II. UNE EXIGENCE : MIEUX ASSOCIER LE CITOYEN AUX DÉCISIONS
Les travaux conduits par la mission ont confirmé la nécessité de mieux associer les citoyens aux décisions publiques afin de redonner du souffle à la démocratie et de raviver la confiance dans les institutions.
Comme le relevait en 2017 la mission d'information du Sénat sur la démocratie participative, que le rapporteur a présidée, divers facteurs contribuent à l'appétence de certains citoyens pour la démocratie participative 316 ( * ) :
- le fait que les citoyens soient aujourd'hui mieux formés et informés que par le passé, même si l'excès de données disponibles en ligne, la recherche effrénée de scoops, et le risque de manipulation qui en résulte constituent autant de limites à cette information ;
- la transparence sans précédent de la vie politique permise par le numérique ;
- la volonté de peser davantage dans les décisions, parallèlement à l'érosion du respect dont les « experts » faisaient autrefois l'objet et à la conviction croissante que les pouvoirs publics n'ont pas le monopole de l'intérêt général ;
- l'essor de technologies facilitant l'expression et la mobilisation des citoyens ainsi que leur dialogue avec les pouvoirs publics et favorisant l'implication des citoyens dans des décisions plus inclusives et plus horizontales.
Selon le fondateur de l'association Empreintes citoyennes , qui oeuvre au rapprochement entre les citoyens et les élus, « le fonctionnement de la démocratie représentative (...) semble difficile sans participation citoyenne et sans dialogue citoyen » ; « l'invention du terme de démocratie participative semble naître du constat de la difficulté de faire fonctionner la démocratie représentative et de la distance qui s'est creusée entre représentants et représentés » 317 ( * ) .
La nécessité de mieux associer le citoyen à la décision publique avait été soulevée, entre autres exemples, par un rapport du Conseil d'État de 2011 intitulé Consulter autrement, participer effectivement , qui appelait à la mise en place d'une procédure délibérative dans l'action publique, en amont du pouvoir réglementaire.
Les travaux de la mission d'information ont:
- mis en évidence le rôle crucial des collectivités territoriales dans l'objectif de rapprocher les citoyens et les élus : la commune constitue ainsi, pour le président d' Empreintes citoyennes, « l'espace naturel du citoyen », « le berceau, la colonne vertébrale et la fabrique de la citoyenneté » ; cette vocation doit également s'asseoir sur des « coopérations avec les autres niveaux de territoire » 318 ( * ) ;
- confirmé les constats de la mission d'information sur l'illectronisme, s'agissant de l'intérêt croissant de l'outil numérique dans la vie démocratique 319 ( * ) . Le président de Cap collectif , entendu par la mission, indiquait ainsi avoir lancé « la plateforme Parlement et citoyens afin de montrer qu'il était possible de produire la loi autrement, de sortir de la logique de l'entre soi (et) de l'outiller grâce au numérique » 320 ( * ) .
La mission d'information a par ailleurs constaté la diversité des outils de démocratie participative à la disposition des institutions pour donner de la consistance au dialogue citoyen, et l'intérêt de ces formules pour rapprocher les élus des citoyens.
A. UNE DIVERSITÉ D'OUTILS DE DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE À LA DISPOSITION DES INSTITUTIONS
Les outils de démocratie participative se sont considérablement développés au cours des dernières décennies et présentent aujourd'hui une remarquable diversité de formules.
1. Démocratie participative, démocratie représentative, de quoi parle-t-on ?
On oppose traditionnellement la démocratie représentative à la démocratie directe. De la démocratie représentative à la démocratie délibérative, variante de la démocratie participative, différents concepts doivent être explicités.
Quelques définitions 321 ( * )
« La démocratie représentative est un système politique dans lequel on reconnaît à une ou plusieurs assemblées restreintes le droit de représenter l'ensemble d'un peuple, d'une nation ou d'une communauté. Elle est le modèle qui s'est progressivement imposé dans le monde occidental à partir de la fin du XVIII e siècle.
La démocratie directe est un régime politique dans lequel les citoyens exercent directement le pouvoir par leur vote, sans l'intermédiaire de représentants, et où les principaux responsables sont tirés au sort ; ses modèles sont, par excellence, l'Athènes des V e et IV e siècles avant Jésus-Christ ou certains cantons suisses d'aujourd'hui, notamment ceux d'Appenzell Rhodes-Intérieures et de Glaris.
Certains systèmes institutionnels combinent des éléments de ces deux modèles.
La démocratie semi-représentative est un régime politique dans lequel le peuple peut, sur l'initiative de ses représentants, exercer directement son pouvoir par le biais du référendum. La démocratie semi-directe va un peu plus loin : elle prévoit soit des référendums d'initiative populaire, c'est-à-dire déclenchés sur l'initiative des citoyens, comme en Suisse ou en Italie, soit des mécanismes de rappel ( recall , en anglais) ou de révocation populaire des élus, comme dans certains États des États-Unis.
Enfin, la démocratie participative , un concept né à la fin des années 1960, s'efforce de surmonter les limites de la démocratie représentative en permettant aux individus d'exprimer leur avis et de peser dans les décisions qui les concernent. Elle confie de nouveaux rôles ou de nouveaux pouvoirs aux citoyens, qu'elle considère par définition comme actifs et bien informés. Certaines de ses modalités la rapprochent d'ailleurs de la démocratie directe ou semi-directe.
L'une des variantes de la démocratie participative est la démocratie délibérative , qui met l'accent sur la participation du public à la phase de délibération précédant ou accompagnant l'élaboration des décisions. La démocratie délibérative cherche à explorer collectivement une question pour faire apparaître des arguments nouveaux ou placer les problèmes sous une autre perspective. Elle vise à diversifier les points de vue pris en compte, et à mieux cerner les rapports de force à l'oeuvre autour d'un choix politique. »
La démocratie représentative repose sur le principe selon lequel le citoyen confie l'exercice de tout ou partie de la souveraineté qu'il détient à des représentants. Elle s'incarne dans l'ensemble des régimes parlementaires contemporains qui peuvent, le cas échéant, recourir également à des mécanismes de démocratie directe, tels que les référendums ou à des procédés de démocratie participative.
La démocratie participative recouvre « tous les mécanismes et démarches qui visent à associer les citoyens ordinaires au processus de décision, de manière directe ou indirecte » selon Loïc Blondiaux, professeur de sciences politiques à l'université Paris 1, entendu par la mission d'information 322 ( * ) . Mais comme l'a relevé lors de son audition Mathilde Heitzmann-Patin, professeur de droit public à l'université du Mans, la distinction entre les deux systèmes peut être plus complexe puisque l'élection, mécanisme de démocratie représentative par excellence, s'appuie déjà sur la participation du citoyen : « décider indirectement en élisant ses représentants, c'est aussi participer » 323 ( * ) .
Pour Jean-Pierre Gaudin, professeur émérite de sciences politiques entendu par la mission d'information, certains exemples étrangers montrent une articulation originale entre la délibération des citoyens et celle des élus ; ils procèdent de démarches « que l'on pourrait qualifier d'« hybrides », de « semi-représentatives » ou de « semi-directes » » . L'exemple du droit d'initiative populaire, développé dans l'encadré ci-dessous, constitue « une formule mixte, sous fort encadrement du pouvoir législatif » 324 ( * ) .
Le droit d'initiative populaire suisse
« La Suisse est plus près de nous que le Brésil, mais son histoire, tant politique qu'institutionnelle, est assez éloignée de la nôtre. On peut difficilement dire que la Suisse soit une démocratie directe, en tout cas pure. Les Landsgemeinden ont disparu, et la consultation systématique préalable aux dépenses budgétaires est marginale. Nous sommes plutôt en présence d'une formule mixte, sous fort encadrement du pouvoir législatif.
« Je laisse de côté le référendum suisse, déjà plusieurs fois commenté, et me concentrerai sur un autre mécanisme, le droit d'initiative populaire, qui combine délibération des représentants et des citoyens et qui existe également au plan local et au plan national.
« (...) Un comité d'initiative doit d'abord être constitué et comporter au moins sept citoyens. En fait, un tel comité est souvent appuyé sur des groupes d'intérêt. En l'espèce, pour les soins infirmiers, la proposition d'initiative a été construite autour d'un syndicat, l' Association suisse des infirmiers . Cette initiative est assez remarquable, parce qu'elle a été approuvée, exceptionnellement, par 61 % des suffrages, avec 65 % de participation. (...)
« (...) J'insiste sur la crédibilité de cette démarche, liée au fait qu'une mise en oeuvre des décisions soutenues par l'initiative et adoptées par le Parlement est déjà prévue : on sait où l'on va, ce qui est décisif.
Deux volets ont déjà été prévus : un volet rapide, (...), se fondant sur un projet de loi déjà préparé par le Gouvernement - je rappelle que ce dernier élu au suffrage universel direct - et un second projet de loi, ultérieur, devant être adopté dans un délai maximum de dix-huit mois (...)
« Le droit d'initiative en Suisse se révèle comme une démarche à dynamique citoyenne, contrairement au référendum d'initiative populaire français. Il s'agit d'abord d'une initiative des citoyens, ratifiée ensuite par le Parlement, et non l'inverse : c'est une dynamique de type bottom-up . Le droit d'initiative peut ainsi créer une articulation étroite entre la délibération citoyenne et la délibération parlementaire, mais avec un encadrement parlementaire significatif, puisqu'en dernière instance c'est le Parlement qui, par un vote positif, accepte le vote populaire de l'initiative. Ce n'est pas décourageant : plus de 200 initiatives nationales et encore plus d'initiatives locales ont été recensées en Suisse ; tout cela est institutionnalisé. »
Source : compte rendu de l'audition du 29 mars 2022, intervention de Jean-Pierre Gaudin, professeur émérite de sciences politiques.
L'exemple du droit d'initiative populaire suisse concourt à démontrer que les mécanismes de démocratie participative mêlent, en réalité, des prérogatives appartenant concurremment aux citoyens et à leurs représentants.
2. Trois niveaux de participation du citoyen à la décision : initiative, consultation et adoption
La participation des citoyens à la décision peut intervenir à différents stades, identifiés lors de son audition par le professeur Heitzmann-Patin à partir de la typologie suivante : le citoyen initie la décision, le citoyen concourt à l'élaboration la décision et, enfin, le citoyen adopte la décision. Dans cette logique, la pétition illustre l'initiative du citoyen, les consultations locales sont l'occasion pour le citoyen de participer à l'élaboration de la décision et, enfin, le référendum fait décider le citoyen 325 ( * ) .
a) La participation à l'initiative : le droit de pétition
Le droit de pétition constitue un exemple d'initiative reconnue au citoyen.
La dernière évolution législative en matière de droit de pétition a été introduite, à l'échelle des collectivités territoriales, par l'article 14 de la loi « 3DS » 326 ( * ) qui a modifié l'article L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Le droit de pétition ainsi prévu par le CGCT permet à un dixième des électeurs d'une commune (un cinquième avant l'entrée en vigueur de la loi 3DS) 327 ( * ) de solliciter l'organisation d'une consultation locale sur un thème relevant de la compétence de la collectivité, « la décision d'organiser la consultation (appartenant in fine) à l'assemblée délibérante » de celle-ci 328 ( * ) . Mais il ne conduit pas nécessairement à l'inscription du sujet de la pétition à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante concernée.
Dans une logique similaire, le mécanisme « e -pétitions », qui a été mis en place par le Sénat via son site internet, confie à la conférence des présidents du Sénat le soin d'examiner, dans un délai de six mois, les pétitions ayant atteint le seuil de 100 000 signatures et d'y donner suite selon les procédures appropriées : constitution d'une mission d'information, inscription à l'ordre du jour d'une proposition de résolution relevant de l'article 34-1 de la Constitution 329 ( * ) , organisation d'un débat en séance publique ou dépôt d'une proposition de loi inspirée par la pétition. L'encadré ci-après montre la diversité des sujets soumis au Sénat par le biais de ces pétitions.
Cinq exemples de pétitions parmi les
soixante-treize ouvertes à signature
sur la plateforme
« e-pétitions » du Sénat au 27 avril
2022
330
(
*
)
- Non aux thérapies amnésiantes
« Pétition pour un texte de loi rectificatif, visant à supprimer les thérapies par amnésie judiciaire. Des gens ont pu être amnésiés jeunes ou très jeunes. Sans suivi et ont pu aboutir à des dérives comportementales graves, car privés de possibilité de soins. »
- Lutte contre les squatteurs
« Afin de lutter contre les squatteurs de logements, et certains squatteurs invoquant le fait qu'ils ont en toute bonne foi signé un bail avec le propriétaire et payé un dépôt de garantie (en espèces), il serait souhaitable de modifier la loi [...]. »
- Faire évoluer la législation et la réglementation concernant la modification des motos
« L'utilisateur d'un deux-roues motorisé et plus particulièrement le motard veut pouvoir modifier sa moto afin qu'elle soit personnalisée. Il veut effectuer les réparations nécessaires sans pénaliser son budget et dans le respect de la loi. Le motard est soucieux de sa sécurité et de la protection de l'environnement. »
« Une modification de la législation française, qui à l'heure actuelle est proche du néant voire de l'autisme [...]. Une modification des textes permettrait aux motards et bikers de faire réaliser par un professionnel les modifications désirées, dans la limite où elles ne mettent pas en péril la sécurité de ces derniers ni celle des autres usagers de la route. »
- Facture électricité et téléphone en fonction de ce que l'on gagne
« Les fins de mois sont difficiles, l'inflation est galopante, les augmentations de charges sont plus importantes que l'augmentation des salaires, des prestations sociales et des allocations. Je propose de faire une loi ou une règlementation visant à facturer l'électricité, le téléphone et les charges en fonction de ce que l'on gagne comme revenus. »
- Casier judiciaire vierge dans la fonction publique
« Pour que l'accès à la fonction publique ne soit accessible qu'avec un casier judiciaire vierge, président, ministres, députés sénateurs, policiers, enseignants, maires... Avec une rétroactivité pour les personnes déjà en place. »
Source : plateforme e-pétitions du Sénat
b) La participation à l'examen d'une décision : l'exemple des consultations locales
Le droit ouvert au citoyen de participer à l'examen d'un projet de décision recouvre l'ensemble des consultations destinées à éclairer la décision de l'autorité compétente.
Ainsi, l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004 dispose que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, [...] de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement » . L'environnement constitue en effet un champ naturel pour l'organisation de telles consultations, avec les infrastructures et l'urbanisme. Loïc Blondiaux, professeur de sciences politiques à l'université de Paris 1, a toutefois estimé lors de son audition 331 ( * ) que l' « on assiste (...) à une régression du droit de participation, notamment en matière environnementale : la loi d'accélération et de simplification de l'action publique, dite « loi ASAP », a réduit le champ de compétences de la Commission nationale du débat public (CNDP) en élevant le seuil déclenchant sa saisine obligatoire, ainsi que le champ de l'enquête publique » 332 ( * ) .
Commission nationale du débat public
Autorité garante du débat public
« Depuis 25 ans, la CNDP est l'autorité indépendante garante du droit constitutionnel de chacune d'être informé.e et de participer aux décisions ayant un impact sur l'environnement. Le code de l'environnement oblige les décideur.e.s à saisir la CNDP de leurs projets, plans ou programmes qui ont un impact sur l'environnement et présentent de forts enjeux socio-économiques. La CNDP est une instance neutre et indépendante. Elle ne prend pas position sur l'opportunité des projets, plans ou programmes mais éclaire sur leurs conditions de faisabilité au regard des arguments portés par le public. »
Source : rapport annuel 2019 de la CNDP
Les consultations organisées par les collectivités territoriales sont l'exemple le plus commun de consultations populaires, qu'elles soient fondées sur les dispositions ad hoc prévues par le CGCT 333 ( * ) ou sur celles, plus souples, applicables à l'ensemble des administrations sur le fondement des articles L. 131-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration.
c) L'adoption de la décision par le citoyen : le référendum
Le référendum consiste à confier directement au citoyen l'adoption d'une décision ou d'une norme. Il constitue donc en quelque sorte l'aboutissement ultime de la démocratie participative.
Cette procédure est inscrite dans la Constitution à plusieurs occurrences 334 ( * ) : dans le domaine législatif (article 11), pour approuver un projet de révision de la Constitution voté dans les mêmes termes par les deux assemblées 335 ( * ) (article 89), pour autoriser la ratification d'un traité relatif à l'Union européenne 336 ( * ) (article 88-5), et depuis 2003 pour permettre aux collectivités territoriales de soumettre à leurs électeurs des projets de délibération ou d'actes relevant de leurs compétences (article 72-1).
S'agissant du mécanisme de référendum d'initiative partagée 337 ( * ) inscrit à l'article 11 de la Constitution à la suite de la réforme du 23 juillet 2018, mais dont la procédure n'a jamais abouti depuis sa mise en oeuvre, Mathilde Heitzmann-Patin, professeur de droit public à l'université du Mans, a fait observer que sa dénomination courante ne reflétait pas la réalité d'une procédure dont « l'initiative est avant tout parlementaire - avec le soutien de citoyens dans un deuxième temps. La nouvelle version qui est proposée par le projet de réforme constitutionnelle n° 2203 ne change pas cette logique : même si les seuils ont été abaissés à un dixième des parlementaires et un million d'électeurs, l'initiative reste aux parlementaires » 338 ( * ) .
* 316 Décider en 2017 : le temps d'une « démocratie coopérative », op. cit., pp. 34 et s.
* 317 Compte rendu du 7 décembre 2021.
* 318 Compte rendu du 7 décembre 2021.
* 319 Rapport fait par Raymond Vall au nom de la mission d'information sur la lutte contre l'illectronisme et pour l'inclusion numérique, n° 711, 2019-2020.
* 320 Compte rendu du 23 mars 2022.
* 321 Source : Décider en 2017 : le temps d'une « démocratie coopérative », op. cit., p. 28 .
* 322 Compte rendu du 29 mars 2022.
* 323 Compte rendu du 29 mars 2022.
* 324 Compte rendu du 29 mars 2022.
* 325 Ces thématiques ont donné lieu à de très nombreux travaux et publications ; les développements ci-après se bornent donc à des rappels succincts.
* 326 Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.
* 327 Ce seuil est de un vingtième des électeurs pour les autres collectivités territoriales, contre un dixième avant la loi 3DS.
* 328 Alinéa 5 de l'article L. 1112-16 du CGCT.
* 329 Les résolutions de l'article 34-1 de la Constitution permettent à l'Assemblée nationale et au Sénat d'adopter des textes qui n'entrent pas dans le champ que l'article 34 de la Constitution confie à la loi ; ces résolutions exposent la position des députés ou des sénateurs sur des sujets divers.
* 330 Les pétitions retenues ont été sélectionnées sur la plateforme e-pétitions via le dérouleur « trier les pétitions par : ordre aléatoire ».
* 331 Compte rendu du 29 mars 2022.
* 332 Références à l'article 55 la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique réécrivant l'article L121-8-1 du code de l'environnement relatif au domaine de compétence de la CNDP et à l'article 2 du décret n° 2021-1000 du 30 juillet 2021 portant diverses dispositions d'application de la loi de la loi ASAP qui relève les seuils relatifs au montant des projets entrant dans le champ de compétence de la CNDP.
* 333 Dans les différentes sections intitulées « Consultation des électeurs ».
* 334 Titre premier « De la souveraineté », article 3 ; Titre II « Le Président de la République », article 11 ; Titre XII « Des collectivités territoriales », article 72-1 ; Titre XV « De l'Union européenne, article 88-5. Titre XVI « De la révision », article 89.
* 335 Le Président de la République peut décider de soumettre le projet de révision au Congrès, où il doit pour être approuvé recueillir une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
* 336 Sauf si une motion adoptée en termes identiques par les deux assemblées à la majorité des trois cinquièmes autorise le Parlement à adopter le projet de loi de ratification.
* 337 « Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d'une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an . » Cette procédure suppose l'adhésion de 185 députés et sénateurs au moins ainsi que de plus de 4,5 millions d'électeurs.
* 338 Compte rendu du 29 mars 2022.