V. OUVRIR LES HORIZONS, INFORMER, PRÉVENIR ET ACCOMPAGNER : DES LEVIERS D'ÉGALITÉ DES CHANCES À MOBILISER
Un grand nombre d'interlocuteurs de la mission d'information, intervenant dans des domaines très variés, ont souligné combien la disparité des ressources dont ils disposent dans leur environnement proche , notamment familial, influe sur les perspectives ouvertes aux enfants, adolescents et jeunes adultes .
Il en résulte en effet des différences importantes en termes d'acquis et de connaissances dans les domaines autres que strictement scolaires, de capacité à se projeter dans l'avenir et à définir un projet personnel parmi un éventail de choix possibles ou encore d'aptitude à surmonter des vulnérabilités ou des difficultés qui peuvent avoir de graves conséquences sur leur parcours futur.
C'est pourquoi il a paru nécessaire, dans une perspective d'égalité des chances, de s'intéresser aux actions à développer pour que les enfants et les jeunes puissent trouver, en dehors de l'école et de leur milieu familial, des points d'appui pour élargir leurs horizons et réaliser des apprentissages utiles au plan social et éducatif.
L' accès à l'information apparaît également comme un facteur crucial pour lequel les inégalités d'origine sociale ou territoriale sont particulièrement prononcées.
Enfin, on constate des besoins importants en matière de prévention et d'accompagnement des situations de vulnérabilité , mais dans ce domaine, des progrès pourraient certainement être réalisés si les solutions existantes à l'échelle des territoires étaient mieux identifiées et coordonnées.
A. OUVRIR LES HORIZONS
C'est en tout premier lieu dans leur famille puis au sein de l'école que s'acquièrent les clefs ouvrant aux enfants et adolescents les voies de leur autonomie future.
Pour certains, atouts familiaux et apprentissages scolaires se confortent mutuellement. Pour d'autres, au contraire, ce sont plutôt des handicaps qui s'additionnent .
Face à ce puissant facteur d'inégalités, lié au milieu social ou au lieu de résidence, il est indispensable de développer les opportunités, pour les enfants, adolescents et jeunes adultes, de compléter les acquis familiaux et scolaires, voire de les suppléer lorsqu'ils sont trop limités.
Comme l'a souligné le Haut conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge 132 ( * ) , les « temps et lieux tiers », hors famille et hors école, constituent un troisième éducateur des enfants . À ce titre, leur apport est essentiel pour réduire les écarts de trajectoire entre enfants, adolescents ou jeunes adultes qui ne disposent pas des mêmes possibilités d'ouverture. Ils requièrent une mobilisation coordonnée de tous les acteurs qui contribuent, souvent de façon dispersée, à leur fonctionnement et leur développement.
Franchir les limites de son quartier ou de son village, s'enrichir par des activités culturelles, sportives, associatives ou citoyennes, élargir ses relations amicales et sociales, améliorer sa confiance en soi en développant des capacités peu reconnues au plan scolaire, sont autant de bénéfices de cette éducation « non formelle » , hors milieu familial et scolaire, porteuse d'autonomie et d'émancipation , mais insuffisamment valorisée et considérée aujourd'hui.
La mission d'information s'est particulièrement intéressée aux activités encadrées à portée éducative, qui doivent être relancées, et à la place de l'éducation populaire, qui mérite d'être de nouveau reconnue. Elle s'est aussi interrogée sur la priorité accordée par le Gouvernement à la mise en place du service national universel, au regard du coût du dispositif et des impacts susceptibles d'en être réellement attendus.
1. La nécessaire relance des activités encadrées à valeur éducative
S'appuyant sur de nombreuses études internationales, le Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge, dans son rapport précité, analyse la contribution des activités hors famille et hors école à l'éducation et à la socialisation des enfants.
Il met en évidence leur apport à la réduction des inégalités , par la possibilité qu'elles ouvrent, pour les enfants issus des milieux les moins favorisés aux plans social et culturel, d'accéder à de nouveaux champs de connaissance, de développer des potentialités non exploitées dans le domaine scolaire, de progresser grâce aux relations nouées avec les pairs ou avec des adultes autres que ceux de la famille ou de l'école.
Mais il constate, dans les faits, de nombreux facteurs qui limitent aujourd'hui considérablement leur impact positif. Ces activités se caractérisent par des différences sociales très marquées 133 ( * ) , qui peuvent être liées à un manque de structures ou d'équipements sur certains territoires, à des difficultés de mobilité pour y accéder, à des tarifications inadaptées ou à l'absence de demande de certaines familles, par manque d'information ou réticences à confier leurs enfants. Les filles issues des familles les moins favorisées ont moins d'activités sportives, culturelles, ou associatives que les autres adolescentes et que les garçons vivant dans les mêmes familles. La proportion du temps passé sur les écrans 134 ( * ) s'accroît, surtout pour les adolescents, beaucoup moins impliqués dans les activités périscolaires et extra-scolaires. Enfin, 25 % des enfants ne partent pas en vacances , cette proportion étant quant à elle évaluée à 36 % des 5-19 ans par le Crédoc 135 ( * ) sur la base d'une enquête plus récente effectuée selon des méthodes différentes.
Il est donc indispensable de renforcer l'accès à ces activités pour les enfants et jeunes auxquels elles sont le plus profitables en termes d'apport éducatif et culturel.
a) Surmonter l'occasion manquée de la réforme des rythmes scolaires
Le nombre d'enfants participant à des activités de loisirs organisées durant la journée lors des périodes de vacances scolaires (accueils extrascolaires) varie fortement selon la période de congés (autour de 1,2 million au mois de juillet, entre 800 000 et 900 000 lors des vacances d'hiver, de printemps ou de la Toussaint) et selon l'âge, avec une chute de fréquentation au-delà de 10 ans. Il était globalement estimé à 16 % des 5-19 ans en 2011 136 ( * ) et connaît une relative stabilité, hormis en 2020 du fait de la crise sanitaire.
Quant à lui, l' accueil périscolaire après la classe s'est très fortement développé à compter de 2013 et de la réforme des rythmes scolaires dans les écoles primaires, avec quatre jours et demi de classe sur des durées horaires moins longues. Il a nettement reflué depuis le retour à la liberté d'organisation de la semaine scolaire , à la rentrée 2017, près de 90 % des communes ayant opté pour une semaine scolaire de quatre jours.
Les lieux d'accueils , au nombre de 17 506 en 2013-2014, étaient passés à 26 731 en 2016-2017. Ils n'étaient plus que 19 272 en 2019-2020. De même, le nombre de places ouvertes en accueil périscolaire, qui avait plus que doublé (1 125 000 en 2013-2014 et 2 921 000 en 2016-2017), a nettement reculé en l'espace de trois ans (1 743 000 places en 2019-2020) 137 ( * ) .
Il ne s'agit pas ici de revenir sur les divers aspects de cette réforme, ni sur les circonstances ayant conduit à la remettre en cause. Le travail réalisé à ce sujet par le Sénat il y a quatre ans 138 ( * ) en effectue une analyse très précise. Il souligne à la fois l'intérêt des objectifs poursuivis - tant sur le plan strictement scolaire que pour la participation des enfants, en particulier ceux issus des milieux les moins favorisés, à des activités culturelles, artistiques et sportives -, l'hétérogénéité de la mise en oeuvre, les collectivités étant libres de définir le contenu et la tarification des activités, et l'ensemble des difficultés d'organisation, de recrutement et de financement 139 ( * ) auxquelles elles ont été confrontées, tout comme les résistances rencontrées, qui ont été insuffisamment anticipées.
On doit simplement constater que les conditions n'ont pas été réunies pour pérenniser l'élan donné aux activités périscolaires .
Face à cette situation, le Gouvernement a lancé à la rentrée 2018 le « plan mercredi » , destiné à maintenir, restaurer ou mettre en place une offre d'accueil de qualité sur le temps du mercredi, accessible au plus grand nombre d'enfants scolarisés en primaire et de familles. Il est accompagné d'un assouplissement des règles applicables aux accueils de loisirs (notamment en matière de taux d'encadrement et de durée minimale de fonctionnement) et de la mobilisation d'aides financières en soutien aux collectivités territoriales.
Force est cependant de constater, le mercredi, un reflux des activités analogue à celui enregistré sur les autres jours de la semaine : 16 795 lieux d'accueil et 1 366 000 enfants accueillis en 2019-2020 contre respectivement 24 630 et 2 242 000 en 2016-2017 140 ( * ) .
Après un démarrage encourageant, la conclusion des plans s'est ralentie. Elle est à l'arrêt depuis la crise sanitaire. De l'ordre de 2 500 plans mercredi seulement ont été signés , principalement par des collectivités dont l'offre de loisirs est déjà bien structurée.
Ainsi, selon les informations transmises à la mission d'information par la Caisse nationale d'allocations familiales, les plans signés se concentrent autour des grands centres urbains, l'Île-de-France représentant près du tiers des places ouvertes, et les territoires prioritaires sont sous dotés : seulement 11 % des plans mercredi sont situés en zones de revitalisation rurale et 10 % en quartiers prioritaires de la politique de la ville. L'outre-mer reste également largement à l'écart, à l'exception de La Réunion et de la Guadeloupe. Beaucoup de collectivités n'ont pas renouvelé le projet éducatif territorial (PEdT) qu'elles avaient conclu lors de la réforme des rythmes scolaires, alors qu'un tel projet constitue un pré-requis à la signature d'un plan mercredi.
Le frein financier , en investissement comme en fonctionnement, constitue le principal obstacle, pour les collectivités territoriales, à la création ou l'extension de l'offre d'accueil de loisirs le mercredi. S'y ajoutent des difficultés de recrutement d'animateurs et de directeurs , des besoins en ingénierie et en accompagnement (élaboration du PEdT, démarches administratives et mobilisation des différents partenaires) qui dépassent les moyens de beaucoup de collectivités, en particulier les plus petites, un concours très variable des groupes d'appui départementaux chargés de cet accompagnement, et sans doute également une certaine réticence des élus locaux liée à leur expérience de la précédente réforme.
La Caisse nationale d'allocations familiales, qui consacre, au titre du fonds national d'action sociale, plus de 1 milliard d'euros par an aux accueils de loisirs 141 ( * ) , a enregistré ces dernières années une sous-consommation des dotations qu'elle avait prévu en soutien du plan mercredi. Elle a décidé en juillet 2020 de consacrer 40 millions d'euros par an, jusqu'en 2022 , à la mise en place d'un fonds national d' aide à l'investissement pour les accueils de loisirs sans hébergement, à la majoration de la bonification plan mercredi dans les territoires prioritaires et à une aide à l'ingénierie pour soutenir les collectivités dans la signature de nouveaux plans mercredi.
Au-delà de ces mesures, une forte impulsion est nécessaire pour relancer les accueils de loisirs , en visant prioritairement les territoires et les publics pour lesquels les enjeux de réduction des inégalités sont les plus forts .
Comme l'avait souligné le rapport précité du Sénat en 2017, la concertation et le dialogue entre les différents acteurs de la communauté éducative pour l'élaboration des projets éducatifs territoriaux avaient constitué l'un des apports majeurs de la réforme des rythmes scolaires qui méritait d'être maintenu et consolidé. Même si le contexte n'est plus le même aujourd'hui, cet acquis ne doit pas être perdu. L'approche partenariale, à l'échelle de chaque territoire, conserve toute sa pertinence pour rapprocher et mobiliser collectivités, enseignants et intervenants associatifs autour d'une offre d'activités à valeur éducative destinée aux enfants et aux jeunes.
Il est donc indispensable de relancer la conclusion de projets éducatifs territoriaux .
Dans un contexte très différent de celui de 2013, puisqu'il ne s'agit plus d'assurer l'accueil des enfants après une journée de classe écourtée, la relance des PEdT pourrait viser plusieurs objectifs : chercher à renforcer la qualité des activités proposées , toucher davantage d'adolescents , en imaginant des alternatives aux accueils de loisirs traditionnels qui semblent peu attractifs pour cette tranche d'âge, veiller à la mixité sociale , par une politique d'information et de tarification adaptée en direction des familles les moins favorisées, voire l'institution de bons incitant celles-ci à se tourner vers les accueils collectifs. Elle devrait également s'articuler avec les autres contractualisations existantes sur les territoires, en particulier les conventions territoriales globales conclues avec les caisses d'allocations familiales.
Recommandation : relancer la conclusion de projets éducatifs territoriaux en portant attention à la qualité des activités proposées et en cherchant à davantage toucher les adolescents et les familles les moins favorisées.
Redynamiser la conclusion de PEdT nécessite une vigoureuse impulsion politique à l'échelon gouvernemental pour mobiliser les services de l'État et les collectivités ainsi, bien entendu, qu'un accompagnement renforcé de celles-ci aux plans financier et technique.
Au plan financier , un soutien accru aux collectivités de la part de l'État et des caisses d'allocations familiales est nécessaire. La prochaine convention d'objectifs et de gestion avec la Caisse nationale d'allocations familiales doit être l'occasion d'en définir les conditions.
Au plan technique , l'appui des services de l'État et des caisses d'allocations familiales aux collectivités, notamment les plus petites, doit également être renforcé pour les aider dans l'élaboration des PEdT et l'obtention des aides. À ce titre, la mise en place d'un guichet unique commun aux services de l'état et aux caisses d'allocations familiales, proposée par le rapport du Sénat en 2017, simplifierait leurs démarches et lèverait une partie des freins à leur engagement dans ce type de démarche.
En fonction des marges de manoeuvre disponibles, il conviendrait de renforcer le ciblage des moyens financiers et techniques sur les territoires et les publics prioritaires , afin d'obtenir un véritable impact sur les enfants et les jeunes issus des familles et des territoires les moins favorisés.
Recommandation : assurer un soutien financier et un appui technique renforcés aux collectivités qui s'engagent dans un projet éducatif territorial, notamment lorsque ce projet concerne des territoires et des publics prioritaires.
b) Soutenir et renouveler l'accès à la culture et au sport
La France est aujourd'hui relativement bien pourvue en équipements culturels de proximité, avec toutefois des disparités selon la nature de ceux-ci : les lieux de création et de diffusion du spectacle vivant ou les conservatoires de musique et de danse sont davantage concentrés en Île-de-France et dans les grands centres urbains alors que certaines zones demeurent sous-dotées 142 ( * ) . Mais au-delà de la densité en lieux culturels et du soutien à leur fonctionnement, c'est surtout sur la familiarisation des jeunes avec les pratiques culturelles que repose la levée de barrières, très souvent liées au milieu social, qui freinent encore largement l'accès à la culture.
Dans cette optique, le Gouvernement a fortement misé sur le déploiement du pass Culture , expérimenté dans 14 départements depuis 2018 et généralisé pour tous les jeunes âgés de 18 ans depuis ce printemps 143 ( * ) . Fonctionnant à partir d'une application mobile, il donne accès à des propositions d'activités de pratique artistique ou de biens et services culturels et les finance dans la limite d'un crédit de 300 euros. Son ouverture a été annoncée, à compter du 1 er janvier 2022, à tous les collégiens et lycéens à partir de la classe de 4 ème , avec un complément de crédit de 200 euros jusqu'à leur majorité, ce qui porterait le montant total du pass à 500 euros.
Le choix du pass Culture comme vecteur privilégié de la démocratisation de la culture pour les jeunes a suscité de nombreuses interrogations , compte tenu du coût du dispositif 144 ( * ) et de sa capacité à entretenir une réelle diversité de pratiques artistiques et culturelles.
La commission de la culture et de la communication du Sénat 145 ( * ) a notamment insisté sur la nécessité d'éviter que l'effort budgétaire consacré au pass Culture s'effectue au détriment du soutien à l'éducation artistique et culturelle.
Recommandation : veiller à ce que le déploiement du pass Culture ne s'effectue pas au détriment des financements destinés à l'éducation artistique et culturelle.
Il est également nécessaire d' accentuer les actions visant l'accès aux activités culturelles des publics qui en sont le plus éloignés , en particulier dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les territoires ruraux.
Les collectivités locales sont largement engagées en la matière, mais l'impulsion et le soutien demeurent indispensables.
En complément des actions Orchestre à l'école, déjà assez largement déployées sur l'ensemble du territoire (environ 1 400 orchestres fonctionnant dans des établissements scolaires en 2020), le dispositif d'éducation musicale et orchestrale à vocation sociale (Démos) coordonné par la Philarmonie de Paris répond à cet objectif spécifique et constitue un exemple remarquable qu'il convient de conforter et d'étendre, notamment dans les territoires ruraux. Il démontre comment l'expérience acquise à travers ce modèle de démocratisation culturelle a pu être mise au service de partenariats et de coopérations « sur mesure », adaptés à chaque territoire.
Démos : une initiative exemplaire à conforter
Le dispositif d'éducation musicale et orchestrale à vocation sociale (Démos) est un projet de démocratisation culturelle centré sur la pratique musicale en orchestre.
Projet à dimension nationale, initié en 2010 et coordonné par la Philharmonie de Paris, Démos propose un apprentissage de la musique classique à des enfants ne disposant pas, pour des raisons économiques, sociales et culturelles, d'un accès facile à cette pratique dans les institutions existantes. Il s'adresse à des enfants de 7 à 12 ans habitant des quartiers relevant de la politique de la ville ou, plus récemment, dans des zones de revitalisation rurale.
Chaque enfant se voit confier un instrument de musique pendant trois ans. Encadré par des professionnels de la musique et du champ social, il suit des cours hebdomadaires de 4 heures en moyenne et retrouve régulièrement les autres enfants du même territoire pour une répétition en orchestre.
Le suivi éducatif et l'accompagnement social des enfants sont assurés par des référents sociaux (animateurs socioculturels, éducateurs spécialisés, assistants sociaux, psychologues...) qui travaillent en étroite collaboration avec l'équipe artistique et assurent l'interface entre les différents partenaires du projet (enfants, familles, structures locales...).
Dispositif à la fois ouvert et structuré, mis en place en cohérence avec les politiques culturelles et éducatives locales, Démos apporte de nombreux bénéfices éducatifs et sociaux aux enfants (capacités d'attention et de concentration, goût de l'effort, rigueur et assiduité, confiance en soi, enrichissement du capital culturel). Au-delà de ses bénéficiaires directs, Démos favorise également des dynamiques territoriales et des actions coopératives (création de communautés éducatives dans les quartiers concentrant des difficultés sociales, partenariat entre structures ou services d'un même territoire).
Depuis 2015, Démos s'est étendu à tout le territoire, avec 50 orchestres (dont 2 outre-mer, à Pointe-à-Pitre et Saint-Denis de La Réunion), et près de 4 000 enfants impliqués. À l'heure actuelle, deux projets seulement ont été lancés dans des territoires ruraux (communauté d'agglomération du Kreiz-Breizh, environ 20 000 habitants, dans les Côtes-d'Armor, et communauté d'agglomération du Thouarsais, 36 000 habitants, dans les Deux-Sèvres).
Le budget par orchestre s'élève en moyenne à 265 000 euros par an et le montant global des financements est de 11,3 millions d'euros, dont 3,7 millions d'euros (32,5 %) provenant des administrations d'État, 4,1 millions d'euros (36,5 %) des collectivités locales et, en complément, des caisses d'allocations familiales, et 3,5 millions d'euros (31 %) du mécénat (fondations et entreprises, donateurs privés).
Le déploiement du dispositif sur le territoire doit se poursuivre, avec un objectif de 60 orchestres impliquant 6 000 enfants à l'horizon 2022.
Recommandation : accentuer le soutien aux actions visant l'accès aux activités culturelles des publics, qui en sont le plus éloignés, telles que le projet Démos.
Des constats de même nature peuvent être établis en matière de démocratisation de l'accès aux sports . Au-delà de ses bénéfices pour le bien-être et la santé, le sport contribue fortement au développement de l'enfant et du jeune. Par les qualités qu'il valorise et les valeurs qu'il véhicule, il participe à la réussite scolaire et à l'intégration sociale.
L 'accès des jeunes aux pratiques sportives demeure marqué par des inégalités territoriales , avec des zones moins pourvues en équipements ou en structures proposant des activités sportives, notamment dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville 146 ( * ) , des inégalités sociales , la fréquence de la pratique sportive étant plus élevée pour les jeunes vivant dans des familles à fort capital culturel et à haut niveau de revenu 147 ( * ) , et une forte disparité entre filles et garçons , le taux de pratique sportive des collégiennes étant de l'ordre de 10 points inférieur à celui des collégiens, la nature des activités étant caractérisée par les stéréotypes de genre.
Comme en matière d'accès à la culture, une large partie des actions visant à favoriser la pratique sportive repose sur l'engagement des collectivités. Leurs projets méritent d'être reconnus et soutenus, en particulier sous forme d'aides au fonctionnement des structures associatives, et les initiatives nationales doivent être accentuées.
Des efforts ont été réalisés en vue d'améliorer l'accès aux activités sportives sur les différents temps des enfants et des jeunes, à l'école et hors école, avec notamment le label « génération 2024 ». En outre, dans le cadre du plan de relance , ont été annoncés 36 millions d'euros sur deux ans destinés au rattrapage du retard en équipements sportifs (30 millions d'euros) et aux associations sportives (6 millions d'euros) dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Le Gouvernement a également décidé, pour la rentrée 2021, la mise en place du « Pass'Sport » , allocation de « rentrée sportive » pour une adhésion ou une licence dans une association sportive qui s'adresse aux enfants bénéficiant de l'allocation de rentrée scolaire ou de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé, soit un peu plus de 5 millions d'enfants.
Les liens entre pratique sportive et insertion professionnelle doivent être renforcés. Des moyens supplémentaires ont été dévolus aux actions d'accompagnement des jeunes vers les formations ou l'emploi dans les métiers du sport ou de l'animation, en particuliers les jeunes sans diplôme ni formation et ceux des territoires urbains ou ruraux les plus fragiles (programme Sesame de formation en alternance, aides à l'emploi dans les associations sportives locales).
Le soutien aux initiatives associatives en la matière est également nécessaire. On doit ainsi souligner l'action de Sport dans la Ville, principale association d'insertion par le sport, qui accompagne près de 7 000 jeunes dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Fonctionnant aux deux-tiers sur des financements privés, avec une forte implication des entreprises, et environ pour un quart avec des subventions publiques, Sport dans la Ville intervient dans près de cinquante quartiers par un accompagnement personnalisé du jeune dès le terrain sportif et jusqu'à son orientation et son insertion professionnelle. Cet accompagnement est assuré sur chaque territoire par les responsables insertion professionnelle et les éducateurs sportifs salariés de l'association. Le programme couvre le soutien scolaire, un accompagnement spécifique pour les jeunes filles, l'aide à l'orientation, à l'insertion professionnelle et à la création d'entreprise.
Recommandation : accentuer le soutien aux initiatives associatives visant à développer la pratique sportive dans une perspective d'insertion sociale et professionnelle.
c) Enrayer la désaffection des séjours collectifs de vacances
Selon une récente étude du Crédoc réalisée pour l'Observatoire des vacances et des loisirs des enfants et des jeunes 148 ( * ) , 36 % des 5-19 ans ne seraient pas partis en vacances en 2019 , cette proportion variant fortement selon les revenus ou le niveau de diplôme des parents. Ainsi, elle atteint 52 % pour les enfants dont les parents sont non-diplômés et 48 % pour ceux dont les parents disposent de bas revenus (moins de 1 500 euros mensuels), contre 28 % seulement pour les enfants dont les parents sont diplômés du supérieur et 19 % pour ceux dont les parents disposent de hauts revenus (plus de 4 000 euros mensuels). Le manque de moyens financiers est le premier argument avancé pour expliquer le non-départ en vacances.
De manière moins évidente, ces fortes disparités se retrouvent dans les départs en colonies de vacances , alors que ceux-ci bénéficient d'aides allouées par les caisses d'allocations familiales, les collectivités locales ou les comités d'entreprise.
Globalement, le nombre de départs de mineurs en colonies de vacances est en outre en baisse régulière depuis plusieurs années . Il est passé de 986 000 en 2013-2014 à 846 000 en 2018-2019 puis a chuté en 2019-2020 (472 000 départs recensés) du fait de la crise sanitaire.
Mais l'Injep 149 ( * ) observe que les enfants de cadres et de chefs d'entreprise partent deux fois plus souvent en colonies de vacances que ceux des ouvriers , les conditions d'accès à ces séjours étant proches de celles des autres séjours collectifs payants, comme les stages et séjours sportifs ou les séjours linguistiques. Quant aux séjours proposés par les comités d'entreprise , ils ne profitent guère aux salariés les plus modestes , leur montée en gamme tendant à favoriser les enfants de cadres et de professions intermédiaires.
Il est ainsi significatif que ces séjours collectifs ne représentent pas particulièrement une alternative aux vacances en famille, mais en constituent un complément pour des familles en ayant les moyens. C'est davantage à leurs enfants que bénéficie leur apport en termes de socialisation et d'apprentissage de l'autonomie et de la mobilité , plutôt qu'à ceux des familles à faible revenu, qui restent de plus en plus chez eux.
Plusieurs facteurs contribuent à la désaffection pour les colonies de vacances constatée ces dernières années : une plus grande individualisation des vacances, le développement d'autres types de séjours destinés aux jeunes, comme les stages sportifs, un fort repli des comités d'entreprises, qui privilégient l'achat de séjours auprès de prestataires commerciaux ou l'attribution de chèques vacances, les difficultés des structures associatives organisatrices de séjour, liées au renforcement des normes ou au recrutement d'animateurs.
Toutefois, pour les familles aux revenus les moins élevés, y compris celles des classes moyennes, le principal frein est d'ordre financier. Le coût des séjours s'est renchéri et, selon le Haut conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge 150 ( * ) , « les aides actuelles sont dispersées, peu lisibles , peuvent donner des séjours collectifs une image de mode de vacances destiné aux enfants en situation difficile. Les plus pauvres méconnaissent les aides. Certaines familles de classe moyenne se détournent des séjours financés par leur commune ou leur Caf par peur du déclassement. »
Les caisses d'allocations familiales versent annuellement près de 90 millions d'euros pour soutenir diverses formes de départs en vacances (aides individuelles, colonies de vacances). Les montants et critères d'attribution relevant de chaque caisse, ils varient d'un département à l'autre. Ces aides, assez disparates, ne sont pas toujours connues, même si désormais, les familles éligibles reçoivent en principe un courrier en début d'année et peuvent accéder à un site de réservation (Vacaf) centralisant différentes offres de séjour.
Indépendamment d'un renforcement souhaitable des aides au départ en colonies de vacances pour les familles les plus modestes, une meilleure information des bénéficiaires potentiels sur les aides existantes, y compris celles des collectivités locales, et une simplification et une harmonisation de celles allouées par les caisses d'allocations familiales paraît nécessaire.
L'idée d'un « Pass colo » , avancée par plusieurs organismes 151 ( * ) , mérite d'être sérieusement étudiée pour toucher davantage les publics qui n'ont pas recours aux aides existantes et redonner une plus grande visibilité aux colonies de vacances.
Recommandation : pour relancer les séjours collectifs de vacances, simplifier et mieux faire connaître les aides existantes et mettre à l'étude la création d'un « Pass colo ».
De ce point de vue, l' opération « colos apprenantes » , initiée par le Gouvernement à l'été 2020 dans le contexte de la crise sanitaire, a valorisé l'image des colonies de vacances tout en axant l'effort sur les enfants les moins à même de partir en vacances .
Rappelons que cette aide de l'État a été attribuée à des colonies associant un renforcement des savoirs et apprentissages et des activités de loisirs, et s'adressant en priorité aux jeunes des quartiers politique de la ville et de zones rurales, issus de familles isolées, monoparentales ou en situation socio-économique difficile. Près de 62 000 enfants ont participé aux « colos apprenantes » au cours de l'été 2020, et parmi eux, environ 25 % de résidents de quartiers prioritaires, 9 % de résidents en zone de revitalisation rurale et 6 % d'enfants suivis par l'aide sociale à l'enfance 152 ( * ) . Au total, en incluant les vacances de la Toussaint, 70 000 enfants ont bénéficié de ce dispositif en 2020, pour un coût d'environ 20 millions d'euros.
Les premières évaluations sont positives, tant du point de vue des bénéfices retirés par les enfants que de l'implication des différents partenaires concernés (associations, collectivités locales) et de la sensibilisation des enseignants.
L'opération a été reconduite lors de l'été 2021. Elle doit pouvoir inspirer une politique pérenne de relance des colonies de vacances , orientée sur les publics les moins favorisés et la valeur éducative des séjours, et accompagnée d'une communication renforcée, aux plans national et local.
2. Redonner sa place à l'éducation populaire
Qu'elles soient d'inspiration confessionnelle ou laïque, de nombreuses organisations fortement implantées sur l'ensemble du territoire, bien souvent animées par des bénévoles, ont joué durant des décennies auprès des jeunes un rôle social et éducatif considérable, complémentaire à ceux de la famille et de l'école.
À l'évidence, cette fonction s'est affaiblie, certainement par le fait des évolutions sociétales, mais sans doute aussi en raison de changements d'approche dans les liens qu'elles entretiennent avec les pouvoirs publics.
Au cours des travaux de la mission d'information, l'apport de ce que l'on appellera, au sens large, l' éducation populaire , en matière d'accès des jeunes à l'autonomie et de résorption des inégalités, est clairement apparu.
Les 75 organisations nationales de jeunesse et d'éducation populaire regroupées dans le CNAJEP 153 ( * ) placent l' émancipation individuelle et collective des jeunes et la lutte contre les déterminismes sociaux au coeur de leur ambition commune. Comme la rapporteure a pu le constater lors de leur audition, les associations de jeunesse et d'éducation populaire, dans leur grande diversité, s'attachent à permettre à chaque enfant ou chaque jeune de valoriser ses aptitudes et de progresser pour trouver sa place dans la société. À ce titre, elles offrent aux moins favorisés d'entre eux de multiples opportunités de découvertes et d'apprentissages qu'ils ne trouvent pas nécessairement dans leur environnement social et familial.
Bien que les pouvoirs publics se tournent fréquemment vers ces associations, souvent en réponse à des difficultés sociales et en tout dernier lieu au cours de la crise sanitaire, elles se sentent aujourd'hui très fragilisées, voire, comme l'expriment certains de leurs responsables, « ringardisées ».
Beaucoup d'entre elles ont longtemps bénéficié de liens étroits avec l'institution scolaire et de l'engagement bénévole de nombreux enseignants. Ces liens se sont largement distendus, malgré des amorces de rapprochements lors de la mise en place de la réforme des rythmes scolaires. Certaines associations souhaiteraient l'instauration de relations plus formalisées, par exemple la présence de représentants de l'éducation populaire dans les conseils d'administration des établissements ou l'inclusion de modules consacrés à l'éducation populaire dans la formation des enseignants.
Les associations d'éducation populaire insistent surtout sur le changement de logique intervenu dans leurs relations avec les financeurs publics : elles se considèrent désormais moins considérées pour ce qu'elles sont ou le projet qu'elles portent que comme simples opérateurs d'actions définies par l'État ou les collectivités.
Dans un contexte d' érosion des subventions publiques 154 ( * ) et de remise en cause des contrats aidés, toutes ont souligné les difficultés suscitées par le recours quasi-systématique aux appels à projets . Ceux-ci génèrent des incertitudes sur la pérennité à moyen terme des financements tout en exigeant des ressources humaines qualifiées pour l'élaboration des dossiers et en les mobilisant sur des tâches administratives. Les associations les plus petites, ou même celles de taille moyenne, disposent rarement de l'ingénierie nécessaire, se trouvent de ce fait généralement exclues des marchés publics et voient leur modèle économique fortement remis en cause. Enfin, alors qu'une plus grande qualification paraît nécessaire dans les métiers de l'animation, le financement par projet induit une réelle précarité et un turn-over trop important dans les associations.
Il est donc souhaitable de revenir à des formes de soutien plus stables du secteur de l'éducation populaire , en privilégiant les conventions pluriannuelles de nature à leur donner davantage de visibilité et de stabilité.
La direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative a indiqué à la mission d'information que les neuf-dixièmes des subventions qu'elle accordait aux associations de jeunesse et d'éducation populaire l'étaient désormais dans le cadre de conventions pluriannuelles, mais cette évolution est intervenue dans le cadre d'une réduction de l'enveloppe globale et surtout du nombre de partenariats (diminution d'un tiers en sept ans) qui a conduit à recentrer les crédits d'intervention sur les grands réseaux associatifs.
La réorientation de financements annuels vers des conventions pluriannuelles demeure encore largement à opérer pour les subventions locales qui constituent la grande majorité des ressources des associations d'éducation populaire.
Celles-ci devraient néanmoins bénéficier du renforcement au soutien à la vie associative, prévu dans le plan de relance, à travers les crédits du Fonjep 155 ( * ) , qui avaient très peu évolué ces dernières années.
Recommandation : sécuriser le financement des associations d'éducation populaire dans le cadre de conventions pluriannuelles d'objectifs de préférence aux subventions annuelles et aux appels à projets.
L' instauration de partenariats locaux incluant les acteurs de l'éducation populaire , dans le cadre des projets éducatifs territoriaux ou d'autres formes de contractualisation portant sur la mise en oeuvre de politiques territoriales en direction des jeunes, doit être recherchée pour valoriser plus systématiquement leur force d'engagement auprès des jeunes.
De tels partenariats contribueraient en outre à un mode de financement plus stable et plus pérenne du secteur de l'éducation populaire.
Recommandation : renforcer les partenariats avec les associations d'éducation populaire pour la mise en oeuvre des politiques territoriales en direction des jeunes.
3. Les interrogations sur la généralisation du service national universel
Le Gouvernement a fait du projet de service national universel un axe majeur de sa politique en direction de la jeunesse dans un objectif de cohésion et de mixité sociale et de valorisation de l'engagement.
Le service national universel comporte une première phase, destinée aux jeunes de 15 à 17 ans, comportant un séjour de cohésion de deux semaines, puis une mission d'intérêt général auprès d'une association, d'une administration ou des forces de sécurité intérieure, concentrée sur une période courte ou répartie sur plusieurs mois. Cette première phase a vocation à être rendue obligatoire pour l'ensemble d'une classe d'âge.
Il peut également être suivi d'une phase d'engagement volontaire pour les jeunes de 16 à 25 ans d'une durée de trois à douze mois, le service civique en constituant la modalité principale.
S'agissant des missions de service civique , des objectifs très ambitieux ont été fixés pour 2021, puisqu'il s'agit d'accueillir 245 000 jeunes contre environ 131 000 effectivement engagés en 2020 (pour une cible initiale de 145 000). Cette forte montée en charge annoncée rend d'autant plus nécessaire une vigilance accrue sur la qualité des missions et de l'encadrement , et sur les risques de substitution à l'emploi . Lors de sa récente audition devant la commission de la culture et de la communication du Sénat, la présidente de l'Agence du service civique a souligné l'importance de la formation, sur ce plan, des référents territoriaux en charge de l'agrément des organismes d'accueil, précisant que 11 % seulement des organismes agréés étaient pour l'instant contrôlés 156 ( * ) .
Mais c'est surtout sur la première phase du service national universel , destinée à devenir obligatoire, que portent les interrogations.
Après un démarrage en 2019, l'extension de l'expérimentation n'a pu se dérouler comme prévu en 2020 du fait de la crise sanitaire. Elle a été reportée au début de cet été pour 18 000 volontaires, accueillis dans plus d'une centaine de centres et supervisés par 3 000 encadrants. Le ministre de l'éducation nationale a évoqué un objectif d'au moins 50 000 jeunes pour 2022.
Il conviendra d'effectuer un bilan approfondi de la session 2021, en particulier le rapport entre le coût du dispositif - évalué à 2 200 euros par jeune, soit un montant nettement supérieur aux premières estimations initialement avancées - et les bénéfices retirés du séjour de cohésion et de la mission d'intérêt général. Il s'agit là d'un élément primordial compte tenu des financements qui seraient nécessaires dans l'hypothèse d'un service obligatoire.
Les organisations de jeunesse se montrent très réservées sur l'intérêt d'une généralisation à l'ensemble d'une classe d'âge. En tout état de cause, il a pu être vérifié, lors des travaux la mission d'information, que ce n'est pas sur ce projet que portent leurs attentes. Elles n'en espèrent que peu de bénéfices en termes de cohésion collective et de mixité, compte tenu de la brièveté du séjour de cohésion et de son caractère assez tardif, alors que d'autres occasions de brassage pourraient être encouragées dès le collège. Enfin, le projet comporte un risque évident d'éviction budgétaire au détriment d'autres aspects de la politique en direction des jeunes.
* 132 Les temps et les lieux tiers des enfants et des adolescents hors maison et hors scolarité , Haut conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge, 20 février 2018.
* 133 Selon les études citées par le Haut conseil, 84 % des enfants de moins de dix ans de familles disposant d'un revenu supérieur à 2 250 euros nets par mois ont une activité contre 32 % dans les familles à bas revenus (moins de 750 euros) et 41 % des enfants vivant dans des quartiers prioritaires apparaissent privés d'activités, contre 24 % en moyenne pour l'ensemble des enfants.
* 134 Selon le rapport du Haut conseil, 25 % des enfants passent plus de 3 heures par jour sur les écrans en période scolaire, plus de 5 heures pendant les week-ends et les congés.
* 135 Les vacances et les activités collectives des 5-19 ans , Crédoc, mai 2020.
* 136 Rapport du Haut conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge précité.
* 137 Injep, Données statistiques sur les accueils de loisir , décembre 2020.
* 138 Rapport d'information n° 577 (2016-2017) de MM. Jean-Claude Carle, Thierry Foucaud, Mme Mireille Jouve et M. Gérard Longuet, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des finances, 7 juin 2017.
* 139 La Cour des comptes a évalué entre 840 et 940 millions d'euros par an le surcoût de cette réforme, dont 40 % pris en charge par l'État, 25 % par les caisses d'allocations familiales et 35 % par les collectivités locales et les familles (Rapport sur les finances publiques locales, septembre 2018).
* 140 Injep, Données statistiques sur les accueils de loisir , décembre 2020.
* 141 Les accueils de loisirs peuvent bénéficier d'une subvention de fonctionnement de la caisse d'allocations familiales. Cette prestation de service représente 30 % du prix de revient horaire du coût de la structure dans la limite d'un plafond fixé annuellement par la Caisse nationale des allocations familiales. Peuvent s'y ajouter des bonifications ou majorations pour les collectivités couvertes par une convention territoriale globale ou un plan mercredi.
* 142 Les nouveaux territoires de la culture , rapport d'information n° 210 (2019-2020) de M. Antoine Karam et Mme Sonia de la Provôté.
* 143 Décret n° 2021-628 du 20 mai 2021 relatif au « pass Culture » et arrêté du même jour pris pour son application.
* 144 59 millions d'euros prévus dans la loi de finances pour 2021 et 199 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2022 compte tenu de la généralisation dès la classe de 4 ème .
* 145 Voir notamment l'avis n° 143 (2020-2021) de Mme Sylvie Robert sur le projet de loi de finances et le compte rendu de l'audition du président de la SAS pass Culture, le 17 mars 2021.
* 146 L'accès du plus grand nombre à la pratique d'activités physiques et sportives , avis du Conseil économique social et environnemental, Muriel Hurtis et Françoise Sauvageot, février 2018.
* 147 France, portrait social, édition 2020 , Insee Références, « Les pratiques sportives des collégiens sont très liées au rapport au sport de leurs parents et à leurs vacances d'été », Jean-Paul Caille.
* 148 Les vacances et les activités collectives des 5-19 ans, Crédoc, mai 2020.
* 149 Injep, Analyses et synthèses n° 44, janvier 2021, Fréquentation des colonies de vacances .
* 150 Rapport Les temps et les lieux tiers des enfants précité.
* 151 Le Haut conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge a proposé un pass-colo universel de 200 euros pour les 6/14 ans et des actions de médiation envers les familles pour diminuer le taux de non-recours aux aides des familles les plus pauvres. Jeunesse au plein air souhaite un pass d'un montant de 300 euros pour tous les enfants scolarisés en CM2.
* 152 Bilan des « colos apprenantes » présenté le 11 février 2021 à la commission de l'éducation populaire du Conseil d'orientation des politiques de jeunesse.
* 153 Comité pour les relations nationales et internationales des associations de jeunesse et d'éducation populaire.
* 154 Selon les indications fournies à la mission d'information par la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, le soutien de celle-ci aux associations de jeunesse et d'éducation populaire est passé de 9,4 millions d'euros en 2014 à 7,6 millions d'euros en 2020.
* 155 Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire.
* 156 Audition de Mme Béatrice Angrand, présidente de l'Agence du service civique, Commission de la culture et de la communication du Sénat, 30 juin 2021.