TROISIÈME PARTIE - REPENSER LES PRATIQUES DÉMOCRATIQUES POUR RAPPROCHER LES CITOYENS DES INSTITUTIONS
L'abstention est plus marquée chez les jeunes électeurs : ce constat, confirmé par la récente élection présidentielle, interroge sur l'avenir de nos pratiques démocratiques.
Face à l'abstention et au vote blanc dont l'ampleur conduit à questionner la légitimité des élus, des aménagements peuvent certes être proposés pour lever certains freins à la participation des électeurs. Le numérique pourrait à terme y contribuer, même si le vote électronique n'est pas pour aujourd'hui. Des procédures de démocratie participative, dans de nombreux territoires, associent le citoyen aux débats avec le soutien des « technologies citoyennes » et constituent des pistes prometteuses au niveau local.
Mais à elles seules, ces évolutions ne sauraient suffire à déclencher l'envie de voter chez les jeunes électeurs. Pour Martial Foucault, directeur du Cevipof, l'expérimentation du vote électronique en Suisse n'a produit qu'un sursaut de participation des jeunes, qui n'a pas perduré. Dans ce pays où le recours à des formes de démocratie directe est fréquent, l'abstention des jeunes n'est pas sensiblement différente de la France 252 ( * ) .
L'importance des enjeux implique une démarche de long terme. Pour la sociologue Anne Muxel, les jeunes ressentent une « absence de confiance » ; ils « réclament davantage de reconnaissance » 253 ( * ) . Les témoignages de jeunes entendus par la mission d'information confirment cette aspiration. Des élus locaux consultés par la mission d'information sur la plateforme en ligne du Sénat parlent de la nécessité d'« ouvrir (aux jeunes) la porte des institutions » 254 ( * ) .
Pour la mission d'information, l'intégration des jeunes à la vie démocratique passe par le niveau territorial. De manière naturelle, cette partie conclut donc à la nécessité de faire des jeunes des acteurs à part entière de la vie locale.
I. UNE NÉCESSITÉ : DÉPOUSSIÉRER LE PROCESSUS ÉLECTORAL
La mission d'information estime que la crise de confiance entre citoyens et élus à laquelle notre pays est aujourd'hui confronté exige a minima des mesures pour faciliter les démarches liées au vote, le calendrier électoral propre à notre pays (choix historique du dimanche comme jour d'élection, scrutin « tombant » souvent pendant les congés scolaires du printemps...) conduisant parfois à considérer la participation à l'élection comme une contrainte.
Cette crise doit aussi encourager une réflexion globale pour mieux associer les citoyens aux décisions, en mobilisant l'échelon local qui, la mission d'information en est convaincue, est le plus approprié pour amorcer cette réconciliation de nos concitoyens avec la vie politique, et pour faire de nos jeunes concitoyens des acteurs à part entière de la vie démocratique.
A. ABSTENTION, VOTE BLANC : UNE LÉGITIMITÉ POLITIQUE QUESTIONNÉE
Tant l'ampleur de l'abstention que la proportion de votes blancs posent la question de la légitimité des décisions prises par des candidats considérés comme « mal élus », qui se heurtent désormais à une contestation endémique. « La participation électorale détermine la légitimité politique. À titre indicatif, certains maires de communes importantes ont pu être élus avec moins de 10 % des inscrits lors du dernier scrutin municipal » 255 ( * ) . Comme l'a souligné lors de son audition le professeur Daugeron : « l'un des dangers qui nous guette [...] est que, même avec les voix de 30 % des citoyens, l'élection puisse fonctionner », soulignant la nécessité de mesures destinées à « rétablir le lien entre les citoyens et les institutions » 256 ( * ) .
1. Un développement régulier de l'abstention, plus particulièrement chez les jeunes
Lors des récents scrutins, l'augmentation de l'abstention a atteint des proportions préoccupantes :
- 55,4 % et 58,6 % aux premier et second tours des élections municipales de 2020, il est vrai marquées par la crise sanitaire ;
- 66,7 % et 65,3 % aux premier et second tours des élections départementales de 2021 ;
- 66,6 % et 65,3 % aux premier et second tours des élections régionales de 2021.
Ces élections ont été caractérisées par des niveaux record d'abstention, à tempérer cependant pour les élections municipales, car la crise sanitaire a découragé de nombreux électeurs de participer au scrutin.
En revanche, la participation aux dernières élections au Parlement européen a été marquée par une relative dynamique (50 % en 2019 au lieu de 40 à 43 % entre 2004 et 2014).
Lors de l'élection présidentielle de 2017, l'abstention avait atteint 25,4 % au second tour, une proportion sans précédent à cette date, si l'on excepte le second tour de 1969 (31,1 %) ; elle a encore progressé en 2022 (28 %).
L'abstention peut être « intermittente » lorsqu'elle alterne avec le vote, la décision de participer ou non à l'élection étant fonction de celle-ci. L'abstention peut aussi être systématique, lorsqu'elle reflète une relation à la politique qualifiée par Brice Teinturier de « PRAF attitude » (PRAF pour « plus rien à faire ») 257 ( * ) . En 2017, les abstentionnistes systématiques ont représenté 14% des inscrits, selon l'Insee 258 ( * ) .
L'abstention s'explique aussi par le décalage entre le nombre d'électeurs potentiels et le nombre d'inscrits sur les listes électorales.
Une étude publiée par l'Insee en février 2020 259 ( * ) , évalue la proportion de non-inscrits à 9 %, cette catégorie représentant plus de 4,5 millions de Français ; selon un sondage de décembre 2021 260 ( * ) , 50 % de ces non-inscrits ont moins de 35 ans.
La notion de « mal inscrits » se réfère aux personnes inscrites sur des listes électorales ne relevant pas du ressort de leur domicile, par exemple à la suite d'un déménagement, lorsque la personne n'a pas effectué les démarches de réinscription sur les listes correspondant à son nouveau domicile : « 7,6 millions de Français se trouveraient dans cette situation, sur un total de 48 millions d'électeurs inscrits. Ils ont une propension trois fois plus importante à l'abstention que les citoyens dont le bureau de vote se situe à proximité de leur domicile » 261 ( * ) .
Le total des non-inscrits et des mal-inscrits s'élèverait à 12 millions de personnes environ, ce qui est considérable.
Qu'elle soit intermittente ou systématique, l'abstention s'inscrit dans une évolution du rapport au vote faisant plus de place à la notion de droit, qui implique le droit de ne pas voter, qu'à la notion de devoir.
L'abstention concerne ainsi davantage les jeunes : selon la sociologue Anne Muxel, entendue par la mission d'information, « Quelle que soit l'élection, les jeunes sont toujours plus abstentionnistes, environ dix points de plus en moyenne que le niveau d'abstention mesuré dans l'ensemble du corps électoral ». 85 % des 18-24 ans (contre 89 % pour l'ensemble) ne sont pas inscrits sur les listes.
L'abstention des jeunes tient souvent au fait qu'ils ne se reconnaissent pas dans l'offre politique, comme l'a souligné lors de son audition le directeur du Cevipof : « le désintérêt plus fort des jeunes à l'égard de l'élection présidentielle peut être lié à une question d'offre électorale, à savoir si les candidats sont capables de discuter, de débattre et de formuler des propositions au sujet de ce que les jeunes identifient comme des enjeux prioritaires » 262 ( * ) .
Parmi les 18-29 ans, moins de deux inscrits sur dix auraient participé aux deux tours des élections présidentielle et législatives de 2017 : « À ces âges, le vote intermittent est largement dominant : il concerne six jeunes inscrits sur dix. Ils s'abstiennent aussi systématiquement plus fréquemment que les autres. Les 25-29 ans sont toutefois plus abstentionnistes permanents que les 18-24 ans : 24 % contre 20 % » 263 ( * ) . L'abstention systématique caractériserait davantage les jeunes qui ne sont « ni en emploi, ni en formation, ni étudiants » 264 ( * ) . Actuellement, l'abstention diminue avec l'âge (environ 16 % d'abstentionnistes parmi les 60-69 ans, 12 % chez les 70 ans et plus), les générations plus âgées envisageant plus souvent le vote comme un devoir.
Au total, selon Anne Muxel « c'est approximativement une moitié des jeunes en âge de voter qui se rend régulièrement aux urnes », ce qui signifie que la moitié ne s'y rend pas. Ce chiffre est cohérent avec le fait que « Plus d'un jeune sur deux pensent que les élections ne permettent pas de changer les choses en France » 265 ( * ) .
Bien que l'élection présidentielle soit toujours la plus mobilisatrice, l'abstentionnisme des jeunes en 2017 a atteint 29 % chez les 18-24 ans et 28 % chez les 25-34 ans. En 2022, l'abstention aurait concerné 41 % des 18-24 ans au second tour 266 ( * ) de l'élection présidentielle.
Ces évolutions interrogent l'avenir de notre démocratie, même si l'abstention en France peut être relativisée, si l'on se réfère à certains exemples étrangers : ainsi, Jean-Pierre Gaudin, professeur émérite de sciences politiques, faisait observer que « si la Suisse vote souvent, elle vote souvent très peu, c'est-à-dire que le taux de participation atteint difficilement, en moyenne, les 50 % - souvent, dans les scrutins locaux, il culmine à 25 %. Cela n'empêche pas la démocratie suisse d'être citée en exemple... » 267 ( * ) .
Pour le rapporteur, le fort taux d'abstention des jeunes est un enjeu crucial. Lorsque les jeunes n'ont pas d'espoir, lorsqu'ils pensent que leurs voix ne comptent pas, il est compréhensible qu'ils estiment ne pas avoir de raison de participer aux élections. Il faut donc s'interroger sur ce que les élus ont collectivement raté et tout faire pour retrouver la confiance des jeunes. Cela suppose de ne pas avoir peur de se remettre en question.
2. Un débat récurrent : la reconnaissance du vote blanc
Le vote blanc relève d'un autre rapport au vote. Il est le fait d'électeurs auquel aucun candidat ne convient, mais qui n'envisageraient pas pour autant de ne pas participer au scrutin.
L'assimilation des bulletins blancs aux bulletins nuls lors de la proclamation des résultats a été la règle jusqu'à l'adoption de la loi n° 2014-172 du 21 février 2014 visant à reconnaître le vote blanc aux élections 268 ( * ) comme le montre l'encadré ci-après :
Le décompte des bulletins blancs - rappel historique
L'origine de l'assimilation des bulletins blancs et nuls lors des premières élections, au début de la Révolution française, proviendrait du fait que les électeurs devaient alors inscrire eux-mêmes sur le bulletin le nom du candidat pour lequel ils souhaitaient voter ; aussi, un bulletin sans nom - donc blanc - était-il irrégulier au regard des règles électorales en vigueur. Sous la Restauration toutefois, certaines élections comptabilisent le vote blanc comme partie intégrante des suffrages exprimés ». En 1839, sous la monarchie de Juillet, la Chambre des députés renverse finalement cette règle. Depuis cette date, l'assimilation des bulletins blancs et nuls est demeurée une règle constante pour les opérations de vote en France.
Cette règle, malgré son ancienneté, « n'en a pas moins été constamment contestée sous les Républiques successives. Dès 1880, deux députés du Vaucluse, Alfred Naquet et Jean-Baptiste Saint-Martin, présentaient une proposition de loi visant à mettre fin à cette assimilation entre bulletins blancs et nuls. Depuis lors, cette revendication n'a cessé de susciter des propositions de loi ayant le même objet . »
La question des bulletins blancs a donné lieu à de nombreuses initiatives législatives dans les deux assemblées.
Entre 1993 et 2012, on compte plus de 25 propositions de loi déposées à l'Assemblée nationale pour autoriser un décompte spécifique des bulletins blancs : sept propositions de loi au cours de la X e législature (1993-1997), cinq pour la XI e législature (1997-2002), six sous la XII e législature (2002-2007) et huit pour la XIII e législature (2007-2012). Cinq propositions sénatoriales allant dans le même sens ont été identifiées entre 2000 et 2012, certaines envisageant également de regarder un bulletin blanc comme un suffrage exprimé .
Source : rapport n° 357 (2012-2013) fait au nom de la commission des lois par François Zocchetto sur la proposition de loi visant à reconnaître le vote blanc aux élections.
Depuis la loi de 2014 visant à reconnaître le vote blanc aux élections, les bulletins blancs donnent lieu à un décompte différent des bulletins nuls et sont annexés en tant que tels au procès-verbal des résultats 269 ( * ) . Le rapporteur du Sénat, constatant que « la confusion des bulletins blancs et nuls lors du dépouillement d'un scrutin méconnaît la logique différente entre un vote blanc et un vote nul » 270 ( * ) , a plaidé en faveur de l'adoption de ce texte qui s'applique à la plupart des scrutins 271 ( * ) .
Le poids relatif du vote blanc lors des seconds tours des deux dernières élections présidentielles rend compréhensible la frustration d'électeurs dont le vote ne se retrouve pas dans le décompte des suffrages exprimés ni dans le calcul des majorités.
En 2017, on comptait ainsi 3 021 499 bulletins blancs (8,5 % des suffrages) et 1 064 225 nuls, soit plus de 4 millions d'électeurs : leur prise en compte, conjuguée à l'abstention (12 millions d'électeurs), relativisait les résultats du scrutin : en cumulant abstention, vote blanc et bulletins nuls, la majorité absolue (50 %) n'aurait pas été franchie par le candidat élu qui a recueilli les suffrages de 43,63 % du corps électoral français 272 ( * ) .
En 2022, le nombre de bulletins blancs est en diminution, même s'il reste important : 2 233 904 (et 805 249 bulletins nuls). Les bulletins blancs représentent 6,36 % des suffrages, faisant resurgir le débat de 2017 : en tenant compte du vote blanc, le candidat élu aurait réuni non pas 58,5 % des suffrages exprimés mais 54,7 %, et 38,5 % des suffrages si l'on ajoute les bulletins nuls et en tenant compte de l'abstention 273 ( * ) .
L'intégration des bulletins blancs parmi les suffrages exprimés soulève néanmoins diverses difficultés.
En l'état actuel du droit, la pleine reconnaissance des bulletins blancs se heurterait à un obstacle constitutionnel s'il devait s'appliquer à l'élection présidentielle, puisque l'article 7 de la Constitution prévoit que « le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés ». Or, la prise en compte du vote blanc parmi les suffrages exprimés pourrait conduire à la situation qu'aucun candidat n'obtienne la majorité absolue au second tour . En 2014, le rapporteur du Sénat faisait observer que « Si l'absence actuelle de décompte des bulletins blancs empêche de mesurer la probabilité d'un tel cas de figure, l'élection, en 1995, de M. Jacques Chirac et, en 2012, de M. François Hollande avec une majorité absolue de suffrages exprimés mais une majorité relative de votants doit conduire à la prudence. » Le rapport de la mission d'information de l'Assemblée nationale visant à identifier les ressorts de l'abstention et les mesures permettant de renforcer la participation électorale, publié en décembre 2021, a écarté la possibilité de comptabiliser les votes blancs parmi les scrutins exprimés lors de l'élection présidentielle, considérant que « Le risque d'une impasse est réel, obérant la confiance dans la capacité de notre démocratie à assurer la stabilité des institutions » 274 ( * ) .
De même, la prise en compte des votes blancs parmi les suffrages exprimés présenterait une difficulté pour l'adoption de textes soumis à référendum qui doivent être approuvés à la majorité des suffrages exprimés : un vote blanc équivaut dans ce contexte à un vote contre.
En outre, la reconnaissance du vote blanc comme suffrage exprimé semble contredire la finalité du vote, qui est d'identifier les candidats bénéficiant du plus large soutien des électeurs, comme l'a fait observer à la mission d'information Bruno Daugeron, professeur des universités en droit public : « le vote blanc est une négation de l'objet du vote et de l'élection. En effet, l'élection vise à désigner une personne et le vote sert à prendre une décision. Considérer comme exprimées les voix de personnes qui refusent la décision me paraît étrange du point de vue juridique, même si cela peut se comprendre du point de vue politique » 275 ( * ) .
Enfin, le rapport précité de l'Assemblée nationale faisait récemment observer qu'une « comptabilisation de l'abstention » devrait avoir pour corollaire « l'instauration du vote obligatoire », ce qui doit être écarté dans un contexte où l'on cherche à susciter l'adhésion et la participation des électeurs, objectif en contradiction avec l'idée de coercition et de sanction 276 ( * ) . Dans cet esprit, interrogée par la mission d'information sur l'hypothèse de seuils minimaux de participation 277 ( * ) ou d'un quorum pour contourner les difficultés susceptibles d'altérer la légitimité de certaines élections 278 ( * ) , le professeur Heitzmann-Patin a estimé lors de son audition que « fixer un seuil de participation en plus du seuil minimal d'inscrits ferait prendre le risque que ceux qui se sont déplacés pour voter voient leur vote annihilé par ceux qui ne l'ont pas fait. On ne peut pas sanctionner ceux qui sont allés voter. Par ailleurs, cela frise la question du vote obligatoire, qui n'est pas du tout dans la culture française » 279 ( * ) , et qu'une telle mesure pourrait être contradictoire avec le droit à l'abstention. « Peut-être pourrions-nous réfléchir à un seuil de participation minimum pour que l'élection puisse être considérée comme acquise », a pour sa part indiqué le professeur Daugeron à la mission d'information 280 ( * ) .
À titre personnel, le rapporteur est favorable à une pleine reconnaissance du vote blanc en tant que suffrage exprimé. Il regrette que l'absence de reconnaissance explicite du vote blanc par le code électoral revienne à placer sur le même plan le vote blanc, le vote nul et l'abstention, qui procèdent de démarches différentes. Une lecture politique du vote blanc devrait donc conduire à rapprocher le « score » des votes blancs du score de chacun des candidats. En ce sens, la proposition de loi relative au statut de l'élu et visant à renforcer les droits et les devoirs des élus et la participation à la vie démocratique 281 ( * ) , dont le rapporteur a pris l'initiative en 2018, proposait, pour toutes les élections, sauf celle du Président de la République et les référendums :
- de modifier l'article L. 65 du code électoral afin que les votes blancs soient « pris en compte pour la détermination des suffrages exprimés » ;
- d'insérer dans le code électoral un nouvel article prévoyant que « Lorsque le plus grand nombre de suffrages exprimés se porte sur les bulletins blancs, il est procédé à un nouveau scrutin dans les conditions définies par un décret en Conseil d'État . » 282 ( * )
* 252 Compte rendu du 10 février 2022.
* 253 Compte rendu du 25 janvier 2022.
* 254 Une synthèse commentée des réponses adressées à la mission d'information est annexée à ce rapport.
* 255 Contribution des commissaires aux lois du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) ; Le vote à distance, à quelles conditions ?, rapport d'information fait par François-Noël Buffet au nom de la commission des lois, n° 240 (2020-2021), p. 77.
* 256 Compte rendu du 16 février 2022.
* 257 Brice Teinturier, « Plus rien à faire, plus rien à foutre. La vraie crise de la démocratie » , 2017.
* 258 Insee Première , n° 1670, 19 octobre 2022 (Guillemette Buisson et Sandrine Penant, « Élections présidentielle et législative de 2017 : neuf inscrit sur dix ont voté au moins à un tour de scrutin »).
* 259 « 47,7 millions d'électeurs sur les listes électorales françaises en février 2020, », Dominique Guédès, Insee focus n° 186, 26 février 2020.
* 260 Non-inscrits et abstentionnistes : cartographie d'un continent peu exploré (bva-group.com)
* 261 Le vote à distance, à quelles conditions ?, rapport d'information fait par François-Noël Buffet au nom de la commission des lois, n° 240 (2020-2021), pp. 13-14.
* 262 Compte rendu du 10 février 2022.
* 263 Anne Muxel, Politiquement jeune , 2017, p.144.
* 264 Anne Muxel, Politiquement jeune , 2017, p.101.
* 265 Anne Muxel, Politiquement jeune , 2017, p.101.
* 266 Selon une enquête Ipsos-Sopra Steria réalisée auprès de 4 000 personnes inscrites sur les listes électorales (« Une abstention proche des records lors de l'élection présidentielle 2022 », Le Monde.fr , 25 avril 2022).
* 267 Compte rendu du 29 mars 2022.
* 268 Loi issue d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale adoptée avec l'accord du Sénat.
* 269 L'article premier de cette loi a ainsi complété l'article L. 65 du code électoral : « Les bulletins blancs sont décomptés séparément et annexés au procès-verbal. Ils n'entrent pas en compte pour la détermination des suffrages exprimés, mais il en est fait spécialement mention dans les résultats des scrutins. Une enveloppe ne contenant aucun bulletin est assimilée à un bulletin blanc. »
* 270 Rapport n° 357 (2012-2013) fait au nom de la commission des lois par François Zocchetto.
* 271 Il figure au titre I er du code électoral : Dispositions communes à l'élection des députés, des conseillers départementaux, des conseillers métropolitains de Lyon, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires (Articles L1 à L118-4) .
* 272 « Votes blancs et nuls, abstention : les résultats du second tour s'ils étaient pris en compte », Lemonde.fr , 8 mai 2017.
* 273 « Les résultats du second tour de la présidentielle si abstention et vote blanc étaient pris en compte », Lemonde.fr , 25 avril 2022.
* 274 Président : Xavier Breton ; rapporteur : Stéphane Travers (N° 4790, XV e législ., p. 51).
* 275 Compte rendu du 16 février 2022.
* 276 N° 4790, XV e législ., p. 52.
* 277 Des mécanismes approchants sont prévus pour le premier tour de scrutin par le code électoral, pour l'élection des députés, des binômes de conseillers départementaux et des sénateurs. Ils conditionnent l'élection du ou des candidats au premier tour à l'obtention d'un nombre de suffrages « égal au quart du nombre des électeurs inscrits ».
* 278 Le code électoral subordonne d'ailleurs l'élection des députés (article L. 126), les binômes de conseillers départementaux (L. 193) et les sénateurs (article L. 294) dès le premier tour à l'obtention d'un nombre de suffrages « égal au quart du nombre des électeurs inscrits ».
* 279 Compte rendu du mercredi 29 mars 2022.
* 280 Compte rendu du 23 février 2022.
* 281 N° 530 (2017-2018).
* 282 Mesures applicables à l'élection des députés, des conseillers départementaux, des conseillers métropolitains de Lyon, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires (Articles L. 1 à L. 118-4) .