EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 1er juillet 2025 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de M. Bernard DELCROS, rapporteur spécial, sur le fonds national d'aménagement et de développement du territoire.
M. Claude Raynal, président. - Nous allons entendre une communication de M. Bernard Delcros, rapporteur spécial des crédits de la mission « Cohésion des territoires », sur le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).
M. Bernard Delcros, rapporteur spécial. - Le FNADT, c'est chaque année, environ 200 millions d'euros, soit 1 % des crédits de la mission « Cohésion des territoires ». Ce fonds ne soulève donc pas d'enjeu financier de grande ampleur. En revanche, les enjeux territoriaux sont de première importance.
J'ai souhaité conduire ce travail sur le FNADT cette année, avant l'examen du projet de loi de finances pour 2026, pour alerter sur son avenir. Affaiblir le FNADT ou le diluer dans un fonds plus large serait absolument contre-productif.
Pourquoi ? Parce que, bien que ses crédits soient d'un montant modeste, le FNADT, grâce à un effet levier très puissant, joue un rôle central dans la mise en oeuvre de plusieurs politiques publiques, notamment celles qui ont été déployées ces dernières années au titre du plan France ruralités.
Un euro de FNADT investi dans l'aménagement du territoire permet de mobiliser 6 euros d'investissement ! Cela permet la mise en oeuvre d'actions très concrètes, indispensables pour les territoires et appréciées des élus, sur lesquelles je vais revenir.
Ce fonds d'intervention est tout particulièrement important pour les territoires ruraux, pour les territoires de montagne, au travers des politiques de massifs mais aussi pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).
Alors pourquoi sa survie serait-elle menacée ? Malgré ses effets économiques vertueux, le FNADT reste un dispositif budgétaire à part, notamment en raison de sa grande souplesse d'utilisation et de la marge d'adaptation donnée aux préfets. C'est justement cette souplesse qui suscite, depuis longtemps et de manière récurrente, des réticences de Bercy quant à l'existence même de ce fonds.
Bien sûr il faut tenir compte du contexte budgétaire tendu, mais je le dis clairement : au regard du montant modeste des sommes en jeu, ces réticences viennent davantage du format de l'outil, de sa souplesse d'utilisation, que de son montant à proprement parler.
Pourtant, tous les acteurs de terrain, les élus, mais aussi la quasi-totalité des représentants de l'État que j'ai auditionnés, s'accordent à dire que le format du FNADT, sa souplesse et son large champ d'action, en font sa principale force. De nombreuses actions essentielles qu'il finance dépendent exclusivement de ce dispositif.
Avant d'évoquer les conséquences concrètes auxquelles nous exposerait la suppression, l'affaiblissement, ou la dilution des crédits du FNADT, je vais en dresser un bref historique.
La loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a créé le FNADT, mettant ainsi de l'ordre dans une situation qui était jusqu'alors assez complexe puisque, au fil du temps, pas moins de six fonds dédiés à l'aménagement du territoire s'étaient empilés. Ces derniers ont donc été fusionnés en 1995 au sein du FNADT.
Bien évidemment, depuis 1995, le FNADT n'est pas resté figé et sa doctrine d'emploi n'a cessé de s'adapter aux nouvelles réalités territoriales, ce qui était nécessaire. Elle se caractérise aujourd'hui, d'une part, par une co-construction marquée avec les collectivités territoriales et, d'autre part, par le rôle central que jouent désormais les préfets pour apporter, avec les élus locaux, des réponses sur mesure aux besoins des territoires.
Permettez-moi de décrire plus précisément la souplesse qu'offre le FNADT, car celle-ci revient souvent dans les discussions et constitue à la fois la force et la vulnérabilité du fonds. Celui-ci peut ainsi financer des dépenses de fonctionnement ; c'est par exemple le cas du fonctionnement des maisons France Services, auxquelles les élus sont attachés. Il peut également compléter le financement de plans d'investissement, par exemple pour financer la création d'une maison de santé dans un territoire déficitaire. Autre élément de souplesse, il peut accompagner des projets portés par des collectivités, des entreprises ou des associations. Il laisse une marge d'adaptation locale au préfet, ce qui lui donne une capacité de différenciation.
Le FNADT porte deux grandes catégories de dispositifs, dont je vais détailler un petit peu le contenu, afin que chacun mesure bien ce qui disparaîtrait très concrètement sur le terrain, si on touchait à ces quelques dizaines de millions d'euros du FNADT dans le PLF pour 2026, car c'est bien ce qui se joue en ce moment.
Le FNADT intègre historiquement une section générale et une section locale.
La section générale finance principalement des opérations ou des programmes d'intérêt national, qui sont, pour l'essentiel, pilotés par l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT). Il s'agit d'opérations qui déclinent le plan France ruralités, lesquelles sont pour la plupart bien identifiées par les maires : le soutien à l'ingénierie territoriale des collectivités, que nous avons si longtemps réclamé pour le secteur rural ; le financement du fonctionnement des maisons France Services ; les programmes Territoires d'industrie, Action coeur de ville, Petites Villes de demain, Villages d'avenir, ou encore le programme « Nouveaux lieux-Nouveaux liens » soutenant les tiers lieux. Chacun de ces programmes trouve une réalité très concrète dans les territoires concernés.
Ces quelques exemples permettent de comprendre qu'affaiblir le FNADT, ou encore le diluer dans un autre fonds rigide, reviendrait à mettre fin à l'ensemble de ces actions très concrètes et appréciées des élus locaux sur le terrain !
À côté de cette section générale, existe une section locale, déconcentrée au niveau des préfets de région, qui assure le financement de plusieurs dispositifs contractualisés entre l'État et les collectivités, parmi lesquels on compte la septième génération des contrats de plan État-région (CPER) pour 2021-2027, mais aussi les neuf contrats de plan interrégionaux (CPIER) de massif ou de fleuve.
Je veux rappeler que les contrats interrégionaux de massifs, bien connus par tous les élus de la montagne, jouent un rôle déterminant dans le soutien aux filières et aux problématiques propres à chaque massif.
Pour ces contrats de massifs, qui sont signés avec les régions et qui mobilisent des crédits régionaux, européens et locaux, l'intervention de l'État repose quasi exclusivement sur le FNADT : dans le Massif central, par exemple, si l'on fait abstraction des dispositifs exceptionnels, 95 % des crédits de l'État contractualisés proviennent du FNADT. Ces crédits ont un effet levier considérable : en 2024, dans le cadre du comité de massif des Alpes, moins de 5 millions d'euros de crédits du FNADT ont engendré l'apport d'un peu plus de 32 millions d'euros de financements par les autres signataires.
Je veux là aussi le dire avec la plus grande clarté : remettre en cause le FNADT reviendrait à mettre fin aux politiques de massifs instaurées par la loi Montagne. Je ne pense pas que c'est ce que nous souhaitons.
Pour revenir un instant sur la loi de finances pour 2025, je rappelle qu'elle a acté une forte réduction des crédits du FNADT et donc des moyens destinés aux dispositifs contractualisés. Ainsi, 40 millions d'euros de crédits de paiement seront consacrés en 2025 aux politiques contractuelles de l'État dans leur ensemble, contre près de 150 millions d'euros un an plus tôt. C'est-à-dire que les crédits ont été divisés par trois entre 2024 et 2025. Cet effondrement des moyens se traduit par le report d'un nombre important d'opérations initialement prévues en 2025.
Dans le contexte politique et budgétaire que nous connaissons, nous avions consenti à titre exceptionnel à ce glissement. Mais si cette baisse de crédits devait se pérenniser, ce serait tout simplement la fin des politiques contractuelles. Ce serait aussi une perte de confiance dans la parole de l'État qui a signé ces engagements, alors qu'il est plus nécessaire que jamais de rétablir de la confiance dans la relation entre l'État et les collectivités.
En conclusion, je le redis sans détour, la poursuite de la baisse des crédits du FNADT en 2026 se traduirait concrètement par la fin du volet territorial des CPER, la fin des politiques de massif et la fin des mesures du plan France ruralités ! Cela constituerait, pour moi, un contresens économique et un contresens politique total.
Je propose donc, à l'inverse, de sauver le FNADT, de lui donner les moyens de poursuivre ses missions et je formule pour cela plusieurs recommandations.
Il est tout d'abord impératif de maintenir le FNADT à l'écart de toute fusion des diverses subventions d'investissement local. Sa souplesse d'action et son effet de levier sont des atouts précieux. La fusion du FNADT avec d'autres dispositifs sonnerait le glas des actions qu'il finance.
Je propose d'inscrire dans le projet de loi de finances les crédits nécessaires au respect des engagements pris par l'État dans le cadre des CPER et des CPIER. Ces engagements doivent être tenus.
Le Gouvernement a annoncé la labellisation de nouveaux espaces France Services. Or ces derniers sont financés en partie par le FNADT. Il convient donc de renforcer à due proportion les moyens de la section générale.
Il importe aussi que les crédits nécessaires au financement des engagements pris par le Premier ministre lors du comité interministériel aux ruralités du 20 juin 2025 soient inscrits dans le budget.
Dans un souci de cohérence, il serait judicieux d'intégrer au FNADT le fonds pour le recyclage des friches et le fonds « Développement des mobilités durables en zones rurales ».
Pour l'avenir, il convient d'engager une réflexion pour faire du FNADT l'outil de financement principal de la politique d'aménagement du territoire de l'État, afin de la rendre plus lisible et efficace.
Enfin, je propose que la liste des projets financés et les montants attribués via la section locale du FNADT soit transmise à la commission départementale des élus mentionnée à l'article L. 2334-37 du code général des collectivités territoriales, afin d'accroître la transparence en la matière.
M. Claude Raynal, président. - Merci pour ce rapport à vocation préventive. Je ne sais pas dans quelle mesure celui-ci s'inscrit dans la visée de notre rapporteur général de trouver 50 milliards d'euros d'économies...
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - En tout cas, le rapporteur spécial s'intéresse à un fonds au coût modéré ! Il faut placer nos réflexions et nos rapports dans la perspective d'une bonne tenue des comptes publics. J'ai l'impression, en l'espèce, que ce rapport s'apparente un petit peu à la chronique d'une mort annoncée. Notre rapporteur spécial joue en quelque sorte le rôle de lanceur d'alerte pour éviter la fin du dispositif.
Plusieurs dispositifs concurrents sont consacrés au recyclage des friches et au financement des mobilités durables au niveau de l'État. L'État intervient soit en direct, soit par le biais de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), qui contractualise avec les régions. Sans doute pourrait-on réfléchir à l'articulation de ces dispositifs. Je ne sais pas si c'est au FNADT de porter cette politique, mais celle-ci doit être plus lisible.
Bernard Delcros a raison de souligner que les engagements pris par l'État, notamment dans les CPER, doivent être respectés. Le Gouvernement ambitionne de développer une politique de contractualisation avec les collectivités territoriales, mais il ne tient pas toujours ses engagements. Je ne parlerai pas des contrats de Cahors... Plus récemment, certains engagements pris lors de l'examen du projet de loi de finances n'ont pas été tenus. Il manque ainsi 100 millions d'euros pour mener les actions prévues dans les dispositifs contractuels des CPER au titre de 2025. Il faut rendre de la lisibilité à l'action publique. C'est essentiel.
Le FNADT ne doit pas être un outil « attrape-tout ». Toutefois, il n'est pas inutile de garder un fonds polyvalent doté de 200 millions d'euros, ou un petit peu moins, qui permet de financer les actions mises en place au niveau déconcentré et d'assurer une cohérence entre les stratégies annoncées au niveau national et les projets déclinés localement. Je souscris sur ce point aux conclusions de notre rapporteur spécial.
Notre rapporteur s'est rendu, dans le cadre de ce contrôle, en Meurthe-et-Moselle pour évaluer le dispositif. Le secrétaire général pour les Affaires régionales et européennes (SGARE) a confirmé l'intérêt du FNADT. Il faut que les décisions annoncées au niveau national soient cohérentes avec les actions de l'État au niveau déconcentré.
Je ne connais pas l'ambition du Gouvernement en matière d'aménagement du territoire. Notre rapporteur joue un rôle de lanceur d'alerte. Il est vrai que le FNADT joue un rôle particulièrement important dans certains territoires, et notamment dans le Cantal.
Notre rapporteur a fait état de ses craintes quant à une éventuelle fusion. Il peut être intéressant de sauver un dispositif polyvalent, doté d'une enveloppe consistante. Je souscris à l'idée de conserver un dispositif fermé. Dans plusieurs de nos rapports, nous avons envisagé des expérimentations visant à regrouper certaines dotations, dans le cadre d'un accord entre l'État et les acteurs locaux, mais on fait parfois face à des demandes, non pas contradictoires, mais complémentaires : il ne faut pas « déshabiller Paul pour habiller Jacques ».
En conclusion, nous devons être vigilants en ce qui concerne la polyvalence du FNADT et sa souplesse d'utilisation.
Mme Isabelle Briquet. - Le FNADT a un coût modéré pour les finances publiques, et je rebondis sur l'importance de son effet de levier, correspondant à un pour six. Il est donc primordial, pour l'aménagement du territoire, que ce fonds soit maintenu. Pendant un certain temps, cette politique a été oubliée. Nul n'osait plus parler d'aménagement du territoire. On en mesure les conséquences aujourd'hui, notamment dans les territoires ruraux.
Ce fonds joue un rôle crucial dans les territoires, et participe au financement de nombreuses politiques publiques. Sa souplesse d'utilisation au niveau local est très appréciable. Il s'agit d'un outil majeur pour mobiliser les énergies de tous les acteurs afin de mettre en oeuvre des politiques publiques cohérentes. Tous les efforts sont les bienvenus dans les territoires pour réussir à faire en sorte que la vie locale reste agréable.
Il faut protéger ce fonds de toute fusion avec d'autres dispositifs. Cela vaut aussi pour la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) ou la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), qui doivent être préservées. Des fusions de dotations seraient préjudiciables pour les petites collectivités. J'espère que le FNADT perdurera.
M. Raphaël Daubet. - Je souscris pleinement aux propos de notre rapporteur spécial. Le FNADT est un fonds qui bénéficie aux territoires. Son existence a aussi une valeur de symbole : il illustre la volonté de l'État de faire de l'aménagement du territoire. C'est important compte tenu des fractures territoriales que l'on observe aujourd'hui.
Sa souplesse d'utilisation est plébiscitée par les préfets. Ces derniers connaissent les besoins des territoires. Ce fonds contribue au financement de projets publics qui soutiennent l'économie. Le FNADT a donc de multiples vertus. Je suis pour son maintien, mais, si l'on veut être cohérent, il faut aussi augmenter la DETR. En effet, le FNADT finance l'ingénierie territoriale, par exemple dans le cadre du programme Petites Villes de demain, ce qui permet de concevoir des projets, mais la mise en oeuvre concrète de ces derniers nécessite ensuite des financements, qui manquent parfois.
M. Claude Raynal, président. - Le FNADT est très utile, notamment dans les territoires ruraux. Sa souplesse permet de trouver des solutions à nombre de problèmes.
Dans votre synthèse, vous écrivez que « pour 1 euro de FNADT investi sur un projet territorial, 6 euros sont mobilisés via des financements privés, européens ou de collectivités territoriales ». Est-ce un bon argument ? Il s'agit, pour l'essentiel, de fonds publics. Le FNADT permet-il également de mobiliser des fonds privés ?
M. Bernard Delcros, rapporteur spécial. - Je me suis effectivement rendu en Meurthe-et-Moselle dans le cadre de ce rapport. Le FNADT intervient dans toute la France, et pas seulement dans le Cantal ! Il existe des maisons France Services dans toute la France ! Je souhaitais connaître l'avis des acteurs locaux de ce département. Ils ont tous souligné l'intérêt de ce fonds. Le FNADT intervient notamment dans le cadre des contrats de plan interrégionaux (CPIER) de massif ou de fleuve, mais aussi des quartiers prioritaires de la politique de la ville, puisque ces derniers sont des territoires prioritaires en ce qui concerne l'installation des maisons France Services. Voilà donc un dispositif qui est utile sur tout le territoire, pour un coût finalement très modéré.
Le FNADT peut représenter jusqu'à 95 % des crédits de l'État dans les contrats de massif, hors dispositifs temporaires. L'effet de levier est puissant et permet notamment de mobiliser des crédits européens. Certes, il s'agit toujours de crédits publics, mais dont nous connaissons le niveau de sous-consommation en France. En ce qui concerne l'effet de levier sur les fonds privés, les chiffres sont variables d'un projet à l'autre, mais le financement privé représente environ14 % du montant total des projets auxquels le FNADT contribue, si l'on inclut les financements portés par le tissu associatif.
Madame Briquet, nous sommes d'accord : il faut faire barrage à toute fusion du FNADT avec d'autres fonds ; ce serait contre-productif.
Monsieur Daubet, je partage vos propos. L'intérêt du dispositif est reconnu dans tous les territoires, qu'ils soient ruraux ou non. Nous avons pu le vérifier en Meurthe-et-Moselle. J'indique à notre président que la Garonne fait l'objet de l'un des quatre contrats de fleuve que finance le FNADT
M. Claude Raynal, président. - Mais vous n'êtes pas venu nous voir, monsieur le rapporteur !
En tout cas, je comprends qu'il s'agit d'un rapport à vocation préventive.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Peut-être conviendrait-il de modifier la recommandation n° 5 relative à l'intégration au FNADT du fonds pour le recyclage des friches et du fonds « Développement des mobilités durables en zones rurales ». Le fonds pour le recyclage des friches n'est pas destiné uniquement aux territoires ruraux, tandis que le fonds « Développement des mobilités durables en zones rurales » n'est pas le seul dispositif existant en la matière. Il y a donc une perte d'efficacité et de lisibilité. Je vous propose de remplacer « intégrer » par « s'interroger sur l'opportunité d'intégrer ».
M. Bernard Delcros, rapporteur spécial. - Le fonds « Développement des mobilités durables en zones rurales » est doté de 90 millions d'euros. Ce fonds a sa place dans le FNADT.
M. Claude Raynal, président. - Vous ouvrez la réflexion sur un éventuel regroupement de fonds au sein du FNADT, alors que vous souhaitez conserver le caractère spécifique du dispositif. Cela n'est-il pas un petit peu contradictoire ?
M. Bernard Delcros, rapporteur spécial. - Comme cela est écrit à la recommandation n° 6, l'idée est de faire en sorte que nous disposions d'une politique d'aménagement du territoire lisible. Pour cela, il me semble intéressant de disposer d'un fonds spécifique. En tout cas, cela mérite une réflexion.
M. Claude Raynal, président. - Je vous propose alors de regrouper les recommandation n° 5 et n° 6 et de la rédiger ainsi : « Engager une réflexion pour faire du FNADT l'outil de financement principal de la politique d'aménagement du territoire de l'État, afin de la rendre plus lisible et efficace, notamment en envisageant l'opportunité d'une intégration au sein du FNADT du fonds pour le recyclage des friches et du fonds « développement des mobilités durables en zones rurales ».
M. Bernard Delcros, rapporteur spécial. - Je suis d'accord avec votre proposition, monsieur le président.
La proposition de modification est adoptée.
La commission a adopté les recommandations, ainsi modifiées, du rapporteur spécial et a autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.