du contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan dans le cadre de la préfabrication a ainsi été publiée dans le délai de six mois. Elle prévoyait un décret en Conseil d'État :
- déterminant les modalités selon lesquelles le maître de l'ouvrage est informé de l'achèvement et de la bonne exécution de la fabrication des éléments préfabriqués, ainsi que des modalités de règlement du prix compte tenu de l'avancement des travaux de construction et de l'achèvement de la fabrication des éléments préfabriqués ;
- approuvant des clauses types.
Ce décret a été pris le 6 février dernier 41 ( * ) . Il précise les modalités selon lesquelles le constructeur informe le maître d'ouvrage de l'achèvement et de la bonne exécution des éléments préfabriqués, la nature des pièces à joindre au contrat en préfabrication, prévoit l'échéancier de paiement spécifique à ces contrats et complète les clauses-types afférentes au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan.
Par ailleurs, s'agissant du contrat de construction d'une maison individuelle plus largement, il convient de noter que le décret n° 2019-305 du 11 avril 2019 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité des bâtiments d'habitation et au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture du plan modifie l'échéancier de paiement en ce qui concerne la réalisation des enduits extérieurs, en ajoutant ces enduits à la liste des travaux relevant de la fin du chantier de construction.
La deuxième ordonnance publiée est l'ordonnance n° 2019-453 relative à la politique des loyers qui est prévue par l'article 88 a été publiée le 15 mai 2019. Elle permet aux bailleurs sociaux de mettre en place une politique des loyers à titre expérimental pour une durée de 5 ans. Ainsi, pour certains logements quel que soit leur mode de financement, les loyers des baux nouveaux conclus avec des ménages dont les ressources sont inférieures à 80 % des plafonds des logements financés par un PLAI ne devront pas excéder les plafonds APL. En contrepartie, les loyers d'autres logements pourront être fixés librement dans la limite des plafonds des logements financés par un PLS. Ce dispositif serait moins contraignant que le dispositif de nouvelle politique des loyers introduit par la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté.
La politique des loyers a donné lieu à une troisième ordonnance prise en application de l'article 88 . Il s'agit de l'ordonnance n° 2019-454 du 15 mai 2019 qui adapte le mode de calcul du supplément de loyer de solidarité . Elle complète l'article L. 441-4 du code de la construction et de l'habitation en précisant que pour les locataires qui avaient des ressources supérieures aux plafonds de ressources en vigueur au moment de l'attribution de leur logement, le montant du supplément de loyer de solidarité est plafonné s'il excède, par mètre carré de surface habitable, un plafond fixé par décret qui tient compte des loyers moyens constatés dans la zone géographique concernée.
Une quatrième ordonnance, p révue à l' article 88, est relative à l'insertion d'une clause permettant de différer le transfert pendant une période maximale de 10 ans les quotes-parts des parties communes en cas de vente d'un logement appartenant à un bailleur social .
Ainsi, l'ordonnance n° 2019-418 du 7 mai 2019 relative à la vente de logements appartenant à des organismes d'habitations à loyer modéré à des personnes physiques avec application différée du statut de la copropriété prévoit que jusqu'au transfert des quotes-parts le bailleur social devra entretenir les parties communes et veiller à leur conservation mais aussi en supporter les dépenses. Il ne pourra prendre de décision portant atteinte de manière significative à la valeur de l'immeuble. L'acquéreur devra en contrepartie verser une contribution liée à l'usage des parties communes et à leur entretien. Le transfert différé de la propriété devra intervenir à une date commune à l'ensemble des ventes. Le dispositif s'appliquera à compter du 1 er janvier 2020 uniquement pour les mises en vente de logement n'appartenant pas déjà à une copropriété.
S'agissant de la lutte contre l'habitat indigne , l' article 198 habilite le Gouvernement à adopter, dans un délai de dix-huit mois après la promulgation de la loi, une ordonnance en vue de clarifier et d'harmoniser les polices administratives spéciales qui y sont rattachables. Afin de permettre au législateur d'intervenir en temps utile dans l'hypothèse où les ordonnances ne seraient pas conformes à l'esprit de l'habilitation, un dispositif d'entrée en vigueur différée des mesures de l'ordonnance avait été introduit. À la date de rédaction du présent rapport, l'ordonnance n'a pas été publiée, mais le délai de dix-huit mois n'est pas échu.
En revanche, la mission parlementaire mise en place par le Gouvernement sur la lutte contre l'habitat indigne a pris du retard : ses conclusions étaient attendues fin mai, mais le rapport 42 ( * ) n'a été publié qu'en octobre. Le contenu des ordonnances devrait s'inspirer des recommandations de ce rapport.
Lors de l'examen de la proposition de loi visant à améliorer la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux, la commission avait estimé après les événements survenus à Marseille que les délais de rédaction et de publication de l'ordonnance devaient être accélérés. La commission sera particulièrement attentive au contenu de ces ordonnances , qui modifieront des dispositions importantes en matière de pouvoirs de police du maire.
L'article 215 prévoit deux habilitations à légiférer par ordonnances en matière de copropriété .
La première ordonnance réformant le droit de la copropriété a été prise le 30 octobre 2019 . Il s'agit de l'ordonnance n° 2019-1101. Elle introduit une profonde réforme de la copropriété modifiant les rapports entre le syndic, le conseil syndical et les copropriétaires. Elle modifie les règles de majorité et introduit le vote par correspondance. Elle adapte certaines règles en fonction de la taille de la copropriété, surtout pour les plus petites. En revanche, elle n'instaure de plan pluriannuel de travaux obligatoire. Enfin, elle facilite les mises aux normes pour personnes à mobilité réduite.
S'agissant de l'ordonnance de codification des lois relatives à la copropriété, le travail devant la commission de codification a débuté en juin 2019 mais n'est pas arrivé à son terme.
La loi contient également certaines dispositions relatives à la numérisation des contrats de location . Il en va notamment ainsi de l' article 217 , qui habilite pendant dix-huit mois le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, des dispositions tendant à définir un régime d'agrément des prestataires assistant les propriétaires et les locataires dans l'établissement d'un bail d'habitation à l'aide d'outils numériques et à améliorer la connaissance des données relatives à ces contrats. À ce jour, le chantier concernant cette ordonnance n'a pas encore débuté.
4. Mesures permettant l'accélération du déploiement des infrastructures numériques dans un cadre équilibré
Quinze articles portent sur la régulation des infrastructures numériques, en vue de simplifier les déploiements pour accélérer la couverture de notre territoire et en finir avec la fracture numérique. Dans cette partie, qui avait été substantiellement enrichie par le Sénat, quatorze articles sont, a priori, d'application directe, en ce que le texte ne prévoit pas lui-même l'adoption de mesures d'ordre réglementaire. Seul l'article 233 exigeait la publication d'un arrêté, qui a déjà été publié, comme relevé par le rapport de l'année dernière 43 ( * ) .
Comme déjà évoqué par le bilan de l'année dernière, le Gouvernement n'estime toujours pas nécessaire d'adopter d'autres mesures d'application . Cependant, l'adoption de mesures « non prévues » n'est pas à exclure. Cela pourrait notamment concerner l' article 219 (ajustement de l'article R. 20-29 du code des postes et des communications électroniques en raison de la modification du B du II de l'article L. 34-9-1 du même code). Cependant, le Gouvernement n'entend pas, à ce stade, ajuster l'article R. 20-29, en l'absence de demande en ce sens des collectivités territoriales.
Il convient de noter que, pour faciliter les opérations de maintenance des réseaux de communications électroniques durant la crise sanitaire, l'ordonnance n° 2020-320 relative à l'implantation ou la modification d'une installation de communications électroniques assouplit encore certaines dispositions applicables aux déploiements, mais :
- seulement pour les interventions strictement nécessaires à la continuité des services et réseaux ;
- ces dispositions ne sont applicables que pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire.
* 23 Décret n° 2019-641 du 25 juin 2019 relatif aux travaux réservés par l'acquéreur d'un immeuble vendu en l'état futur d'achèvement.
* 24 Arrêté du 28 octobre 2019 fixant la liste limitative et les caractéristiques des travaux réservés par l'acquéreur d'un immeuble vendu en l'état futur d'achèvement.
* 25 Il s'agit de déterminer, d'une part, la part des 61,4 % de contribution au taux de 0,3 % due sur les avantages de retraite et d'invalidité affectés au financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, d'autre part, la part de la fraction du produit de la contribution sociale généralisée affectée au financement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.
* 26 Décret n° 2019-1104 du 30 octobre 2019 pris en application des articles L. 324-1-1 et L. 324-2-1 du code du tourisme et relatif aux demandes d'information pouvant être adressées par les communes aux intermédiaires de location de meublés de tourisme.
* 27 Arrêté précisant le format des tableaux relatifs aux transmissions d'informations prévues par les articles R. 324-2 et R. 324-3 du code du tourisme.
* 28 Airbnb, Booking... : pour une régulation équilibrée et efficace, Rapport d'information n° 587 (2017-2018) de Mmes Viviane ARTIGALAS et Patricia MORHET-RICHAUD, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 20 juin 2018.
* 29 Décret du 22 mai 2019 relatif aux personnes condamnées à une peine leur interdisant de se porter enchérisseur.
* 30 Arrêté du 13 janvier 2020 relatif à la charte de la cohabitation intergénérationnelle solidaire.
* 31 Décret n° 2019-629 du 24 juin 2019 relatif aux diverses dispositions en matière d'habitat inclusif pour les personnes handicapées et les personnes âgées mentionné au titre VIII du livre II du code de l'action sociale et des familles.
* 32 Arrêté du 24 juin 2019 relatif au modèle du cahier des charges national du projet de vie sociale et partagée de l'habitat inclusif.
* 33 Arrêté du 28 février 2020 fixant pour l'année 2019 les montants et fractions du produit des contributions mentionnées à l'article L. 14-10-4 du code de l'action sociale et des familles, affectés au financement des dépenses de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie mentionnées au IV et au V de l'article L. 14-10-5 du même code.
* 34 Il s'agit de déterminer, d'une part, la part des 61,4 % de contribution au taux de 0,3 % due sur les avantages de retraite et d'invalidité affectés au financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, d'autre part, la part de la fraction du produit de la contribution sociale généralisée affectée au financement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.
* 35 Arrêté du 11 septembre 2019 relatif au modèle du rapport d'activité de la conférence des financeurs de l'habitat inclusif pour les personnes handicapées et les personnes âgées.
* 36 Décret n° 2019-1104 du 30 octobre 2019 pris en application des articles L. 324-1-1 et L. 324-2-1 du code du tourisme et relatif aux demandes d'information pouvant être adressées par les communes aux intermédiaires de location de meublés de tourisme.
* 37 Arrêté précisant le format des tableaux relatifs aux transmissions d'informations prévues par les articles R. 324-2 et R. 324-3 du code du tourisme.
* 38 Airbnb, Booking... : pour une régulation équilibrée et efficace, Rapport d'information n° 587 (2017-2018) de Mmes Viviane ARTIGALAS et Patricia MORHET-RICHAUD, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 20 juin 2018.
* 39 Décret n° 2019-495 du 22 mai 2019 relatif à la prévention des risques de mouvement de terrain différentiel consécutif à la sécheresse et à la réhydratation des sols argileux.
* 40 Décret n° 2019-1223 du 25 novembre 2019 relatif aux techniques particulières de construction dans les zones exposées au phénomène de mouvement de terrain différentiel consécutif à la sécheresse et à la réhydratation des sols.
* 41 Décret n° 2020-102 du 6 février 2020 relatif aux modalités de règlement du prix et à l'information du maître d'ouvrage de l'achèvement et de la bonne exécution des éléments préfabriqués en cas de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan et préfabrication
* 42 Guillaume Vuilletet, Promouvoir l'habitabilité durable pour tous, octobre 2019, consultable ici : https://www.gouvernement.fr/sites/default/files/document/document/2019/10/rapport_lhi.pdf
* 43 Arrêté du 12 décembre 2018 relatif au transfert de la mission de diffusion du signal horaire par voie hertzienne terrestre à l'Agence nationale des fréquences.