II. ALORS QUE LA RÉFORME ET LE NOUVEL ACCORD DE COOPÉRATION MONÉTAIRE ONT ÉTÉ PRÉSENTÉS, DES INCERTITUDES DEMEURENT SUR LEUR PORTÉE À COURT ET À LONG TERME, POUR LA FRANCE COMME POUR LA ZONE FRANC
L'objectif des rapporteurs n'est pas de s'intéresser dans le détail aux dispositions du nouvel accord de coopération monétaire, qui feront l'objet d'un rapport législatif au moment de l'examen par le Sénat du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord 91 ( * ) . Ils souhaitent simplement, dans la poursuite de leur contrôle sur la Zone franc et sur les accords monétaires internationaux de la France, identifier les conséquences de la réforme annoncée en décembre 2019 sur les engagements français, ainsi que ses éventuelles répercussions à plus long-terme .
A. DU POINT DE VUE FRANÇAIS, UN TRIPLE IMPÉRATIF DE COMMUNICATION, D'ÉVALUATION DU RISQUE FINANCIER ET DE CLARIFICATION DU RÔLE DE L'UNION EUROPÉENNE
1. Alors que la réforme du franc CFA en Afrique de l'Ouest a eu un retentissement considérable, il est indispensable de renforcer notre communication pour éviter de nouvelles controverses
Les annonces du 21 décembre 2019 nous obligent à nous interroger sur la façon dont les autorités françaises ont abordé un sujet aussi sensible que celui d'une modification des mécanismes régissant la Zone franc . Les rapporteurs reconnaissent que ce thème place la France dans une position inconfortable : elle risque soit d'être accusée de ne procéder qu'à des changements cosmétiques afin de conserver son influence dans la zone monétaire, soit d'être accusée de ne pas respecter la volonté des États membres de l'UMOA et de mettre en péril leur stabilité.
Même quand il s'agit de parler de réforme, l'opposition binaire qui caractérise les débats sur le franc CFA a rapidement refait surface dans la presse : les uns parlent « d'avancée réelle », de « semi-révolution », tandis que les autres n'y voient qu'une « arnaque politique » ou « la continuité d'une servitude monétaire ». Il est d'ailleurs toujours curieux de voir que les premiers contestataires des aspects symboliques du franc CFA sont aussi ceux qui s'insurgent contre un changement a minima .
Nombreux sont les observateurs à s'être interrogés sur l'authenticité de la réforme, sur d'éventuels intentions « cachées » de la France, sur ses implications concrètes. Cela montre que, dans ce domaine, les autorités et les institutions françaises doivent encore améliorer leur communication, au risque que le message de la réforme ne se dilue dans un contexte plus général de revendications à l'encontre de la France . La difficulté, et elle a été soulignée à juste titre par la Banque de France et le Trésor français, est que le discours français n'est souvent perçu que comme une défense par Paris de ses propres intérêts.
Les rapporteurs veulent alors insister sur la nécessité, pour la France, de se saisir de cette occasion et de cette réforme pour proposer un discours plus audible sur la réalité de la Zone franc . Il ne s'agit pas, pour le dire plus crûment et pour reprendre les termes de Kako Nubukpo lors de son audition, de perdre une seconde fois la bataille de l'image. Lors de leur audition conjointe, les représentants de la Banque de France et du Trésor français ont admis avoir eu l'impression que le franc CFA avait été mal défendu , malgré les efforts de communication du Trésor sur ce sujet et la volonté de lutter contre la désinformation. Pour eux, la bataille de la communication a été perdue au milieu des années 2010.
Il est par ailleurs probable, au regard des changements proposés dans le nouvel accord de coopération monétaire, que cette réforme aurait pu être conduite plus tôt. Par exemple, pour Pierre Jacquemot, la dévaluation de 1994 aurait pu servir de prétexte à une modernisation des accords de coopération monétaire, d'autant que des propositions auraient été émises en ce sens par la BCEAO.
Sans se prononcer sur le calendrier, les rapporteurs ont relevé un paradoxe quand est abordé le sujet de la réforme de la Zone franc . Les autorités françaises estiment, et répètent, que c'est aux autorités des unions monétaires et économiques de faire des propositions et de décider du calendrier de leurs réformes . C'est indéniable, mais, en même temps, il est probable qu'une démarche unilatérale de la part de l'UMOA ou de la Cemac eût pu être perçue par les marchés comme un facteur d'instabilité monétaire . Dans ce contexte , la position attentiste de la France n'était sans doute pas de nature à accélérer les perspectives de réforme dans la Zone franc .
|
Proposition des rapporteurs : renforcer les efforts de communication sur la réforme en cours dans l'UMOA, qui pourrait à terme servir de levier à une réforme plus profonde des mécanismes de la coopération monétaire en Afrique de l'Ouest . Certes, les représentants des institutions françaises rappellent que le projet de monnaie unique (« eco ») dans la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (Cédéao) demeure une échéance de long terme, mais il faut aussi entendre les dirigeants des États membres de l'UMOA, pour qui la réforme du franc CFA en Afrique de l'Ouest doit être une première étape vers la mise en oeuvre de l'eco-Cédéao. |
2. Si elle ne remet pas en cause certains paramètres fondamentaux de la coopération monétaire entre la France et l'Afrique de l'Ouest, la réforme du franc CFA oblige à s'interroger sur ses conséquences sur les engagements français
a) Une économie sur la rémunération offerte à la BCEAO
La réforme du franc CFA en Afrique de l'Ouest se traduira tout d'abord par une économie pour la France, certes d'ampleur limitée . La fermeture du compte d'opérations entraine en effet avec elle la fin des conditions avantageuses de rémunération pour les avoirs extérieurs nets déposés par la BCEAO auprès du Trésor au titre de l'obligation de centralisation de 50 % de ses réserves de change . Or, et les rapporteurs l'ont mentionné à plusieurs reprises, la rémunération offerte par la France, avec un taux plancher de 0,75 %, était bien supérieure aux conditions offertes aux autres placements à vue et à la rémunération qu'elle-même obtient lorsqu'elle dépose sa trésorerie à la BCE. La France a ainsi versé 40,6 et 40,4 millions d'euros à la BCEAO en 2018 et en 2019 au titre de la rémunération de ses avoirs extérieurs nets.
La garantie de change (cf. supra ) pour ces avoirs disparaîtra également.
b) Le maintien de la garantie de convertibilité et du risque assumé par la France
Tout en mettant fin à la centralisation des réserves de change, le projet de nouvel accord de coopération monétaire maintient l'octroi pour la France d'une garantie de convertibilité illimitée et inconditionnelle pour la BCEAO . Pourquoi, alors, maintenir cette garantie, en l'absence de sa contrepartie historique, la centralisation d'une partie des avoirs extérieurs nets de la BCEAO ? 92 ( * ) Comme cela a été expliqué aux rapporteurs par les représentants de la Banque de France et du Trésor français, il ne s'agissait pas « d'abandonner » les pays de l'UMOA ou d'accompagner une réforme qui, sans le maintien de cette garantie, risquait de mener à une instabilité pour ces pays . Cette modification acte néanmoins une inflexion non moins symbolique dans le rôle de la France, qui sera à l'avenir strictement celui d'un garant financier.
Si les rapporteurs se sont tout d'abord inquiétés de ce « décalage » entre garantie et contrepartie, ils relèvent que la dernière activation de la garantie est antérieure à la dévaluation de 1994 . Cependant, le fait même que cette garantie existe permet de crédibiliser la parité et le régime de change en Zone franc. Les derniers découverts de la BCEAO datent de 1987, 1988 et 1991, tandis que ceux de la BEAC remontent aux années 1987, 1988 et 1989 . Selon les informations transmises aux rapporteurs, et compte tenu de l'ancienneté de la dernière activation de la garantie, il n'existe aujourd'hui pas aujourd'hui de document permettant de retracer précisément les montants ainsi consentis par découvert aux banques centrales de la Zone franc .
En tout état de cause, les rapporteurs estiment que le risque porté par la France est extrêmement faible , ce qui explique que le compte de concours financiers supportant ces accords monétaires ne soit plus doté de crédits depuis plusieurs années. Le taux de couverture de la monnaie dans l'UMOA, soit la capacité de la zone à couvrir ses importations par ses revenus d'exportations, est ainsi supérieur à 70 % depuis plusieurs années 93 ( * ) . À la fin du premier trimestre 2020, le niveau des réserves permettait de couvrir 6,3 mois d'importations de biens et services et correspondait à un taux de couverture de l'émission monétaire de 79,3 % 94 ( * ) .
En outre, d'après les informations transmises par la Banque de France et le Trésor, ainsi que d'après les premiers éléments inscrits dans le projet de nouvel accord de coopération monétaire, des mécanismes de reporting devraient être mis en place entre la BCEAO et la France, afin que la France soit mieux informée du risque financier qu'elle supporte . Ces mécanismes sont prévus à l'article 5 du nouvel accord de coopération monétaire : « afin de permettre au garant de suivre l'évolution du risque qu'il couvre, la BCEAO lui transmettra régulièrement des informations » selon des modalités qui seront précisées ultérieurement, par échange de lettres.
Les représentants de la Banque de France et de la direction générale du Trésor ont par ailleurs expliqué aux rapporteurs que la centralisation des réserves de change, qui permettait à la France de disposer d'une visibilité sur le niveau des réserves et sur son risque financier, n'était pas un mécanisme entièrement satisfaisant pour piloter ce risque . En effet, une éventuelle sur-centralisation des réserves ne pouvait se constater qu' a posteriori , sans information sur le montant réel des réserves dont dispose effectivement la BCEAO. Les montants déposés auprès du Trésor ne sont qu'une « photographie », à un instant donné .
Les mécanismes de dialogue et de reporting pourraient donc se montrer plus efficaces et plus souples pour permettre à la France de disposer d'informations fiables et de qualité sur le niveau des réserves . L'un des enjeux de l'examen du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et les Gouvernements des États membres de l'Union monétaire ouest-africaine sera de s'assurer de la teneur de ces mécanismes. Ils devraient prendre la forme de remontées d'informations quotidiennes, mensuelles ou trimestrielles, ce qui nécessiterait sans doute de moderniser les systèmes d'informations et donc de procéder à des investissements techniques. Si leur efficacité est effectivement meilleure, les rapporteurs se demandent par ailleurs pourquoi ils ne seraient pas également mis en place dans le cadre des accords de coopération monétaire avec la zone Cemac ou avec la Banque centrale des Comores .
|
Proposition des rapporteurs : envisager de réduire à court-terme le niveau des réserves que doivent déposer auprès du Trésor la BEAC et la BCC . Dans l'UMOA, selon le nouvel accord de coopération monétaire, la mise en oeuvre de mécanismes de remontée d'informations (reporting) doit se substituer à l'obligation de centralisation, qui n'est plus le mécanisme le plus adéquat pour permettre à la France de piloter le risque financier que représente sa garantie de convertibilité. Si ce retour d'expérience est positif, et si les États de la BEAC et la BCC le souhaitent, prévoir de mettre fin à moyen terme à l'obligation de centralisation des réserves pour ces banques centrales et la remplacer par la mise en place de mécanismes de reporting. |
La mise en place de ces dispositifs, ainsi que l'article 8 du nouvel accord de coopération monétaire, qui dispose explicitement que le garant (la France) doit être associé en cas de crise 95 ( * ) , ont alimenté les opinions critiquant le maintien de la « mainmise française » sur les décisions monétaires de la BCEAO et sur l'UMOA . Les rapporteurs considèrent qu'il s'agit là d'une lecture exagérée de dispositions plutôt raisonnables dans un cadre de coopération monétaire.
Ce sont bien les États de l'UMOA qui ont décidé de conserver, pour le moment, cette garantie . Or, en l'absence de représentants français au sein des instances techniques, et avec la fin de la centralisation des avoirs extérieurs nets de la BCEAO auprès du Trésor, la mise en oeuvre de ces nouveaux mécanismes et d'information constitue le moyen pour la France de suivre le risque financier représenté par l'octroi de sa garantie de convertibilité inconditionnelle et illimitée . De plus, et contrairement à ce qui a pu être affirmé par les détracteurs de la réforme, capacité d'information ne veut pas dire pouvoir de décision.
D'après les informations transmises aux rapporteurs, les modalités concrètes de retrait des sommes déposées auprès du Trésor français par la BCEAO et donc de fermeture du compte d'opération sont encore en discussion. Les rapporteurs ajoutent à ce sujet que la fin de la centralisation des réserves de change n'entrainera pas automatiquement un retrait des réserves aujourd'hui déposées par la BCEAO auprès du Trésor, seulement sa possibilité.
La BCEAO peut décider, par commodité, par intérêt ou même par usage de maintenir tout ou partie de ses réserves auprès du Trésor français sur un autre type de placement que son compte d'opérations . La BCEAO sera en effet libre de placer ses avoirs dans les actifs de son choix, en fonction des niveaux de rémunérations proposés, comme c'est déjà le cas pour la partie de ses réserves non soumises à l'obligation de dépôts dans le compte d'opération. Elle pourrait par exemple faire appel à la Banque des règlements internationaux (BRI) ou acheter des titres, comme le font la plupart des banques centrales et comme le fait déjà la BCEAO pour placer les réserves non soumises à obligation de dépôt. C'est après l'achèvement du processus de ratification que les montants restant centralisés par la BCEAO sur le compte d'opérations seront transférés sur un ou plusieurs comptes désignés à cet effet par la BCEAO.
3. Alors que l'Union européenne est tenue à l'écart de ces accords de coopération monétaire, elle pourrait, à long terme, jouer un rôle plus important
Les rapporteurs n'ont eu de cesse, pendant leurs travaux, d'éclaircir le rôle que jouait ou que devrait jouer l'Union européenne dans ces accords monétaires . Les réponses apportées, si elles sont loin d'être entièrement satisfaisantes, mériteraient d'être approfondies lors de l'examen du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et les Gouvernements des États membres de l'Union monétaire ouest-africaine.
Du propre aveu de Dominique Strauss-Kahn, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le Gouvernement s'est « rappelé » de l'existence des accords de coopération monétaire et de la nécessité d'en informer les institutions européennes lors de la préparation à l'entrée dans l'euro et de la définition des critères de convergence. La France n'aurait pas abordé le sujet avant pour ne pas nuire à la réalisation de l'Union économique et monétaire et par crainte des réticences allemandes. Le Conseil de l'Union européenne a néanmoins reconnu les trois accords de coopération monétaire (UMOA, BEAC et Union des Comores) le 23 novembre 1998 96 ( * ) , quelques semaines avant le passage à l'euro .
Dans sa décision, le Conseil estime que les « accords ne sont pas susceptibles [...] dans l'état actuel de leur mise en oeuvre [...] de faire obstacle au bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire » et, en particulier, que rien dans ces accords ne devra conduire la Banque centrale européenne à soutenir la convertibilité des francs CFA et comorien. C'est un engagement budgétaire que la France a pris seule . Il précise également que « les accords existants n'entraîneront aucune obligation pour la BCE ou les banques centrales nationales ». Le Conseil avait toutefois estimé que la Communauté européenne devait être régulièrement informée de la mise en oeuvre des accords monétaires et des modifications envisagées (modifications de périmètre ou relatives à la garantie de convertibilité), ajoutant que « les organes communautaires compétents [devaient] se prononcer avant toute modification de la nature ou de la portée des accords actuels » .
Le Conseil avait sollicité, quelques mois auparavant, un avis de la Banque centrale européenne (BCE) concernant les questions de change relatives au franc CFA et au franc comorien 97 ( * ) . Dans cet avis, publié au Journal officiel européen du 15 juillet 1999, la BCE a confirmé la nature budgétaire de l'engagement français , qui ne constituait donc pas un engagement de la Banque de France. Elle avait également soutenu les dispositions visant à assurer la bonne information des institutions européennes en cas de modification des accords .
Selon les informations obtenues par les rapporteurs, si les institutions européennes ont été consultées sur le nouvel accord de coopération monétaire avec les pays de l'UMOA, elles ont confirmé que le nouvel accord ne modifiait pas la nature ou la portée de l'engagement budgétaire de la France . Par conséquent, une simple procédure d'information aux institutions européennes est aujourd'hui suffisante.
Si à court terme, l'Union européenne ne devrait pas être davantage impliquée dans les accords de coopération monétaire, certains observateurs estiment que cette situation pourrait être modifiée à plus long terme . Dans le cadre d'une réforme de la Zone franc qui conduirait à modifier l'arrimage de la monnaie, l'une des douze recommandations de Dominique Strauss-Kahn est de par exemple davantage impliquer les autres pays de la zone euro et la BCE dans la coopération monétaire 98 ( * ) . D'autres personnes auditionnées par les rapporteurs, comme Massimo Amato, Agnès Bénassy-Quéré, Olivier Vallée ou Mario Giro partagent cet avis. Une telle modification permettrait aussi d'établir des relations plus directes entre les banques centrales de la Zone franc et la BCE , les décisions de politique de la seconde affectant celles des premières. Déplacer la coopération au niveau européen pourrait également mettre un terme aux critiques qui regrettent un tête-à-tête exclusivement franco-africain.
|
Proposition des rapporteurs : poursuivre les réflexions sur le rôle que devrait jouer l'Union européenne et, en particulier, la Banque centrale européenne dans ces accords de coopération monétaire et à plus long terme si les mécanismes fondamentaux de la Zone franc venaient à être modifiés. |
C'est d'autant plus envisageable que la parité fixe entre les francs CFA et l'euro bénéficient à l'ensemble des pays de la zone euro, et pas seulement à la France. Cependant, comme Mario Giro l'a rappelé aux rapporteurs, aucun État européen n'a été impliqué dans la négociation de ces accords, ni même dans la création de la Zone franc, il n'est donc ni crédible ni raisonnable d'envisager de demander à partager le risque représenté par la garantie de convertibilité . Les représentants de la Banque de France et du Trésor français sont de cet avis : la volonté de nos partenaires européens de partager ce risque est nulle. Cela s'explique aussi par le fait que l'engagement pris au titre des accords de coopération monétaire est , comme les rapporteurs l'ont bien précisé, un engagement budgétaire , et non pas monétaire. L'Eurosystème n'y a donc jamais été impliqué. C'est d'ailleurs ce qu'avaient bien rappelé le Conseil de l'Union européenne et la BCE dans leurs décisions : ces accords n'entrainent aucune obligation pour les institutions européennes.
* 91 Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et les Gouvernements des États membres de l'Union monétaire ouest-africaine.
* 92 Cette interrogation a également été reprise par Massimo Amato et Mario Giro lors de leurs auditions. Comme certains observateurs, ils estiment que mettre fin à la garantie de convertibilité permettrait de davantage responsabiliser les instances monétaires de l'UMOA.
* 93 Selon les informations inscrites dans l'étude d'impact du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et les Gouvernements des États membres de l'Union monétaire ouest-africaine.
* 94 Banque centrale des États d'Afrique de l'Ouest, « Rapport sur la politique monétaire dans l'UMOA », juin 2020. https://www.bceao.int/sites/default/files/2020-06/BCEAO%20-%20Rapport%20sur%20la%20politique%20mon%C3%A9taire%20dans%20l%27UMOA%20-%20juin%202020_0.pdf
* 95 Cette association se traduirait notamment, selon l'article 8 du nouvel accord de coopération monétaire, par la désignation à titre exceptionnel et pour la durée jugée nécessaire d'un représentant du garant (la France) au sein du Comité de politique monétaire.
* 96 98/683/CE : Décision du Conseil du 23 novembre 1998 concernant les questions de change relatives au franc CFA et au franc comorien. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A31998D0683
* 97 Avis de la Banque centrale européenne sollicité par le Conseil de l'Union européenne et portant sur une recommandation de décision du Conseil concernant les questions de change relatives au franc CFA et au franc comorien (CON/98/37). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:31999Y0715(03)
* 98 Dominique Strauss-Kahn, « Zone franc, pour une émancipation au bénéfice de tous » (avril 2018). https://fr.slideshare.net/DominiqueStraussKahn/zone-franc-pour-une-emancipation-au-benefice-de-tous