B. UNE MAÎTRISE INDISPENSABLE DES DÉPENSES DE PARTICIPATION CITOYENNE ASSORTIE D'UNE TRAJECTOIRE
1. Limiter le coût agrégé de tous les dispositifs de participation citoyenne
a) Poursuivre l'internalisation des compétences d'animation par un renforcement de la formation
Le rapporteur spécial encourage le CESE à poursuivre l'internalisation des compétences d'animation déjà initiée lors de la convention citoyenne sur la fin de vie. Si cinq agents du CESE ont intégré le collectif d'animation pour cette convention, cet effort peut être poursuivi via un plan de formation continue non seulement pour les futures conventions citoyennes mais aussi pour tous les dispositifs délibératifs organisés par le CESE, pour lesquels il a également recours pour l'heure à des prestataires extérieurs.
Si tous les aspects des conventions citoyennes ne peuvent être internalisés, à l'instar du tirage au sort, dont l'internalisation présenterait d'ailleurs peu d'intérêt pour le CESE, l'animation est au coeur des consultations citoyennes. L'externalisation massive de cette compétence est donc peu conforme à l'esprit de la réforme organique.
Ainsi, le rapporteur spécial formule le souhait que l'animation soit complètement internalisée. Cet objectif semble à ce titre plus rapidement atteignable pour les journées délibératives au CESE qui demandent une animation moindre par rapport aux conventions citoyennes.
Recommandation n° 6 : Internaliser intégralement la compétence d'animation au CESE, via le développement d'un plan de formation continue, à court terme pour les journées délibératives et à moyen terme pour les conventions citoyennes.
b) Rationaliser plus spécifiquement les coûts des conventions citoyennes
Si la répétition des exercices délibératifs peut être source d'économies d'échelle, le rapporteur spécial a identifié trois pistes pour réduire le coût des conventions citoyennes.
En premier lieu, il propose de restreindre la durée des conventions citoyennes pour en réduire les coûts. Des sujets de consultation plus précis pourront participer à cet objectif. Sachant que la durée moyenne des assemblées citoyennes dans l'OCDE est de 18 jours, le CESE pourrait organiser 5 à 6 sessions de trois jours par convention.
En deuxième lieu, au regard du coût du logement des citoyens à Paris, des dispositifs de participation mixte, alliant des formats présentiels et numériques, pourraient être développés. Des sessions à distance pourraient être organisées spécifiquement les week-ends où les prix des hôtels sont particulièrement élevés dans la capitale à raison de l'organisation d'évènements particuliers au même moment. Le calendrier de ces évènements étant connu à l'avance, il est possible pour le CESE d'anticiper des sessions en ligne en ciblant certains week-ends.
Le choix de la méthode doit aussi bien entendu prendre en compte le thème de la session. Il faut donc ajuster la « granularité » entre les formats numériques et présentiels : “Si le numérique pose une question large, ouverte, on peut le compléter avec des tables rondes plus précises en présentiel. Ou inversement”79(*).
En dernier lieu, la négociation des prix par l'accroissement des partenariats, comme cela avait le cas pour la convention citoyenne pour le climat, peut être génératrice d'économies s'agissant des frais de transport et d'hébergement des citoyens. En lien avec la DPC, le service des marchés de la direction administrative et financière du CESE pourrait avoir la charge de ces partenariats.
Recommandation n° 7 : Mieux maîtriser les coûts des conventions citoyennes par la réduction de leur durée, l'utilisation de formats numériques ponctuels et l'accroissement des partenariats pour négocier les prix du transport et de l'hébergement des citoyens participants.
2. Accroître la prévisibilité budgétaire et la lisibilité de l'exécution des crédits alloués à la participation citoyenne
a) Définir un nombre fixe de dispositifs annuellement pour la prévisibilité budgétaire
Le rapporteur spécial constate que le CESE ne dispose pas d'un plafond fixé à l'avance l'année N-1 de dispositifs de consultation des citoyens organisés au cours de l'année à venir. Il apparaît que les dispositifs sont déployés de façon assez aléatoire, au coup par coup, sans en avoir déterminé le coût avant leur mise en oeuvre.
Cette absence de prévisibilité se traduit budgétairement par des différences importantes entre la prévision en loi de finances initiale et l'exécution, ce qui est peu conforme au principe de sincérité budgétaire. Pour rappel, pour l'année 2023, le CESE a dépensé 4,7 millions d'euros pour la convention citoyenne sur la fin de vie, 0,4 million pour les autres dispositifs et prévoit de dépenser plus de 0,5 million d'ici la fin de l'année. Même si une partie du coût de la convention citoyenne sera imputée sur l'année 2022, le CESE a déjà anticipé un dépassement de l'enveloppe initiale de 4,2 millions d'euros pour l'année 2023.
Le rapporteur spécial recommande au CESE de définir à l'avance le nombre de dispositifs qu'il compte mettre en oeuvre au cours de l'année en en évaluant leur coût, de telle sorte à respecter l'enveloppe fermée qui lui a été allouée pour la participation citoyenne.
Cette limitation doit particulièrement être appliquée pour les dispositifs présentiels, qui sont les plus coûteux. S'agissant des années où une convention citoyenne est organisée, le CESE doit concentrer les crédits sur celle-ci, en évitant de multiplier en parallèle de nombreuses journées délibératives au CESE ou des consultations plus sophistiquées impliquant des partenariats avec différents opérateurs, comme cela a été le cas pour l'avis sur les mobilités en zone peu denses.
b) Créer une action budgétaire spécifique à la participation citoyenne
L'enveloppe de 4,2 millions d'euros allouée pour la participation citoyenne est imputée sur l'action 1 -- Représentation des activités économiques et sociales, abondée de 30,2 millions d'euros pour l'année 2023. Les documents budgétaires ne permettent donc pas de suivre l'exécution des crédits dédiés à tous les dispositifs de participation citoyenne organisés au CESE. Seule la maquette de performance a été adaptée aux nouvelles missions du CESE.
De plus, la Cour des comptes relève chaque année dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire des crédits de la mission Conseil et contrôle de l'État un différentiel entre l'exécution annoncée dans les documents budgétaires et l'exécution effective selon les informations transmises par le CESE. Ces divergences s'expliquent principalement par le fait que les dépenses du CESE ne sont pas retracées dans Chorus, le système d'information comptable et budgétaire de l'État.
Face à ces incertitudes concernant l'exécution de ces crédits, le rapporteur spécial considère qu'il est nécessaire créer une action spécifique pour la participation citoyenne, ou, a minima, d'isoler la consommation des crédits de l'enveloppe budgétaire allouée à la participation citoyenne. Celle-ci est d'autant plus nécessaire que le CESE a annoncé vouloir organiser une convention citoyenne tous les 14 à 18 mois, ce qui implique nécessairement un financement de ces conventions toujours à cheval sur deux exercices budgétaires.
Recommandation n° 8 : Prévoir annuellement un nombre fixe de dispositifs de participation citoyenne, avec une évaluation ex ante de leur coût, dont l'exécution serait retracée au sein d'une action budgétaire dédiée à la participation citoyenne.
* 79 Participation citoyenne : l'alliance présentiel et distanciel, le tandem gagnant ?, Make.org, 29 novembre 2021.