Avis de tempête sur la démocratie locale : soignons le mal des maires - Rapport

PARTIE III
REDONNER AUX MAIRES LE POUVOIR D'AGIR

I. DONNER AUX ÉLUS LES MOYENS DE TRANSFORMER LEUR ENGAGEMENT EN ACTION

Les résultats de la consultation des maires énoncés ci-avant mettent en lumière les nombreuses difficultés que les élus municipaux rencontrent au quotidien dans l'exercice de leur mandat. Éviter un approfondissement de la crise de la démocratie locale à l'horizon de 2026 exige d'y porter remède au plus vite.

Les attentes des élus locaux à l'égard de leur mandat sont claires et peuvent être résumées en deux points :

- en premier lieu, ils souhaitent retrouver de la simplicité et le sens de leur mandat, aujourd'hui enserré dans un enchevêtrement de complexités dont la résolution s'avère particulièrement énergivore ;

- en second lieu, ils désirent retrouver les moyens nécessaires qui garantiront leur liberté d'agir sur le territoire de leur commune.

A. LE POINT DE DÉPART : REDONNER DE LA SIMPLICITÉ À L'ACTION QUOTIDIENNE DES MAIRES

Réaffirmant une position constante du Sénat, le rapporteur de la mission a considéré que les élus municipaux ne sont ni des administrateurs d'un territoire, ni de simples agents de l'État. Ils n'ont donc pas vocation à voir le temps qu'ils consacrent à leur mandat être consommé par de nombreuses réunions avec divers services et agences de l'État ou à déchiffrer les nouvelles normes et obligations qui, avec un degré de précision toujours plus poussé, s'imposent à eux. Responsables politiquement devant leurs administrés de la mise en oeuvre d'un projet pour lequel ils ont été élus, les maires attendent d'avoir les moyens de se consacrer à la transformation de leurs projets en réalisations concrètes et de résoudre les problèmes de leur territoire.

Une telle attente n'est d'ailleurs pas le seul fait des élus et rejoint en réalité une attente démocratique légitime de nos concitoyens : l'impuissance publique érode la vitalité de la démocratie locale car quel sens peut avoir le vote si les élus ne sont pas en mesure de mener à bien les projets sur lesquels ils se sont engagés devant les électeurs ?

Dès lors, la mission propose quatre axes simples et pragmatiques pour reconnecter la réalité du mandat local aux aspirations des maires :

- la simplicité des normes ;

- un point d'entrée unique dans l'État et pour l'accès à l'ingénierie publique, le préfet de département ;

- la sécurisation de leurs projets, à chaque étape ;

- la limitation de leur participation obligatoire à des structures de coopération sans plus-value.

Le maître mot doit être de redonner de la simplicité à l'action quotidienne des maires. Cette proposition phare se décline en trois sous-propositions qui sont présentées dans les développements qui suivent.

Proposition n° 4 : Normes, ingénierie, financements, interlocuteurs : redonner de la simplicité à l'action quotidienne des maires.

1. Mettre un coup d'arrêt à la complexification des normes applicables au bloc local

(1) Un phénomène bien établi

Nombre d'élus locaux rencontrés par la mission se sont accordés à dénoncer le double mouvement, quantitatif et qualitatif, d'inflation et de complexification croissantes - et parfois injustifiées - des normes applicables au bloc local.

Ainsi, David Lisnard président de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), a déclaré devant la mission que « cette inflation normative entrave l'action non seulement par sa pesanteur mais aussi par ses contradictions juridiques internes auxquels les maires sont confrontés ».

Ce constat est d'ailleurs partagé par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) qui indique dans ses réponses aux questions du rapporteur que « les représentants des élus locaux soulèvent régulièrement la nécessité de simplifier certaines normes applicables aux collectivités locales », précisant qu'« en 2022, ils l'ont, particulièrement, souligné s'agissant de la législation applicable à la commande publique et des multiples textes réglementaires relatifs à la responsabilité élargie des producteurs ».

Afin d'objectiver ce phénomène difficilement quantifiable, il est possible de mobiliser deux indicateurs.

L'augmentation constante et soutenue du volume des réglementations permet de mesurer la multiplication des normes applicables aux communes et aux maires.

En effet, comme l'a avancé David Lisnard au cours de cette même audition : « cela se traduit quantitativement par le triplement du volume du code général des collectivités territoriales en vingt ans », chiffre confirmé par la ministre Dominique Faure au Sénat lors de son audition par la mission d'information sur l'impact des décisions réglementaires et budgétaires de l'État sur l'équilibre financier des collectivités locales.

De la même manière, le code de l'urbanisme a connu une progression de 44 % du nombre de ses mots, passant de 185 000 mots au 1^er janvier 2012 à près de 265 000 au 1^er janvier 2023. Le code de l'environnement ou le code de la santé publique qui contiennent nombre de prescriptions applicables aux communes ou encadrant l'action municipale, ont connu une évolution comparable.

Le second indicateur est la perception, par les élus eux-mêmes, de la complexité normative. Comme on l'a vu précédemment, la consultation organisée par la mission d'information dresse, à cet égard, un constat implacable : cette complexité est dénoncée par les maires comme la première difficulté de l'exercice de leur mandat, avec un degré élevé de 8,34 sur 10, 760 maires sur 2 046 répondants la plaçant même au niveau maximum de 10.

L'impossible inventaire des normes imposées aux collectivités locales^152(*)

« Si la grande majorité des élus s'accordent à dire que la multiplication des normes de l'État emporte des conséquences importantes sur les finances locales, dans le contexte budgétaire contraint que chacun connaît, il est difficile d'objectiver la situation. À l'heure actuelle, aucun thermomètre ne permet de mesurer la fièvre normative. 

« Il est impossible d'identifier le nombre de normes applicables aux collectivités locales et leur évolution dans le temps. Le nombre de 400 000 normes, parfois avancé, ne repose sur aucun recensement rigoureux. En effet, ni le Secrétariat général du Gouvernement ni la direction générale des collectivités locales ne disposent d'outils permettant de fournir le nombre de normes applicables, entendues comme des prescriptions que les collectivités doivent respecter. »

(2) Un phénomène protéiforme

La mission s'est attachée à dresser une typologie des complexifications des règles applicables aux communes et aux maires obérant inutilement leur liberté d'action et éloignant l'action quotidienne des maires du bon sens qui doit la caractériser.

Ce florilège se présente ainsi :

- l'addition de normes toujours plus précises tant pour définir la répartition des compétences entre communes et intercommunalités que pour encadrer l'action des maires dans certains champs tels que l'urbanisme ;

À cet égard, la réglementation applicable au transfert des compétences « eau » et « assainissement » des communes vers les communautés de communes représente un modèle, sûrement sans égal, de complexité normative. Ainsi, quoi que l'on pense de la nécessité d'un tel transfert, l'on peut reconnaître sans difficulté que ses modalités, impliquant des régimes juridiques distincts dont l'application a été différée, des modalités de blocage, l'interdiction de constitution des syndicats infra-communaux, ont constitué de réelles complexités juridiques et généré ce faisant des risques contentieux.

Un exemple de contentieux sur le transfert de la compétence « eau » :
règle générale ou règle spéciale pour s'opposer à un transfert ?

Confronté au cas d'une communauté de communes ayant « contourné » le report du transfert obligatoire par délibération de certaines communes membres, dans les conditions de minorité de blocage prévues spécialement pour la compétence « eau », au moyen d'un transfert facultatif consenti par les communes membres dans les conditions de majorité prévues par le régime général de l'article L. 5211-17 du CGCT, le Conseil d'État^153(*) a dû se prononcer sur le régime juridique applicable.

Se fondant sur les principes lex posterior derogat priori et lex specialis derogat generali, il a écarté l'application du régime général au bénéfice du régime particulier prévu par le législateur dans le cadre de la loi n° 2018-702 du 3 août 2018^154(*). Le Conseil d'État a au surplus étendu la durée d'application de cette solution jurisprudentielle protectrice de l'intérêt des communes : il a ainsi jugé qu'après le 1^er janvier 2020, « ces dispositions générales ne peuvent recevoir application qu'à la condition que ne s'y opposent pas, dans les trois mois, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population. »

Un tel exemple témoigne du « jeu » que créent des normes toujours plus précises.

- les évolutions rapprochées et constantes du droit applicable conduisent les maires à devoir modifier ou compléter certains documents obligatoires suivant un rythme effréné, en particulier s'agissant de l'urbanisme ou de différents zonages communaux ;

Ainsi, le législateur a été contraint de desserrer de six mois, dans le cadre de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « 3DS »^155(*), le calendrier initialement prévu pour l'intégration dans les documents d'aménagement et d'urbanisme de l'objectif de « zéro artificialisation nette ».

- la persistance de normes complexes à mettre en oeuvre malgré leur caractère désuet et en l'absence d'assouplissements ou d'actualisation de celles-ci ;

À titre d'exemple, comme l'a justement fait remarquer au ministre de l'intérieur la sénatrice de la Loire Cécile Cuckierman « l'obligation d'installation d'un téléphone fixe dans les établissements recevant du public (ERP) et plus particulièrement dans les salles des fêtes communales [...] impose une ligne téléphonique fixe directe réservée pour alerter les pompiers »^156(*). Toutefois, « de nombreux maires de communes rurales s'interrogent sur la nécessité de maintenir cette obligation en raison de l'abandon programmé du RTC et d'une dégradation importante du réseau de téléphone fixe dans les territoires ruraux ». De nouvelles solutions techniques ont pourtant été développées depuis l'institution de cette obligation dont la modification la plus récente remonte à un arrêté du 5 février 2007^157(*).

Si le ministre de l'intérieur a admis la nécessité d'évolutions de ces règles compte tenu de la disparition effective du réseau téléphonique commuté (RTC) et du déploiement de nouveaux outils de communication, il n'a pour l'instant qu'« engagé des réflexions [...] pour adapter les dispositions relatives à l'alerte des secours dans les établissements recevant du public, notamment pour les salles communales »^158(*).

- le défaut de mise en oeuvre par le pouvoir réglementaire des mesures de simplification proposées par le législateur ;

La suppression de la double tenue du registre d'état civil constitue un exemple typique de mesure de simplification appelée de ses voeux par l'ensemble des élus locaux non mise en oeuvre, faute d'action du pouvoir réglementaire. En effet, à l'initiative du Gouvernement, a été actée par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI^e siècle la suppression du principe historique de conservation en double exemplaire des registres d'état civil en cas de traitement automatisé des données dudit état civil, dans des conditions fixées par décret.

Toutefois, si le décret d'application a bien été pris plus de six mois après la publication de la loi^159(*), cette mesure de simplification demeure inapplicable faute de publication d'un arrêté ministériel définissant ses modalités techniques, ainsi que l'a relevé Cyril Pellevat, sénateur de la Haute-Savoie, dans une question au garde des sceaux^160(*).

La réponse du garde des sceaux, reconnaissant l'absence de mise en oeuvre de cette simplification pourtant initiée par le Gouvernement près de sept années après son vote, ne peut satisfaire les maires qui attendent cette mesure et qui, faute de publication, doivent continuer de maintenir la double conservation des actes^161(*).

- l'extinction de certaines simplifications faute de prolongation ;

A été introduite dans la loi dite « Engagement et Proximité » du 27 décembre 2019, à l'initiative du Gouvernement, la faculté pour les maires de délivrer, dans les communes de moins de 3 500 habitants, une licence de quatrième catégorie, à condition que les communes n'en disposent pas. Comme l'avait alors annoncé le Gouvernement dans l'objet de son amendement, cette mesure de simplification « vis[ait] à soutenir les petits commerces dans les zones rurales, [particulièrement] la réimplantation de cafés [et] à éviter le départ des débits de boissons vers des territoires plus attractifs »^162(*). Cette nouvelle faculté octroyée aux maires avait une durée de trois ans, compte tenu de l'habilitation conférée au Gouvernement de légiférer par ordonnance pour rénover et simplifier le régime juridique des débits de boissons. Toutefois, comme l'a souligné Pascale Gruny, rapporteur du bilan de l'application des lois, cette habilitation « n'a donné lieu à la prise d'aucune ordonnance »^163(*) et a donc expiré.

- la complexification des normes votées par le législateur du fait des décisions du pouvoir réglementaire ;

L'exemple de la mise en oeuvre de l'objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN) est à ce sujet particulièrement éclairant. La mission d'information du Sénat relative à la mise en oeuvre du ZAN a décrit les nombreuses difficultés tant pratiques que juridiques auxquelles se heurtent les communes dans la mise en oeuvre du « casse-tête du ZAN » au premier rang desquelles « les règles de comptabilisation de l'artificialisation bien trop floues [...] obligeant les collectivités à fixer ou accepter à l'aveugle leurs objectifs ZAN »^164(*).

Au surplus, les décrets d'application de ces textes ont conduit non seulement à « une réduction de la liste des critères de territorialisation » et à « conférer au SRADDET^165(*) une portée plus contraignante limitant de facto la possibilité d'adapter localement les objectifs régionaux »^166(*). Ce mouvement conduit à un centralisme régional, non prévu par la loi et allant parfois à l'encontre même des volontés des exécutifs régionaux, venant complexifier encore davantage la mise en oeuvre d'un objectif national dont la territorialisation et les souplesses d'adaptation devaient être les plus larges possibles pour le rendre effectivement praticable pour les communes et intercommunalités.

Si la mission n'a pas pour objet de se prononcer politiquement sur l'objectif programmatique poursuivi par ces dispositifs, force est de constater que sa mise en oeuvre - qui devait, comme l'a toujours souhaité le Sénat, être différenciée et territorialisée - est inutilement rendue plus complexe par le pouvoir réglementaire...

(3) Des conséquences néfastes

Comme l'a relevé la mission d'information relative à la mise oeuvre du ZAN, « cette inflation normative a des répercussions financières, directes ou indirectes, sur la conduite des grandes politiques publiques locales »^167(*). Les seuls coûts directs pour les collectivités de ce phénomène d'ampleur ont d'ailleurs été chiffrés à 2,5 milliards d'euros par le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) en 2022^168(*).

De l'aveu même de la DGCL, « la question de la simplification normative est source d'enjeux démocratiques majeurs, locaux comme nationaux ; (...) la complexité grandissante de notre droit et l'inflation normative nuisent à l'intelligibilité, la lisibilité et à la transparence de l'action publique ». Le même constat a été dressé par Martial Foucault, professeur de sciences politiques et directeur du centre de recherches politique de Sciences Po (Cevipof), lors de son audition par la mission, qui relevait parmi les sources d'insatisfaction des élus dans l'exercice de leur mandat « l'inflation normative, qui rend la fonction de plus en plus technique, à l'opposé de ce que porte la notion d'engagement politique. Cela est particulièrement le cas des municipalités qui ne disposent pas d'un secrétaire de mairie. »

Le rapporteur rejoint en cela le professeur Foucault, et relève que cette difficulté est amplifiée pour les communes disposant de faibles capacités d'ingénierie, qui peinent alors à suivre les évolutions législatives et réglementaires qui se succèdent à une cadence particulièrement rapide, y compris sur des sujets parfois identiques.

(4) Une action résolue à conduire, tant sur le flux que sur le stock de normes

Le législateur doit agir avec résolution pour réduire cette inflation et cette complexification normative. On peut d'ailleurs se féliciter que le Sénat se soit déjà engagé dans cette voie.

Ainsi, pour agir sur le « flux » des normes, le président du Sénat, Gérard Larcher, et la présidente de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Françoise Gatel, ont signé au nom du Sénat avec le Gouvernement, représenté par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, Christophe Béchu, une charte de la simplification destinée à simplifier les normes applicables aux collectivités.

Volet « mieux légiférer » de la charte de simplification des normes
signée entre le Sénat et le Gouvernement

« veillant à ce que les lois territoriales n'empiètent pas sur le pouvoir réglementaire, le Gouvernement et le Sénat pourront, dans les projets de lois à fort impact sur les collectivités territoriales, insérer, si nécessaire, des clauses de réexamen, voire, dans certains cas, à titre expérimental, des clauses « guillotine » ;

« ils encourageront le renforcement des formations de légistique destinées respectivement aux fonctionnaires et aux parlementaires ;

« afin de s'assurer de l'opportunité de recourir à une nouvelle norme législative, le Sénat et le Gouvernement s'engagent à développer les études présentant les différentes options ;

« le Gouvernement diffusera, à l'occasion de l'étude d'impact, l'avis du CNEN qui lui a été rendu en application de l'article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales ;

« le Gouvernement présentera dans l'étude d'impact des lois territoriales à enjeux financiers, conformément à la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution les impacts budgétaires prévisibles sur les collectivités territoriales, et indiquera selon quelles modalités (calendrier et vecteur législatif) le budget de l'État les prendra en compte ;

« le Gouvernement favorisera les expérimentations législatives locales, en lien avec le réseau préfectoral. Il s'engage à en évaluer le bilan pour définir les suites à donner »

Source : Sénat^169(*)

Rappelé par le groupe de travail présidé par Gérard Larcher relatif à la décentralisation, l'objectif de la « sobriété normative » devra irriguer l'ensemble des travaux à venir du législateur, à commencer par le Sénat, pour apporter un premier coup d'arrêt à la complexité normative.

Plus précisément, poursuivant le même objectif, l'utilisation de l'expérimentation locale doit être promue en ce qu'elle permet de s'assurer, en amont de la production d'une nouvelle norme, de son adéquation avec les besoins locaux. Cette expérimentation pouvant revêtir la forme législative ou réglementaire est déjà prévue par les textes applicables et a récemment fait l'objet d'assouplissements bienvenus afin, notamment, de permettre l'adoption de règles différenciées à l'issue de l'expérimentation sur l'ensemble du territoire^170(*).

Par ailleurs, la promotion du droit de dérogation du préfet en fonction des circonstances locales est un deuxième vecteur de simplification normative en ce qu'il permet au préfet, sans recourir à une nouvelle norme législative, de déroger, dans certains domaines limitativement énumérés, à une réglementation nationale. Ce pouvoir participe de la différenciation territoriale et de la conception promue par le Sénat des lois des territoires qui doivent, plutôt que d'énumérer de nombreuses exceptions, être des « lois des possibles », le législateur n'intervenant que pour fixer le cadre et les grands principes, qu'il convient ensuite aux préfets comme aux élus municipaux de mettre en oeuvre.

Ainsi, Sénat comme Gouvernement devront appliquer effectivement cette charte dont seul un suivi méticuleux, chiffré et attentif permettra d'en mesurer les effets concrets comme de constituer une « corde de rappel » pour le législateur.

En second lieu, une action résolue afin de simplifier le « stock » de normes existantes obérant la liberté d'action des maires et des communes doit être menée, avec le CNEN.

Ainsi que l'a préconisé le groupe de travail précité, une revue de ces normes doit être conduite le plus rapidement possible avec le CNEN. Elle pourrait déboucher sur une initiative législative destinée à abroger ou modifier ces normes. Ce travail pourrait, s'intéresser prioritairement aux codes multipliant les irritants pour les maires et les communes, en particulier les codes de l'urbanisme et de l'environnement.

2. Rationaliser l'accès à l'État pour les maires : pour un interlocuteur unique et accessible, le préfet de département

Les élus municipaux rencontrent trop souvent des difficultés dans leur accès à l'État.

En premier lieu, ils ne disposent pas nécessairement d'un accès aisé aux représentants de l'État. Les sénateurs Agnès Canayer et Éric Kerrouche ont ainsi relevé que, parmi les élus municipaux consultés dans le cadre de leurs travaux, « neuf sur dix (89,5 %) expliquent n'avoir “rarement ou jamais” d'échange avec leur préfet, cette proportion [étant] ramenée à sept sur dix (71,1 %) concernant le sous-préfet et un élu communal sur quatre (25,4 %) [indiquant] avoir une fréquence de “un à trois” échange(s) par mois avec lui »^171(*). Si l'on peut se féliciter que les sous-préfets soient plus accessibles pour les élus municipaux que les préfets, il demeure surprenant qu'une nette majorité des élus n'aient que peu ou pas d'échanges avec le sous-préfet.

En second lieu, la profusion des interlocuteurs résultant de l'émiettement et l'agencification de l'État territorial rend aujourd'hui difficile l'identification de l'interlocuteur pertinent pour les élus municipaux en recherche d'un soutien de l'État territorial. Comme le rappelaient Agnès Canayer et Éric Kerrouche dans le même rapport, « Du point de vue des élus locaux, cette profusion d'acteurs rend difficile l'identification du bon interlocuteur au sein de la “nébuleuse étatique”. », 61 % des élus consultés par les rapporteurs considéraient « que même à l'issue des différents plans de modernisation des services déconcentrés de l'État, ils n'ont pas l'impression de trouver le bon interlocuteur », 64,7 % considérant en conséquence que « les agences de l'État sont trop nombreuses ».

Outre le coût administratif que représente, pour des élus municipaux contraints de procéder à des demandes multiples, auprès d'acteurs divers, afin d'obtenir une réponse à leur sollicitation, trois difficultés peuvent naître d'une telle situation :

- la perte d'unicité de la parole de l'État ;

- le défaut d'information coordonnée et claire adressée aux élus locaux ;

- un accès excessivement complexe, particulièrement pour les communes de petite taille, aux services de l'État, notamment en matière d'ingénierie.

Sur chacune de ces difficultés, le rapporteur estime que des améliorations sont possibles afin de donner aux élus municipaux un interlocuteur unique identifié, accessible et agissant au niveau pertinent.

a) Pour un État territorial renforcé et unifié

Comme le relevait le rapport précité d'Agnès Canayer et Éric Kerrouche, l'éclatement et l'agencification de l'État territorial ne sont pas sans conséquence sur « la présence de l'État dans les territoires, l'unicité des positions qu'il est censé affirmer et, au final, sa relation avec les élus locaux », ajoutant qu'« au cours de la dernière décennie, on a souvent vu des administrations publiques de réseau (comme, par exemple, les finances publiques, Pôle Emploi...) annoncer sans coordination des fermetures d'agence ou d'antenne à quelques mois ou mêmes quelques semaines d'intervalle sur une même commune, plaçant celle-ci en grande difficulté. » Faute de coordination, « des dissonances, voire des contradictions, entre les réponses rendues par les différentes autorités administratives sollicitées » peuvent émerger, dévalorisant la parole même de l'État, « perdant son unicité ».

Ce fonctionnement en silos, bien connu des élus municipaux, représente un coût administratif non négligeable pour ces derniers. En conséquence, le rapporteur estime indispensable de procéder à de rapides améliorations dans l'organisation de l'État territorial.

· L'unification des services de l'État autour du préfet

En premier lieu, il convient de faire du préfet de département l'interlocuteur unique des élus, doté d'une autorité fonctionnelle sur l'ensemble des services territoriaux de l'État. Il doit ainsi être doté du statut de délégué territorial de l'ensemble des agences : des avancées ont été progressivement réalisées en la matière, y compris dans le cadre de la loi « 3DS » qui a octroyé au préfet de département le statut de délégué territorial de l'Office français de la biodiversité et à celui de région la qualité de délégué territorial de l'Ademe. Un tel mouvement doit impérativement se poursuivre et être progressivement étendu à l'ensemble des agences de l'État.

Le statut de délégué territorial

Sans remettre en cause l'autonomie des établissements concernés, le préfet peut être désigné délégué territorial de certains établissements.

Ce statut confère aux préfets plusieurs attributions, prévues aux articles 59-1 à 59-3 du décret n°2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, en particulier :

- coordonner l'action de l'établissement public avec celles des administrations et autres établissements publics de l'État, ce qui implique de « [s'assurer] de la cohérence de l'action respective des services de l'État et de l'établissement à l'égard des collectivités territoriales » (article 59-2) ;

- représenter localement l'établissement (1° de l'article 59-3) ;

- édicter à l'attention du représentant territorial de l'établissement public des directives d'action territoriale (DAT) (2° de l'article 59-3) ;

- participer à l'évaluation du responsable territorial en tant qu'autorité fonctionnelle au nom de l'État (3° de l'article 59-3) ;

- être l'ordonnateur secondaire de l'établissement public.

Les établissements publics concernés doivent figurer sur une liste établie par un décret en Conseil d'État, le décret n° 2012-509 du 18 avril 2012. Ils sont actuellement au nombre de sept : l'Agence nationale de l'habitat (Anah), l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (Odeadom), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) et l'Office français de la biodiversité (OFB)^172(*).

Plus généralement, les relations au sein de l'État territorial entre les préfets et certains services ou agences échappant à son autorité gagneraient à être clarifiées. C'est notamment le cas des agences régionales de santé (ARS), dont les décisions ont paru éloignées du terrain et insuffisamment à l'écoute des élus locaux, particulièrement municipaux, dans le cadre de la réponse à l'épidémie de la covid-19^173(*). Si l'article 27 de la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur, dite « Lopmi » - qui permet de placer sous l'autorité du préfet de département, dans certaines situations de crise, l'ensemble des services de l'État - a constitué une avancée bienvenue, il convient d'en prolonger le mouvement.

L'État territorial connaît d'ailleurs déjà de telles formes d'organisation, plus accessibles pour les maires en ce que le préfet de département a gagné en autorité sur certaines missions des démembrements de l'État sur son territoire. En effet, les délégations régionales académiques à la jeunesse, à l'engagement et aux sports (Drajes) sont déjà placées, pour les missions qui relèvent de la compétence des préfets de département ou de région, sous l'autorité fonctionnelle de ceux-ci^174(*). De façon similaire et à tout le moins dans un premier temps, il devrait être envisagé, sur la base d'un inventaire précis des missions des ARS, d'identifier celles de ces missions pour lesquelles les services pourraient être placés sous l'autorité fonctionnelle des préfets de département et de région et qui concernent les maires, au premier chef desquelles la santé publique et la salubrité notamment, deux missions pour lesquelles les préfets comme les maires disposent déjà de compétences étendues. À plus long terme, il apparaît nécessaire de mieux valoriser le rôle de représentant de l'ensemble des membres du Gouvernement du préfet.

Ces efforts demeureront néanmoins partiels s'ils ne s'accompagnent pas d'un nécessaire coup d'arrêt porté à l'agencification de l'État. Une réflexion sur le périmètre de ces agences gagnerait à être menée, dans le but de déterminer la pertinence de celles-ci. Au terme de celle-ci, la suppression de certaines agences au bénéfice des services de l'État devrait être envisagée, afin de renforcer les services de l'État. Certains de ses agents y semblent d'ailleurs prêts : ainsi Olivier Jacob, directeur du management de l'administration territoriale et de l'encadrement supérieur (Dmates) a-t-il estimé lors de son audition par la mission que, malgré des progrès dans la lutte contre l'agencification, « il n'en demeure pas moins que, pour les agences, il existe encore des progrès à réaliser ».

· Le réarmement de l'État territorial

Unifier l'accès à l'État sans apporter de plus de moyens pour répondre aux demandes des élus ferait courir le risque d'une embolie des services.

C'est pourquoi il est nécessaire de poursuivre le réarmement de l'État territorial engagé depuis 2021 que la sénatrice de la Loire Cécile Cukierman a pu décrire, dans son avis sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2023^175(*), comme un « changement de paradigme » puisqu'il vise expressément la « consolidation de l'échelon infra-départemental ».

Si l'on ne peut que se réjouir de cet aggiornamento du dogme budgétaire de l'administration centrale, le rapporteur rejoint néanmoins Cécile Cukierman dans son constat : « force est de constater, cependant, que [cette prise de conscience] intervient trop tardivement et qu'elle ne s'accompagne pas de moyens budgétaires suffisants ». Ce même avis estimait ainsi que la création annoncée par le Président de la République le 10 octobre 2022 de six sous-préfectures^176(*) était un trompe-l'oeil : « il s'agit en réalité de “déjumeler” des sous-préfectures fermées à la faveur des dernières réformes de l'administration territoriale de l'État. Seule une création de nouvelle sous-préfecture est prévue à Saint-Georges-de-l'Oyapock, en Guyane. » La programmation budgétaire paraît pour l'heure insuffisante.

Ce réarmement nécessaire doit en conséquence s'intensifier, au-delà des effets d'annonce, afin de le porter. Cécile Cukierman notait ainsi que « lors de son audition par la commission des lois le 2 novembre 2022, Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur et des outre-mer, a annoncé que le Gouvernement se fixait pour objectif de créer 400 postes dans les préfectures avant la fin du quinquennat », « le schéma d'emplois du programme 354 [devant] ainsi augmenter de 4 % sur la période ». Ces annonces sont bienvenues, mais elles doivent connaître une traduction budgétaire concrète ; force est de constater que celle-ci fait encore défaut. Ainsi, le ministère de l'intérieur prévoyait dans le cadre du projet de loi de finances pour 2023 « la création de 210 ETP sur trois ans dont 48 en 2023, 110 en 2024 et 52 en 2025 », à la hauteur des missions qui doivent être celles des préfectures et sous-préfectures, y compris en réallouant vers elles des effectifs des agences, notamment offrant des services d'ingénierie telles que l'Ademe et l'ANCT.

Enfin, ce réarmement de l'État territorial doit privilégier les emplois qui font le lien avec les communes et les élus municipaux, notamment à travers un renforcement des services dédiés à l'ingénierie et aux contrôles budgétaire et de légalité.

La consultation organisée par la mission d'information montre en effet que, sur les 44,1 % de répondants (ce qui représente 1 294 élus) dont la commune n'a pas eu l'occasion de candidater aux appels à projet de l'État, le manque de moyens humains en est la cause dans 63,2 % des cas.

Au regard du rôle essentiel qu'elles jouent pour nos concitoyens, les communes doivent enfin être considérées par les services de l'État, centraux comme déconcentrés, comme une priorité de premier rang.

· Pour une action de l'État territorial plus agile et plus lisible

Enfin, deux évolutions pourraient être envisagées, concomitamment à celles évoquées ci-avant, pour rendre l'action de l'État territorial plus agile et plus lisible.

S'agissant de l'agilité, la déconcentration plus poussée des moyens de gestion alloués aux préfets de département et de région va dans le bon sens. À titre d'exemple, la circulaire interministérielle du 22 décembre 2021 relative à l'élargissement de la faculté de choix de leurs collaborateurs par les autorités déconcentrées a ouvert la possibilité à tous les préfets de région, à partir du 1^er janvier 2022, « de redéployer annuellement jusqu'à 3 % des effectifs du plafond global des emplois qui leur sont notifiés sur le périmètre de l'administration territoriale de l'État ». Selon le rapporteur, de tels mouvements d'effectifs doivent être employés par les préfets de région pour positionner des effectifs supplémentaires là où les communes en ont le plus besoin.

Par ailleurs, s'agissant de la lisibilité de l'action des préfets, il convient de publier systématiquement la feuille de route des préfets, action simple et réalisable à moyens constants.

La méthode de la « feuille de route » :
donner un mandat interministériel clair au préfet

Alors que la circulaire n° 6230/SG du 18 novembre 2020 détaille le suivi de l'exécution des priorités gouvernementales, la circulaire n° 6259/SG du 19 avril 2021 précise les conditions de mise en oeuvre de la « feuille de route ».

La combinaison de l'identification de réformes prioritaires et de la « feuille de route » vise à asseoir et renforcer le rôle du préfet dans le pilotage et l'animation des services et des opérateurs de l'État, en lien avec les collectivités territoriales et les autres partenaires de l'action publique locale.

La « feuille de route » est signée par le Premier ministre et donne au préfet un mandat de trois ans.

Les objectifs des réformes prioritaires sont territorialisés à la maille départementale et actés entre le préfet et les administrations centrales, en tenant compte des enjeux propres à chaque territoire. Les « feuilles de route » interministérielles identifient les réformes prioritaires et les projets structurants locaux à fort enjeu demandant un engagement personnel et un investissement particulier du préfet.

Les résultats obtenus par le préfet sont pris en compte dans son évaluation et la détermination de la part variable de sa rémunération.

Source : rapport d'Agnès Canayer et Eric Kerrouche précité

Si certaines préfectures ont effectivement communiqué sur la feuille de route, toutes ne l'ont pas fait alors même que celle-ci comporte une partie « ascendante », à la main du préfet, qui lui permet de fixer les priorités de son action : il convient donc d'en systématiser la publication, afin notamment de s'assurer que le soutien à l'action des maires soit suffisamment pris en compte dans chacune de ces feuilles de route. Conscient de la sensibilité de certaines informations contenues par les feuilles de route, il ne s'agit pas ici de prôner une publication intégrale des « feuilles de route » mais bien de plaider en faveur de la publication systématique des éléments susceptibles d'intéresser les maires et le quotidien de leur territoire.

b) Pour un État territorial plus facile d'accès aux maires

Au-delà de son renforcement et de l'unification de sa parole, l'État territorial doit impérativement se rendre plus accessible aux maires. Une telle évolution passe par une information renforcée sur les opérations des différents services de l'État sur le territoire de la commune et par un accès aux services de l'État, notamment en matière d'ingénierie, largement simplifié.

(1) Informer systématiquement les maires des opérations des différents services ou agences de l'État ayant lieu sur le territoire de la commune et les y associer

L'État et ses différents démembrements considèrent encore trop souvent les communes comme quantité négligeable dans la conduite de leurs actions. Même lorsque celles-ci recueillent l'accord des élus municipaux, en particulier des maires, ceux-ci n'en sont pas systématiquement informés.

À titre d'exemple, l'article 156 de la loi « 3DS » a étendu, à l'initiative du Sénat, à l'ensemble des communes et EPCI à fiscalité propre l'obligation d'information préalable par le préfet de département en cas de fermeture de services publics. Une telle mesure est bienvenue, mais il est notable qu'une intervention du législateur est nécessaire pour faire advenir un changement culturel qui devrait pourtant être intégrée, par principe, à la culture de l'État territorial. Plus préoccupant encore, malgré cette modification législative, un récent rapport de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales a préconisé de « rendre effective l'obligation d'information des élus locaux en amont de toute évolution des services de l'État dans leur territoire » et estimant « indispensable de rappeler l'obligation incombant à l'État »^177(*) en la matière, qui échoue pour l'instant à la mettre en oeuvre effectivement.

Plus généralement, si l'information doit être renforcée s'agissant des compétences de l'État, les communes et les maires réclament avec constance une meilleure association aux décisions de l'État dans les champs de compétences qu'ils partagent avec celui-ci. Si les exemples en la matière ne manquent pas, un récent rapport de l'Inspection générale de l'administration (IGA) mentionnait notamment l'intérêt d'une meilleure association des communes et intercommunalités aux politiques d'éducation et de logement, dans le but d'une meilleure territorialisation^178(*).

Le rapporteur est favorable à une telle évolution mais estime qu'il y a là un enjeu de principe : il n'est pas acceptable que le maire ne soit pas informé de toute opération à laquelle procèdent des services de l'État ou de ses démembrements sur le territoire de la commune. C'est tout particulièrement le cas pour des agences de l'État, qui n'ont pas nécessairement la même conscience que les préfets et sous-préfets des relais que constituent les élus locaux pour leur action. À titre d'exemple, la sénatrice Denise Saint-Pé a récemment attiré l'attention du Gouvernement sur l'insuffisante articulation entre les obligations d'information en matière de défrichement et de coupe ou d'abattage d'arbres, d'une part, et celles prévues en matière d'urbanisme, d'autre part. Cette inadéquation conduit à des situations extrêmement dommageables : « de nombreuses communes rencontrent des difficultés, en l'absence de dispositif de “porté à connaissance” des projets de coupes de bois relevant du code forestier et qui peuvent concerner des espaces boisés classés au titre des documents d'urbanisme communaux »^179(*). L'ensemble des opérations ainsi conduites, notamment par l'OFB, sur le territoire de la commune gagneraient ainsi être déclarées au préalable au maire de la commune concernée.

Au-delà de ce premier exemple, le récent épisode, particulièrement médiatisé, du centre d'accueil pour demandeurs d'asile installé à Saint-Brevin-les-Pins a montré les difficultés que d'insuffisantes informations et associations des élus municipaux sur des décisions de l'État étaient susceptibles de générer. L'audition de Yannick Morez, maire démissionnaire de cette commune, témoigne d'ailleurs, d'une part, du caractère unilatéral des décisions prises par l'État et, d'autre part, du peu de cas fait par l'État pour préparer et associer la commune - ses élus, ses services, mais aussi ses habitants - à sa décision.

Extraits de l'audition de Yannick Morez
devant la commission des lois du Sénat et la mission d'information

« En 2016 [...], à la suite du démantèlement de la « jungle » de Calais, l'État nous a imposé l'arrivée de migrants et la création d'un centre d'accueil et d'orientation (CAO) de demandeurs d'asile. Il devait être situé dans un ancien centre de vacances qui appartenait au comité d'entreprise d'EDF, et qui n'était plus en fonction, puisqu'il n'était plus aux normes. [...]

« Le 11 mars 2021, j'ai invité le sous-préfet visiter un bunker - nous en avons plusieurs sur notre littoral - qui avait été réhabilité. À la fin de cette visite, il m'apprend que l'État a décidé que le centre d'hébergement d'urgence deviendrait un centre d'accueil de demandeurs d'asile (Cada) de façon pérenne. Il m'en a informé tout de go, de façon verbale ; je n'ai même pas reçu de courrier. De plus, le bâtiment du précédent centre, qui appartenait au comité d'entreprise d'EDF, était en vente et des promoteurs étaient déjà intéressés. Le préfet m'a indiqué qu'il nous fallait trouver un autre site pour accueillir ce Cada qui allait s'installer dans notre commune. [...]

« La première difficulté pour ce Cada, qui correspondait, tout simplement, à une délocalisation dans un autre quartier, c'est que l'État et ses représentants ne souhaitaient ni communiquer ni informer les habitants. Ils ont laissé la municipalité s'en charger, alors que c'était pourtant un projet de l'État. Nous avons donc organisé une réunion avec les parents d'élèves, la directrice de l'école et les différentes associations dont une qui, au sein de l'école, gère les accueils de loisirs sans hébergement. Nous les avons réunis de façon à les informer de ce projet le 5 octobre 2021, en mairie. Dès le lendemain, parce que nous savions bien que la nouvelle allait se diffuser à toute vitesse, nous avons distribué un flyer dans tout le quartier. Nous avons également publié des messages sur les réseaux et sur le site de la commune, ainsi que dans le bulletin hebdomadaire d'information Brev'Infos, sans oublier le magazine municipal de novembre-décembre 2021 et répondu pour l'écriture de nombreux articles de presse. Tout se passait alors bien, mais c'était la municipalité qui annonçait la nouvelle et qui a été chargée de l'expliquer à la population. »

Abondamment relayé, le cas brévinois témoigne ainsi d'un manquement caractérisé de l'État territorial dans ses obligations, si ce n'est juridiques, du moins de courtoisie républicaine, d'information des élus municipaux. Il en résulte pour les élus municipaux, à commencer par le maire, une double injustice :

- il est parfaitement inacceptable que le maire et l'équipe municipale se trouvent, faute d'information et d'association préalables, simples récipiendaires d'une décision à même de bouleverser en profondeur l'équilibre de la commune ;

- il est au surplus inadmissible que l'État n'assume pas les conséquences de ses décisions et fasse porter à l'équipe municipale la charge de l'information des administrés à une décision qu'elle n'a pas prise, et dont elle devra ultérieurement, fort tragiquement, payer les conséquences dramatiques.

(2) Simplifier l'accès à l'État sous l'égide du préfet de département : l'exemple de l'ingénierie

L'information et l'association des communes doivent au surplus se doubler d'un accès simplifié des communes aux services de l'État dont elles sollicitent l'appui. À ce jour, cet accès est rendu particulièrement complexe : c'est notamment le cas s'agissant de l'ingénierie.

Les communes pâtissent à cet égard de plusieurs difficultés :

- la complexité des procédures, souvent jugées labyrinthiques, et plus largement la logique d'appels à projets, qui rend difficile l'obtention des financements ;

- la nécessité de co-financements, qui peut ponctuellement nuire à la conduite d'un projet ;

- la méconnaissance des dispositifs existants, dont la publicité est souvent mal assurée par les services et agences de l'État responsables et la multiplicité des acteurs.

Le récent rapport de Charles Guené et Céline Brulin notait ainsi que l'Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT) était particulièrement mal connue des élus locaux : plus de la moitié n'en avait pas entendu parler (52,1 %) et les trois quarts n'avaient jamais fait appel à ses services (74,1 %)^180(*).

Il importe dès lors de simplifier l'accès des communes à l'offre d'ingénierie de l'État, notamment s'agissant de l'ANCT.

Le directeur général de l'ANCT, Stanislas Bourron, a indiqué souhaiter « avancer sur la déconcentration [du] marché d'ingénierie [de cette agence] pour l[a] rendre plus facilement mobilisable par les préfets de département, sans passer par une sollicitation parisienne. » Une telle évolution est particulièrement bienvenue : il est particulièrement inefficace que des décisions de financement soient prises depuis Paris, alors que la réalité des territoires est connue au plus près du terrain !

Cette déconcentration de la décision doit également s'opérer au sein des comités locaux de cohésion des territoires (CLCT), qui doivent permettre de mieux coordonner l'offre publique d'ingénierie. À titre d'exemple, certains conseils départementaux disposent d'une agence technique départementale structurée proposant une offre d'ingénierie de qualité aux communes et certaines intercommunalités sont également capables d'assister leurs communes membres dans la conduite de projets municipaux ; à l'inverse, dans d'autres territoires, l'offre d'ingénierie est particulièrement lacunaire. L'État doit donc jouer à plein le rôle péréquateur qui lui échoit, en ciblant son offre d'ingénierie dans les communes les plus en difficulté. Une telle évolution ne peut intervenir que par la déconcentration des décisions, seule à même d'apporter l'offre d'ingénierie au niveau pertinent.

Proposition n° 4 : Normes, ingénierie, financements, interlocuteurs : redonner de la simplicité à l'action quotidienne des maires.

Sous-proposition n° 1 : Simplifier, renforcer et unifier autour du préfet de département l'accès des maires à l'État.

3. Sécuriser les maires dans la conduite de leurs projets

Comme l'a montré la consultation menée par la mission, la conduite de projets est l'une des missions considérées comme les plus gratifiantes par les maires : sur les 2 954 répondants, maires et autres élus municipaux, 934 l'ont ainsi jugé « extrêmement satisfaisant » - en lui attribuant la valeur la plus élevée de 10 ; la seconde mission obtenant le plus souvent une valorisation de 10 - la représentation de la commune et de ses administrés - arrive nettement derrière, avec 688 répondants. Plus généralement, 87,1 % des répondants ont attribué une valeur supérieure à 7 à cette mission et, parmi eux, les maires lui ont donné la note moyenne de 8,34. Il apparaît donc clairement que le sens et l'intérêt du mandat de maire résident aujourd'hui, en premier lieu, dans la capacité à conduire des projets.

Or les maires sont trop souvent empêchés de conduire efficacement des projets, alors même que ceux-ci fondent généralement leur légitimité : de tels projets ont souvent été au coeur de leur campagne et sont parfois très identifiés de leurs administrés. Deux axes clairs d'amélioration se dessinent en la matière selon le rapporteur : la sécurisation des financements ; la sécurisation juridique des projets. Trois outils peuvent être mobilisés à cette fin : la fusion des dotations d'investissement, le rescrit et les guichets et dossiers uniques.

(1) Une indispensable sécurisation financière

En premier lieu, s'agissant des financements, la conduite administrative du projet doit être simplifiée. L'État ne doit pas faire supporter aux élus municipaux le poids de sa propre complexité. Comme dans d'autres champs de l'action publique - notamment en matière de prestations ou d'action sociales - l'État doit procéder à une révolution copernicienne de son mode de pensée et internaliser la contrainte administrative que son fonctionnement génère. Dans ces conditions, il importe qu'il simplifie drastiquement le mode d'obtention des dotations et des subventions d'investissement par les communes. Il en résulte deux propositions concrètes :

· d'une part, sur le plan structurel, procéder à la fusion des diverses dotations d'investissement :

La coexistence de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et du fonds vert paraît à cet égard particulièrement complexe sans que la démonstration ait été faite de son utilité en dehors d'une gestion partagée entre divers acteurs ministériels, ce qui ne saurait suffire à la justifier aux yeux des élus locaux. Le circuit d'attribution de la DSIL et de la DETR sont, dans les faits, intimement liés : la première étant parfois utilisée pour compenser un défaut d'attribution de la seconde et les services instruisant les demandes étant finalement souvent les mêmes malgré un niveau d'attribution régional pour la première et départemental pour la seconde. De même, la pertinence du fonds vert, distinct de ces deux dotations, ne semble pas démontrée pour l'heure, bien qu'il soit prématuré d'en tirer un bilan définitif à l'issue de sa première année d'existence.

Dans ces conditions, il est proposé de fusionner ces trois sources de financement au sein d'une unique dotation de soutien à l'investissement, à moyens au moins constants, attribuée au niveau départemental. Objectifs, les critères en seraient unifiés et clarifiés, et l'ensemble des attributions de cette dotation unique seraient soumises au contrôle des élus locaux, dans le cadre d'une commission modelée sur la commission dite « DETR » aux prérogatives élargies. Cette commission serait notamment destinataire de l'ensemble des projets, y compris ceux n'étant pas retenus par le préfet, afin de disposer d'un niveau d'information suffisant, ce qui n'est toujours pas le cas des actuelles commissions DETR.

· d'autre part, sur le plan matériel, de nombreuses améliorations doivent être mises en oeuvre pour simplifier les conditions d'accès à ces dotations :

La procédure d'accès à ces dotations est excessivement complexe. Il importe dès lors de la rendre accessible par le biais d'une plateforme unique : le Gouvernement a d'ailleurs déjà soutenu des propositions similaires, notamment celle d'une plateforme unique recensant l'ensemble des aides accessibles pour le financement du permis de conduire^181(*). Cette simplification ne doit néanmoins pas se limiter à un simple catalogue des financements accessibles par les communes.

Elle doit être poursuivie par une internalisation de la contrainte administrative par l'État, fondée sur trois piliers :

- un dossier unique de demande : charge à l'État, appliquant le principe « dites-le nous une fois », de communiquer entre les différents services instructeurs les pièces demandées ;

- un examen à 360 ° de la demande : il incomberait à l'État d'orienter la demande vers le financement le plus approprié, en fonction de ses caractéristiques ;

- un calendrier commun, ou à tout le moins harmonisé, de demande et de notification des montants, permettant aux communes de pallier le sentiment d'incertitude prévalant actuellement et de boucler leurs budgets en disposant d'une prévisibilité indispensable.

(2) Trouver les voies et moyens d'une sécurisation juridique attendue

En second lieu, l'État doit jouer un rôle plus affirmé dans la sécurisation juridique des projets des communes, notamment de petite taille, qui ne disposent pas toujours de l'ingénierie juridique suffisante.

En la matière, outre un investissement supérieur de son rôle de conseil, qui implique un changement culturel profond de la part des préfets et sous-préfets qu'il devient rituel de préconiser, en vain, les dispositifs de rescrit gagneraient à être davantage développés.

(a) Redonner vie à un rescrit juridictionnel mort-né, en l'ouvrant plus aux communes

L'article 31 du projet de loi pour un État au service d'une société de confiance a prévu l'expérimentation d'un dispositif de « rescrit juridictionnel ».

Le « rescrit juridictionnel »

N'ayant connu, malgré les propositions du Sénat, aucune modification substantielle durant la discussion parlementaire, le dispositif proposé par le Gouvernement, prévu à l'article 54 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 dite « ESSoC », est le suivant :

- dans les trois mois suivant la notification ou la publication^182(*) d'une décision non réglementaire dans des domaines limitativement énumérés^183(*), une demande en appréciation de régularité externe pouvait être présentée par le bénéficiaire ou l'auteur de la décision auprès d'un tribunal administratif partie à l'expérimentation ;

- la présentation d'une telle demande emportait la suspension de tout recours - à l'exception de recours en référé - formé à l'encontre de la décision en cause dans lesquels étaient soulevés des moyens de légalité externe ;

- statuant dans un délai fixé par voie réglementaire, le tribunal était tenu de se prononcer sur l'ensemble des moyens invoqués par la demande et avait la faculté de se prononcer « sur tout motif d'illégalité externe qu'il aurait estimé devoir relever d'office » ;

- insusceptible d'appel - mais pouvant faire l'objet d'un pourvoi en cassation -, la décision du tribunal limitait le champ de recours ultérieurs éventuels : dans le cas où une décision de légalité aurait été rendue, aucun moyen tiré de cette cause n'était plus invocable par un requérant à l'encontre de la décision.

Source : mission d'information

Le rescrit juridictionnel n'a fait l'objet d'aucune application. D'une durée de trois ans, l'expérimentation devait être mise en oeuvre selon des modalités précisées par décret en Conseil d'État. Pris le 4 décembre 2018, le décret n° 2018-1082 relatif à l'expérimentation des demandes en appréciation de régularité a prévu sa tenue dans le ressort de quatre tribunaux administratifs : Bordeaux, Montpellier, Montreuil et Nancy. Mais ces dispositions n'ont jamais été appliquées. Un tel échec peut s'expliquer par deux raisons.

En premier lieu, le calendrier de mise en oeuvre de ces dispositions s'est avéré très défavorable : un recours de représentants de la profession des magistrats administratifs^184(*), opposés à la réforme, en a différé l'application jusqu'en mars 2020. L'épidémie de la covid-19 qui a suivi a conduit à la mise en sommeil de nombreux projets, dont celui-ci.

En second lieu, force est de constater que le champ de l'expérimentation demeurait relativement restreint. Si l'intention du législateur ne visait pas spécifiquement les collectivités territoriales, la mention de décisions relevant du code de l'urbanisme pouvait laisser espérer l'ouverture de cette disposition à certaines décisions prises par celles-ci. Il n'en fut finalement rien, le décret ouvrant essentiellement cette faculté à des décisions en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique ainsi que d'insalubrité, toutes décisions prises par le préfet. Surtout, en matière d'urbanisme, les seules décisions rendues éligibles par le décret étaient les arrêtés préfectoraux pour les zones d'aménagement concerté.

Or, d'une part, il aurait été possible d'ouvrir cette possibilité à l'ensemble des arrêtés de création de zones d'aménagement concerté, y compris ceux adoptés par les communes ou EPCI à fiscalité propre concernés.

D'autre part, il aurait pu être envisagé d'ouvrir cette possibilité à d'autres décisions constitutives d'opérations complexes en matière d'urbanisme, telles que les actes pris par les collectivités instaurant leur droit de préemption urbain^185(*) ou les arrêtés des communes ou EPCI déclarant un projet d'intérêt général^186(*).

Par défaut d'une attention suffisante aux besoins des collectivités territoriales, en particulier des communes, qui auraient gagné à se voir ouvrir plus largement le bénéfice d'une telle procédure, l'expérimentation leur a donc largement été fermée alors même que diverses dispositions en matière d'urbanisme auraient pu leur permettre de se saisir de cette faculté opportunément créée par le législateur.

Le rapporteur appelle donc à rouvrir une telle expérimentation en ouvrant davantage son champ, notamment à certaines décisions complexes des communes, par exemple en matière d'urbanisme.

(b) Donner un nouveau souffle au « rescrit » préfectoral

L'année suivant la création du rescrit juridictionnel, une procédure de prise de position formelle - parfois appelée, par abus de langage, « rescrit préfectoral » - était créée par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et la proximité de l'action publique, dite « Engagement et proximité ». Son article 74^187(*) prévoit en effet la possibilité pour les collectivités territoriales ou leurs groupements, ainsi que leurs établissements publics d'adresser au préfet de département « une demande de prise de position formelle relative à la mise en oeuvre d'une disposition législative ou réglementaire régissant l'exercice de leurs compétences ou les prérogatives dévolues à leur exécutif ». La demande, « écrite, précise et complète », « comporte la transmission de la question de droit sur laquelle la prise de position formelle est demandée ainsi que du projet d'acte ».

Le silence gardé par le préfet sur la demande vaut absence de position formelle. En revanche, lorsqu'une position formelle est prise et que l'acte concerné est adopté conformément à celle-ci, le préfet perd la possibilité « au titre de la question de droit soulevée et sauf changement de circonstances, [de] le déférer au tribunal administratif. »

S'agissant de la prise de position formelle prévue par la loi « Engagement et proximité », le bilan est plus nuancé. Si elle semble utile lorsqu'elle est employée, cette procédure est relativement peu utilisée. Comme le relève la Cour des comptes dans son rapport sur le contrôle de légalité précité, cette procédure « à la lente diffusion [...] est encore peu mobilisée, avec 32 prises de position formelle en 2021. Outre sa temporalité considérée trop longue par les collectivités territoriales, ces dernières n'ont pas l'assurance d'obtenir une réponse de la part des préfectures, qui ne sont pas obligées de se positionner. Si cette nouvelle procédure peut être utile pour des projets de grande envergure, elle n'empêche pas les recours par des tiers comme les associations. Les collectivités territoriales continuent de privilégier l'appel téléphonique ou la demande de conseil par courriel pour obtenir une position de principe de la part de la préfecture^188(*). »

Par une information insuffisante et le déploiement pour le moins parcellaire de ces outils, l'État territorial a échoué à opérer sa nécessaire mue d'un censeur vers un conseiller des collectivités territoriales, en particulier pour les communes.

Il convient dès lors de donner davantage de corps à cette procédure, en adaptant le dispositif aux décisions et aux questions de droit concernées :

- pour certains projets d'actes particulièrement communs, ou lorsque la question de droit posée ne porte que sur la légalité externe de la décision, il pourrait être envisagé d'abaisser le délai de réponse des services de l'État à deux mois ;

- à l'inverse, pour certaines décisions complexes, il pourrait être envisagé de transformer cette demande de prise de position formelle en un véritable rescrit, en supprimant la nécessité d'adresser une question de droit et en demandant une validation par les services de l'État de l'ensemble du projet d'acte, y compris dans le cadre d'un délai de réponse rallongé.

Cette deuxième modalité de conseil paraît ainsi de nature à encadrer et formaliser un dialogue souvent informel entre les communes et les préfectures, qui peut être fructueux pour les communes disposant des compétences et des moyens nécessaires sur le plan de l'ingénierie juridique mais qui peut sembler lointain et difficile à conduire pour des communes de plus petite taille.

Proposition n° 4 : Normes, ingénierie, financements, interlocuteurs : redonner de la simplicité à l'action quotidienne des maires.

Sous-proposition n° 2 : Guichet de dossier unique, fusions des dotations d'investissement, rescrit : trois outils pour sécuriser les maires dans la conduite de leurs projets.

4. Limiter le nombre d'instances et de structures de coopération auxquelles doivent participer les maires sans réelle plus-value

Nombre de maires et d'élus communaux entendus par la mission se plaignent de la récente multiplication des réunions auxquelles ils sont tenus de participer - généralement du fait d'une obligation légale ou réglementaire -, qui alourdissent leurs agendas et les empêchent d'utiliser librement et efficacement le temps qu'ils consacrent à leur mandat.

Ainsi, 62,4 % des maires ayant répondu à la consultation lancée par la mission ont attribué une note de 7 à 10 à l'affirmation selon laquelle la charge des réunions et des procédures constituait un facteur problématique rendant difficile l'exercice de leur mandat.

Cette inflation du nombre de réunions pesant sur les agendas des maires procède d'un triple mouvement :

- en premier lieu, la montée en puissance de l'intercommunalité a ajouté aux structures de coopération existantes une nouvelle strate territoriale assortie de réunions obligatoires de son organe délibérant et d'autant de commissions ad hoc ;

- en deuxième lieu, le législateur a progressivement formalisé des outils de coopération entre collectivités territoriales du fait de l'existence de compétences partagées entre strates de collectivités ;

- en dernier lieu, la multiplication des agences de l'État a participé du même mouvement, contraignant les maires à participer à des réunions administratives avec les nombreux démembrements de l'État tant pour représenter sa commune que pour représenter une strate communale à un échelon départemental ou régional.

Les auditions menées par le rapporteur n'ont pas permis de démontrer la nécessité du maintien d'un nombre pléthorique d'instances dont certaines n'ont pas, à ce jour, fait la preuve de leur plus-value. Si toutes ne sont pas à supprimer, il n'en demeure pas moins que d'utiles assouplissements pourraient être prévus pour faciliter la représentation des maires ou permettre des modalités de réunion simplifiées afin de desserrer la contrainte imposée aux agendas des maires.

Ainsi, il serait tout à fait bienvenu que soit systématisée à l'ensemble des structures de coopération locales la possibilité pour le maire de s'y faire représenter ou de bénéficier d'un suppléant choisi parmi les conseillers municipaux. De la même manière que pour d'autres commissions thématiques, le maire pourrait bénéficier d'une faculté de représentation par l'un de ses adjoints au sein de la commission communale pour l'accessibilité aux personnes handicapées dont la composition fixée à l'article L. 2143-3 du CGCT impose sa présence sans prévoir de mécanisme de représentation.

Pourraient également être généralisés les assouplissements de l'utilisation de la visioconférence à l'ensemble des réunions des syndicats intercommunaux. À titre d'exemple, il n'existe pas de disposition législative ouvrant aux syndicats mixtes ouverts la faculté de se réunir au moyen de visioconférence ou audioconférence alors que ces modalités ont été introduites pour l'ensemble des syndicats mixtes fermés^189(*).

Par ailleurs, le regroupement de certains dispositifs de coopération locale sur des thématiques précises mériterait d'être étudié en ce qu'il participerait d'une rationalisation du paysage des structures de coopération et qu'il éviterait les critiques récurrentes de manque de coordination entre les structures trop émiettées sur des sujets très spécifiques.

La coordination locale de la sécurité, sur les volets tant répressif que préventif, est particulièrement éclairante. En effet, il existe une séparation stricte entre les structures chargées de coordonner les actions de prévention et celles chargées de la répression, alors même qu'elles réunissent les mêmes acteurs : les groupes de partenariat opérationnels (GPO) au coeur du dispositif de la sécurité du quotidien dans les zones police nationale, les groupes locaux de traitement de la délinquances (GLTD) animés par les procureurs de la République et les conseils locaux et intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD/CISPD) animés par les élus locaux et réunissant le procureur de la république et les forces de l'ordre. Au surplus, le défaut d'articulation entre ces différentes structures a déjà été critiqué, notamment par la mission Flash de l'Assemblée nationale sur l'évolution et l'amélioration des CSPD.

Une articulation des dispositifs de sécurité locale qui pourrait encore être améliorée

Nous l'avons dit, chaque dispositif qui oeuvre en matière de prévention de la délinquance a sa propre utilité. Néanmoins, ce constat n'écarte pas entièrement le risque de la mise en place d'actions concurrentes et d'une articulation défaillante. De même, certains acteurs nous ont dit avoir le sentiment que les dispositifs « s'empilent », sans cohérence d'ensemble. D'autres ont enfin constaté que les GPO et les GLTD sont parfois institués à la place des groupes de travail des CSPD plutôt qu'en complément de ceux-ci.

Derrière la question de la pluralité des dispositifs, se pose aussi la question des moyens humains. En particulier, les procureurs de la République alertent sur l'insuffisance du personnel au sein des parquets, qui ne leur permet pas de se rendre disponibles pour l'ensemble des CSPD ni de préparer convenablement chacune des réunions. L'absentéisme de certains acteurs qui en découle compromet l'efficacité des CSPD.

Au niveau local, il est impératif que les acteurs veillent à la bonne articulation des dispositifs pour parvenir à créer une synergie. Par exemple, la remontée d'information des GPO vers les CSPD doit être effective. De même, l'élu local, à travers le CSPD, devrait être en mesure de proposer des actions aux GPO. S'agissant des GLTD, il semble utile de rappeler qu'ils ont vocation à traiter principalement des faits susceptibles de faire l'objet d'une procédure judiciaire, pour éviter tout doublon avec les CSPD.

Source : communication de la mission Flash de l'Assemblée nationale sur l'évolution et l'amélioration des conseils de sécurité et de prévention de la délinquance
de Stéphane Peu et Rémy Rebeyrotte, du 14 décembre 2020, pp. 5 et 9.

Ainsi, plutôt que de proposer une solution uniforme et descendante, il pourrait être envisagé de permettre à la réunion d'une structure, dans un même champ de compétence, de valoir réunion des autres. À titre d'exemple, la réunion du GPO pourrait valoir, si les membres obligatoires y sont conviés et prévenus, réunion du CLSPD et du GLTD, limitant ainsi le nombre de réunions sur des sujets quasi identiques.

Enfin, les instances de coopération n'ayant pas fait preuve de leur efficacité pourraient être supprimées afin de limiter les obligations de participation à des structures sans plus-value pesant sur les maires.

À cet égard, les conférences territoriales de l'action publique (CTAP) sont un exemple topique de structures de coopération rigidifiées dans la loi : elles imposent la présence de maires représentant l'ensemble des communes d'une même strate de population à l'échelle régionale et n'ont nullement fait la preuve de leur efficacité. Rendues obligatoires dans chaque région depuis la loi « Maptam », ces conférences concentrent des critiques de deux principaux ordres : d'une part, elles sont jugées au mieux inutiles, au pire comme étant un outil de centralisation régionale ; d'autre part, leur composition est jugée insuffisamment représentative des collectivités territoriales de plus petite taille, notamment les communes rurales. Plus précisément, dans la composition par défaut d'une CTAP^190(*), trois maires sont désignés pour représenter l'ensemble des communes d'une région, dont un seul pour les communes de moins de 3 500 habitants, à l'inverse des EPCI qui voient l'ensemble des présidents d'une intercommunalité de plus de 30 000 habitants être représentés. Comme l'avait déjà relevé Cécile Cukierman dans un rapport de 2019 : « Dans les faits, la CTAP accorde donc une voix prépondérante aux collectivités de plus grande taille, au détriment des collectivités de petite taille. [...] Aucune collectivité ne trouve son compte dans la composition actuelle de la CTAP : les collectivités de petite taille ne s'estiment pas suffisamment représentées ; les collectivités de grande taille telles que les départements (ou les métropoles) sont proportionnellement moins bien représentées qu'au sein de la conférence des exécutifs, qui précédait la CTAP »^191(*).

Si des assouplissements dans sa composition ont été récemment introduits par le législateur, il conviendrait de pousser à son terme cette logique et supprimer ces structures pour laisser les élus locaux organiser librement leurs instances de coopération en fonction des thématiques abordées et des besoins des territoires.

En définitive, la suppression d'instances jugées inutiles par les élus municipaux, le rapprochement d'instances réunissant les mêmes acteurs sur des thématiques proches et les assouplissements du fonctionnement, trop rigide, d'instances ayant cependant fait la preuve de leur utilité sont, aux yeux du rapporteur, de nature à simplifier l'exercice quotidien du mandat municipal, libérant ainsi le maire de dispositifs consommateurs de temps et d'énergie pour des résultats qui souvent peinent à convaincre.

Proposition n° 4 : Normes, ingénierie, financements, interlocuteurs : redonner de la simplicité à l'action quotidienne des maires.

Sous-proposition n° 3 : Limiter le nombre d'instances et de structures de coopérations auxquelles doivent participer les maires, sans réelle plus-value.

Le rapporteur souligne que la réduction ainsi proposée par la mission permettra également de faire venir les élus au sein des commissions où leur rôle pourrait être essentiel.

Tel est le cas notamment des commissions d'attribution des logements (CAL) et des commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

Les premières, créées dans chaque organisme d'habitations à loyer modéré (OHLM), sont chargées d'attribuer nominativement les logements sociaux. Y participent, avec voix délibérative, six membres représentant l'OHLM, le préfet ou son représentant ainsi que le maire de la commune et le président de l'EPCI où sont implantés les logements^192(*). Si le maire dispose d'une voix prépondérante en cas d'égalité, la composition de la CAL fait qu'il pèse peu sur les décisions, pourtant importantes pour le logement des populations et le développement des communes. Le rapporteur juge donc nécessaire, dans la ligne de la proposition de loi déposée par la présidente de la commission des affaires économiques, Sophie Primas, de renforcer le poids des élus locaux en leur sein^193(*).

De la même manière, les CDPENAF assurent un rôle, certes consultatif, mais non négligeable en matière de développement du territoire.

À cet égard, reprenant une position déjà exprimée par le Sénat lors des débats sur la loi « 3DS »^194(*), le rapporteur considère nécessaire d'en modifier la composition pour instituer une proportion minimale de 50 % de représentants des collectivités territoriales, afin d'éviter qu'elles ne soient, comme aujourd'hui, du fait du nombre d'acteurs représentés^195(*), de simples courroies de transmission des avis de l'État.

Au surplus, s'agissant des CDPENAF des seuls territoires ultramarins, il juge pertinent, pour simplifier l'action quotidienne des maires dans la conduite de leurs projets, de revoir la procédure d'avis conforme sur certains projets de construction ou documents d'urbanisme du fait de leurs conséquences foncières^196(*).

Le rôle des CDPENAF : des spécificités ultramarines fortes

Créées par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, les commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ont pour mission d'éclairer les élus dans leur prise de décisions en matière de documents et d'autorisations d'urbanisme.

La CDPENAF intervient à deux niveaux :

- elle statue sur les dossiers individuels des porteurs de projets ;

- elle se prononce sur les documents d'urbanisme, notamment ceux
présentés par les maires (PLU, carte communale, autorisations commerciales, autorisations de constructions ou d'installations, changement de destination des bâtiments en zone agricole).

En raison de règles spécifiques aux outre-mer, au surplus des règles applicables sur l'ensemble des territoires, un avis obligatoire conforme de ces commissions est requis pour tout projet :

- d'élaboration ou de révision d'un document d'aménagement ou d'urbanisme ayant pour conséquence d'entraîner le déclassement de terres classées agricoles ;

- d'opération d'aménagement et d'urbanisme ayant pour conséquence la réduction des surfaces naturelles, des surfaces agricoles et des surfaces forestières dans les communes disposant d'un document d'urbanisme, ou entraînant la réduction des espaces non encore urbanisés dans une commune soumise au règlement national d'urbanisme.

Comme l'ont rappelé Vivette Lopez et Thani Mohamed Soilihi dans un récent rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer, « l'avis conforme sur les décisions d'urbanisme est très controversé [...]. Pour [...] les maires, l'exigence d'un avis conforme de la CDPENAF est jugée anormale, déresponsabilisante, alors qu'un avis simple suffit dans l'Hexagone. L'avis conforme est perçu comme une mise sous tutelle. N'ouvrant droit à aucun recours, l'avis conforme tendant à figer et à fermer les positions »^197(*). Le rapporteur estime donc nécessaire de transformer cet avis conforme des CDPENAF ultramarines en un avis simple, alignant ainsi ce régime sur celui de droit commun applicable dans l'Hexagone afin de faciliter les projets des maires dans ces territoires.

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* ¹⁵² Extrait de État et collectivités territoriales : les bons comptes feront les bons amis !, rapport d'information n° 729 (2022-2023) fait par Guylène Pantel au nom de la mission d'information sur l'impact des décisions réglementaires et budgétaires de l'État sur l'équilibre financier des collectivités locales, déposé le 13 juin 2023

* ¹⁵³ Conseil d'État, 29 juillet 2020, Commune de Salses-le-Château, n° 437283.

* ¹⁵⁴ Dans le paragraphe 5 de sa décision, le Conseil d'État juge ainsi que « les dispositions générales de l'article L. 5211-17, relatives aux transferts facultatifs de compétences, qui renvoient notamment aux conditions de majorité requise pour la création de l'EPCI, ne peuvent recevoir application entre le 1^er juillet 2019 et le 1^er janvier 2020 » 

* ¹⁵⁵ Article 114 de la loi.

* ¹⁵⁶  Question écrite n° 04894 de Cécile Cukierman, sénatrice de la Loire, publiée le 26 janvier 2023 au Journal officiel

* ¹⁵⁷ Voir l'arrêté du 5 février 2007 portant approbation de diverses dispositions complétant et modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public.

* ¹⁵⁸ Réponse du ministère de l'intérieur et des outre-mer à la question écrite précitée, publiée le 18 mai 2023.

* ¹⁵⁹  Décret n° 2017-890 du 6 mai 2017 relatif à l'état civil.

* ¹⁶⁰  Question écrite n° 04895 de Cyril Pellevat publiée le 26 janvier 2023 au journal officiel.

* ¹⁶¹ Ainsi, la réponse du garde des sceaux se termine sur les phrases suivantes : « Ces arrêtés, indispensables à la mise en oeuvre de la dispense évoquée, n'ont pas été publiés à ce jour. Conscient de l'importance que revêt, tant pour les communes que pour les juridictions, la mise en oeuvre effective de la dispense des obligations de dépôt au greffe du second exemplaire des registres de l'état civil et d'envoi des avis de mentions, le ministère de la Justice élabore actuellement ces projets d'arrêtés et oeuvre à leur publication dans les meilleurs délais. Cette élaboration revêt une réelle complexité technique et doit permettre de garantir la sécurité et l'intégrité des traitements automatisés. Dans l'attente de ces arrêtés, il est indispensable pour les communes de respecter ces obligations, dont le respect conditionne la possibilité de mettre en oeuvre la procédure de reconstitution des actes ou des registres en cas de perte, dégradation ou destruction. ».

* ¹⁶²  Amendement n° 1633 (Rect) présenté le 20 novembre 2019 par le Gouvernement sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, examiné en première lecture à l'Assemblée nationale.

* ¹⁶³  Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2021, rapport d'information n° 645 (20202021) de Pascale Gruny, président de la délégation du Bureau en charge du travail parlementaire, du contrôle et du suivi des ordonnances, déposé le 27 mai 2021.

* ¹⁶⁴ Rapport de la Mission conjointe de contrôle relative à la mise en application du « Zéro artificialisation nette », présidée par Valérie Létard et rapporté par Jean-Baptiste Blanc, p. 26.

* ¹⁶⁵ Schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire.

* ¹⁶⁶  Rapport n° 415 (2022-2023) fait par Jean-Baptiste Blanc au nom de la commission spéciale sur la proposition de loi visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette » au coeur des territoires, déposé le 8 mars 2023.

* ¹⁶⁷ Rapport précité, p. 4.

* ¹⁶⁸  Rapport public d'activité du Conseil national d'évaluation des normes pour la période 2019-2022, Février 2023, p. 31.

* ¹⁶⁹ Voir les États généraux du 16 mars 2023, « Objectifs communs pour simplifier les normes applicables aux collectivités locales ».

* ¹⁷⁰ Voir la loi organique n° 2021-467 du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations mises en oeuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution.

* ¹⁷¹ Rapport n° 909 (2021-2022) précité, p. 98.

* ¹⁷² Ces deux derniers ayant été ajoutés à l'issue de l'adoption de la loi « 3DS ».

* ¹⁷³ Le rapport n° 199 (2020-2021) fait par Catherine Deroche, Bernard Jomier et Sylvie Vermeillet au nom de la commission d'enquête relative à l'évaluation des politiques publiques face aux pandémies, déposé le 8 décembre 2020, relevait ainsi : « les auditions menées par la commission d'enquête ont mis en exergue, au-delà des relations interpersonnelles parfois cordiales et de la grande mobilisation des équipes concernées, un sentiment partagé d'éloignement du terrain de la part des ARS. Cet éloignement résulte, au moins pour partie, de l'échelle à laquelle opèrent ces agences : alors que la gestion d'une crise nécessite - en particulier pour les questions logistiques - une attention au « dernier kilomètre », la régionalisation de ces administrations, à plus forte raison à la suite de la refonte de la carte régionale, a semblé constituer un frein à une action publique efficace. »

* ¹⁷⁴ Voir notamment le III de l'article 5 du décret n° 2020-1542 du 9 décembre 2020 relatif aux compétences des autorités académiques dans le domaine des politiques de la jeunesse, de l'éducation populaire, de la vie associative, de l'engagement civique et des sports et à l'organisation des services chargés de leur mise en oeuvre.

* ¹⁷⁵  Avis n° 121 (2022-2023) - Tome I « Administration générale et territoriale de l'État » présenté par Cécile Cukierman au nom de la commission des lois sur le projet de lois de finances pour 2023, déposé le 17 novembre 2022.

* ¹⁷⁶ Il s'agit des sous-préfectures de : Château-Gontier (Mayenne), Clamecy (Nièvre), Mondidier (Somme), Nantua (Ain), Rochechouart (Haute-Vienne) et Saint-Georges-de-l'Oyapock (Guyane).

* ¹⁷⁷ Rapport d'Agnès Cannayer et d'Éric Kerrouche, op. cit, p. 27.

* ¹⁷⁸ Acar, Bruno et Angel, Noémie, IGA, « Le pouvoir règlementaire des collectivités territoriales : enjeux et perspectives », p. 66.

* ¹⁷⁹  Question écrite n° 05063 de Denise Saint-Pé du 2 février 2023.

* ¹⁸⁰ Rapport n° 313 (2022-2023) de Charles Guené et Céline Brulin, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, relatif à l'ANCT.

* ¹⁸¹ Article L. 221-3 du code de la route résultant de l'article 1^er de la n° 2023-479 du 21 juin 2023 visant à faciliter le passage et l'obtention de l'examen du permis de conduire, issue d'une proposition de loi de Sacha Houlié.

* ¹⁸² Rendue publique selon des formes permettant à toute personne ayant intérêt à agir contre celle-ci.

* ¹⁸³ Garantie de la constitutionnalité du dispositif, le champ des décisions potentiellement concernées par le dispositif était circonscrit aux décisions non réglementaires prises sur le fondement du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, du code de l'urbanisme ou du régime de déclaration d'insalubrité des immeubles (articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique).

* ¹⁸⁴ Dont l'Union syndicale des magistrats administratifs (USMA) et le Syndicat de la juridiction administrative (SJA).

* ¹⁸⁵ Voir à titre d'exemple : Conseil d'État, 10 mai 2017, req. n° 398736.

* ¹⁸⁶ Comme l'indique le commentaire du Conseil constitutionnel sur la décision n° 2019-794 QPC précitée.

* ¹⁸⁷ Qui crée un nouvel article L. 1116-1 du CGCT.

* ¹⁸⁸ Cour des comptes, op. cit., p. 38.

* ¹⁸⁹ Les modalités de réunion en visioconférence sont, depuis la loi « 3DS », applicables aux syndicats mixtes fermés en application de l'article L. 5211-11-1 du CGCT. Toutefois, aucune disposition législative n'a étendu cette faculté aux syndicats mixtes ouverts.

* ¹⁹⁰ Voir l'article L. 1111-9-1 du CGCT.

* ¹⁹¹  Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements, rapport d'information n° 706 (2019-2020) fait par Cécile Cukierman au nom de la mission d'information sur le thème « Quel rôle, quelle place, quelles compétences des départements dans les régions fusionnées aujourd'hui et demain ? » déposé le 15 septembre 2020.

* ¹⁹² Article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitat (CCH).

* ¹⁹³ Proposition de loi n° 494 (2022-2023) visant à renforcer le rôle des maires dans l'attribution des logements sociaux, de Mme Sophie Primas, déposée le 4 avril 2023.

* ¹⁹⁴ À l'initiative de Claudine Thomas et Sylvie Vermeillet, la commission des lois du Sénat a modifié, lors de l'examen du projet de loi « 3DS », l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime régissant la composition des CDPENAF en prévoyant une proportion minimale de 50 % des représentants des collectivités et de leurs groupements.

* ¹⁹⁵ Présidées par le préfet du département, ces commissions regroupent des représentants :

- de l'État ;

- des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

- des professions agricole et forestière ainsi que des chambres d'agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale ;

- des propriétaires fonciers ;

- des notaires ;

- des associations agréées de protection de l'environnement ;

- des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs.

* ¹⁹⁶ Voir le premier alinéa de l'article L. 181-12 du code rural et de la pêche maritime.

* ¹⁹⁷  Foncier agricole outre-mer : une reconquête nécessaire pour la souveraineté alimentaire, rapport d'information n° 799 (2022-2023) fait par Vivette Lopez et Thani Mohamed Soilihi au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer déposé 28 juin 2023.