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Bilan des réformes en matière de dialogue social et de négociation collective

30 juin 2021 : bilan des réformes en matière de dialogue social et de négociation collective ( rapport d'information )

C. AMÉLIORER LA FORMATION AU DIALOGUE SOCIAL

La relative faiblesse du dialogue social en France résulte en grande partie d'une formation insuffisante des acteurs, qui les conduit parfois à adopter des postures plus propices aux conflits, ou du moins aux blocages, qu'à un dialogue fécond.

Ces postures peuvent d'ailleurs constituer une solution de facilité par rapport à une implication réelle dans une démarche de négociation supposant des concessions de part et d'autre.

La nécessité d'améliorer la formation est l'affaire de tous les acteurs et le rapporteur considère que c'est à la racine, au niveau de l'entreprise, que peut s'opérer l'indispensable évolution culturelle qui irriguera ensuite les autres niveaux.

1. La formation initiale des acteurs de l'entreprise

L'évolution culturelle doit commencer dès la formation initiale, et notamment celle des futurs dirigeants. Il ressort des auditions menées par le rapporteur que les cursus universitaires et les formations dispensées par les écoles de commerce n'abordent que de manière très insuffisante la question de la négociation collective, de ses finalités et de ses modalités. Il en résulte que de nombreux managers voient la négociation collective comme une formalité, voire comme une contrainte et non comme une opportunité. Il conviendrait donc que le ministère chargé de l'enseignement supérieur tienne davantage compte des priorités définies par le ministère du travail dans la définition des programmes académiques.

Préconisation n° 10 : intégrer davantage la formation au dialogue social et à la négociation collective au sein des cursus universitaires et des écoles de commerce

2. Développer les formations communes rendues possibles par le législateur
a) Un outil créé par la loi de 2016 mais encore insuffisamment exploité

Le rapporteur considère que le développement d'une culture commune de la négociation collective constitue le meilleur moyen de donner une réalité à l'ambition de renforcer le dialogue social. Or, il semble que les différents acteurs, les partenaires sociaux mais également les juges, les agents des directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (Dreets) et même les journalistes ont trop souvent une vision différente, voire incompatible, de ce que doit être la négociation collective.

Faisant suite à une recommandation formulée par le rapport Combrexelle de 2015157(*) le législateur a ressenti la nécessité de les inscrire explicitement dans le code du travail en 2016.

Les formations communes au dialogue social

Issu de l'article 33 de la loi du 8 août 2016, l'article L. 2212-1 du code du travail dispose ainsi que « les salariés et les employeurs ou leurs représentants peuvent bénéficier de formations communes visant à améliorer les pratiques du dialogue social ».

Ces formations peuvent être financées par les crédits du fonds paritaire pour le financement du dialogue social. Elles peuvent également être financées par les entreprises dans le cadre de leur plan de développement des compétences.

Il est précisé que ces formations peuvent être suivies par des magistrats judiciaires ou administratifs et par d'autres agents de la fonction publique.

Le décret du 2 mai 2017158(*), pris pour l'application de l'article L. 2212-1, confie à l'Institut national de l'emploi et de la formation professionnelle (Intefp) la mission de définir un cahier des charges des formations communes. L'Intefp intervient par ailleurs dans le dispositif en concevant et dispensant des formations, directement et par l'intermédiaire du réseau qu'il anime.

Le cahier des charges, rédigé en lien avec les partenaires sociaux et publié en 2018159(*), précise que ces formations ont vocation à « favoriser le développement d'une culture du dialogue et de la négociation, en confrontant les regards sur l'entreprise et en questionnant les acteurs sur leur représentation du dialogue social » et « contribuent à un nouvel équilibre entre les parties ».

Le rôle des formateurs doit dans ce cadre être moins celui d'experts techniques que celui d'animateurs, voire de modérateurs des échanges entre les participants.

L'Intefp a ainsi développé un réseau comprenant plus de 200 organismes et consultants référencés présents dans chaque région et référencés sur la plateforme Format Dialogue160(*).

L'institut anime par ailleurs un comité national de suivi associant sept des organisations syndicales et patronales représentatives au niveau national et interprofessionnel161(*).

De telles formations doivent, selon le rapporteur, être vivement encouragées.

Il ressort de l'audition de l'Intefp par le rapporteur qu'un réseau à même de proposer une offre structurée de formations communes a pu être développé. Toutefois, le recours à ces formations reste faible (quelques dizaines d'actions conduites) malgré l'intérêt que le dispositif suscite et les retours positifs de ceux qui ont pu en bénéficier.

L'Intefp identifie plusieurs leviers de nature à renforcer le recours à cet outil, souhaité par le législateur.

b) Renforcer la communication

Malgré leur inscription dans le code du travail et en dépit des travaux de l'Intefp, les formations communes sont manifestement insuffisamment connues des acteurs du dialogue social. Il conviendrait donc d'organiser une campagne de communication nationale auprès des entreprises, des représentants syndicaux mais également des autres publics cités par l'article L. 2212-1.

Préconisation n° 11 : lancer une campagne nationale d'information sur les formations communes

c) Inciter les branches à développer des formations communes

Un bilan du recours aux formations communes pourrait être réalisé par les commissions paritaires permanentes de négociation et d'interprétation (CPPNI) au sein de leur rapport annuel d'activité. S'il n'était pas possible de parvenir à ce résultat par le dialogue entre l'administration et les branches, il pourrait être utile de préciser le 3° du II de l'article L. 2232-9 du code du travail, relatif au contenu du rapport annuel d'activité des CPPNI162(*).

Préconisation n° 12 : demander ou imposer aux branches l'inclusion d'un bilan annuel de la mise en oeuvre des formations communes

d) Faciliter le recours aux fonds paritaires

Le financement des formations communes par les fonds paritaires pour le financement du dialogue social est possible sur la base du 3° de l'article L. 2135-11 du code du travail, c'est-à-dire au titre de la formation économique, sociale et syndicale (FESS)163(*). Or, selon l'Intefp, les organismes habilités à organiser des formations éligibles164(*) ne souhaitent pas s'inscrire dans une démarche paritaire de formations communes au dialogue social.

La mobilisation des fonds mutualisés pourrait être facilitée, soit en élargissant la liste des organismes habilités à dispenser des formations165(*), soit en permettant ce financement non pas au titre de la FESS mais au titre de la conception et de l'animation des politiques menées paritairement166(*). Dans un cas comme dans l'autre, il conviendrait que des financements soient spécifiquement fléchés, afin de ne pas réduire les moyens aujourd'hui consacrés aux autres actions financées par le fond.

Préconisation n° 13 : modifier les règles relatives au financement des formations communes par le Fonds paritaire pour le financement du dialogue social

e) Rendre les formations communes éligibles au CPF

Le recours à des formations communes pourrait enfin être grandement favorisé si elles étaient éligibles au compte personnel de formation (CPF)167(*). Le recours à des formations communes pourrait alors être choisi par les salariés eux-mêmes, l'employeur pouvant décider de les cofinancer dans le cadre de son plan de développement des compétences.

Deux pistes peuvent être suivies à cet effet.

La première consisterait à élaborer une certification professionnelle pouvant être inscrite par France compétences au répertoire spécifique prévu à l'article L. 6113-6 du code du travail.

Si les formations communes prévues par l'article L. 2212-1 ne donnent aujourd'hui droit à aucune certification, l'Intefp a indiqué au rapporteur disposer de suffisamment de données pour envisager la création d'un référentiel en vue de la création d'une certification qui pourrait être inscrite au répertoire spécifique.

Cette solution permettrait en outre de rendre les formations communes plus attractives en valorisant les compétences qu'elles permettent d'acquérir, ce qui serait cohérent avec la volonté exprimée par les partenaires sociaux168(*).

Alternativement, les formations communes pourraient être explicitement mentionnées au II de l'article L. 6323-6 parmi les formations éligibles au CPF169(*). Une telle solution nécessite l'intervention du législateur.

Préconisation n° 14 : rendre les formations communes éligibles au compte personnel de formation

3. Adapter le financement par l'État aux responsabilités transférées aux partenaires sociaux

Le renforcement de la responsabilité des partenaires sociaux dans la régulation sociale ne peut être effectif que si l'État leur donne les moyens de se saisir des pouvoirs qu'il leur transfère. Or, le mouvement de décentralisation de la production normative s'est accompagné d'une grande stabilité des crédits dédiés à la formation des acteurs de la négociation collective, retracés au sein de l'action 3 du programme 111 (mission Travail et emploi).

Ces crédits s'élèvent à 36,6 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2021, soit sensiblement le même niveau qu'en 2015170(*).

L'essentiel de ces crédits correspond à la subvention versée au Fonds pour le financement du dialogue social dans le cadre d'une convention triennale. Cette subvention n'a pas été revalorisée depuis la création du fonds et s'élève à 32,6 millions d'euros, dont 29,6 millions d'euros sont consacrés au financement de la formation économique, sociale et syndicale.

Dans le même temps, la participation des employeurs, fixée par décret à 0,016 % des rémunérations, a légèrement augmenté sous l'effet de la progression de la masse salariale (elle s'élevait en 2019 à 99,9 millions d'euros dont 14,1 millions d'euros au titre de la formation).

Ainsi, alors que l'État invitait les partenaires sociaux à davantage se saisir des possibilités offertes par la négociation collective, il n'a pas accompagné cette politique par un réel effort en faveur de la formation des acteurs.

Préconisation n° 15 : augmenter les ressources budgétaires consacrées par l'État au financement de la formation des acteurs du dialogue social et accompagner chaque nouvel élargissement du rôle de négociation collective d'un renforcement des moyens accordés aux partenaires sociaux pour qu'ils s'en saisissent


* 157 Proposition 12 : « Mise en place de formations communes syndicats/entreprises sur la base d'un cahier des charges établi par l'État, éventuellement prises en charge sur le fonds de financement du paritarisme pour les employeurs. Ces formations se feraient sans préjudice des formations syndicales particulières. »

* 158 Décret n° 2017-714 du 2 mai 2017 relatif aux formations visant à améliorer les pratiques du dialogue social communes aux salariés, aux employeurs, à leurs représentants, aux magistrats judiciaires ou administratifs et aux agents de la fonction publique.

* 159 Bulletin officiel du ministère du travail n°2018/7 du 30 juillet 2018.

* 160 Formatdialogue.intefp.fr

* 161 Le rapporteur regrette que la CGT se soit retirée de ce comité de suivi.

* 162 Au terme de cet article, le rapport annuel des CPPNI doit dresser un bilan des accords collectifs d'entreprise, de l'impact de ces accords sur les conditions de travail des salariés et la concurrence entre les entreprises, formuler des recommandations destinées à répondre aux difficultés identifiées, établir un bilan de l'action de la branche en faveur de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, ainsi qu'un bilan des outils mis à la disposition des entreprises pour prévenir et agir contre le harcèlement professionnel. La complexité supplémentaire induite par la mention d'un bilan des formations communes ne serait donc que marginale.

* 163 Aux termes de l'article L. 2135-11, le fonds contribue à financer « 1° La conception, la gestion, l'animation et l'évaluation des politiques menées paritairement [...] 3° La formation économique, sociale et syndicale, notamment [...] les formations communes mentionnées à l'article L. 2212-1 ».

* 164 Ces organismes sont énumérés par l'arrêté du 25 janvier 2021 fixant la liste des centres, instituts et organismes spécialisés agréés dont les stages ou sessions ouvrent droit aux congés de formation économique, sociale et syndicale. Il s'agit essentiellement d'un organisme dépendant de chacune des cinq organisations syndicales représentatives au niveau national et interprofessionnel et des instituts régionaux du travail.

* 165 Il conviendrait pour cela de modifier l'arrêté du 25 janvier 2021.

* 166 Il faudrait pour cela modifier l'article L. 2335-11 afin que les formations communes soient mentionnées au 1° et non plus au 3°.

* 167 Aux termes de l'article L. 6323-6, dans sa rédaction issue de la loi LCAP, le CPF peut être mobilisé notamment pour financer des actions de formations sanctionnées par l'obtention d'une certification professionnelle enregistrée (I) ou pour financer certaines actions de formation limitativement énumérées (II).

* 168 Aux termes du cahier des charges, les formations communes doivent notamment permettre de valoriser l'engagement et les compétences acquises à l'occasion de l'exercice d'un mandat.

* 169 Sont notamment mentionnées aujourd'hui les actions permettant la validation des acquis de l'expérience, la préparation aux épreuves du permis de conduire ou encore les formations dispensées aux volontaires du service civique. Le rapporteur estime donc que mentionner les formations communes prévues à l'article L. 2212-1 ne serait pas incongru.

* 170 En 2015, les crédits programmés s'élevaient à un peu moins de 36,3 millions d'euros, et les crédits exécutés à 35,5 millions d'euros.