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Radicalisation islamiste : faire face et lutter ensemble Tome I : Rapport

7 juillet 2020 : Radicalisation islamiste : faire face et lutter ensemble Tome I : Rapport ( rapport de commission d'enquête )

III. LA LUTTE CONTRE L'ISLAM RADICAL NÉCESSITE DE DOTER LES POUVOIRS PUBLICS DE MOYENS D'ACTION NOUVEAUX, DANS LE STRICT RESPECT DES LIBERTÉS PUBLIQUES ET INDIVIDUELLES

Si elle constitue un préalable nécessaire pour garantir la cohérence de l'action publique, la définition d'une doctrine nationale de lutte contre le séparatisme islamiste et le renforcement de la coordination des acteurs ne saurait suffire si elle ne s'accompagne pas d'un renforcement et d'une diversification des moyens d'action à disposition des pouvoirs publics.

Le plan gouvernemental de lutte contre le séparatisme, bien qu'encore mal défini, apporte, à cet égard, de premières réponses. Il mérite néanmoins d'être complété pour permettre aux pouvoirs publics de mieux lutter contre les acteurs et les lieux de prosélytisme.

A. DES OUTILS DE POLICE ADMINISTRATIVE À L'EFFICACITÉ LIMITÉE POUR LUTTER CONTRE L'ISLAM RADICAL

Fortement renforcé au cours des dernières années, l'arsenal administratif n'en demeure pas moins complexe à mobiliser dans le cadre de la lutte contre l'islam radical, ce qui justifie que lui soit apporté de nouveaux ajustements.

1. Un arsenal administratif enrichi au cours des dernières années, mais principalement orienté vers l'entrave de la radicalisation violente
a) Des outils de police administrative nombreux et renforcés...

Depuis 2012, les prérogatives de l'autorité administrative ont été considérablement élargies dans l'objectif de faciliter la détection, le plus en amont possible, des individus radicalisés et des risques de passage à l'action violente.

Plusieurs de ces outils sont mobilisés pour lutter contre les manifestations de l'islam radical, de manière toutefois inégale.

(1) Les outils mobilisables à l'encontre des cultes

Les autorités administratives disposent de deux principaux outils à l'encontre des manifestations cultuelles qui se révéleraient non conformes aux principes de la République ou qui suscitent des troubles à l'ordre public.

En application de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, peuvent tout d'abord être dissous, par décret en conseil des ministres, toute association ou groupement de fait « qui ont pour but (...) d'attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement » ou « qui, soit provoquent à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ».

Cette disposition est applicable aux associations cultuelles. Elle peut également entraîner, lorsqu'elle s'applique à une association assurant la gestion d'un lieu de culte, la fermeture de ce dernier.

Dans la pratique, divers motifs ont pu fonder des mesures de dissolution d'une association cultuelle ou d'une association mixte à objet cultuel et culturel, qu'il s'agisse de prêches légitimant le djihad armé, du soutien aux grandes figures du djihadisme, du caractère radical des interventions d'un imam ou de prêches radicaux hostiles aux principes républicains.

Le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur l'organisation et les moyens des services de l'État pour faire face à l'évolution de la menace terroriste après la chute de l'État islamique relevait cependant, en juillet 2018, que « la dissolution d'une association cultuelle reste peu utilisée ». Ce constat apparaît toujours valide : depuis 2014, seules 10 associations cultuelles ont fait l'objet d'une dissolution administrative, dont 4 en 2016, 1 en 2017, 1 en 2018 et 4 en 2019.

En complément de cet outil, la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite loi « SILT », a introduit en droit une mesure de fermeture administrative des lieux de culte. Prévue aux articles L. 227-1 et L. 227-2 du code de la sécurité intérieure, elle permet au préfet d'ordonner, aux seules fins de prévention du terrorisme, la fermeture, pour une durée maximale de 6 mois, de tout lieu de culte dans lequel « les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d'actes de terrorisme ou font l'apologie de tels actes ».

Grâce à cette mesure, il a été possible de cibler et d'entraver des lieux de prosélytisme et de diffusion de l'islam radical. Au total, depuis le 1er novembre 2017, sept mesures de fermeture de lieux de culte ont été prononcées sur ce fondement.

Les lieux de culte fermés sur le fondement
de l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure

1. La salle de prière « Dar Es Salam », dite mosquée du Calendal, à Aix-en-Provence (Bouches-du-Rhône), a été fermée par arrêté du 16 novembre 2017

2. La mosquée « Salle des Indes » à Sartrouville (Yvelines) a été fermée par arrêté du 17 novembre 2017

3. La mosquée « As Sounna » à Marseille (Bouches-du-Rhône) a été fermée par arrêté du 11 décembre 2017

4. La salle de prière « Abu Dardaé » à Gigean (Hérault) a été fermée par arrêté du 14 mai 2018

5. Le lieu de culte « Centre Zahra » à Grande-Synthe (Nord) a été fermé par arrêté du 15 octobre 2018

6. La salle de prière « As-Sunnahé » à Hautmont (Nord) a été fermée par arrêté du 13 décembre 2018

7. La mosquée « Al-Kawthar » de Grenoble (Isère) a été fermée par arrêté du 4 février 2019

Bien que temporaires, ces mesures ont permis, pour la majorité d'entre elles, de mettre un terme aux activités de prosélytisme qui s'y déroulaient. Ainsi, cinq des lieux de culte concernés n'ont pas rouvert à l'issue des six mois de fermeture. Les deux autres, à savoir le « Centre Zahra » de Grande Synthe et la mosquée « Al-Kawthar », ont repris une activité cultuelle qui n'a toutefois pas posé de difficulté à ce jour, la durée de fermeture ayant permis un changement d'orientation du lieu de culte ou sa reprise en main par de nouvelles associations cultuelles.

(2) Les mesures d'entrave à l'encontre de personnes radicalisées

Adoptée afin de prendre le relai de l'état d'urgence qui avait été déclaré sur l'ensemble du territoire national au lendemain des attentats du 13 novembre 2015, la loi « SILT » précitée a également introduit dans le droit commun plusieurs mesures inspirées de la loi du 3 avril 1955, destinées à renforcer la surveillance, voire à entraver, les personnes présentant des signes de radicalisation.

En application des articles L. 228-1 à L. 228-7 du code de la sécurité intérieure, le ministre de l'intérieur peut, aux seules fins de prévention du terrorisme, ordonner des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) à l'égard des personnes dont le « comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics » et qui soit entrent en relation avec des personnes ou organisations incitant à la commission d'actes de terrorisme, soit adhèrent à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme.

Les obligations susceptibles d'être prononcées
dans le cadre d'une MICAS

Les obligations susceptibles d'être prononcées sur le fondement des articles L. 227-1 et suivants du code de la sécurité intérieure sont :

- l'interdiction de se déplacer à l'extérieur d'un certain périmètre géographique (assignation à résidence) ou d'accéder à certains lieux ;

- l'interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique ;

- l'obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d'une fois par jour, ou de faire l'objet d'un placement sous surveillance électronique ;

- l'obligation de déclarer son lieu d'habitation et tout changement de lieu d'habitation ;

- de manière alternative à la mesure d'assignation, l'interdiction de paraître dans certains lieux définis par l'arrêté et l'obligation de signaler ses déplacements à l'extérieur d'un périmètre déterminé.

Les MICAS peuvent être prononcées pour une durée de trois mois renouvelable (ou six mois renouvelable pour l'interdiction de paraître et l'obligation de signaler ses déplacements), dans la limite maximale de douze mois. Au-delà de six mois, elles ne peuvent être renouvelées que s'il existe des éléments nouveaux et complémentaires.

Sur les 287 MICAS prononcées depuis le 1er novembre 201736(*), certaines ont pu concerner des individus rattachés à l'islam radical.

La loi du 30 octobre 2017 a également autorisé la réalisation de mesures de visites domiciliaires et de saisies « lorsqu'il existe des raisons de penser qu'un lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics », et :

- soit qui entre en relation de manière habituelle avec des personnes incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme ;

- soit qui soutient, diffuse ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes.

Les conditions de mise en oeuvre de ces mesures sont prévues par les articles L. 229-1 à L. 229-6 du code de la sécurité intérieure. Les visites sont autorisées par le juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire de Paris, sur saisine du préfet.

Au total, au 5 juin 2020, 184 visites domiciliaires avaient été autorisées depuis l'entrée en vigueur de la loi le 1er novembre 2017. Plusieurs d'entre elles ont été motivées par la recherche d'éléments de preuve en vue de motiver d'autres mesures de police administrative, par exemple des fermetures de lieux de culte.

(3) Les outils relevant de la police des étrangers

Peuvent enfin être mobilisées les mesures relevant de la police des étrangers, susceptibles de concerner non seulement tout individu radicalisé présentant une menace directe pour la sécurité publique, mais également des prêcheurs de nationalité étrangère qui, par leurs propos, sont à l'origine d'un trouble à l'ordre public.

S'agissant de cette dernière hypothèse, sont en particulier appelées à être utilisées les mesures tendant à l'éloignement d'étrangers déjà présents sur le territoire national, à savoir :

- le refus ou le retrait d'un titre de séjour en raison de l'existence d'une menace à l'ordre public, prévu par l'article L. 314-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) ;

- l'éloignement du territoire, qui peut être prononcé à l'encontre d'individus de nationalité européenne, en raison d'une menace réelle, actuelle et grave à l'encontre d'un intérêt fondamental de la société, sur le fondement de l'article L. 511-3-1 du CESEDA, ou, à l'encontre de non-Européens, lorsqu'ils présentent une menace à l'ordre public (article L. 511-1 du même code) ;

- l'expulsion, qui peut être prononcée, dans les conditions prévues aux articles L. 521-1 à L. 521-5 du CESEDA, à l'encontre de tout étranger qui représente une « menace grave pour l'ordre public », dont l'éloignement constitue « une nécessité impérieuse pour la sûreté de l'État ou la sécurité publique » ou dont le comportement est « de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l'État », est lié à des activités à caractère terroriste ou constitue « des actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence contre une personne déterminée ou un groupe de personne ».

Selon les informations transmises à la commission d'enquête par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur, le nombre de mesures d'éloignement prononcées depuis 2015 se maintient à un niveau élevé. Chaque année, une quarantaine d'arrêtés d'expulsion en moyenne est prononcée, pour des motifs liés soit au terrorisme, soit à la provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence.

Au cours des cinq dernières années, cinq prédicateurs islamistes étrangers, identifiés comme tels, ont fait l'objet d'un arrêté d'expulsion à raison de leurs discours, dont quatre ont été effectivement expulsés à ce jour et un est encore en assignation à résidence sur le territoire national.

Outre les mesures d'éloignement, plusieurs dispositions législatives permettent d'empêcher l'accès au territoire français d'étrangers qui représentent une menace pour l'ordre ou la sécurité publics.

Il en est tout d'abord ainsi du refus d'entrée sur le territoire français, prévu par l'article L. 213-1 du CESEDA, qui peut être prononcé à l'encontre de tout étranger dont la présence en France constituerait une menace pour l'ordre public.

Introduite par la loi n° 2014-1252 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, la mesure d'interdiction administrative de territoire a pour objet d'interdire l'accès au territoire français des personnes de nationalité étrangère qui :

- lorsqu'ils sont ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, constituent, en raison de leur comportement personnel, « du point de vue de l'ordre ou de la sécurité publics, une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société » (article L. 214-1 du CESEDA) ;

- lorsqu'ils ne sont pas ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, constitue, par leur présence en France, « une menace grave pour l'ordre public, la sécurité intérieure ou les relations internationales de la France » (article L. 214-2 du CESEDA).

Ces mesures ont été principalement mobilisées à l'encontre des individus radicalisés ou des djihadistes étrangers. Elles peuvent aussi, ainsi que l'a indiqué le ministère de l'intérieur à la commission d'enquête, être mobilisées pour éviter l'entrée en France de prédicateurs radicaux étrangers résidant hors de France se déplaçant pour prêcher dans des salles de prière, tenir des conférences, dispenser des cours ou participer à des réunions.

b) ... qui n'englobent que partiellement les manifestations de l'islam radical

L'efficacité de ces outils de police administrative pour lutter contre l'islam radical demeure toutefois limitée.

Il existe, certes, des marges de progression pour favoriser, autant que faire se peut, leur mise en oeuvre. Tel est notamment le cas de la police des étrangers, à propos de laquelle le professeur Youssef Chiheb observait, devant la commission d'enquête, que « la libre circulation des imams et des prêcheurs qui viennent souvent dans notre pays est aussi un problème. Comme je l'ai montré dans le livre intitulé Les théoriciens de l'islam radical - Immersion dans le corpus des plus grands prédicateurs radicaux salafistes, wahhabites et fréristes, que j'ai publié lorsque j'étais au ministère de l'intérieur, 60 prédicateurs jouissent d'une totale liberté alors qu'ils déversent de l'acide et des matières corrosives sur la France ».

Ceci étant, les difficultés rencontrées par les services de l'État paraissent plus tenir à la nature même de ces mesures auxquelles, à l'instar de tout autre outil de police administrative, il ne peut être recouru qu'en cas de risque de trouble à l'ordre public. Or, l'islam radical et les manifestations de repli communautaire n'impliquent pas toujours un tel risque et n'entrent donc pas nécessairement dans le champ d'application de ces mesures.

Au surplus, certains des outils introduits par le législateur au cours des dernières années ont un champ encore plus restreint en ce qu'ils ne peuvent être mobilisés que dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. C'est en particulier le cas des mesures introduites par la loi « SILT », qui ne peuvent être mises en oeuvre qu'« aux seules fins de lutte contre le terrorisme ».

Ainsi, il ne peut être prononcé de fermeture sur le fondement de la loi « SILT » à l'encontre de lieux de culte au sein desquels sont tenus des propos provoquant à la discrimination, à la haine ou à la violence mais qui ne sont pas rattachables à la prévention d'un acte de terrorisme. De même, les MICAS n'ont pu être prononcées à l'encontre de personnes réputées proches de mouvances de l'islam radical que lorsqu'il était démontré que celles-ci représentaient, par leur comportement, une menace pour la sécurité publique et étaient liées à des mouvances terroristes ou en faisaient l'apologie.

Plusieurs personnes entendues par la commission d'enquête ont indiqué que la mobilisation des outils de police administrative se révélait, au demeurant, de plus en plus complexe, en raison d'une prudence croissante des individus concernés dans les propos prononcés.

À cet égard, un représentant du ministère de l'intérieur indiquait à la commission qu'« il est devenu de plus en plus difficile de fermer des lieux de culte : les services n'ont plus d'éléments permettant de fermer tel ou tel lieu de culte au regard des critères de la loi, parce que les intéressés évitent désormais de tenir des propos ou de laisser des écrits qui pourraient tomber sous le coup de la loi ».

De même, il lui a été précisé que la mobilisation des mesures d'expulsion à l'encontre des prédicateurs étrangers était de plus en plus complexe « dans la mesure où les intéressés, informés du risque d'expulsion qu'ils encourent à la suite des précédents médiatisés, se montrent prudents dans leurs propos ».

2. Une mobilisation de moyens de police administrative de droit commun qui présente des limites

Faute d'outils ciblés et en raison des difficultés à établir, dans tous les cas, un risque de trouble à l'ordre public, les autorités administratives mobilisent également d'autres législations et réglementations de droit commun à l'encontre des structures démontrant une volonté de distanciation vis-à-vis des valeurs républicaines.

Parmi les principaux outils auxquels il est recouru de manière régulière figure la réglementation en matière d'établissement recevant du public (ERP) qui, en cas de risque pour la sécurité des personnes, peuvent conduire à fermer l'établissement concerné.

La police spéciale des ERP

Les établissements recevant du public sont soumis à une réglementation générale, définie par le ministre de l'intérieur dans un règlement de sécurité, qui vise à assurer leur protection contre les risques d'incendie et de panique.

Cette réglementation impose un certain nombre de prescriptions, de nature technique, concernant par exemple l'éclairage, les modalités d'évacuation, les sorties et dégagements, etc.

Sont concernés par ces dispositions l'ensemble des bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels soit des personnes sont admises, librement ou moyennant une rétribution, soit sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non.

En application de l'article L. 123-4 du code de la construction et de l'habitation, le maire ou le préfet peuvent ordonner la fermeture des établissements recevant du public qui sont en infraction avec cette réglementation.

Cette mesure a pu être utilisée non seulement à l'encontre de commerces, mais également de lieux de culte pour lesquels les éléments n'étaient pas réunis pour prononcer une autre mesure de police administrative. Selon les statistiques fournies à la commission d'enquête, 16 lieux de culte auraient, au total, été fermés sur le fondement de la législation applicable aux ERP.

D'autres moyens administratifs sont également susceptibles d'être mobilisés. Ainsi qu'il l'a été indiqué à la commission d'enquête par le CIPDR, les services de l'État sont notamment invités, dans le cadre des nouveaux CLIR, à mobiliser l'ensemble des moyens à leur disposition, en particulier :

- la réglementation des activités sportives ;

- la réglementation de l'accueil des mineurs ;

- les dispositifs de lutte contre les fraudes ou contre le blanchiment des capitaux ou les circuits financiers clandestins.

S'ils n'apportent de réponse ni ciblée, ni définitive, ces dispositifs n'en sont pas pour autant inefficaces. Selon un représentant du ministère de l'intérieur, ils participent d'une politique de surveillance tendant à réduire les possibilités d'action et de mouvement des services de renseignement.

Ceci étant, à l'instar des mesures spécifiques de lutte contre la radicalisation islamiste, il a été indiqué à la commission d'enquête que la mise en oeuvre de ces législations, en particulier celle relative aux ERP, tendait à perdre en efficacité à mesure de l'attention renforcée accordée par les personnes visées à se mettre en conformité avec la réglementation.

3. Un renforcement possible, à la marge, des pouvoirs de police administrative

En dépit des limites intrinsèques au champ d'application de la police administrative, la commission d'enquête estime possible d'enrichir l'arsenal des pouvoirs publics à deux niveaux.

a) Une extension possible de la mesure de fermeture administrative des lieux de culte à d'autres catégories de lieux

La prudence croissante des prédicateurs qui, pour échapper à la mise en oeuvre des mesures de police administrative créées par le législateur, adoptent des discours plus subliminaux ou diffusent leurs propos en dehors des lieux de culte, invitent à repenser la mesure de fermeture administrative de lieux de culte créée par la loi « SILT ».

À cet égard, et afin d'éviter tout contournement du cadre légal, la commission d'enquête estime souhaitable qu'elle puisse être étendue à d'autres catégories de lieux.

Cette mesure, proposée par M. Marc-Philippe Daubresse dans le cadre de son rapport établissant un bilan de la loi « SILT »37(*), aurait vocation à viser l'ensemble des lieux qui présentent un lien étroit avec un lieu de culte, parce qu'ils sont gérés, exploités ou financés par la même personne. Il s'agirait, autrement dit, d'autoriser la fermeture de l'ensemble des locaux ouverts au public exploités par une association gestionnaire d'un lieu de culte, au sein desquels des prédicateurs diffusent des discours fondamentalistes, qu'il s'agisse de centres culturels, de salles de conférences, etc.

Proposition n° 9 : Élargir le champ de la mesure de fermeture administrative des lieux de culte aux lieux ouverts au public qui y sont étroitement rattachés, car gérés, exploités ou financés par la même personne physique ou morale.

b) Une mise en cohérence du régime de dissolution des associations et groupements de fait

Par ailleurs, la commission d'enquête considère souhaitable de renforcer l'efficacité du régime de dissolution administrative des associations à l'encontre des associations gestionnaires de lieux de culte qui diffusent un discours fondamentaliste.

Comme évoqué précédemment, l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure permet, en l'état du droit, aux pouvoirs publics de dissoudre une association ou un groupement de fait en cas de « provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée », mais non à raison de leur sexe ou de leur orientation sexuelle.

Selon les indications fournies par certains services de l'État, cette restriction limite les possibilités de dissolution, ne permettant pas, par exemple, de viser, les associations qui justifient la lapidation des femmes ou la mise à mort des personnes homosexuelles.

Elle n'apparaît, au demeurant, pas justifiée dès lors que la discrimination à raison du sexe ou de l'orientation sexuelle est pénalement répréhensible, au même titre que les autres formes de discrimination.

Au-delà de cette mise en cohérence juridique, il importe, pour la commission d'enquête, que soit plus systématiquement étudiée la possibilité de recourir à l'instrument de la dissolution administrative qui, en pratique, apporte une réponse plus durable qu'une simple fermeture temporaire d'un lieu de culte.

Proposition n° 10 : Procéder de manière plus systématique à la dissolution des associations cultuelles qui diffusent un discours incitant à la discrimination, à la haine ou à la violence. Ajuster les motifs de dissolution administrative d'une association ou d'un groupement de fait à la provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence à raison du sexe ou de l'orientation sexuelle.


* 36 Chiffre au 5 juin 2020.

* 37 Rapport n° 348 (2019-2020) de M. Marc-Philippe Daubresse, fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le contrôle et le suivi de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r19-348/r19-3481.pdf