AVANT-PROPOS
Le droit européen est couramment réputé, souvent à tort mais parfois aussi à raison, pour sa complexité byzantine, ou suspecté d'empiéter sur les prérogatives des États membres. Ce procès d'intention mérite une analyse critique au cas par cas, pour en tirer des conclusions étayées et équitables, comme dans le cas d'espèce des bouquetins des Alpes ( Capra ibex ) et des animaux d'élevage conduits à être abattus pour enrayer une maladie animale : la brucellose.
L'une des missions essentielles des commissions des affaires européennes des deux assemblées du Parlement français consiste précisément à faire la part des choses, donc à veiller au respect, par les institutions européennes, du principe de subsidiarité 1 ( * ) , conformément aux dispositions de l'article 88-6 de la Constitution.
La question de la pertinence des mesures de police sanitaire prises contre l'épidémie de brucellose touchant les bouquetins des Alpes pourrait sembler à première vue anecdotique à certains observateurs. Il n'en est rien, en raison des conséquences de cette épidémie en termes de santé publique, d'environnement et d'économie de nos territoires alpestres. Il s'agit même d'un dossier extrêmement sensible, suivi par les plus hautes autorités de l'État et en passe d'acquérir une audience nationale, en raison de la médiatisation croissante dont il fait l'objet.
La commission des affaires européennes du Sénat s'en est saisie, car au-delà des raisons susmentionnées, la réglementation européenne est fréquemment soupçonnée d'être à l'origine des difficultés à surmonter pour mener à bien les campagnes d'éradication de cette maladie 2 ( * ) .
En effet, depuis 2012, le massif du Bargy en Haute-Savoie est confronté de manière épisodique à des cas de brucellose, non seulement parmi la faune sauvage, en particulier parmi les bouquetins, mais également dans des élevages laitiers. Plus précisément, la brucellose bovine est une zoonose, c'est-à-dire une maladie infectieuse transmissible de l'animal à l'homme et inversement. Au sein de la population animale, plusieurs espèces sauvages et domestiques peuvent être touchées et se transmettre l'agent pathogène par contamination directe et indirecte. Ainsi, la maladie a pu être détectée chez des chamois, des loups, des lièvres, des sangliers ou encore des cervidés et même des chiens. Les renards pourraient aussi être touchés.
La maladie est transmise aux animaux d'élevage durant la période des alpages en cas de contact avec la faune sauvage, ou du fait des sécrétions d'un animal malade. Les êtres humains également sont susceptibles d'être contaminés en cas de consommation de lait contaminé non-pasteurisé, ou en cas de contact avec des sécrétions d'un animal malade, en particulier lorsque celui-ci vient de mettre bas.
La commission des Affaires européennes du Sénat a confié au sénateur Cyril Pellevat, qui en est vice-président, le soin d'expertiser cette question, non seulement en sa qualité d'élu de la Haute-Savoie, mais aussi du fait de ses travaux antérieurs sur la question du loup 3 ( * ) . Le rapporteur complètera d'ailleurs prochainement le présent rapport d'information par le dépôt d'une proposition de résolution, au titre de l'article 34-1 de la Constitution. Cette démarche complémentaire appellera utilement l'attention du Gouvernement sur l'ensemble des enjeux de ce dossier.
La gestion d'une épidémie animale comme la brucellose mérite un examen approfondi, car elle soulève des questions scientifiques autant que juridiques, sociales, économiques et territoriales. Tous ces éléments apparaissent paradoxalement mal identifiés dans le débat public, en dépit de l'audience croissante du sujet dans les médias.
Ce rapport d'information ambitionne d'aller au-delà des préjugés et des constats simplistes parfois avancés, tout d'abord en rappelant les faits, ainsi qu'en fournissant une analyse du droit européen et français applicable. Il se propose également de répondre aux questions, portant sur les deux volets indissociables du dossier, mais juridiquement et scientifiquement distincts, que constituent les animaux sauvages, d'une part, les animaux d'élevage, d'autre part :
- conviendrait-il de viser l'éradication de la maladie par un abattage total des bouquetins dans le Bargy ? Serait-ce réalisable ?
- ou bien serait-il préférable de s'en tenir à la stratégie des pouvoirs publics, consistant à viser une extinction au fil du temps, par constitution d'un noyau croissant d'animaux sains ? Si oui, à quelles conditions et suivant quelles modalités ?
- dans quelle mesure la politique actuelle très stricte d'abattage systématique des bovins dans les exploitations agricoles contaminées peut-elle être considérée comme le facteur décisif dans la préservation du statut « indemne de la brucellose » dont bénéficie toujours la France ?
- un abattage moins strict - donc partiel - des animaux d'élevage serait-il envisageable ? Si oui, à quelles conditions et suivant quelles modalités ?
I. POUR LES ANIMAUX SAUVAGES, UNE STRATÉGIE FONDÉE SUR LE CIBLAGE DES ANIMAUX MALADES ET SUR L'OBJECTIF D'UNE EXTINCTION NATURELLE À TERME DE L'ÉPIDÉMIE
A. LA CONSTITUTION D'UN NOYAU SAIN DE BOUQUETINS : UNE DÉMARCHE COHÉRENTE, QUOIQUE DIFFICILE À METTRE EN OEUVRE
1. Une maladie très contagieuse et difficile à détecter
L'infection peut demeurer silencieuse durant plusieurs mois, voire plusieurs années, et se réactiver.
De plus, les symptômes cliniques de la brucellose sont très inconstants et les formes inapparentes sont fréquentes .
La question des tests de détection de la brucellose
« La brucellose bovine est particulièrement difficile à détecter. Les tests existants sont imparfaits et peuvent conduire à des résultats faussement négatifs. C'est pourquoi le nombre d'analyses réalisées pour poser un diagnostic est élevé. En effet, la réponse sérologique qui permet de détecter en routine les bovins infectés est très tardive : entre 30 jours et 3 à 6 mois après l'infection, et parfois uniquement présente après la première mise-bas. Après contamination, un bovin peut être porteur de la bactérie, sans symptômes et sans réaction immunitaire, quasi impossible à détecter. En conséquence, les analyses de dépistage et de diagnostic de la brucellose s'interprètent à l'échelle du troupeau et non à l'échelle individuelle : un seul bovin reconnu infecté permet de déclarer un cheptel infecté. Notons qu'à ce jour aucune méthode sérologique ne permet de déterminer avec exactitude la prévalence de la maladie dans un cheptel infecté. A titre d'illustration, lors du dernier foyer de brucellose bovine en Haute-Savoie en 2021, une seule vache laitière avait été détectée infectée par les tests sérologiques puis bactériologiques. Pourtant, les analyses après abattage total du troupeau ont révélé une circulation de la brucellose au sein du cheptel, avec neuf bovins infectés malgré des tests initiaux sérologiques négatifs (faux résultats négatifs). »
Source : réponses du ministère de la Transition écologique aux questions du rapporteur
Chez l'animal, les symptômes sont souvent discrets , la brucellose donnant lieu à des avortements ou à un échec de la reproduction. Les « Brucella » se concentrent préférentiellement dans les organes génitaux, mais également dans les pis pouvant ainsi contaminer le lait. La brucellose se diffuse donc généralement au moment de la reproduction et lors de l'avortement ou de la mise-bas, ce qui emporte des conséquences dévastatrices sur les élevages, les bactéries se propageant en très grande quantité et pouvant survivre pendant plusieurs mois.
Chez l'homme , auquel la maladie se transmet soit par contact avec des animaux infectés ou leurs sécrétions, soit par ingestion de produits issus de ces animaux (notamment le fromage au lait cru), la brucellose est une maladie chronique, grave et invalidante qui, si elle n'est pas traitée à temps, peut nécessiter des traitements hospitaliers importants, avec souvent des séquelles irréversibles. La fièvre qu'elle provoque peut ainsi s'accompagner de complications chroniques, notamment articulaires et/ou neurologiques, voire de stérilité.
La brucellose bovine est une maladie très contagieuse . Tout bovin infecté, malade ou apparemment sain, constitue une source potentielle de Brucella et peut rester contagieux durant toute son existence. La brucellose bovine se transmet par ailleurs de différentes manières : transmission verticale in utero et horizontale directe et indirecte (matériel souillé, contamination des locaux, des pâtures).
Les mécanismes de diffusion de l'infection de la brucellose des bouquetins présents dans le massif du Bargy aux bovins qui estivent ne sont à ce jour pas clairement établis . Les bouquetins, initialement sains car tout juste réintroduits dans la nature, ont été contaminés par les élevages de bovins, ces derniers étant alors re-contaminés par les bouquetins infectés, créant un cycle de transmission auto-entretenu.
2. Les services de l'État, ainsi que les organismes scientifiques, pleinement mobilisés et compétents
La stratégie de lutte contre l'épidémie de brucellose est menée à bien par l'ensemble des services de l'État, qui s'appuient sur une expertise scientifique de grande qualité.
En effet, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses 4 ( * ) ) a été consultée depuis l'origine par les pouvoirs publics sur la stratégie à mener contre l'épidémie. Son rôle consiste à apporter la connaissance scientifique disponible 5 ( * ) pour éclairer la décision des pouvoirs publics, qui pour leur part peuvent avoir d'autres éléments à prendre en compte pour leur décision. Le laboratoire de l'Anses s'occupe des analyses. L'agence a créé une modélisation 6 ( * ) pour étudier les différentes options et leurs effets. D'après les renseignements recueillis par le rapporteur, un certain sous-investissement dans l'actualisation de ce modèle (qui devrait idéalement être refait sur la base des nouvelles données obtenues au cours de la période récente) serait intervenu.
Au fil des saisines 7 ( * ) successives, elle a développé un ensemble d'avis portant sur les niveaux envisageables de captures, de tests et de relâches des animaux négatifs. La stratégie à moyen et long terme des pouvoirs publics a été conçue sur la base de ces expertises scientifiques. Les arrêtés préfectoraux successifs autorisant les opérations menées sur la population des bouquetins du massif du Bargy y font également largement référence.
Les services de la Préfecture de la Haute-Savoie se trouvent en première ligne et assurent un rôle de pilotage opérationnel des opérations et en particulier de la Direction départementale des territoires. Ces services opèrent naturellement en liaison étroite avec ceux de la Préfecture de la Savoie pour les opérations à la frontière entre les deux territoires.
La Préfecture agit en liaison étroite avec les administrations centrales du ministère de l'Agriculture, d'une part, du ministère de la Transition écologique, d'autre part. En pratique, les cabinets des deux ministres compétents suivent le dossier de très près, ce qui conduit à une gestion interministérielle attentive du dossier.
En appui, l'Office Français de la Biodiversité (OFB) 8 ( * ) a mis en oeuvre à la demande de l'État, un programme de surveillance sanitaire de la brucellose sur les ongulés sauvages des massifs du Bargy, de Sous-Dine et des Aravis (chamois, cerfs, chevreuils, bouquetins) mis en oeuvre avec l'aide des chasseurs, dans le but de rechercher tout lien éventuel avec le foyer de brucellose sur le cheptel bovin du Grand-Bornand. Les agents de l'OFB sont mobilisés pour les opérations de capture des animaux.
3. Une stratégie à moyen et long terme, poursuivie en dépit des difficultés
De nombreuses opérations ont été conduites, depuis 2012, afin de réduire la prévalence de la brucellose parmi la population de bouquetins du massif du Bargy et des massifs adjacents et dans l'objectif ultime d'une extinction naturelle de cette maladie dans la faune sauvage. Ces opérations ont consisté en :
- des captures/relâches par téléanesthésie (permettant de neutraliser à distance un animal au moyen d'une fléchette, tirée à l'aide matériel spécifique, le projecteur hypodermique) dans les zones dites « coeur » et « périphériques » du Bargy. Les analyses effectuées à l'aide des prélèvements de sang sur l'animal endormi permettent de connaître le statut de chaque bouquetin vis-à-vis de la brucellose. S'il est négatif, il est marqué et relâché. S'il est positif, il est euthanasié. Des tirs indiscriminés ont été réalisés dans les secteurs les plus escarpés du massif où les distances de fuite et le relief ne permettent cependant pas de réaliser des captures ;
- l'autopsie des bouquetins euthanasiés ou tirés en vue d'examens cliniques et d'analyses bactériologiques ;
- des prélèvements réalisés sur les chamois et cervidés tirés à la chasse, en coordination avec la fédération départementale des Chasseurs de la Haute-Savoie 9 ( * ) .
Les mesures prises suivent le scénario 4 de la saisine n°2021-SA-0200 de l'Anses, qui présente le plus fort taux de réussite (40%) après celui de l'abattage total (50%). Le choix de ce scénario 4 résulte, en particulier, du plus fort risque de fuite des bêtes dans le scénario 5 (l'OFB n'arriverait pas alors à abattre lesdits animaux, avec par là même un risque de contamination vers d'autres massifs, ce qui empêcherait in fine le suivi de la population). Les données collectées sur les bouquetins permettent également de réaliser un suivi scientifique approfondi et longitudinal sur l'évolution de leur population (saine et malade).
La stratégie contre la brucellose 10 ( * ) ne repose pas uniquement sur ces mesures dites de prélèvement sur les bouquetins, renouvelées plus ou moins régulièrement au fil des années . Elle consiste, plus largement et d'une façon générale, à favoriser des conditions évitant le développement de la maladie. Or, l'expérience et les recherches scientifiques montrent que les flambées épidémiologiques sont limitées quand les animaux ont un bon système immunitaire. Ce dernier est lui-même dépendant de la qualité de l'environnement et d'une biodiversité la plus riche possible (phénomène de dilution des agents infectieux).
L'objectif de la stratégie des pouvoirs publics consiste à disposer d'une population d'animaux sains (séronégatifs ). À partir d'un noyau assaini, les mesures prises permettent son accroissement naturel au fil du temps afin d'atteindre in fine un taux de prévalence favorable à une extinction naturelle de la maladie .
4. Bilan chiffré des campagnes de lutte contre la brucellose, depuis 2012, dans les massifs alpins du Bargy et des Aravis
A l'origine, le département de la Haute-Savoie a été confronté, au printemps 2012, à la découverte d'un foyer de brucellose dans un cheptel bovin du Grand-Bornand , à l'origine d'une transmission de la brucellose à au moins deux jeunes garçons de cette même commune ayant consommé du fromage frais, produit dans cet élevage.
Il s'agissait du premier cas d'élevage infecté en France depuis une dizaine d'années . Afin d'éviter toute autre contamination humaine, de protéger les cheptels voisins et de conserver la qualification officiellement « indemne de brucellose » bovine reconnue par l'Union Européenne à la France, d'importantes mesures de police sanitaire ont été ordonnées par les services de l'État en Haute-Savoie dès la découverte de ce foyer, contribuant à assurer la maîtrise de celui-ci (abattage total et désinfection du foyer, destruction de fromages au lait cru...).
Plus de 26 500 analyses sérologiques et 5 500 analyses sur le lait ont été réalisées depuis septembre 2012 .
Ce programme de surveillance a permis d'identifier une présence importante de la maladie sur les populations de bouquetins du massif du Bargy. Après 10 ans de lutte sanitaire au sein de cette population (captures et tirs), la maladie a reculé mais reste active et se diffuse : de nouvelles contaminations ont été détectées en 2020 et 2021 au sein de la harde de bouquetins du massif, mais aussi sur un nouveau troupeau bovin de la commune de Saint-Laurent, ce qui a conduit à l'abattage de 235 vaches en janvier 2022.
Le bilan, année après année, des opérations annuelles effectuées sur la population des bouquetins a été publié par l'Anses en novembre 2021 11 ( * ) .
Au total depuis 2012, 627 captures ont été réalisées.
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Bilan de la campagne 2022 sur la population de bouquetins « Les résultats des captures et des tirs réalisés sur la faune sauvage en 2022 ont été les suivants : - au printemps dans le massif du Bargy, 132 bouquetins ont été capturés (96 captures pour la première fois et 36 recaptures), dont 6 positifs à la brucellose qui ont été euthanasiés et autopsiés ; - à l'automne, une première série d'opérations de capture/recapture a été effectuée dans le massif des Aravis (37 captures ou recaptures) ainsi que dans celui du Bargy (3 captures). Tous les résultats des tests rapides sur le terrain se sont révélés négatifs. Au laboratoire, tous les résultats négatifs ont été confirmés. S'y est ajoutée une seconde série d'opérations de tirs portant cette fois sur des bouquetins non précédemment capturés (non marqués) de la zone du Bargy : 61 bouquetins ont pu être prélevés, dont 3 bouquetins se sont avérés positifs au test rapide de détection. Les tests (de confirmation) sérologiques de laboratoire sont en cours de réalisation au Laboratoire d'analyses vétérinaires (LDAV) de Savoie, de même que les autopsies et les recherches bactériologiques associées. » Source : réponses du ministère de la Transition écologique aux questions du rapporteur |
5. Une réduction de la prévalence de l'épidémie, même si son éradication demeure une perspective lointaine.
Les données de surveillance de la faune sauvage font état d'un niveau de séroprévalence estimée (pour l'année 2021, date de la dernière estimation disponible) à environ 4 à 5 % chez les bouquetins femelles de la zone coeur du massif du Bargy (zone la plus contaminée).
Pour autant, ce résultat favorable mérite d'être analysé avec une certaine prudence, en raison, tout d'abord, des limites des tests de détection et du nombre des résultats inexacts. La maladie est toujours bel et bien présente. Enfin, ce pourcentage de 4 % aurait probablement été atteint bien plus tôt si la stratégie pluriannuelle de lutte contre la brucellose n'avait pas été perturbée par des annulations d'opérations prévues sur les bouquetins.
L'essentiel des mesures de gestion est intervenu en 2013, 2014 et 2015, avec respectivement 213, 54 et 118 animaux euthanasiés. Les niveaux des années ultérieures ont été très inférieurs : entre 4 et 11 bouquetins euthanasiés chaque année entre 2016 et 2021, et aucun en 2020.
Au surplus, la détection en juillet 2022 d'une étagne (femelle du bouquetin) positive dans le massif des Aravis, situé à cheval sur les deux départements de Haute-Savoie et Savoie, souligne la nécessité de rester particulièrement vigilant vis-à-vis de la persistance et de la diffusion de l'infection dans la population de bouquetins du massif du Bargy.
Les mesures de surveillance et de lutte en Haute-Savoie et en Savoie, en élevage comme dans la faune sauvage, ont évolué ces dernières années afin de répondre à l'évolution de la situation sanitaire et de tenir compte des avancées scientifiques.
Concernant la surveillance des autres espèces sensibles sauvages, le suivi des chamois chassés dans la zone du Bargy et des Aravis se poursuivra selon le protocole utilisé les années précédentes durant la saison de chasse 2022-23.
* 1 L'article 5 du Traité sur l'Union européenne (TUE) explicitant ainsi la notion de principe de subsidiarité : « dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union. » En outre, le principe de subsidiarité est indissociable et s'entend au regard du principe de proportionnalité, comme le fait valoir le même article 5 du TUE : « le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ».
* 2 Cf. Extrait de la question écrite n° 26176 de la Sénatrice Martine Berthet, publiée dans le JO Sénat du 13/01/2022, sur les conséquences de la réapparition de la brucellose en pays de Savoie : « Les professionnels pointent du doigt les règlements nationaux et européens car jugés inadaptés en la matière ».
* 3 Résolution n° 139 (2019-2020), devenue résolution du Sénat le 21 août 2020, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, visant à modifier le classement dont bénéficie le loup au sein de la Convention de Berne.
* 4 L'Anses est un établissement public à caractère administratif, sous la tutelle des ministères chargés de la santé, de l'agriculture, de l'environnement, du travail et de la consommation. Elle a pour mission de réaliser l'évaluation des risques, de fournir aux autorités compétentes toutes les informations sur ces risques ainsi que l'expertise et l'appui scientifique et technique nécessaires à l'élaboration des dispositions législatives et réglementaires et à la mise en oeuvre des mesures de gestion des risques.
* 5 L'Anses est saisie par les services de l'État qui lui demandent d'étudier certains scénarios spécifiques.
* 6 L'évaluation des risques en matière de santé animale se pratique avec une expertise collective, multidiscplinaire, collégiale, contradictoire. Les avis minoritaires figurent dans le rapport et différentes écoles de pensées sont présentes car l'interface entre faune sauvage et animaux élevage fait qu'il y a tous les ingrédients d'une controverse, y compris scientifique.
* 7 Saisines n°2021-SA-0200, n°2021-AST-0203, n°2018-SA-0017, n°2016-SA0229, n°2014-SA-0218, n°2013-SA-0129, n° 2021-SA-0200
* 8 L'OFB est un établissement public dédié à la protection et la restauration de la biodiversité en métropole et dans les Outre-mer sous la tutelle des ministères de l'Agriculture et de la Transition écologique.
* 9 La surveillance sur les cervidés avait été abandonnée ces derniers temps mais qu'elle a repris courant 2022.
* 10 Il est recommandé scientifiquement de mener les opérations juste après la période mise à bas, car c'est le moment où la maladie est la plus détectable. Or les recours contentieux intervenus au fil du temps ont eu pour conséquence que ces opérations ne soient pas menées à la bonne période.
* 11 Avis de l'Anses du 30 novembre 2021 - Saisine n°2021 - SA-0200 - Cf tableau pages 2 et 3.