1. Des dispositifs fiscaux perfectibles...
Les principaux dispositifs fiscaux d'aide à l'innovation sont le crédit d'impôt recherche et le crédit d'impôt innovation, dont les mécanismes sont proches, mais les assiettes différentes.
Principes de fonctionnement du crédit d'impôt recherche et du crédit d'impôt innovation
Le crédit d'impôt recherche (CIR), institué en 1983 et profondément réformé en 2008, consiste en un crédit d'impôt imputable sur l'impôt sur les sociétés ou sur le revenu ; il est assis sur les dépenses de recherche et développement et son taux est de 30 % jusqu'à 100 millions d'euros et de 5 % au-delà, sans limite de montant. Il est décrit à l'article 244 quater B du code général des impôts.
Le dispositif du crédit d'impôt innovation (CII), instauré en 2013, a été calqué sur celui du CIR et relève du même article du code général des impôts. Il vise les dépenses d'innovation (conception de prototypes et installations pilotes de produits nouveaux), son taux est de 20 % (30 % à compter du 1 er janvier 2023 1 ), avec un plafond de 400 000 euros par an. En revanche, à la différence du CIR, ce crédit d'impôt est ciblé sur les PME (moins de 250 personnes, chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros ou total du bilan inférieur à 43 millions d'euros et entreprise non détenue par un grand groupe 2 ). Il vise donc à favoriser l'industrialisation de solutions innovantes par les PME.
a) Le crédit d'impôt recherche : une efficacité limitée en dépit d'un coût élevé
En France, l'aide à l'innovation passe principalement par le crédit d'impôt recherche. En 2020, cette dépense fiscale, qui concernait quelque 21 000 sociétés, représentait un coût de 6,6 milliards d'euros 3 , soit 86 % de l'ensemble des incitations fiscales en faveur de l'innovation et les deux tiers environ (contre 16,5 % en 2000 4 ) des dépenses publiques totales d'encouragement à l'innovation. Cette évolution s'est en partie expliquée par une recherche de neutralité des aides publiques destinée à garantir leur conformité au régime des aides d'État de l'Union européenne, mais la préférence pour l'incitation fiscale est également liée à la volonté de ne pas orienter l'innovation, afin de laisser le marché décider.
La plupart des pays développés ont mis en place des dispositifs fiscaux comparables au CIR ; ainsi, en 2017, 30 des 35 5 pays de l'OCDE comptaient un tel mécanisme, de même que nombre de pays n'appartenant pas à cette organisation, dont la Chine. Néanmoins, la France reste le pays dont les aides fiscales à l'innovation sont les plus généreuses .
En dépit de son coût élevé pour les finances publiques, le CIR a une efficacité relativement limitée. L'étude 6 de la Commission nationale d'évaluation des politiques d'innovation (CNEPI) estime son effet d'entraînement à environ 1, en moyenne : le CIR conduit les entreprises à accroître leur dépense interne de recherche et développement du montant du CIR perçu . On n'observe donc pas d'effet d'aubaine ; l'incidence sur les dépenses de recherche et développement est bien réelle. Toutefois, cette moyenne cache de fortes disparités entre les entreprises de petite taille (pour lesquelles l'effet d'entraînement est estimé à environ 1,4) et les
1 Article 83 de la loi du 30 décembre 2021 de finances pour 2022. Le dispositif est prorogé, au même article, jusqu'à fin 2024.
2 Critère d'indépendance défini à l'article 3 de l'annexe I au règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité.
3 Cour des comptes, avril 2021, page 20.
4 CNEPI et France Stratégie, 2016, Quinze ans de politiques d'innovation en France .
5 À l'époque.
6 L'impact du crédit d'impôt recherche , mars 2019.