L'étude d'option sur l'urgence d'un financement solidaire pour la GEMAPI

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N° 215

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 décembre 2025

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) relatif à l'instauration d'un fonds de solidarité, à l'échelle des bassins versants, de la taxe pour la GEMAPI,

Par MM. Rémy POINTEREAU, Hervé GILLÉ et Jean-Yves ROUX,

Sénateurs

(1) Cette délégation est composée de : M. Bernard Delcros, président ; M. Rémy Pointereau, premier vice-président ; Mme Pascale Gruny, MM. Cédric Vial, Fabien Genet, Mme Corinne Féret, MM. Éric Kerrouche, Didier Rambaud, Pierre Jean Rochette, Gérard Lahellec, Grégory Blanc, Mme Guylène Pantel, vice-présidents ; MM. Jean Pierre Vogel, Laurent Burgoa, Mme Sonia de La Provôté, M. Hervé Gillé, secrétaires ; M. Jean-Claude Anglars, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, MM. François Bonhomme, Max Brisson, Mme Céline Brulin, MM. Bernard Buis, Cédric Chevalier, Thierry Cozic, Mme Catherine Di Folco, MM. Daniel Gueret, Joshua Hochart, Patrice Joly, Mmes Muriel Jourda, Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Jacques Lozach, Pascal Martin, Jean-Marie Mizzon, Franck Montaugé, Mme Sylviane Noël, M. Olivier Paccaud, Mme Anne-Sophie Patru, MM. Hervé Reynaud, Pierre-Alain Roiron, Jean-Yves Roux, Mmes Patricia Schillinger, Ghislaine Senée, Nadia Sollogoub, MM. Laurent Somon, Lucien Stanzione.

SYNTHÈSE

..........le rapport d'information

Étude d'options :
L'urgence d'un financement solidaire pour la Gemapi

De MM. Rémy POINTEREAU, Sénateur du Cher (Groupe Les Républicains), Hervé GILLÉ, Sénateur de la Gironde (Groupe Socialiste, écologiste et républicain) et Jean-Yves ROUX Sénateur des Alpes de  Haute-Provence (Groupe Rassemblement Démocratique et Social Européen)

En juin 2025, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation adoptait, à l'unanimité, le rapport d'information intitulé « Pour l'efficacité de la compétence Gemapi : des territoires solidaires »^1(*). La mission faisait état d'un manque structurel de solidarité pour le financement de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (Gemapi).

· Figure 1 - Visite des rapporteurs dans le Cher : Digues et zone d'expansion des crues sur le territoire de la commune de Cuffy

À la suite de leur mission, et préalablement au dépôt d'une proposition de loi, les rapporteurs ont souhaité expertiser deux volets potentiels de solidarité financière, approfondir la douzième recommandation de leur rapport :

- d'une part, la création d'un fonds de solidarité pour la Gemapi à l'échelle des bassins versants, destiné à distribuer les financements selon des critères objectifs (potentiel fiscal, linéaire de digues, travaux inscrits aux PAPI, niveau de risques), avec un rôle dévolu aux EPTB ou, à défaut, aux agences de l'eau ;

- d'autre part, la mise en place d'un fonds de péréquation horizontal, à l'échelle nationale, prélevant une fraction de taxe Gemapi pour soutenir les collectivités peu dotées, selon des critères à définir.

Soucieuse de s'inscrire dans la culture de l'évaluation et de l'amélioration de la fabrique de la norme, la délégation a fait appel à l'une des deux sociétés titulaires du lot n°1 du marché « Études » du Sénat, pour réaliser une étude d'option. Fondée sur les entretiens de 16 acteurs nationaux et locaux et l'étude de bases de données, elle confirme le diagnostic d'un sous-financement chronique de la compétence Gemapi. Trois principaux enseignements peuvent en être tirés.

1^er enseignement : Les élus locaux sont confrontés à une situation de sous-financement chronique, qui tend à s'aggraver.

L'étude confirme que les coûts associés au transfert de la gestion des digues de l'État vers les groupements de collectivités ont été sous-estimés et propose une première estimation des charges à ce transfert.

Les besoins de financement pour la rénovation du parc de digues sont estimés à environ 14 Md€ pour la décennie 2025-2035. Sur cette période, l'écart entre recettes et dépenses pourrait tripler, faisant peser un reste à charge compris entre 3,2 et 3,6 Md€ sur les autorités gémapiennes.

· Figure 2 - Écart entre les recettes et les dépenses cumulées sur la période 2025-2035 selon deux scénarios

Le produit moyen de la taxe Gemapi - facultative et plafonnée à 40 € par habitant - n'atteint que 9,44 €. Prévoir un prélèvement minimum de 10 € par habitant (soit un niveau proche de la moyenne constatée) pour tous les établissements publics de coopération intercommunale permettrait d'augmenter de 0,8 M€ les recettes chaque année, et de couvrir environ 55 % des besoins de rénovation du parc de digues. La fixation d'un montant plancher accroîtrait sensiblement les ressources collectées, mais une telle mesure ne résoudrait pas les inégalités attachées à l'architecture de la taxe Gemapi.

Compte tenu du caractère inégalitaire de l'assiette de la taxe Gemapi, un mécanisme de solidarité à l'échelle du bassin versant demeure indispensable pour soutenir les collectivités les plus exposées ou disposant d'un faible potentiel fiscal, souvent situées en amont de ces bassins.

	1^er ENSEIGNEMENT Les groupements de collectivités, auxquels ont été transférées les digues domaniales, sont confrontés à une situation de sous-financement chronique.
Entre 2025 et 2035, le reste à charge pesant sur les autorités gémapiennes pourrait s'établirait à 3,5 Md€.

· Figure 3 - Visite des rapporteurs dans le Lot- et- Garonne : présentation d'une digue de protection contre les crues sur le territoire de Val de Garonne Agglomération

2^e enseignement : Un mécanisme de solidarité, qui aurait toute sa pertinence à l'échelle du bassin versant, doit permettre la prise en compte des réalités territoriales.

Trois options de fonds de solidarité gérés par les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) - ou, à défaut, par les agences de l'eau - ont été testées :

· Option 1 : un fonds volontaire géré par l'EPTB aurait l'avantage de la souplesse. Sa portée serait toutefois limitée par l'absence de participation obligatoire.

· Option 2 : un fléchage de la taxe Gemapi vers l'EPTB, chargé de la redistribution de tout ou partie de son produit selon des critères définis par les EPCI. Cette option combinerait incitation et adaptation aux réalités locales.

· Option 3 : un fonds obligatoire, avec des critères de répartition précisés par la loi apparaît fragile, tant en matière d'acceptabilité politique qu'en raison des risques contentieux qu'il emporterait.

L'option 2 constituerait, selon vos rapporteurs, le meilleur équilibre entre solidarité, faisabilité et acceptabilité. Sa réussite n'en reste pas moins conditionnée à une concertation approfondie au niveau du bassin, permettant l'élaboration de plans de financement pluriannuels, ainsi qu'un temps de transition pour les agences de l'eau lorsqu'aucun EPTB n'existe.

	2^e ENSEIGNEMENT Le fonds de solidarité de la taxe Gemapi devrait encourager la participation des EPCI tout en permettant une adaptation aux réalités locales.
Les montants collectés par les EPCI au titre de la taxe Gemapi pourraient être fléchés vers l'EPTB (ou, à défaut, vers l'agence de l'eau compétente), chargé de sa redistribution. À l'échelle de chaque bassin, la gouvernance du dispositif de solidarité associerait étroitement les EPCI à la définition de ses contours.

En l'absence d'EPTB, il conviendrait, en tout état de cause, de prévoir un délai raisonnable avant l'entrée en vigueur de ces dispositions, afin de permettre aux agences de l'eau de se préparer efficacement à l'exercice de cette nouvelle mission.

3^e enseignement : Améliorer les financements en s'appuyant sur les dispositifs nationaux existants, en particulier le Fonds Barnier.

Si la création d'un fonds de péréquation n'est pas recommandée à l'échelle nationale, les dispositifs existants - en particulier le fonds Barnier - devraient être renforcés.

Or, malgré la hausse du taux de la surprime « catastrophes naturelles » de 12 % à 20 % au 1^er janvier 2025, l'étude constate que les moyens alloués au fonds Barnier sont restés inchangés : sur 450 M€ de recettes prévisionnelles, 300 M€ reviennent au fonds, alors même que les besoins augmentent. Une plus grande cohérence entre les recettes collectées et les montants consacrés à la prévention constitue dès lors un levier essentiel.

3^e ENSEIGNEMENT Les dispositifs nationaux soutenant les opérations de protection contre les inondations, en particulier le fonds Barnier, devraient être renforcés.

Figure 4 - Visite des rapporteurs dans les Alpes de Haute-Provence : les travaux de sécurisation de la digue du Grand Justin (Digne-les-Bains)

AVERTISSEMENT MÉTHODOLOGIQUE
SUR L'ÉTUDE D'OPTIONS

Pour la réalisation d'études d'options, engagées à titre expérimental afin de doter les parlementaires d'outils supplémentaires pour éclairer leurs choix, la délégation aux collectivités territoriales s'appuie sur le marché d'études d'évaluation du Sénat, renouvelé à l'été 2023^2(*).

La nécessité de développer une véritable culture de l'évaluation préalable a été affirmée à plusieurs reprises, notamment :

- dans le cadre du rapport relatif à la simplification des normes imposées aux collectivités territoriales, présenté en janvier 2023 par Françoise Gatel et Rémy Pointereau. Cette mission appelait à comparer les mérites des différentes interventions normatives avant de légiférer, tout en élargissant la réflexion à des solutions à droit constant ;

- dans la charte des engagements communs signée par le Gouvernement et le Sénat en mars 2023, destinée à améliorer la fabrique de la norme applicable aux collectivités territoriales.

La délégation organise avec le prestataire^3(*) plusieurs réunions préalables de cadrage et de méthode, afin de préciser la commande, déterminer les questions à traiter et, le cas échéant, identifier les structures à solliciter pour recueillir les données techniques attendues.

À l'issue de la présentation de l'étude d'options en réunion plénière, la délégation organise un débat et ne retient, en opportunité, que les enseignements qui lui paraissent les plus pertinents. L'étude d'options constitue ainsi un matériau préparatoire à la réflexion parlementaire.

Les résultats obtenus, de la seule responsabilité du prestataire, ne préjugent naturellement pas des choix du législateur mais visent à confronter les hypothèses de réforme à des éléments de méthode, de faisabilité et d'impact.

AVANT-PROPOS

En juin 2025, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation adoptait, à l'unanimité, notre rapport d'information intitulé « Pour l'efficacité de la compétence Gemapi : des territoires solidaires » ^4(*). Cette mission, qui prolonge et approfondit certains constats établis par le Sénat^5(*), aboutit à une conclusion sans équivoque : la nécessité de renforcer la solidarité financière à l'échelle des bassins versants, pour un exercice équitable de la compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi).

La compétence Gemapi, créée par la loi MAPTAM^6(*), est née d'un mariage - parfois qualifié de « forcé »^7(*) - entre la gestion des milieux aquatiques (GEMA), d'un côté, et la prévention des inondations (PI), de l'autre. Aussi surprenant que cela puisse paraître au regard de l'ampleur des enjeux, cet attelage n'avait alors pas fait l'objet d'une étude d'impact préalable^8(*).

Nos travaux, nourris par l'audition d'une centaine d'acteurs locaux et nationaux, ont montré que les difficultés de mise en oeuvre de la Gemapi tenaient, pour partie, à l'absence de mécanismes de solidarité entre des territoires inégalement exposés au « risque inondation ». Dans la continuité des préconisations formulées par plusieurs travaux parlementaires^9(*), la douzième recommandation de notre rapport appelait à résorber ce déficit de solidarité constaté entre l'amont et l'aval des bassins versants en instituant un fonds de solidarité alimenté, notamment, par la taxe Gemapi.

Afin de ne pas réitérer l'erreur consistant à engager une réforme sans étude d'impact, il a semblé nécessaire^10(*) - en amont du dépôt prochain d'une proposition de loi dont la délégation a retenu le principe et dont l'un des articles prévoit la création d'un fonds de solidarité pour la Gemapi - de répondre aux questions suivantes :

1. Le bassin versant constitue-t-il l'échelon pertinent pour la mise en oeuvre de mécanismes de solidarité et de péréquation en matière de Gemapi ?

2. Quels seraient les impacts (financiers, organisationnels et juridiques) des différents dispositifs de solidarité envisagés ?

Pour disposer d'un matériau utile pour éclairer sa décision, la délégation aux collectivités territoriales a utilisé le marché « Études » du Sénat. Conformément à la procédure d'attribution prévue à cet effet, l'une des deux sociétés actuellement titulaires du lot « étude d'options »^11(*) a ainsi été chargée d'établir une étude sur le fondement d'entretiens avec les différentes parties prenantes et de données provenant des administrations centrales et déconcentrées. À cette fin, vos rapporteurs ont défini un cadre méthodologique, et veillé à ce que l'analyse repose, d'une part, sur des entretiens dont le périmètre a été co-construit et, d'autre part, sur la collecte de données issues des administrations centrales et déconcentrées, ainsi que des collectivités et groupements de collectivités territoriales.

L'étude, reproduite en annexe du présent rapport, s'est donc nourrie d'échanges entre vos rapporteurs et le cabinet mandaté. Le travail en résultant est articulé en deux parties :

- la première propose un état des lieux des besoins de financement en matière de Gemapi, confirmant le diagnostic du manque de moyens requis pour assumer sereinement cette compétence ;

- la seconde étudie trois options de mise en oeuvre de la douzième recommandation du rapport paru en juin 2025, en évaluant leur faisabilité opérationnelle et juridique.

Trois principaux enseignements peuvent être tirés de ce travail, ainsi que du débat qui a suivi sa présentation au sein de notre délégation^12(*).

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I. LES CHARGES PESANT SUR LES GROUPEMENTS DE COLLECTIVITÉS À RAISON DE L'EXERCICE DE LA COMPÉTENCE GEMAPI SONT DISPROPORTIONNÉES ET INSUFFISAMMENT COMPENSÉES.

L'étude d'options vient étayer les témoignages que nous avions recueillis dans notre rapport. À partir des données transmises, notamment, par la Direction générale des collectivités locales (DGCL), et à la demande de vos rapporteurs, le cabinet missionné s'est intéressé spécifiquement au volet « prévention des inondations », en proposant une estimation inédite des besoins de financement liés à la rénovation du parc de digues, dont la gestion a été confiée aux EPCI par la loi MAPTAM^13(*).

Ce premier chiffrage révèle une situation de sous-financement chronique, qui devrait s'aggraver d'ici à 2035. Les dépenses induites seraient de l'ordre de 14 milliards d'euros entre 2025 et 2035. Sur cette décennie, l'écart entre les recettes et les dépenses nécessaires à la rénovation du parc de digues pourrait tripler, avec un reste à charge total estimé entre 3,2 et 3,6 Md€ pour les autorités gémapiennes.

L'étude souligne que les financements supplémentaires qui pourraient découler de la taxe Gemapi, si elle était portée à son plafond fixé à 40 euros par foyer,^14(*) restent substantiels. Le montant moyen prélevé par habitant ne s'élève en effet aujourd'hui qu'à 9,44 €. La fixation d'un montant plancher de prélèvement, couplé au dispositif de solidarité proposé (cf. 2^e enseignement) pourrait certes constituer une piste de travail^15(*).

Pour autant, vos rapporteurs insistent sur le fait qu'une telle option ne dispenserait pas de la mise en oeuvre de mécanismes de solidarité. La prévention des dégâts induits par les risques naturels ne saurait, en effet, reposer sur un nombre restreint de collectivités et, partant, de citoyens. Pourtant, l'architecture de la taxe Gemapi perpétue, du fait de son mode de calcul, les disparités au sein d'un bassin versant. C'est pourquoi les mécanismes de péréquation restent indispensables entre l'amont et l'aval pour corriger les inégalités de capacité contributive.

1^er enseignement : Les groupements de collectivités auxquels ont été transférées les digues domaniales sont confrontés à une situation de sous-financement chronique.

Entre 2025 et 2035, le reste à charge pesant sur ces autorités gémapiennes pourrait s'établir à 3,5 Md€.

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II. UN MÉCANISME DE SOLIDARITÉ AURAIT TOUTE SA PERTINENCE À L'ÉCHELLE DU BASSIN VERSANT, SOUS RÉSERVE DE PRÉSERVER LA SOUPLESSE NÉCESSAIRE À LA PRISE EN COMPTE DES RÉALITÉS TERRITORIALES.

L'institution d'un mécanisme de solidarité apparaît nécessaire, au regard du caractère structurellement inégalitaire de la taxe Gemapi. Un tel dispositif permettrait de soutenir les collectivités les plus exposées, dont le potentiel fiscal est relativement faible, ou frappées par des événements climatiques.

L'hypothèse privilégiée, dont le principe a été défendu à plusieurs reprises par le Sénat^16(*), consisterait en l'institution d'un fonds de solidarité au niveau des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). En l'absence d'EPTB, vos rapporteurs suggèrent en outre que le fonds puisse être géré par l'agence de l'eau compétente. Partant, ils ne reprennent pas à leur compte toutes les pistes avancées par l'étude du cabinet qui, bien que reconnaissant qu'une telle articulation ne poserait pas de difficulté juridique particulière, se montre plus réservé - ou peut-être faudrait-il dire moins ambitieux ? - quant à sa déclinaison opérationnelle.

Vos rapporteurs ont suggéré une solution équilibrée consistant à ménager une phase de transition pour la prise de gestion, par les agences de l'eau, d'un tel fonds de solidarité, qui gagnerait à être couplée à des incitations à la constitution d'EPTB à l'échelle des bassins.

L'étude d'options s'est intéressée plus spécifiquement à trois possibilités :

· Option n° 1 : un fonds de solidarité fondé sur le volontariat, géré par l'EPTB^17(*) ;

Vos rapporteurs ont porté à la connaissance du cabinet le fait qu'une telle option avait été avancée dans le cadre d'une proposition de loi déposée en juin 2025 à l'Assemblée nationale.

L'étude d'options conforte cependant leur intuition, selon laquelle cette hypothèse - bien que présentant l'avantage de la souplesse et de la facilité de mise en place - a pour principal écueil son caractère purement volontaire. Dès lors, les EPCI y trouvant le moins d'intérêt pourraient refuser de participer à ce fonds, limitant la portée du dispositif et l'effort de solidarité qui y est attaché.

· Option n° 2 : un fonds prévoyant le fléchage de la taxe Gemapi vers l'EPTB (ou, à défaut, de l'Agence de l'eau), chargé de sa redistribution selon des critères définis par les EPCI ;

La deuxième option consisterait à confier à l'EPTB une mission élargie de gestion d'un fonds de solidarité, encadrée en partie par la loi (s'agissant, notamment, de l'établissement obligatoire de plans de financement et des modalités de fonctionnement du fonds).

Le principal avantage de cette option serait de combiner, d'une part, le caractère incitatif (les EPCI seraient associés à la définition des critères de répartition, à l'échelle de la gouvernance du bassin versant) et, d'autre part, l'adaptation aux réalités locales (pour tenir compte, par exemple, des contextes torrentiels ou des longs linéaires d'ouvrages, ou encore du potentiel fiscal des collectivités).

· Option n°3 : un fonds de solidarité obligatoire^18(*).

Le troisième scénario consisterait en la création d'un fonds de participation obligatoire, dont les critères de répartition et le fonctionnement seraient encadrés par la loi. Cette option ferait pleinement jouer la solidarité entre les EPCI d'un bassin versant, à condition de définir des critères de répartition adaptés aux spécificités de chaque bassin. Toutefois, l'étude confirme les limites de cette option, tenant à son acceptabilité incertaine, associée à un risque élevé de contestation juridique.

Un débat a naturellement vocation à s'engager pour déterminer le bon équilibre entre impératif de solidarité et acceptabilité politique.

La deuxième option - mêlant caractère incitatif et souplesse - semble toutefois constituer pour vos rapporteurs le meilleur équilibre entre solidarité, faisabilité et acceptabilité. Il semble également pertinent d'encourager la solidarité à l'échelle des bassins versants, en conservant la possibilité pour les EPCI, au sein des instances de gouvernance de bassin, de définir et d'ajuster les critères de répartition des concours financiers (pondération des critères, priorisation des actions, modalités de contribution, etc.).

2^e enseignement : Un fonds de péréquation de la taxe Gemapi, institué à l'échelle du bassin versant, devrait encourager la participation des EPCI tout en permettant une adaptation aux réalités locales.

Concrètement, les montants collectés par les EPCI au titre de la taxe Gemapi pourraient être fléchés vers l'EPTB (ou, à défaut, vers l'agence de l'eau compétente), chargé de sa redistribution.

À l'échelle de chaque bassin, la gouvernance du dispositif de solidarité associerait étroitement les EPCI à la définition de ses contours, ce qui encouragerait la participation tout en l'adaptant aux réalités des territoires.

Le succès de ce scénario dépend :

- de la capacité de concertation à l'échelle des bassins pour faire émerger un projet consensuel, de la mise en place d'un plan de financement pluriannuel et d'une gouvernance permettant d'en assurer le suivi ;

- de l'existence d'un temps de transition pour permettre aux agences de l'eau d'assumer les missions qui leur incomberaient, le cas échéant, en l'absence d'EPTB.

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III. SI LA CRÉATION D'UN FONDS DE PÉRÉQUATION N'EST PAS RECOMMANDÉE À L'ÉCHELLE NATIONALE, LES DISPOSITIFS EXISTANTS - EN PARTICULIER LE FONDS BARNIER - DEVRAIENT ÊTRE RENFORCÉS.

La création d'un fonds de péréquation à l'échelle nationale n'est pas recommandée par l'étude, qui conclut en effet à son caractère potentiellement redondant avec le Fonds Barnier et le Fonds Vert.

Il peut sembler préférable de renforcer les dispositifs de solidarité nationale préexistants, qui ont un rôle incontournable et complémentaire à jouer en plus des mécanismes de solidarité pouvant être mis en oeuvre à l'échelle des bassins versants.

Des travaux du Sénat^19(*) ont souligné le décalage injustifié entre les prélèvements sur les contrats d'assurance et le financement de la prévention des risques. Vos rapporteurs ont souhaité que le cabinet étudie si le rehaussement de la surprime de 12 % à 20 % prévu au 1^er janvier 2025 sur les contrats d'assurance s'était traduit, ou non, par une évolution des montants du fonds Barnier, ce qui aurait été conforme aux principes de bonne gestion.

Or, l'étude d'options confirme qu'en dépit de l'augmentation du prélèvement sur les primes d'assurance « catastrophes naturelles », les montants finalement alloués au fonds Barnier sont restés inchangés. Sur les 450 millions d'euros de recettes prévisionnelles liés à la surprime « CatNat », ainsi, seuls 300 millions d'euros reviennent dans les faits au fonds Barnier, alors même que les besoins croissent.

3^e enseignement : Les dispositifs nationaux soutenant les opérations de protection contre les inondations, en particulier le fonds Barnier, devraient être renforcés.

Plutôt que de créer un nouveau dispositif à l'échelle nationale, qui risquerait d'être redondant, l'enjeu serait de rétablir la cohérence entre les recettes issues de la surprime « CatNat » et le montant du « fonds Barnier ».

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La présente étude d'options a vocation à nourrir la réflexion parlementaire relative aux évolutions du cadre législatif et réglementaire nécessaires à une mise en oeuvre plus sereine de la compétence Gemapi.

EXAMEN EN DÉLÉGATION

Mme Pascale Gruny, vice-président. - À l'invitation de notre collègue Bernard Delcros, retenu dans le Cantal, j'ai l'honneur de présider la réunion de ce jour. Il m'a chargé de vous présenter ses excuses et de vous redire tout l'intérêt qu'il attache à la procédure d'étude d'options engagée ce matin.

Je souhaite la bienvenue à M. Guéric Jacquet, associé chez Ernst & Young (EY) Advisory, et à Mme Éléonore Guilliams, directrice au sein du même cabinet.

Il y a presque un an jour pour jour, le 12 décembre 2024, nous étions réunis pour évoquer la première étude d'options de notre délégation, consacrée à la « compétence de santé scolaire » des départements. Nous poursuivons aujourd'hui cet exercice sur un sujet qui suscite de vives inquiétudes chez les élus locaux, celui de l'exercice de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (Gemapi).

Permettez-moi brièvement de rappeler l'origine de cette démarche, née du rapport co-signé en 2023 par Françoise Gatel - alors présidente de la délégation - et Rémy Pointereau, consacré à la simplification des normes imposées aux collectivités territoriales. Ce rapport plaidait pour que nous puissions comparer, avant toute initiative législative, les mérites relatifs de différentes interventions normatives, y compris l'absence de modification des dispositions existantes. Autrement dit, il s'agissait de prendre le temps d'évaluer et de hiérarchiser les options disponibles.

La délégation aux collectivités territoriales a missionné, conformément aux termes d'un marché public passé par le Sénat, le cabinet EY pour conduire une étude d'options relative à l'institution d'un fonds de solidarité pour le financement de la compétence Gemapi.

Il s'agit, en d'autres dispositions, d'évaluer l'impact de la mise en oeuvre de la douzième recommandation du rapport de nos collègues Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean--Yves Roux, adopté à l'unanimité par notre délégation le 26 juin 2025. Ce rapport, intitulé « Pour une Gemapi efficace : des territoires solidaires », pourrait être suivi du dépôt d'une proposition de loi, dont l'un des articles portera spécifiquement sur la mise en place d'un tel fonds.

La compétence Gemapi a été introduite dans notre droit sans étude d'impact sur ses conséquences financières, organisationnelles ou juridiques. Nous en payons aujourd'hui encore le prix, son financement étant clairement insuffisant, et ce dans un contexte budgétaire particulièrement contraint.

Pour contribuer à la culture de l'évaluation et de l'amélioration de la fabrique de la norme, nous avons souhaité répondre à plusieurs questions structurantes. À titre d'exemple, en voici deux : le bassin versant constitue-t-il l'échelon pertinent pour déployer des mécanismes de solidarité en matière de Gemapi ? Quels seraient les impacts, financiers, organisationnels et juridiques, des dispositifs de solidarité envisageables ?

Le cabinet EY a conduit ses travaux à partir d'entretiens avec plusieurs acteurs locaux et en s'appuyant sur les données transmises par l'administration. Je propose à M. Guéric Jacquet et à Mme Éléonore Guilliams d'exposer les constats auxquels ils sont parvenus.

M. Guéric Jacquet, associé au sein du cabinet EY France. - Je commencerai par présenter le champ de l'étude d'options sur laquelle nous avons travaillé. Vous avez souhaité réfléchir à l'institution d'un fonds de solidarité pour le financement de la compétence Gemapi à l'échelle des bassins versants. Cette réflexion portait notamment sur les modalités de portage administratif de ce fonds - qu'il s'agisse d'un portage par un établissement public territorial de bassin (EPTB) ou, à défaut, par une agence de l'eau. Il s'agissait également d'examiner la possibilité d'organiser ce fonds de solidarité selon une logique horizontale, sur le modèle du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). La question de ce fonds se posait donc à la fois dans une logique verticale et dans une logique horizontale.

Nous vous présenterons les résultats de cette analyse en deux temps : tout d'abord une analyse d'impact économique, puis une analyse juridique relative aux conditions d'instauration d'un tel fonds de solidarité. S'agissant de la méthodologie retenue pour cette étude d'impact, nous avons procédé à la collecte d'un volume important de données. L'une des premières difficultés rencontrées a été la complexité d'accès à ces données. Certaines sont recueillies au sein du ministère chargé de l'Environnement, notamment par la direction générale de la prévention des risques (DGPR), tandis que d'autres relèvent de la direction générale des collectivités locales (DGCL), au ministère de l'Intérieur. Nous avons par ailleurs mené de nombreux entretiens avec l'ensemble des acteurs du cycle de l'eau, tant au sein des administrations que parmi les opérateurs privés, qui disposent d'une connaissance fine des impacts économiques liés à l'exercice de cette compétence.

Il convient ensuite de préciser le périmètre exact de la Gemapi. Nous avons cherché à en proposer une représentation aussi précise que possible. La complexité de cette compétence tient en partie à son caractère composite, puisqu'elle recouvre à la fois la gestion des milieux aquatiques, communément désignée par le terme de « GEMA », et la prévention des inondations. La « GEMA » englobe notamment la protection de la biodiversité, le curage des cours d'eau, les opérations de dépollution post-inondation ou encore l'aménagement de bras morts. La prévention des inondations recouvre quant à elle l'aménagement des bassins hydrographiques et des bassins de rétention, mais surtout des opérations plus lourdes, qui concentrent l'essentiel des financements.

Tout ce qui relève de la défense contre les inondations et les risques maritimes, et qui implique notamment la construction et l'entretien des digues, représente en effet la part la plus importante des dépenses. Il subsiste néanmoins certaines zones de flou, en particulier concernant les questions de ruissellement, un point régulièrement signalé par les interlocuteurs de la mission. C'est la raison pour laquelle nous avons concentré notre modélisation économique sur la partie relative à la défense contre les inondations, qui constitue le principal poste de financement, et sur laquelle je reviendrai plus longuement.

D'un côté, nous avons évalué l'ensemble des dépenses liées au maintien en état du parc de digues ; de l'autre, les recettes aujourd'hui mobilisées pour financer ces dépenses. Trois constats principaux se dégagent.

Le premier concerne le niveau des dépenses de maintenance des digues, que nous évaluons à environ un milliard d'euros. Ce chiffrage n'était pas disponible de manière consolidée au sein des administrations ; il a donc été établi à partir d'une analyse économique fondée sur les coûts d'entretien, rapportés au nombre de digues existantes.

Le deuxième constat porte sur le coût des travaux, qui est particulièrement élevé, mais difficile à évaluer avec précision par les structures compétentes. Nous l'estimons dans une fourchette comprise entre 800 et 900 millions d'euros.

À ces montants s'ajoutent des coûts d'études, ainsi que des coûts d'exploitation et de gestion, représentant respectivement environ 5 % et 10 % des dépenses. Ces coûts peuvent varier selon les cycles de prise en charge de la compétence : les phases initiales sont souvent marquées par des coûts d'études importants, tandis que les coûts de travaux prennent ensuite le relais. Plusieurs acteurs, dont le groupe Suez, nous ont confirmé l'existence de ces cycles, notamment lors du lancement de nouveaux appels d'offres par des collectivités de taille significative. Enfin, s'agissant de l'évolution des dépenses, nous observons une relative stabilité des coûts d'exploitation, mais une hausse marquée des besoins de financement liés aux travaux, en lien avec le rythme de rénovation du parc de digues.

J'en viens à présent à la question des recettes. Votre rapport avait déjà mis en évidence l'existence d'une impasse de financement. Le financement de la compétence Gemapi apparaît aujourd'hui très fragmenté, alors que l'objectif initial était de le concentrer principalement autour de la taxe Gemapi. Or cette taxe ne couvre actuellement qu'environ la moitié du besoin de financement global. Son produit s'élève précisément à 546 millions d'euros, chiffre établi par la direction générale des collectivités locales, avec une progression notable du nombre d'établissements publics de coopération intercommunale qui la perçoivent, désormais près de 75 %.

À ces ressources s'ajoutent des financements nationaux et européens, tels que le fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit fonds Barnier, le fonds Vert ou encore le Fonds européen de développement régional. Toutefois, une part significative du financement, de l'ordre de 20 %, repose directement sur les budgets des collectivités territoriales. Pour combler l'écart entre les recettes existantes et les besoins constatés, les collectivités sont donc contraintes de mobiliser des ressources complémentaires. Cette situation soulève des incertitudes croissantes quant aux perspectives de financement de la compétence, dans un contexte où les dépenses augmentent progressivement alors que les recettes demeurent, à ce stade, limitées.

Mme Éléonore Guilliams, directrice au sein du cabinet EY France. -  Pour compléter les propos qui viennent d'être tenus, je reviendrai brièvement sur quelques points.

Un premier enjeu a trait à l'ampleur de la contribution des collectivités locales au financement de la compétence Gemapi, qui constitue un enseignement majeur de l'étude. Cet aspect a été particulièrement difficile à appréhender, en raison de situations extrêmement hétérogènes et difficilement transposables à l'ensemble du territoire. Nous savons toutefois - et les entretiens que nous avons conduits l'ont confirmé - qu'un certain nombre de collectivités financent aujourd'hui de manière importante l'exercice de cette compétence.

Un deuxième point porte sur la question non moins complexe des dépenses, du fait de l'insuffisance des données disponibles. Les éléments les plus documentés concernent les coûts unitaires - par exemple le coût des travaux lourds rapporté à un kilomètre de linéaire de digue. Les données recensées par la DGPR montrent que ce coût peut dépasser 3 millions d'euros par kilomètre, ce qui explique le poids très important des travaux par rapport aux coûts d'études et aux coûts d'exploitation.

Il reste néanmoins difficile d'appréhender le nombre exact de kilomètres de digues faisant effectivement l'objet de travaux ou d'études. À cet égard, compte tenu du caractère relativement récent de la compétence Gemapi, nous sommes encore en début de cycle.

Les premières années de la prise de compétence ont été consacrées principalement à des études, notamment celles relatives à la reclassification des digues, une étape préalable indispensable et qui se poursuit.

Nous entrons à présent dans une phase où les travaux prendront une ampleur bien plus importante. Une augmentation significative des dépenses sera nécessaire pour continuer à entretenir et à maintenir en état le parc de digues en France. Nous avons mené des travaux de nature prospective afin d'analyser la manière dont les dépenses liées à l'entretien et au maintien en état des digues pourraient évoluer. Je précise bien qu'il s'agit ici du « maintien en état » : notre modélisation ne porte ni sur la reconstruction intégrale du parc ni sur la création de nouvelles infrastructures permettant de réduire de manière très substantielle ce risque. Nous faisons uniquement référence au maintien de l'existant et à sa restauration, alors même qu'une part importante du parc est aujourd'hui en mauvais état.

La partie de la compétence relevant plus directement de la gestion des milieux aquatiques, dont le périmètre est plus difficile à délimiter, joue aujourd'hui un rôle d'arbitrage budgétaire. Nous n'avons pas été en mesure d'estimer précisément l'évolution de ces dépenses, dont le périmètre doit être clarifié, mais nous savons qu'elles demeurent moins importantes par rapport aux dépenses concentrées sur la prévention des inondations. La modélisation que nous présentons est donc volontairement prudente, et les enjeux réels dépassent probablement les chiffres que nous avancerons.

Dans un scénario central, les dépenses augmenteraient d'environ 50 % en rythme annuel, sur une période d'une dizaine d'années. Concrètement, cela signifierait un besoin de financement de l'ordre de 14 milliards d'euros pour maintenir en état le parc de digues, en intégrant les travaux, l'entretien et les études. Par rapport à la situation actuelle, cela représenterait un besoin de financement supplémentaire d'un peu plus de 3 milliards d'euros sur la période.

Cette évolution soulève une question centrale : comment ce besoin additionnel se traduirait-il et comment pourrait-il être couvert ? La représentation graphique que nous avons élaborée fait apparaître un reste à charge nettement plus important pour les collectivités locales, susceptible de presque doubler mécaniquement. Plusieurs réponses peuvent être envisagées, que nous allons examiner : faut-il augmenter le produit de la taxe Gemapi ? Faut-il mobiliser des ressources additionnelles ? Dans cette hypothèse centrale, toutefois, les montants présentés ne permettraient pas, sur dix ans, de restaurer l'intégralité du parc de digues.

Nous nous sommes donc également interrogés sur le coût que représenterait un scénario de restauration complète et de maintien en état de l'ensemble du parc. Celui-ci conduirait à un besoin de financement bien plus élevé, de l'ordre de 22 milliards d'euros. Sur dix ans, le besoin additionnel ne serait alors plus de 3 ou 4 milliards d'euros, mais plutôt de 12 milliards d'euros, soit environ un tiers de dépenses supplémentaires chaque année.

Entre ces différents scénarios, il ne nous appartient pas de trancher. Le choix dépendra du niveau de risque que la puissance publique est prête à assumer et de l'engagement politique que l'on souhaite prendre en matière de maintien en état du parc de digues. Ce que nous pouvons en revanche confirmer, c'est le niveau déjà très élevé des dépenses liées à cette compétence et l'augmentation très significative des besoins de financement à venir, compte tenu de l'état actuel du parc.

J'en viens enfin au dernier volet de l'analyse économique, qui porte sur les réponses possibles pour couvrir cette augmentation des dépenses au cours des dix prochaines années. Nous sommes convaincus que la taxe Gemapi est aujourd'hui très loin de son potentiel et qu'elle doit nécessairement faire partie de la réponse. Lorsque l'on examine les modalités de prélèvement de cette taxe par les EPCI, on constate que le montant moyen acquitté est inférieur à 10 euros par habitant, alors que le plafond autorisé est de 40 euros. Cette moyenne demeure donc relativement faible et, par ailleurs, très hétérogène selon les territoires.

À titre d'illustration, si l'ensemble des EPCI était aligné sur la moyenne nationale, soit environ 10 euros par habitant, cela permettrait de dégager environ 800 millions d'euros supplémentaires chaque année et de couvrir plus de la moitié des dépenses liées à la compétence. Nous appelons toutefois à une certaine prudence dans l'usage de règles de péréquation trop simples. L'analyse montre en effet que les grandes collectivités, en nombre d'habitants, prélèvent en moyenne des montants comparables à ceux des petites collectivités. Les premiers déciles se situent légèrement en dessous de 10 euros, tandis que les neuvièmes et dixièmes déciles présentent des ordres de grandeur similaires.

Cela signifie que la taille ou le nombre d'habitants d'un EPCI ne peut constituer, à lui seul, un critère pertinent de péréquation. La part de la population effectivement assujettie à la taxe est un autre point d'attention. Dans les EPCI les moins peuplés, cette part est souvent inférieure à 75 %, alors qu'elle peut dépasser 80 %, voire 90 %, dans les EPCI les plus importants. Ces constats appellent à une analyse fine et invitent à la prudence dans la définition des modalités de répartition de l'effort financier.

M. Guéric Jacquet. - Il est frappant de constater la concentration marquée du produit de la taxe sur les EPCI les plus peuplés. En effet, les 20 % d'EPCI comptant le plus grand nombre d'habitants concentrent à eux seuls environ 70 % du produit total de la taxe, tandis que le 1 % des EPCI les plus peuplés en représente à lui seul près de 20 %.

On aurait pu s'attendre à une forme de linéarité, avec un montant de taxe par habitant plus élevé dans les petits EPCI, décroissant progressivement à mesure que la population augmente. Or, cette logique ne se vérifie pas totalement. Si une telle tendance peut être observée jusqu'à un certain seuil, on constate en revanche une baisse très marquée du produit par habitant dès que l'on atteint les EPCI les plus peuplés.

Mme Éléonore Guilliams. - S'agissant des autres leviers de financement permettant de résorber l'écart qui apparaît entre les recettes actuelles et les dépenses constatées, une première réponse pourrait consister à accroître le produit de la taxe Gemapi.

Les acteurs que nous avons auditionnés ont par ailleurs insisté sur l'importance du maintien de mécanismes de solidarité à l'échelle nationale, et en particulier du fonds de prévention des risques naturels majeurs. Ils ont exprimé une forte attente en matière de visibilité sur la capacité de ce fonds à maintenir ses financements dans des proportions comparables à celles observées aujourd'hui, alors même que sa contribution est appelée à diminuer, passant de 80 % à 40 % à l'horizon 2028. Cet élément nous paraît donc revêtir une importance particulière.

Enfin, se pose la question de l'opportunité de renforcer, de manière plus substantielle, les dotations des fonds existants afin de faire face à l'augmentation prévisible des besoins de financement.

M. Guéric Jacquet. - Pour conclure cette présentation liminaire, j'aborderai les aspects juridiques relatifs à la création d'un fonds de solidarité. Nous avons examiné deux grandes options : d'une part, la mise en place d'un fonds de solidarité à l'échelle des bassins versants ; d'autre part, la création d'un fonds de péréquation à l'échelle nationale, ainsi que plusieurs déclinaisons possibles pour l'option d'un fonds de solidarité à l'échelle des bassins.

Un premier point important mérite d'être souligné : la création d'un fonds de péréquation à l'échelle nationale soulèverait certaines difficultés, notamment au regard de la justification objective d'une surtaxe. Au cours de nos entretiens, nous avons également identifié des contraintes organisationnelles importantes, en particulier au sein de l'État et des agences de l'eau, quant aux modalités concrètes de mise en place d'un tel fonds. C'est pour cela que nous recommandons plutôt la création d'un fonds de solidarité à l'échelle des bassins versants.

Mme Éléonore Guilliams. - Cette recommandation repose sur la recherche d'un équilibre entre deux critères que nous avons jugés essentiels : d'une part, le niveau de contrainte susceptible d'être imposé aux collectivités territoriales et, d'autre part, la faisabilité juridique du dispositif. L'option qui nous apparaît aujourd'hui la plus adaptée consiste à instituer un fonds de solidarité permettant une collecte de la taxe Gemapi, tout en confiant l'organisation du fonds, la définition du projet et l'élaboration des critères de répartition à l'échelle du bassin versant, par l'établissement public territorial de bassin, ou, à défaut, par l'agence de l'eau.

Nous avons retenu cette option après en avoir écarté deux autres. La première consistait en la création d'un fonds reposant exclusivement sur le volontariat, sans critères ni règles clairement définis, laissant aux acteurs locaux le soin de s'en saisir. Une telle approche est apparue insuffisante pour répondre aux enjeux identifiés. À l'inverse, une option plus contraignante, imposant aux EPCI une participation obligatoire au financement et à la collecte de la taxe, nous a paru juridiquement fragile et incompatible avec le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

L'option intermédiaire que nous proposons nous semble, au contraire, à la fois juridiquement solide et pertinente, en ce qu'elle recentre la réflexion sur la question fondamentale du projet à l'échelle du bassin versant. Elle repose sur une logique de concertation entre l'ensemble des collectivités concernées afin de définir collectivement les priorités : s'agit-il de financer des travaux, des études ou d'autres actions ? L'enjeu est, en définitive, de s'accorder sur un projet partagé et de le porter au moyen d'un plan d'investissement pluriannuel. C'est cette option qui nous paraît la plus judicieuse.

Lors de nos échanges, nous avons été fortement alertés sur le risque que représenterait la mise en place d'un fonds basé sur des critères nationaux uniformes. Une telle approche serait, en effet, susceptible de créer de réelles difficultés au niveau local, tant les situations observées sur les territoires sont contrastées. Les écarts entre, par exemple, les syndicats rencontrés en Savoie et l'EPTB Loire, que nous avons également auditionné, nous ont paru trop importants pour justifier une approche homogène à l'échelle nationale.

M. Hervé Gillé, rapporteur. - Je souhaite remercier la délégation aux collectivités territoriales, qui nous a permis d'approfondir le premier travail que nous avions engagé sur la Gemapi. Les éléments présentés aujourd'hui mettent en perspective les différentes options susceptibles d'être retenues pour la construction d'une future proposition de loi et, en particulier, pour l'instauration d'une solidarité à l'échelle des bassins. Nous associons naturellement à ces remerciements Rémy Pointereau, qui regrette de ne pouvoir être présent ce jour, et qui a participé activement à ces travaux. Notre collègue est confronté, notamment sur le bassin de la Loire, à des problématiques spécifiques. La question de la solidarité au sein des bassins fait figure, quant à elle, de préoccupation largement partagée.

L'étude d'options prolonge bien les pistes ouvertes dans notre rapport présenté devant la délégation en juin 2025. Nous nous étions alors étonnés de l'absence d'état des lieux et de chiffrage du patrimoine des digues dont la gestion a été transférée de l'État vers les autorités gémapiennes. Ces transferts de patrimoine ont conduit à des négociations de soultes dans des conditions parfois rocambolesques. Des difficultés importantes subsistent, car l'État a transféré des ouvrages qui n'étaient pas en bon état. Les collectivités territoriales se trouvent donc dans l'obligation d'assumer les conséquences de cette situation. Les éléments qui nous ont été présentés apportent, à cet égard, un éclairage nouveau et particulièrement utile.

Des questions se poseront naturellement à l'occasion des interventions de nos collègues, mais certains points peuvent d'ores et déjà être mis en perspective. Comment expliquer l'absence de chiffrage préalable lors du transfert de ces ouvrages ? S'agit-il d'un choix délibéré de la part de l'État ? Peut-on parler d'une forme de précipitation ou d'impréparation dans le transfert des digues domaniales ? Le premier chiffrage qui nous est présenté constitue en tout cas une base de travail particulièrement intéressante. La question se pose désormais de savoir si l'État serait en mesure de proposer une contre-expertise.

J'ajoute que, dans le cadre de la mission d'information sur la gestion durable de l'eau que j'ai eu le plaisir de conduire avec Rémy Pointereau, et dont j'étais rapporteur, nous préconisions déjà la mise en place d'une fraction de la taxe Gemapi mutualisée à l'échelle de l'ensemble des bassins versants. Je vous remercie d'en avoir montré ici toute la pertinence.

M. Jean-Yves Roux, rapporteur. - Je souhaite approfondir en priorité les questions relatives à l'institution d'un fonds de solidarité alimenté par la taxe Gemapi à l'échelle du bassin versant.

De votre point de vue, à l'issue des entretiens que vous avez menés, quels seraient les critères les plus pertinents pour organiser la redistribution des montants de la taxe Gemapi de manière à concilier équité et acceptabilité ?

En l'absence d'EPTB, nous avions effectivement soutenu la possibilité, pour les agences de l'eau, d'assurer des missions de financement de la Gemapi, dans un objectif de solidarité. Il semblerait toutefois que certaines agences y soient réticentes. Pourriez-vous revenir sur les difficultés éventuelles soulevées sur ce point lors de vos entretiens ? Avez-vous identifié, une durée de transition réaliste pour que les agences de l'eau puissent, le cas échéant, assumer la gestion d'un tel fonds ?

Je souhaite ensuite vous faire part d'une réflexion plus personnelle. La région Provence-Alpes-Côte d'Azur, dont je suis originaire, se caractérise par un contraste très marqué entre, d'une part, deux départements peu peuplés, les Hautes-Alpes et les Alpes-de--Haute-Provence, et, d'autre part, trois grandes métropoles que sont Aix-Marseille-Provence, Toulon et Nice-Côte d'Azur.

La réflexion que nous avons menée avec Hervé Gillé et Rémy Pointereau a porté sur l'instauration d'un mécanisme de participation amont-aval au titre de la taxe Gemapi. Cette question se pose de manière très concrète sur le terrain. Je prendrai un exemple précis : celui d'une communauté de communes située au niveau des gorges du Verdon, qui doit assumer l'entretien d'un cours d'eau à forte attractivité touristique.

Cette communauté de communes est de petite taille : elle compte environ 11 000 habitants, ce qui est conforme au cadre légal applicable aux territoires de montagne et ruraux, où le seuil de création d'un tel EPCI peut être fixé à 5 000 habitants. Les élus locaux ont réalisé une étude relative à leurs capacités de financement : la taxe Gemapi y est pratiquement au plafond autorisé, à un niveau compris entre 38 et 40 euros par habitant. Malgré cela, les recettes annuelles atteignent seulement 900 000 euros, alors même que les besoins de travaux sont évalués à près de 15 millions d'euros.

Cet exemple est particulièrement éclairant lorsqu'on le met en regard de la situation des grandes métropoles, où le niveau de la taxe Gemapi est d'environ 8 euros par habitant, pour un produit de l'ordre de 25 millions d'euros. Il illustre de manière très concrète les écarts de capacité contributive entre territoires. C'est pourquoi la question de la péréquation, que vous avez d'ailleurs évoquée, constitue un enjeu central.

M. Cédric Vial. - Vous proposez qu'à défaut d'EPTB, les agences de l'eau puissent assurer le prélèvement. Ma première question porte donc sur la gouvernance d'un tel dispositif : qui déterminerait le montant de cette taxe, avec quelle légitimité et selon quelles modalités de contrôle démocratique ? Un tel contrôle pourrait-il être envisagé ?

Ma seconde question est plus prospective. Ne serait-il pas pertinent de s'extraire du modèle actuel et de confier, par exemple, le produit de la taxe Gemapi - voire l'intégralité de cette taxe - au département ? Cela permettrait à une assemblée d'élus de déterminer le montant nécessaire, de disposer ensuite du produit du prélèvement et de mettre en oeuvre une forme de péréquation à l'échelle départementale.

M. Guéric Jacquet. - Vous interrogez d'abord la manière dont la compétence a été transférée et la possibilité d'une contre-expertise de l'État. Y a-t-il eu précipitation dans le transfert de la compétence ? La métaphore aquatique est bien trouvée ! Nous avons pris soin de rencontrer l'ensemble des directions concernées au sein du ministère chargé de l'environnement, ainsi que la direction générale des collectivités locales (DGCL). À ce stade, nous ne disposons d'aucun élément laissant penser que ces administrations remettraient fortement en cause les chiffrages que nous avons produits. La méthode retenue, fondée sur un travail très ouvert de collecte de données et de partage des résultats intermédiaires, nous conduit à considérer que les marges de divergence sur les besoins de financement sont limitées.

Nous n'avons pas, en revanche, conduit d'audit sur les raisons ayant conduit l'État à transférer cette compétence sans étude d'impact approfondie. Quoi qu'il en soit, les modalités de calcul que nous proposons ont vocation à être partagées avec l'ensemble des administrations concernées.

Mme Éléonore Guilliams. - S'agissant des critères du fonds de solidarité, ensuite, il convient de distinguer préalablement deux niveaux de réflexion. La première question tient au périmètre des dépenses couvertes par le fonds : quel est le projet porté à l'échelle du bassin ? Que décide-t-on de financer en priorité : des travaux, des études, des dépenses d'entretien ? Cette phase de priorisation doit intégrer nécessairement des critères objectifs, tels que la longueur du parc de digues ou le niveau de risque associé.

Une fois ce périmètre et la trajectoire financière pluriannuelle définis, se pose la question de la répartition des financements à l'échelle du bassin. Sur ce point, il nous semble difficile d'appliquer des critères strictement identiques à l'ensemble des territoires. Notre conviction est que certains critères classiques, tels que la capacité contributive via la fiscalité, doivent naturellement être pris en compte, mais que d'autres dépendront largement des spécificités territoriales.

Ainsi, il s'agit d'abord de définir des critères de priorisation des dépenses, puis des critères de répartition fondés sur une logique de gouvernance et de concertation à l'échelle du territoire.

Concernant l'hypothèse d'une gestion par les agences de l'eau, nous avons fait preuve de prudence dans notre rapport. Nos échanges, notamment avec l'agence de l'eau Loire-Bretagne, ont fait apparaître certaines réticences. La première tient au périmètre géographique des agences de l'eau, qui est par nature multi-bassins, alors que nous sommes convaincus que l'échelle pertinente de gestion de la taxe Gemapi est celle du bassin versant, en cohérence avec la logique des projets de territoire pour la gestion de l'eau. La seconde relève de considérations opérationnelles et de capacités : en l'état, il semblerait difficile pour les agences de l'eau d'assumer cette compétence supplémentaire sans un renforcement préalable de leurs moyens.

Les échanges ont toutefois permis de distinguer deux volets. La partie relative à la gestion des milieux aquatiques pourrait, le cas échéant, être plus aisément rattachée aux compétences existantes des agences de l'eau. En revanche, la prévention des inondations, qui implique un suivi étroit des travaux, des financements et des investissements, appelle une gestion au plus près du territoire, ce pour quoi les établissements publics de coopération intercommunale apparaissent particulièrement pertinents.

Quant aux délais d'un éventuel transfert, nous ne les avons pas précisément évalués. On peut néanmoins estimer qu'un transfert de la partie « GEMA » pourrait intervenir dans un délai d'un à deux ans, tandis que la partie relative à la prévention des inondations nécessiterait une concertation approfondie.

M. Guéric Jacquet. - Les établissements de bassin constituent un échelon pertinent pour trois raisons. Ils disposent d'abord de professionnels maîtrisant très finement ces sujets techniques. Ensuite, des moyens sont d'ores et déjà mobilisés pour ces missions. Enfin, ils constituent une structure de pilotage opérationnelle. Certes, des questions de gouvernance subsistent et devront être réglées, mais l'établissement public de bassin nous paraît être l'échelon le plus adapté.

L'agence de l'eau ne constituerait, à nos yeux, qu'une solution de repli, en l'absence d'établissement de bassin pertinent. Vous avez également souligné l'absence de contrôle démocratique direct sur ces agences et leur faible appétence pour s'engager sur les enjeux de prévention des inondations. Le sujet dépasse d'ailleurs sans doute la seule question de la taxe Gemapi.

Le département pourrait-il être un échelon pertinent ? La question mérite d'être posée. Certains exemples territoriaux peuvent nourrir la réflexion. Néanmoins, il nous semble que l'établissement de bassin demeure l'échelon le plus pertinent pour traiter la grande majorité des problématiques liées à la Gemapi.

M. Laurent Burgoa. - Je partage les interrogations exprimées sur le rôle des agences de l'eau. Le département du Gard relève par exemple de l'agence Rhône-Méditerranée--Corse, avec des enjeux d'inondation particulièrement forts. Je crains que, dans un périmètre aussi vaste - loin des yeux, loin du coeur -, certains territoires ne soient relégués au second plan.

Le bassin et l'EPTB me paraissent constituer l'échelon le plus pertinent, car le plus proche des réalités de terrain. En revanche, je suis plus réservé sur l'hypothèse d'un portage départemental. Je crains que, quelle que soit la gouvernance mise en place, des arbitrages politiques puissent être rendus au détriment de certains bassins. À mes yeux, l'EPTB demeure donc l'échelon le plus approprié.

M. Hervé Gillé, rapporteur. - Je formulerai quelques remarques plus générales.

Tout d'abord, la politique d'investissement à venir est particulièrement lourde, mais s'inscrit aussi dans un modèle économique que nous peinons encore à évaluer pleinement. Ce sujet mériterait sans doute d'être approfondi à l'avenir.

Par ailleurs, au-delà des estimations présentées, nous devons anticiper l'intégration croissante des politiques de l'eau dans les documents de planification, tels que les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi). Nous nous orientons vers une gestion stratégique des eaux pluviales de plus en plus importante. Là où, par le passé, celles-ci étaient simplement évacuées, l'objectif est désormais de favoriser leur infiltration dans le milieu naturel afin de recharger les zones humides et de constituer des réserves utiles en période estivale.

Ceci soulève des interrogations importantes quant à la frontière entre la gestion classique du pluvial et celle relevant de la compétence Gemapi, notamment du point de vue de l'affectation des moyens et des crédits. Des interprétations divergentes commencent déjà à apparaître au sein des directions régionales des finances publiques (DGFiP), et cette question montera nécessairement en puissance.

Il conviendra enfin de mieux catégoriser les enjeux, selon que ceux-ci peuvent être qualifiés de faibles, moyens ou forts. Certains enjeux peuvent être traités à l'échelle intercommunale, tandis que d'autres appellent nécessairement des mécanismes de solidarité à l'échelle du bassin. La situation n'est évidemment pas la même selon que l'on se situe en bord de Loire, de Garonne ou le long d'un affluent aux impacts plus limités.

M. Guéric Jacquet. - Vous soulevez la question du retour sur investissement de ces dépenses très lourdes. Ce retour sur investissement est très difficile à mesurer, compte tenu du risque d'inondation de grande ampleur, qui représenterait un impact financier potentiellement considérable pour l'ensemble des habitants et pour les activités économiques qui résident dans la communauté de communes affectée. Cette situation explique d'ailleurs les difficultés rencontrées par les autorités gémapiennes pour s'assurer, allant parfois jusqu'à des refus de couverture.

Dans ce contexte, il est illusoire de chercher à calculer un retour sur investissement systématique pour l'ensemble des investissements relevant de la Gemapi. En revanche, vous avez certainement raison de souligner la nécessité de hiérarchiser les enjeux selon leur ampleur, ce qui plaide en faveur de structures de gouvernance de grande échelle pour les investissements les plus lourds.

Mme Pascale Gruny, vice-président. - Je vous remercie pour ce travail, qui constitue une base précieuse pour les élus. Les problématiques d'inondation sont désormais un enjeu majeur pour tous les territoires, y compris ceux qui ne sont pas situés à proximité immédiate d'un fleuve, d'une rivière ou du littoral, notamment au regard des moyens financiers nécessaires à la prévention. Nous allons donc vous libérer en vous remerciant sincèrement pour vos travaux et pour les éclairages apportés.

M. Guéric Jacquet et Mme Éléonore Guilliams quittent la salle de réunion.

M. Hervé Gillé, rapporteur. - Mon collègue Jean-Yves Roux et moi-même allons à présent dresser plusieurs enseignements inspirés par l'étude d'options qui vient d'être présentée devant vous, et qui a été particulièrement précieuse. Cette étude s'inscrit dans le prolongement des travaux de notre rapport « Pour l'efficacité de la compétence Gemapi : des territoires solidaires », que nous avions co-signé en juin 2025 avec Rémy Pointereau, malheureusement empêché aujourd'hui, et qui a été particulièrement actif.

L'étude d'options propose une estimation inédite de la charge liée au transfert de la gestion des digues domaniales, qui sont une catégorie spécifique de digues autrefois gérées par l'État. Ce premier enseignement est sans appel : les charges qui pèsent sur les groupements de collectivités au titre de la compétence Gemapi sont disproportionnées et très insuffisamment compensées. Ce constat, que nous avions établi de manière empirique sur le terrain, est désormais étayé par une première analyse chiffrée.

La surveillance, la protection et la réhabilitation du parc de digues transféré par la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite loi « Maptam ») concentrent la grande majorité des financements dédiés à la Gemapi. Ceci au détriment du volet « gestion des milieux aquatiques », la « Gema », qui a pourtant vocation à occuper une place incontournable dans la gestion des milieux. Et pour cause : d'une part, les digues ont souvent été transférées dans un état dégradé, d'autre part, les maires et les groupements de collectivités peuvent voir leur responsabilité engagée lorsque les règles de l'art et les obligations applicables à la gestion des ouvrages n'ont pas été respectées. Je citerai un exemple concret : celui de la communauté d'agglomération Val de Garonne. Si les digues ont bien été transférées à l'EPCI au titre de la compétence Gemapi, ses membres ne disposent pas des moyens financiers nécessaires pour procéder à leur réhabilitation. Les obligations réglementaires impliquaient que soit déposé ce que l'on appelle un « système d'endiguement », c'est-à-dire le niveau de protection qui a été défini à l'issue d'une concertation avec l'ensemble des parties prenantes. Or, faute de capacité financière suffisante pour engager les travaux requis, la collectivité se trouve exposée à un risque juridique. Il en résulte une situation de blocage, que l'on peut qualifier d'impasse, y compris sur le plan juridique, et qui est susceptible d'emporter des conséquences particulièrement graves.

Venons-en à l'estimation des besoins liés à la rénovation du parc de digues transféré, qui révèle une réalité préoccupante. Celle d'un sous-financement chronique, appelé à s'accentuer fortement d'ici 2035.

Sur la période 2025-2035, les dépenses nécessaires à la remise à niveau du parc de digues s'élèveraient à 14 milliards d'euros. Dans le même temps, l'écart entre les recettes pour la Gemapi et les dépenses pourrait tripler. Le reste à charge total pour les autorités gémapiennes serait estimé entre 3,2 et 3,6 milliards d'euros. Autrement dit, à l'horizon 2035, les groupements de collectivités devraient assumer près de 3,5 milliards d'euros supplémentaires sans compensation.

M. Jean-Yves Roux, rapporteur. - Notre collègue Rémy Pointereau, en tant que Premier Vice-Président de notre délégation, chargé de la simplification des normes, n'aurait pas renié un autre enseignement de l'étude. Le déficit d'ingénierie des nouveaux gestionnaires de digues les rend de facto dépendants des recommandations de bureaux d'études souvent saturés. Nous l'avons vu, cette étude d'options confirme plus largement une situation de « sous-financement chronique ».

Ensuite, le montant prélevé au titre de la taxe Gemapi atteint aujourd'hui en moyenne 9,44 euros par habitant, soit un quart du plafond autorisé. Selon le cabinet EY, la fixation d'un montant plancher pourrait constituer une piste de travail, à condition d'être articulée avec un mécanisme de solidarité entre territoires.

Il serait illusoire de considérer qu'une simple montée en charge de la taxe Gemapi suffirait à corriger les déséquilibres actuels. L'architecture même de cette taxe perpétue en effet les disparités entre territoires d'un même bassin versant. Les collectivités situées en amont, souvent peu peuplées mais fortement exposées, disposent d'un potentiel fiscal généralement bien moindre que les territoires de l'aval, pourtant largement bénéficiaires des ouvrages de protection.

Le bassin versant apparaît bien, comme le confirme l'étude d'option, comme l'échelon pertinent de mise en oeuvre des mécanismes de solidarité en matière de Gemapi. Cette solidarité à l'échelle du bassin versant -c'est là le deuxième enseignement majeur de cette étude d'options - doit préserver une indispensable souplesse pour tenir compte des réalités territoriales. L'hypothèse privilégiée, dont la faisabilité juridique est la plus assurée, consisterait à instituer un fonds de solidarité à l'échelle du bassin versant, placé sous la responsabilité des EPTB. À défaut d'EPTB, ce rôle pourrait être assuré par l'agence de l'eau compétente.

M. Hervé Gillé, rapporteur. - Afin d'instituer un fonds de solidarité à l'échelle du bassin versant, le cabinet a étudié trois options, qui ont déjà été présentées par nos interlocuteurs et sur lesquels je reviendrai donc brièvement.

La première repose sur un fonds volontaire, géré par l'EPTB. Cette option présenterait l'avantage de la simplicité et de la souplesse. Une proposition de loi a d'ailleurs été déposée en ce sens, en juin 2025 à l'Assemblée nationale, par notre collègue députée des Alpes-de-Haute-Provence, Sophie Ricourt Vaginay. Cependant, le caractère facultatif d'un tel fonds en limiterait fortement la portée : les EPCI les plus réticents pourraient tout simplement choisir de ne pas y participer, compromettant l'efficacité générale du dispositif.

La deuxième option, considérée comme le meilleur compromis par le cabinet EY, consisterait à flécher tout ou partie de la taxe Gemapi vers l'EPTB, chargé ensuite de la redistribuer selon des critères définis conjointement par les EPCI. Cette solution, qui implique une décision et un débat politique de la part des EPCI, offrirait un équilibre entre plusieurs facteurs : l'incitation, puisque les EPCI seraient pleinement associés à la définition des règles de répartition à l'échelle des bassins versants ; la souplesse, les modalités de fonctionnement pouvant être adaptées aux spécificités de chaque territoire ; la cohérence, enfin, grâce à une gouvernance intégrée autour de l'EPTB, permettant de mettre en oeuvre des actions à l'échelle adaptée. Je rappelle que, sur le plan national, dans le cas du plan Eau, l'EPTB est aussi fortement mis en avant aujourd'hui.

La troisième option, celle d'un fonds obligatoire, imposerait à l'ensemble des EPCI une participation à un fonds dont la loi préciserait les règles. Ce scénario est celui retenu dans une proposition de loi déposée en septembre 2025 à l'Assemblée nationale par notre collègue députée des Hautes-Alpes, Marie-Josée Allemand. Le cabinet souligne néanmoins, après avoir sondé les élus locaux et évalué la faisabilité d'un tel dispositif, que cette solution présenterait un risque élevé d'acceptabilité politique et de contentieux, en raison de son caractère fortement contraignant. Le principe de libre administration des collectivités territoriales, s'il ne concerne certes qu'indirectement les groupements de collectivités, pourrait être invoqué.

Dès lors, un débat a naturellement vocation à s'ouvrir : où placer, en effet, le curseur entre exigence de solidarité et acceptabilité politique ?

La deuxième option, qui allie solidarité, faisabilité opérationnelle et souplesse, constitue à notre sens la solution la plus réaliste. Notre proposition de loi encouragera donc cette forme de solidarité à l'échelle des bassins versants, tout en préservant une marge d'adaptation locale.

M. Jean-Yves Roux, rapporteur. - La solution que nous soutenons implique que les montants collectés par les EPCI soient fléchés vers l'EPTB - ou vers l'agence de l'eau en l'absence d'EPTB - afin d'être redistribués selon des critères définis en commun.

Vous l'avez compris, le succès d'un tel mécanisme dépend aussi de la capacité de concertation locale : les bassins devront se doter d'un projet partagé, fondé sur un plan de financement pluriannuel et une gouvernance assurant le suivi et l'évaluation du dispositif.

Nous avons également conscience qu'un temps de transition devrait être prévu dans la loi, afin de permettre aux agences de l'eau, en l'absence d'EPTB, d'assumer les missions nouvelles qui leur incomberaient.

Au-delà des mécanismes de solidarité à l'échelle des bassins versants, la question de la solidarité nationale demeure incontournable. J'en viens donc au troisième enseignement majeur de l'étude d'options : la création d'un fonds de péréquation à l'échelle nationale ne serait pas souhaitable, car elle risquerait d'être redondante avec des dispositifs existants, au premier rang desquels le fonds Barnier. Ce dernier a vocation à accompagner les collectivités confrontées à des aléas climatiques, à soutenir des opérations de prévention d'envergure et, plus largement, à compenser les déséquilibres dépassant l'échelle du seul bassin versant.

L'étude d'options confirme une incohérence préoccupante, que nous avions pressentie dans notre rapport : malgré l'augmentation du prélèvement sur les primes d'assurance « catastrophes naturelles », dont le taux est passé de 12 % à 20 % au 1er janvier  2025, les montants effectivement alloués au fonds Barnier n'ont pas été réévalués. Sur les 450 millions d'euros de recettes prévisionnelles issues de la surprime « CatNat », seuls 300 millions sont réellement affectés au fonds Barnier.

Cette situation est d'autant plus problématique que les besoins, eux, ne cessent de croître : rénovation des digues, sécurisation des ouvrages, accompagnement post-catastrophe. Les collectivités se trouvent face à une équation intenable : davantage de risques et davantage de charges, mais des financements nationaux qui stagnent.

Il est indispensable - et cela justifie l'amendement, adopté par le Sénat, que nous avions déposé sur la seconde partie du projet de loi de finances pour 2026 - de rétablir la cohérence entre les recettes issues de la surprime « CatNat » et les moyens réellement consacrés au fonds Barnier. Cette mise en cohérence constituerait un levier simple, lisible et efficace pour renforcer la solidarité nationale.

Nous appelons ici à une forme de sobriété que ferait sienne notre collègue Rémy Pointereau : plutôt que de créer un nouveau fonds de péréquation national, il importe plutôt de consolider les dispositifs qui ont fait leurs preuves, à commencer par le fonds Barnier. C'est ainsi que la solidarité nationale pourra jouer pleinement son rôle, en complément des dispositifs territoriaux de solidarité que nous avons évoqués.

L'étude d'options révèle la nécessité de revoir l'architecture de financement de la Gemapi, pour permettre aux collectivités d'exercer sereinement une compétence qui intéresse directement la sécurité de nos concitoyens. La proposition de loi que nous entendons porter s'inscrira dans cette perspective. Vous l'aurez compris, il nous revient à présent de transformer ces enseignements en réponses législatives concrètes.

Mme Pascale Gruny, vice-président. - Je souhaite vous remercier pour ces travaux, qui revêtent une importance particulière. La question de l'eau est devenue un sujet central, intéressant l'ensemble des territoires. Je m'exprime ici au regard de l'expérience de mon département, pour lequel ces problématiques sont relativement nouvelles et ne relèvent pas d'un champ que nous avions l'habitude de maîtriser. Nous sommes, collectivement, encore en phase d'apprentissage sur ces sujets.

J'attends avec intérêt la proposition de loi que vous annoncez. À chaque épisode d'inondation ou de risque majeur, force est de constater que les élus locaux se trouvent confrontés à de réelles difficultés.

M. Hervé Reynaud. - Je souhaite d'abord dire un mot sur la méthode. Nous avions engagé cette démarche d'étude d'options à l'occasion des travaux relatifs à l'expérimentation du transfert de la compétence « santé scolaire ». Il s'agit, à ma connaissance, seulement de la deuxième fois que cette méthode est mise en oeuvre. Cette démarche, qui a été initiée par le Sénat, me paraît intéressante et innovante. Je souhaiterais donc recueillir votre point de vue sur l'articulation avec le cabinet chargé de l'étude, ainsi que votre retour d'expérience.

Je voudrais ensuite aborder le fond du sujet. Lors de l'examen de la proposition de loi déposée par Anne Chain-Larché et Pierre Cuypers, les auditions avaient fait émerger de manière assez nette la question d'une solidarité nationale, au regard du sous-financement chronique que vous avez clairement mis en évidence. J'ai bien compris les différentes options que vous avez examinées en matière de solidarité nationale.

Il est toutefois souvent répondu aux élus locaux que, dès lors que le produit moyen de la taxe Gemapi se situe autour de 9 ou 10 euros par habitant, il existerait une marge de manoeuvre importante, son plafond étant fixé à 40 euros. Nous savons qu'il est toujours un peu facile de prétendre que ce levier fiscal peut être actionné. Pourriez-vous, dès lors, expliciter davantage la démarche de solidarité nationale qui vous paraît indispensable pour atteindre les objectifs fixés, non seulement en matière de lancement des travaux, mais aussi, plus fondamentalement, de remise en état des ouvrages ? Si j'ai bien compris, vous privilégiez, à ce titre, le recours au fonds Barnier.

M. Hervé Gillé, rapporteur. - L'étude d'options a constitué une réelle plus-value pour nos travaux. Le dialogue établi avec le cabinet a été de grande qualité et ce travail nous a permis d'approfondir utilement notre réflexion. L'étude a permis de clarifier le champ des possibles et d'identifier les pistes les plus crédibles. En particulier, la question de l'acceptabilité politique a été clairement intégrée, ce qui est essentiel. Il s'agit, à mon sens, d'une méthode de travail particulièrement pertinente.

Nous connaissons aujourd'hui les difficultés auxquelles le fonds Barnier est confronté du fait de son plafonnement, une partie des sommes collectées revenant in fine dans les caisses de l'État. Un premier débat politique doit donc être ouvert : convient-il de permettre au fonds Barnier d'être mobilisé non pas à hauteur de 50 %, mais à hauteur du montant total des travaux nécessaires ? Je rappelle que le fonds est alimenté par une surprime assise sur les cotisations d'assurance, ce qui confère une cohérence particulière à son utilisation pour la prévention des risques. Un débat politique de fond me paraît indispensable sur ce point.

Nous avons envisagé des scénarios alternatifs, visant à responsabiliser les assurés selon d'autres modalités. Il ne faut pas perdre de vue qu'un euro investi aujourd'hui dans la prévention permet d'économiser, à moyen et long termes, entre 7 et 8 euros. Ces économies bénéficient en grande partie aux assureurs, dans un contexte de fortes tensions sur le système assurantiel. Dans ce cadre, je souhaite souligner qu'au sein des programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI), certaines interventions peuvent être engagées rapidement, sans attendre l'achèvement de l'ensemble des études. Il s'agit de mesures de premiers niveaux de protection, simples mais très efficaces, telles que les batardeaux. Ces opérations pourraient, le cas échéant, être cofinancées par les assurances plutôt que par le fonds Barnier. Les assureurs auraient d'ailleurs un intérêt évident à s'inscrire dans ce type de dispositif.

Enfin, je souhaite attirer l'attention sur la lisibilité du prélèvement de la taxe Gemapi pour les habitants. Cette taxe est souvent présentée comme une contribution par habitant, alors qu'il s'agit plutôt d'un impôt de répartition : son produit est réparti en fonction du nombre d'habitants au sens de la « population dotation globale de fonctionnement » (DGF), et son assiette repose sur le foncier, ce qui peut susciter des incompréhensions, notamment dans certains secteurs comme celui de l'irrigation.

À titre d'exemple, j'ai eu l'occasion de travailler sur ces questions dans le cadre de la mise en place d'une redevance de bassin destinée à financer l'irrigation sur le bassin Adour-Garonne. La redevance y est calculée sur la base des volumes d'eau prélevés, ce qui apparaît plus lisible et plus directement lié à l'usage. Dans ce type de dispositif, chaque partie prenante se sent immédiatement concernée, ce qui facilite, même si elles demeurent complexes, les négociations nécessaires.

M. Jean-Yves Roux, rapporteur. - La démarche de l'étude d'options nous a été particulièrement utile. Je considère qu'elle nous a permis d'affiner notre rapport et, surtout, d'alimenter utilement nos réflexions et de confirmer certaines de nos orientations, ce qui est un point déterminant pour la suite des travaux et l'issue de la proposition de loi que nous souhaitons déposer.

Nous constatons en effet que l'EPTB apparaît comme un acteur central dans la perception et la redistribution de la taxe Gemapi. Toutefois, il ressort clairement de nos échanges que les situations territoriales sont fortement contrastées. Il est difficile de comparer des réalités aussi différentes que celles de la Loire, des Alpes-de-Haute-Provence ou encore du Pas-de-Calais. Les enjeux, les risques et les capacités financières n'y sont pas de même nature. Il n'est donc pas possible de rechercher une forme d'équité uniforme à l'échelle nationale dans ce domaine.

Il convient, au contraire, de raisonner territoire par territoire et d'accompagner les acteurs locaux afin de trouver des solutions adaptées, permettant à la solidarité à l'échelle du bassin versant de jouer pleinement son rôle et de soutenir davantage le financement des actions nécessaires, notamment par l'intermédiaire des intercommunalités. C'est, en définitive, le sens de la réflexion que nous avons menée.

Mme Pascale Gruny, vice-président. - Cette étude est effectivement de nature à étayer votre proposition de loi.

La délégation adopte, à l'unanimité, le rapport d'information et en autorise la publication.

ANNEXES - ÉTUDE D'OPTIONS SUR L'ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DE LA COMPÉTENCE GEMAPI

Sénat - Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation

Étude d'options sur l'évolution du financement de la compétence GEMAPI

Rapport final

16 octobre 2025

Sommaire

Synthèse 43

1. Eléments introductifs : contexte et enjeux de la taxe Gemapi 46

1.1 Un périmètre large qui mobilise l'attention des collectivités locales 46

1.2 Des difficultés de mises en oeuvre de la compétence 47

1.3 Une taxe Gemapi limitée par la disparité entre bases fiscales et besoins des territoires 48

2. Analyse économique des besoins de financement de la compétence 50

2.1 Des recettes principalement issues de la taxe Gemapi, en faible augmentation par rapport aux besoins de rénovation 52

2.2 Des scénarios de hausse de la taxe Gemapi qui permettent de financer la rénovation du parc de digues sous conditions mais pas l'intégralité de la compétence 53

3. Analyse juridique des fonds de solidarité à l'échelle des bassins et de péréquation nationale 56

3.1 Fonds de solidarité à l'échelle des bassins 56

3.1.1 Rappel du contexte législatif actuel 57

3.1.2 Faisabilité juridique des fonds de solidarité à l'échelle des bassins 58

3.1.3 Recommandations organisationnelles 63

3.2 Fonds de péréquation à l'échelle nationale 65

3.2.1 Rappel du contexte législatif actuel 65

3.2.2 Problématiques à adresser concernant un fonds de péréquation nationale 65

3.2.3 Recommandations organisationnelles 66

3.3 Proposition législative 67

Annexes 69

SYNTHÈSE

1. Propos introductifs

Le rapport d'information du Sénat intitulé « Pour l'efficacité de la compétence de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (Gemapi) : des territoires solidaires », adopté par la délégation sénatoriale aux Collectivités territoriales et à la Décentralisation le 26 juin 2025, formulait plusieurs recommandations dont la douzième vise à « créer un fonds de solidarité Gemapi à l'échelle des bassins versants avec des financements attribués selon des critères objectifs et un fonds de solidarité horizontal dans un objectif de redistribution entre collectivités plus riches vers les moins peuplées selon des critères définis ».

Afin de nourrir la discussion parlementaire sur le texte, la délégation a chargé EY-Parthenon de réaliser une étude d'impact économique et juridique sur la mise en oeuvre de cette recommandation. Pour ce faire, l'équipe a interrogé 16 acteurs nationaux et locaux - principalement des acteurs déjà auditionnés dans le cadre du rapport sénatorial - et analysé plusieurs études et bases de données, dont une partie a été transmise par les acteurs mobilisés.

2. Environ 14 Md€ seront nécessaires d'ici 2035 pour poursuivre la rénovation du parc de digues, soit un besoin additionnel de 3 à 4 Md€ sur la période

Un besoin de financement croissant lié à l'état dégradé du parc de digues

Près d'un 1 milliard d'euros serait alloué chaque année au financement de la compétence Gemapi. Les acteurs conviennent que le parc de digues est en grande partie dégradé, ce qui sous-tend une situation de sous-financement chronique^20(*) qui devrait par ailleurs s'aggraver dans les prochaines années, appelant à reconsidérer les modes de financement de la compétence. Le besoin de financement supplémentaire sur la période 2025-2035 dans un scénario crédible d'accélération du rythme de rénovation des digues (auquel la compétence Gemapi ne saurait se réduire) peut être chiffré de 3 à 4 milliards d'euros en dix ans permettant de rénover près des deux tiers du parc (scénario central). À titre indicatif, la rénovation de l'ensemble du parc représenterait un coût supplémentaire total de 12 à 13 milliards d'euros.

Si aucune mesure n'est prise, l'effort supplémentaire reposerait probablement en grande partie sur le budget général des collectivités locales. Cela signifierait (scénario central) que leur « reste à charge » passerait de 15-20 % du financement de la compétence en 2024 à environ 35 % en 2035^21(*), avec des impacts différenciés selon les EPCI compte tenu de l'hétérogénéité des besoins de rénovation selon les territoires.

Un potentiel fiscal sous-exploité et nécessitant l'appui de mécanismes de solidarité

La taxe Gemapi représente plus de la moitié du financement de la compétence (545 millions d'euros sur environ un milliard d'euros en 2024) mais le produit généré est encore faible au regard de son potentiel fiscal (de l'ordre de 20%^22(*)) : elle constitue donc un levier essentiel pour apporter des financements supplémentaires.

Différentes modalités peuvent être envisagées : par exemple, l'instauration d'un seuil minimal de prélèvement de 10 euros/habitant pour tous les EPCI^23(*) - proche du montant moyen prélevé aujourd'hui (9,44 euros) - permettrait de lever 834 millions d'euros chaque année, ce qui financerait 60 % des besoins pour rénover l'ensemble des digues sur la période 2025-2035^24(*). Une telle augmentation répondrait donc en partie au besoin de financement pour maintenir en état le parc, mais elle ne peut être envisagée que comme un apport complémentaire à d'autres ressources pour financer l'ensemble de la compétence. Les différents acteurs interrogés ont à cet égard insisté sur le potentiel de mobilisation de ressources complémentaires en s'appuyant sur des systèmes de péréquation et de solidarité, en privilégiant les dispositifs existants, notamment le Fonds Barnier.

Le mode de prélèvement de la taxe, adossé à une assiette fiscale qui varie d'un territoire à l'autre selon la taille de la population, ne permet pas une répartition de son produit en adéquation avec les besoins du terrain. Des mécanismes de solidarité existent, mais ces derniers doivent être renforcés et systématisés afin d'assurer une répartition plus juste, adaptée aux besoins locaux. Par ailleurs, et préalablement à tout financement, il est essentiel que les territoires se concertent pour définir un projet commun de mise en oeuvre de la compétence Gemapi à l'échelle du bassin. C'est la condition sine qua non de toute solidarité, et de la lisibilité, et donc du consentement à l'impôt, des collectivités.

L'Établissement Public Territorial de Bassin (EPTB), lorsqu'il existe deviendrait alors l'échelle de coordination de la compétence, et devrait voir ses moyens financiers renforcés pour couvrir ses coûts de fonctionnement. À titre indicatif, une surtaxe de 0,5 euro par habitant pour tous les EPCI représenterait à l'échelle nationale un montant additionnel de plus de 25 millions d'euros pour la compétence, soit - en moyenne - environ 600 000 euros par EPTB, dont on peut raisonnablement penser qu'il couvrirait leurs dépenses de fonctionnement (fonctions support, loyer et autres charges fixes par exemple) au regard des besoins détaillés lors de divers entretiens.

3. Résultats de l'analyse juridique

La mise en place de fonds de solidarité entre les EPCI à l'échelle des bassins ou à l'échelle nationale doit se concilier avec les contraintes juridiques tenant notamment à la libre administration des collectivités territoriales et à l'égalité de traitement devant les charges publiques.

Sous ce prisme, nous avons analysé 3 scénarios pour mettre en place un fonds de solidarité à l'échelle des bassins versants présentant des degrés de contrainte croissants : (i) le fonds de solidarité volontaire (ii) la création de fonds de solidarité au niveau des EPTB (et à défaut des Agences de l'eau) instaurant une remontée des fonds de la taxe Gemapi à ses membres/participants et (iii) la mise en place d'un fonds de solidarité auquel l'ensemble des EPCI doit obligatoirement participer.

Dans une optique de conciliation du caractère contraignant du fonds et de la faisabilité juridique, nous recommandons la mise en place de l'option (ii) création d'un fonds de solidarité au niveau des EPTB (et à défaut d'EPTB, des Agences de l'eau) qui fournirait un cadre général commun pour la mise en place du fonds au niveau de chaque bassin versant. Il reviendrait alors à l'EPTB (ou à défaut à l'Agence de l'eau) d'assurer la mise en oeuvre du dispositif en se basant notamment sur les plans pluriannuels d'investissement des EPCI relatifs à la Gemapi. Un tel schéma comporte toutefois des risques de mise en oeuvre. Son succès dépend notamment de la capacité de concertation à l'échelle des bassins pour faire émerger un projet consensuel, puis de la mise en place d'un plan de financement pluriannuel et d'une gouvernance permettant de suivre le projet dans le temps.

Par ailleurs, s'agissant du transfert de compétences aux Agences de l'eau en l'absence d'EPTB, cette situation pourrait engendrer des difficultés opérationnelles au regard de l'étendue des territoires qu'elles couvrent, qui est beaucoup plus large que celle des différents bassins versants. Il conviendra, en tout état de cause, de prévoir un délai raisonnable avant l'entrée en vigueur de telles dispositions, afin de permettre aux Agences de l'eau de se préparer efficacement à l'exercice de cette nouvelle mission.

À l'inverse, les autres options apparaissent, pour la première, trop souple avec un risque important d'absence de mise en oeuvre du dispositif par les EPCI et, pour la dernière, trop stricte avec la problématique de définir des critères de répartition de la taxe Gemapi objectifs applicables à l'échelle de tous les bassins qui pourraient justifier la mise en place d'un prélèvement et d'une redistribution obligatoire.

La création d'un fonds de péréquation à l'échelle nationale soulève une difficulté similaire : celle de la justification objective d'une surtaxe dont le produit serait redistribué à certains EPCI. Des difficultés organisationnelles s'ajoutent également à la mise en place d'un tel fonds notamment eu égard aux fonds déjà existants (notamment au fonds Barnier) et à la mise en place contemporaine de fonds de solidarité au niveau du bassin.

1. Eléments introductifs : contexte et enjeux de la taxe Gemapi

1.1 Un périmètre large qui mobilise l'attention des collectivités locales

La compétence « Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (Gemapi) regroupe deux volets complémentaires : la gestion des milieux aquatiques (GEMA) et la prévention des inondations (PI). Leurs périmètres sont précisés dans l'article L.211.7 du Code de l'environnement^25(*).

Si leur finalité converge vers une meilleure résilience des territoires face aux risques hydrauliques, leurs logiques d'intervention et leurs besoins de financement présentent des caractéristiques distinctes.

· La gestion des milieux aquatiques (GEMA)

La GEMA recouvre l'entretien et l'aménagement des cours d'eau, canaux, lacs et plans d'eau, ainsi que la protection et la restauration des écosystèmes associés (zones humides, formations boisées riveraines, bras morts, etc.). Les actions typiques incluent le curage de rivières, l'enlèvement d'embâcles, la réfection de berges érodées ou la restauration de zones humides.

L'ensemble des acteurs impliqués dans la GEMA relèvent la difficulté de chiffrer le besoin de financement de cette partie de la compétence, et même de la comparer à l'ensemble des besoins de financement tant les disparités territoriales sont fortes et les actions menées recouvrent des réalités différentes

Une partie non négligeable de la compétence concerne l'entretien courant des cours d'eau et notamment l'enlèvement d'embâcles (troncs flottants, etc.). Faute de contraintes réglementaires sur la protection et réhabilitation de zones humides, ces interventions constituent souvent une variable d'ajustement budgétaire, ce qui se traduit par des montants limités et une linéarisation des dépenses d'entretien par rapport à celles d'investissement. Les financements demeurent ainsi peu concentrés et de faible ampleur, reflétant un équilibre entre les besoins environnementaux et la soutenabilité financière des collectivités.

La « GEMA » est cependant appelée, selon tous les acteurs interrogés, à devenir de plus en plus indissociable de la prévention des inondations, car celle--ci repose de plus en plus sur des solutions basées sur la nature : zones humides jouant le rôle de tampon, haies ralentissant les écoulements dans les zones agricoles, désartificialisation des sols permettant une meilleure infiltration de l'eau, etc. La part de la GEMA dans le financement de la compétence devrait s'en trouver mécaniquement augmentée.

· La prévention des inondations (PI)

La « PI » comprend les aménagements de bassins hydrographiques (bassins de rétention, ouvrages de dérivation, etc.), et surtout la défense contre les inondations et la submersion marine, incluant la construction, l'entretien et la gestion de systèmes d'endiguement. Ces actions mobilisent des investissements structurants, indispensables à la maîtrise du risque d'inondation et à la protection des populations et des biens.

Ce volet se distingue par la criticité élevée des enjeux : la responsabilité pénale à la fois de l'EPCI gestionnaire d'ouvrage et des maires peut être engagée en cas de défaillance. L'article L. 562-8 du code de l'environnement indique ainsi que « la responsabilité du gestionnaire ne peut être engagée à raison des dommages que l'ouvrage n'a pas permis de prévenir dès lors qu'il a été conçu, exploité et entretenu dans les règles de l'art et conformément aux obligations légales et réglementaires », impliquant une responsabilité des EPCI (ou du gestionnaire) dès lors que les règles de l'art et les obligations légales réglementaires applicables à la conception, l'exploitation et l'entretien n'ont pas été respectées. La responsabilité pénale du maire est également engagée, celui-ci étant compétent en matière de prévention des inondations (article L. 2212-2 du CGCT) et responsable pénalement du bon exercice de ses missions de police.

La superposition de ces deux régimes de responsabilité constitue tant pour le président d'intercommunalité que pour le maire une forte incitation à s'emparer de la compétence, dresser un état des lieux des systèmes d'endiguement et à y investir si nécessaire. Il n'est donc pas étonnant que la surveillance, la protection et la réhabilitation des digues concentrent la majorité des financements dédiés à la Gemapi. Ceux-ci sont cependant loin de combler l'ensemble des besoins, la majorité du parc se trouvant aujourd'hui dans un état dégradé, nécessitant des programmes de remise à niveau et de mise en conformité.

1.2 Des difficultés de mises en oeuvre de la compétence

L'application de la compétence Gemapi dans les territoires se heurte à deux difficultés majeures : la largeur du périmètre et son manque de précision dans les textes législatifs d'une part, et une forte hétérogénéité territoriale en matière de risque d'inondation d'autre part.

Le champ exact de la compétence demeure d'abord insuffisamment clarifié, notamment vis-à-vis des eaux pluviales, dont la gestion n'est pas incluse dans la compétence mais dont le ruissellement peut provoquer des inondations et est de fait éligible aux financements Gemapi. Cette imprécision est source de disparités locales dans la mise en oeuvre.

L'application de la Gemapi se heurte à la complexité géographique et institutionnelle des territoires hydrographiques, avec une répartition inégale des systèmes d'endiguement sur le territoire, et des niveaux de dégradation hétérogènes, surtout depuis le transfert des digues domaniales qui appartenaient à l'État. Du fait d'une exposition au risque inégale des territoires, ils se sont saisis plus ou moins vite de la compétence et de ses modalités de financement, ce qui explique les niveaux de maturité très différents observés.

Entrée en vigueur au 1^er janvier 2018, la Gemapi demeure enfin une compétence récente, dont la mise en oeuvre n'a pas encore permis de dégager un retour d'expérience stabilisé. Les premiers chiffrages relatifs aux coûts de réhabilitation ou de mise en conformité des ouvrages se sont souvent révélés sous-estimés, en raison d'une insuffisance d'expertise technique des nouveaux gestionnaires d'ouvrages, obligés de s'en tenir aux recommandations de bureaux d'études agréés, et d'une évaluation incomplète du patrimoine transféré. L'importance des volets règlementaires et les nombreux allers-retours avec les bureaux d'étude, notamment dans le cas des études de danger, semblent aussi avoir été sous-estimés. Certains acteurs ont également souligné l'inflation des coûts induite par la classification de petits ouvrages en systèmes d'endiguement, une étape certes nécessaire à leur mise en conformité aux dispositions réglementaires, mais créant des obligations coûteuses en termes d'entretien et de rénovation.

1.3 Une taxe Gemapi limitée par la disparité entre bases fiscales et besoins des territoires

La taxe Gemapi a été créée par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), et codifiée à l'article L. 1530-1 du code général des impôts (CGI). Elle a pour objet de doter les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)26(*) à fiscalité propre d'une ressource dédiée au financement des missions transférées par la loi du 27 janvier 2014 et précisées par la loi NOTRe du 7 août 2015. Elle est prélevée par les EPCI27(*), et ne peut être affectée qu'au financement de la compétence qu'il s'agisse d'opérations d'investissement ou d'entretien, soit en direct pour l'EPCI, soit par le biais de transferts ou de conventions de gestion confiées à des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB).

Elle est adossée aux taxes foncières existantes, avec la logique que le fruit de la taxe permet de protéger les biens et propriétés du risque d'inondation : la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (THRS).

Les modalités de son prélèvement en font l'instrument de financement privilégié : son montant est fixable annuellement par les EPCI (par le conseil communautaire, avant le 1er octobre pour application l'année suivante), ce qui en fait un levier budgétaire avec une bonne prévisibilité. Les collectivités s'en sont de plus en plus emparées : 77 % la prélèvent en 2024 (+29 pts vs 2020), et dans des proportions de plus en plus importantes (9,44 euros/habitant en 2024, +3,2 euros vs 2020).

Son produit est plafonné à 40 euros par habitant et par an, montant qui ne peut être dépassé quel que soit le nombre de contribuables imposables sur le territoire. Il ne correspond cependant pas à ce que les contributeurs, c'est-à-dire les propriétaires fonciers, paient : le montant réel par personne contributrice dépend du nombre de ménages et de locataires sur le territoire, et est très souvent supérieur à 40 euros, ce qui est essentiel pour comprendre les enjeux d'acceptabilité politique de la taxe et la réticence de certains élus à l'augmenter. Moins de 2 % des 1255 EPCI ont prélevé ce montant maximum en 2024.

Par ailleurs, la taxe peut concerner à l'échelle même d'un EPCI des habitants éloignés des zones à risque ou ne percevant pas directement les bénéfices des travaux réalisés, ce qui peut nuire à son acceptabilité. La taxe Gemapi n'en reste pas moins un élément essentiel du financement de cette politique collective de prévention des risques.

La principale limite de la taxe Gemapi tient à la disparité des bases fiscales entre territoires. Les EPCI les plus exposés aux risques d'inondation correspondent souvent à des zones rurales ou littorales où la densité de population et la valeur foncière sont faibles. Dans ces conditions, même un montant élevé ne permet pas de dégager des fonds suffisants pour financer les travaux de sécurisation nécessaires. À l'inverse, certaines intercommunalités ont des marges de manoeuvre excédentaires, disposant d'une assiette fiscale importante, mais faiblement exposées aux risques. Cette situation crée un déséquilibre structurel entre les besoins de financement et la capacité contributive des territoires, et pose la question de la solidarité entre amont et aval au sein des bassins versants : les bénéfices d'une politique de prévention profitent souvent à des territoires situés en aval, alors que les coûts sont principalement supportés par les EPCI en amont.

L'analyse de la répartition des EPCI par décile de population ( Erreur ! Source du renvoi introuvable.) montre que la taille de l'EPCI n'est pas le seul critère pour assurer une meilleure répartition du produit de la taxe. En effet, les EPCI dans les zones les plus rurales (1er décile) prélèvent un montant proche de la moyenne nationale, et sont contraints par une assiette fiscale plus faible. Les 10 % EPCI les plus peuplés ne prélèvent en moyenne qu'un euro de moins que le premier décile, mais ils sont plus nombreux à prélever la taxe (88 % de la population assujettie), ce qui fait de cette tranche la principale contributrice au produit global de la taxe (54 % de son montant total). L'écart sur le montant moyen prélevé n'est significatif que pour les 1 % EPCI les plus peuplés (soit 13 EPCI dont la population est supérieure à 450 000 habitants), qui prélèvent 3 euros par habitant de moins que la moyenne nationale ; ce chiffre couvre néanmoins des situations très diverses (25 et 18 euros par habitant en moyenne pour Montpellier et Nice respectivement, quand Strasbourg ne prélève pas la taxe). Dès lors, imposer aux EPCI les plus peuplés un montant minimum dans l'espoir de financer la solidarité entre l'amont et l'aval n'apparaît pas nécessairement la manière la plus efficace pour fonder un cadre national de solidarité.

Tableau 1 - Répartition du produit de la taxe Gemapi par décile d'EPCI selon leur population

Décile d'EPCI par population	Seuil de population par EPCI (hab.)	Revenus de la tranche (Euros)	% du produit de la taxe	Population totale de la tranche (hab.)	Population assujettie de la tranche (hab.)	% pop. assujettie	Montant moyen prélevé / hab. (Euros)
1er décile	7 764	5 600 240	1 %	794 236	564 314	71 %	9,92
2ème	11 341	10 107 265	2 %	1 183 310	865 566	73 %	11,68
3ème	15 968	12 324 511	2 %	1 714 207	1 254 336	73 %	9,83
4ème	19 388	16 850 078	3 %	2 202 936	1 681 562	76 %	10,02
5ème	23 824	18 657 072	3 %	2 727 592	2 130 537	78 %	8,76
6ème	29 069	27 286 874	5 %	3 299 084	2 774 534	84 %	9,83
7ème	38 457	26 658 253	5 %	4 095 679	3 121 428	76 %	8,54
8ème	56 037	45 044 324	8 %	5 863 008	4 501 859	77 %	10,01
9ème	102 310	88 331 480	16 %	9 281 898	7 847 158	85 %	11,26
10% + peuplés		294 715 924	54 %	37 714 953	33 032 210	88 %	8,92
1% + peuplés	454 411	112 272 439	21 %	17 121 085	16 601 049	97 %	6,76

2. Analyse économique des besoins de financement de la compétence

2.1 Des dépenses liées au maintien en état du parc de digues estimées à près d'un milliard d'euros en 2024 et en forte hausse

L'analyse du besoin de financement de la Gemapi ne peut être réduite au parc de digues, qui ne concerne qu'un volet de la prévention des inondations. L'ensemble des acteurs interrogés ont cependant confirmé qu'à l'exception de spécificités territoriales^28(*), la grande majorité des dépenses liées à la compétence concerne le maintien en état du parc de digues, et ce de manière encore plus flagrante depuis le transfert des digues domaniales. L'étude du coût annuel du parc de digues constitue donc un indicateur, bien qu'approximatif, du montant annuel alloué à la compétence Gemapi.

À partir d'une méthodologie segmentant les différents coûts et combinant différentes hypothèses et données publiques disponibles (détaillées en Annexe 1 et confirmées lors d'entretiens), le montant des dépenses pour maintenir le parc de digues en état peut être estimé de manière directive pour l'année 2024 à près d'un milliard d'euros. Il est principalement constitué des coûts d'investissement, à 80-90 %, les coûts d'exploitation représentant quant à eux une fraction réduite (8 à 12 %) et plus facilement appréhendable par les gestionnaires d'ouvrage du fait de leur faible évolution au fil du temps. Non négligeables, les coûts d'étude (2 à 6 %) comprennent les nombreuses études de danger et techniques préalables à des programmes de travaux.

Les dépenses à horizon 2035 devraient, selon un scénario central tenant compte d'hypothèses réalistes et correspondant à la rénovation de 65 % du parc en 10 ans, augmenter de +50 % environ pour atteindre un montant annuel compris entre 1,4 et 1,5 milliard d'euros ( Erreur ! Source du renvoi introuvable.), sous le double effet de l'inflation et d'une proportion du linéaire rénové plus importante chaque année.

Tableau 2 - projection des dépenses liées aux digues (scénario central), 2024-2035

2.1 Des recettes principalement issues de la taxe Gemapi, en faible augmentation par rapport aux besoins de rénovation

L'analyse des recettes fait apparaître un montant total proche d'un milliard d'euros en 2024, composé à 25-30 % de financements nationaux et européens et à 70-75 % de financement des collectivités locales (Figure 5). Avec un produit de 545 millions d'euros en 2024, la taxe Gemapi couvre la majeure partie du financement de la compétence GEMAPI, à hauteur de 50 % environ.

Figure 5 - recettes liées au financement de la compétence GEMAPI en 2024

Les fonds nationaux (Fonds Barnier et Fonds Vert), représentant environ 20 % du total des recettes, permettent quant à eux de financer une part significative des dépenses d'investissement.

Les recettes nationales et de la taxe Gemapi ne couvrent pas l'entièreté des dépenses liées au parc de digues - et donc encore moins celles relatives à l'ensemble de la compétence. Plusieurs acteurs ont fait part d'un reste à charge important financé sur le budget propre des collectivités, difficilement appréhendable d'une manière nationale tant les pratiques de financement sont diverses (certaines collectivités choisissant de ne pas prélever la taxe pour des raisons politiques et finançant volontairement l'intégralité de la compétence sur leur budget propre) mais pouvant être estimé autour de 15-20 % des dépenses totales.

Figure 6 - Écart entre les recettes et les dépenses cumulées sur la période 2025-2035 selon les scénarios

L'écart entre recettes^29(*) pour financer la compétence et dépenses dans le parc de digues - caractérisé par un reste à charge déjà difficilement supporté par certaines collectivités en 2024 - devrait tripler d'ici 2035 sous l'effet d'une plus forte hausse des dépenses que des recettes. L'analyse des dépenses cumulées sur la période 2025-2035 ( Erreur ! Source du renvoi introuvable.) fait ressortir un besoin de financement total d'environ 13,5 milliards d'euros, dont un montant de 3,2 à 3,6 milliards d'euros serait à charge des collectivités locales.

Ce scénario n'implique la rénovation que d'environ 65 % du parc de digues : pour rénover l'entièreté des digues en mauvais état, un montant supplémentaire de ~12 Mds€ serait nécessaire, soit une charge annuelle à financer pour les collectivités locales de ~1,2 Mds€. Les collectivités locales supporteraient ainsi en 2035 entre 30 et 35 % du financement du parc (+[15-20]pts vs 2024), alors même que le périmètre étudié ici ne concerne qu'une partie de la compétence Gemapi.

Il existe donc un fort décalage entre les montants nécessaires pour atteindre des objectifs réalistes de rénovation du parc de digues d'ici 2035 et les recettes percevables sur la période : il apparaît dès lors nécessaire d'augmenter le produit de la taxe Gemapi, en trouvant des mécanismes de solidarité qui assurent une redistribution vers les territoires en difficulté de financement.

2.2 Des scénarios de hausse de la taxe Gemapi qui permettent de financer la rénovation du parc de digues sous conditions mais pas l'intégralité de la compétence

Afin de combler le besoin de financement en hausse sur la période 2025-2035, la taxe GEMAPI constitue le principal levier, à la fois parce qu'elle est la première source de financement de la compétence Gemapi mais aussi parce que son montant en 2024 ne représentait que moins de 20 % de son potentiel fiscal maximal, estimé à 2,76 milliards d'euros^30(*). Si les marges de manoeuvres sont limitées dans certains territoires pour l'augmenter, davantage de ressources pourraient néanmoins être mobilisées. Deux scénarios ont ainsi été simulés (tableau 3), un premier consistant à fixer à tous les EPCI^31(*) un minimum d'imposition de 10 euros par habitant, soit un montant proche de la moyenne nationale actuelle (9,44 euros). Un deuxième scénario, plus contraignant, viserait à imposer à tous les EPCI un montant représentant plus du double de la moyenne nationale du produit levé par établissement³² (voir note de bas de page n°12).

Tableau 3 - Présentation des scénarios de hausse de la taxe GEMAPI

Scénario	Descriptif	Produit annuel estimé	% couverture des besoins pour rénover 100 % des digues d'ici 2035
Hypothèse 1	Minimum de 10 euros taxe/hab. imposé à tous les EPCI^1	0,8 milliards d'euros (+50% vs 2025)	Environ 55 % des besoins de rénovation hors financement « GEMA »
Hypothèse 2	Minimum de 20 euros taxe/hab. imposé à tous les EPCI^1	1,4 milliards d'euros (x 2,5 vs 2025)	Environ 85 % des besoins de rénovation hors financement « GEMA »
Potentiel max	40 euros / hab. dans 100 % des EPCI	2,8 milliards d'euros31 (x 5 vs 2025)	Environ 150 % des besoins de rénovation hors financement « GEMA »

Le scénario 1, s'il est plus acceptable politiquement ne répond qu'à ~55 % des besoins de financement pour la rénovation de l'ensemble du parc de digues en mauvais état et ne peut donc être considéré que comme une solution partielle, devant être combinée avec des mécanismes de financement supplémentaire (ex : augmentation du Fonds Barnier ou redevance sur l'eau). Il couvrirait néanmoins 85 % des besoins de rénovation du scénario central (65 % des digues rénovées à horizon 2035).

Le scénario 2 répondrait quant à lui à 85 % des besoins de rénovation de l'ensemble du parc, au prix d'un montant minimal élevé qui créerait un risque de forte pression fiscale pour les contribuables concernés, et rencontrerait de fait de probables réticences politiques. Son succès serait de plus, à l'instar du premier scénario, relatif et conditionnel : relatif car toute la partie « GEMA » et une partie de la « PI » ne seraient pas financées, et conditionnel car le succès du financement reposerait sur les mécanismes de redistribution vers les territoires en besoin via des fonds de solidarité et/ou de péréquation, qui ne concentrent qu'une faible partie du potentiel fiscal.

Si elle ne résolvait pas le besoin de financement à l'échelle nationale, une surtaxe appliquée à tous les EPCI membres d'un EPTB pourrait également être appliquée afin de financer leur coût de fonctionnement et de pérenniser leur structure, leur permettant d'assurer une meilleure coordination de la stratégie des plans de prévention des inondations à l'échelle des bassins. Si un montant de 0,5 euros était appliqué à l'ensemble des EPCI^32(*), il rapporterait près de 25 millions d'euros à l'échelle nationale, soit un montant moyen proche de 600 000 euros pour chacun des 46 EPTB^33(*). Compte tenu des ordres de grandeur du coût de fonctionnement d'un EPTB partagés en entretien, et sous réserve de leur généralisation au territoire national, ce montant serait en mesure de financer les coûts des fonctions support, loyers et autres charges des EPTB à l'échelle nationale.

3. Analyse juridique des fonds de solidarité à l'échelle des bassins et de péréquation nationale

La recommandation n° 12 du rapport d'information du Sénat n° 793 sur la compétence Gemapi vise à renforcer les solidarités entre l'amont et l'aval des bassins versants, d'une part, et les solidarités interbassins, d'autre part, en proposant de :

(i) Instituer un fonds de solidarité pour la Gemapi à l'échelle des bassins versants, dont les financements seraient attribués aux EPCI en fonction de critères objectifs (potentiel fiscal, linéaire de digues, montant des travaux inscrits au programme d'actions de prévention des inondations - PAPI -, le niveau de risques).

- Sur les territoires où un Établissement Public Territorial de Bassin (EPTB) existe, ce fonds de péréquation serait géré par celui-ci ;

- En l'absence d'EPTB, le fonds de péréquation serait géré par défaut par l'Agence de l'eau (un aménagement du mécanisme du « plafond mordant » serait également prévu).

(ii) Instaurer parallèlement un fonds de péréquation horizontal sur le modèle du FPIC (Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales), afin de prélever une fraction de taxes Gemapi de certaines collectivités pour la reverser à des collectivités moins peuplées selon des critères et des conditions à déterminer.

3.1 Fonds de solidarité à l'échelle des bassins

Le rapport d'information du Sénat n° 793 sur la compétence Gemapi met en avant d'importantes disparités entre les territoires dans le cadre de la mise en place de la Gemapi. En effet, les EPCI situés en amont des bassins versants, souvent peu peuplés mais exposés à des charges lourdes (entretien des digues, gestion des ouvrages hydrauliques), disposeraient de ressources fiscales moindres par rapport aux territoires d'aval, plus urbanisés mobilisent aisément des ressources avec un taux faible.

Les mécanismes de collaboration prévus par les textes notamment la création des EPTB n'auraient pas permis à date de résoudre les problématiques liées à la disparité des territoires et aux inégalités entre eux.

Dans ce contexte, des mécanismes de solidarité à l'échelle des bassins versants pourraient avoir pour objet de corriger les inégalités de capacité contributive et de mieux prendre en compte la nature des risques.

3.1.1 Rappel du contexte législatif actuel

Par l'adoption des lois « MAPTAM » du 27 janvier 2014 et « NOTRe » du 7 août 2015, le législateur a décidé de confier à titre obligatoire et exclusif la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (« Gemapi ») aux établissements publics à fiscalité propre (« EPCI »).

Cette réforme visait à rationaliser la gouvernance de l'eau et à renforcer la cohérence des politiques publiques en matière de prévention des risques, en mettant fin à l'émiettement institutionnel qui prévalait auparavant.

L'article L. 211-7 du code de l'environnement définit le périmètre de la compétence Gemapi, qui recouvre notamment l'aménagement des bassins hydrographiques, l'entretien et l'aménagement des cours d'eau, la défense contre les inondations et la protection des milieux aquatiques.

Le code Général des collectivités territoriales prévoit à ses articles L. 5214-16 (pour les communautés de communes), L. 5215-20 (pour les communautés urbaines), L. 5216-5 (pour les communautés d'agglomérations) et L. 5217-2 (pour les métropoles) que les EPCI exercent de plein droit, en lieu et place des communes membres, la compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions prévues à l'article  L. 211-7 du code de l'environnement.

Pour financer ces missions, l'article L. 1530 bis du code général des impôts autorise les EPCI-FP à instituer une taxe Gemapi, plafonnée à 40 euros par habitant, dont le produit voté est au plus égal au montant total annuel prévisionnel des charges de fonctionnement et d'investissement résultant de la Gemapi.

Afin d'assurer une certaine cohérence territoriale de la politique publique de l'eau notamment en matière de Gemapi, une coopération entre les EPCI-FP peut être mise en place à différents niveaux par la création :

- de syndicats mixtes (article L. 5211-61 du code général des collectives territoriales) ;

- d'établissements publics territoriaux de bassins (EPTB), article L. 213-12 I du code de l'environnement),

- d'établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE), article L. 213-12 II du code de l'environnement).

Au niveau des bassins, l'article L. 213-12 du code de l'environnement prévoit ainsi la constitution d'EPTB dont le rôle est la prévention des inondations et la défense contre la mer, la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, la préservation, la gestion et la restauration des écosystèmes aquatiques et des zones humides, la coordination des actions des établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE), la contribution à l'élaboration et au suivi des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).

Dans le cadre de la loi 3DS (loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale), l'article 34 a prévu un dispositif expérimental permettant aux présidents d'EPTB - lorsque ceux-ci sont compétents par transfert ou délégation en matière de protection contre les inondations - de prélever une contribution fiscalisée destinée à remplacer partiellement ou totalement les contributions budgétaires des membres d'un EPTB pour financer les missions de défense contre les inondations assises sur le produit de la taxe d'habitation, des taxes foncières et de la cotisation foncière des entreprises, en vue de financer la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations.

Ce mécanisme n'a toutefois pas été utilisé à cette date par les EPTB existants. Les raisons principales seraient les suivantes : cette contribution ne peut être utilisée que pour un des piliers de la Gemapi (i.e. la défense contre les inondations), le décret d'application a été publié tardivement, la contribution doit être prévue annuellement (alors que les programmes sont généralement pluriannuels). À cela s'ajoute également le caractère récent de la création de nombreux EPTB.

Par ailleurs, les Agences de l'eau interviennent également sur le plan local. Elles planifient, financent et coordonnent les politiques de gestion de l'eau (article L. 213-8-1 et suivants du code de l'environnement). Elles mettent notamment en oeuvre les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux. Elles soutiennent la compétence Gemapi en finançant les projets des collectivités liés à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations et en veillant à la cohérence de ces actions avec les objectifs des SDAGE à l'échelle des bassins.

3.1.2 Faisabilité juridique des fonds de solidarité à l'échelle des bassins

La recommandation vise à mettre en place un mécanisme de solidarité interterritoriale, à vocation obligatoire, visant à mutualiser les ressources entre EPCI d'un même bassin versant afin de financer les missions Gemapi des différents EPCI. ?

· Structure et gestion du fonds de solidarité

Les fonds de solidarité des bassins versants seraient gérés directement par les EPTB ou, en l'absence d'EPTB, par les Agences de l'eau et n'auraient pas de personnalité morale propre. Leur gestion serait assurée par ces derniers.

Cette solution évite ainsi de créer de nouvelles structures et facilite la mise en place des fonds de solidarité en évitant les lourdeurs administratives et dépenses associées à la création de nouvelles structures pour leur mise en place, leur fonctionnement etc.

Elle permet également de couvrir l'intégralité des bassins versants en donnant une compétence résiduelle aux Agences de l'eau, en l'absence d'EPTB. Il pourrait alors être envisagé, en cas de création ultérieure d'un EPTB, un transfert de compétence de l'Agence de l'eau au nouvel EPTB.

Par ailleurs, ces structures se voient d'ores et déjà confier des missions relatives à la Gemapi (cf. 3.1.1).

Concernant l'Agence de l'eau, il est notamment relevé que l'article L. 213-9-2 du IV du code de l'environnement prévoit qu'elle « peut percevoir, à la demande d'un établissement public territorial de bassin et pour le compte de celui-ci, des redevances instituées par cet établissement pour service rendu en application de l'article L. 211-7. Le produit des redevances est intégralement reversé au budget de l'établissement public territorial de bassin, déduction faite des frais de gestion ». Ainsi, l'Agence de l'eau dispose déjà d'une compétence pour la perception des redevances perçues par les EPTB (pour leur compte).

Il s'agirait ainsi d'étendre le rôle des EPTB et, le cas échéant, des Agences de l'eau dans le cadre de la Gemapi.

Néanmoins, les EPCI conserveraient la maitrise d'ouvrage et la compétence Gemapi pour la maintenance et pour les travaux (sous réserve des éventuelles délégations faites à l'EPTB - possibilité déjà ouverte par la loi)?.

· Interrogations relatives à la mise en place du fonds de solidarité

Tout d'abord, la mise en oeuvre d'un tel fonds suppose de s'intéresser plus précisément aux modalités de mise en oeuvre envisagées, qui pourraient être de plusieurs natures.

Sur la perception et distribution de la taxe, les EPCI sont les percepteurs de la taxe Gemapi (article 1530 bis du code général des impôts).

Il convient en particulier de s'interroger sur les modalités d'affectation des ressources, par les EPCI, au fonds de solidarité (reversement d'une partie affectée de la taxe par les EPCI à l'EPTB ou directement aux EPCI bénéficiant des financements, ou encore affectation de l'intégralité des recettes avant redistribution).

Dans ce cadre, se pose également la question de la détermination de la répartition de la taxe, tant concernant sa charge que son produit :

- Concernant le montant des ressources à affecter au fonds par les EPCI notamment pour les EPCI ne levant pas ou peu de taxe Gemapi : Faut-il instaurer une taxe plancher ou maintenir la liberté des EPCI pour le prélèvement de la taxe (éventuellement sur la base d'un montant indicatif fourni par l'EPTB) ?

- Sur la répartition du produit, il doit uniquement permettre de financer les missions Gemapi (sous réserve de la question des frais de fonctionnement de l'EPTB notamment dans le cadre de sa mission de gestion du fonds de solidarité).

Le rapport d'information n° 793 précise que les financements seraient attribués aux EPCI selon des critères objectivés (potentiel fiscal, linéaire de digues, montant inscrit au PAPI, exposition au risque). Une clef de répartition devrait être déterminée plus précisément (au travers du décret d'application d'un futur article de loi), avec une limite tenant au fait que les critères retenus pourraient alors ne pas être adaptés à toutes les situations. Dans ce contexte, il paraît sans doute souhaitable de laisser une marge de manoeuvre suffisante aux EPTB.

Par ailleurs, le caractère « obligatoire » envisagé pour le fonds est susceptible de poser des difficultés juridiques notamment si certains EPCI ne souhaitent pas participer au fonds de solidarité du bassin auquel ils appartiennent.

Ces difficultés sont essentiellement liées au principe de libre administration des collectivités territoriales prévu à l'article 72 de la Constitution. Si ce principe n'est pas absolu, il ne doit pas être porté une atteinte excessive à l'autonomie des collectivités territoriales, en particulier à leur autonomie financière. Il suppose ainsi (i) d'être prévu par la loi mais également (i) d'être limité et proportionné à l'intérêt général poursuivi.

En particulier, rappelons que « si le législateur peut, sur le fondement des articles  34 et  72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations, les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration », étant précisé que « ni le principe de la libre administration des collectivités territoriales ni celui selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements » (C.Constit, décision n° 2013-687 DC, 23 janvier 2014).

Des difficultés juridiques peuvent également résulter du choix des critères de répartition de la taxe Gemapi notamment en vertu du principe d'égalité devant les charges publiques. Sur ce point, le Conseil Constitutionnel considère notamment que :

- « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit » ;

- « Il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives [des citoyens] ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques » (C. Constit, décision n° 2010-28, QPC, 17 septembre 2010).

L'article L. 1111-3-1 du code général des collectivités territoriales précise pour sa part que :

« Dans le respect du principe d'égalité, les règles relatives à l'attribution et à l'exercice des compétences applicables à une catégorie de collectivités territoriales peuvent être différenciées pour tenir compte des différences objectives de situations dans lesquelles se trouvent les collectivités territoriales relevant de la même catégorie, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit proportionnée et en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit. »

Dans ce cadre, la proposition de loi du 30 septembre 2025 visant à instaurer un fonds de solidarité pour la Gemapi^34(*) nous apparait ainsi critiquable en ce qu'elle distingue clairement les EPCI en amont des EPCI en aval et impose un taux prélèvement de la taxe des EPCI situés en aval au profil de l'amont en se basant sur des critères peu objectivables à savoir « en tenant compte du niveau de risque inondation et de l'importance des bénéfices attendus pour l'aval ».

· Options envisageables pour répondre aux risques et problématiques soulevés

Face à ces risques, plusieurs degrés de contrainte des EPCI peuvent être envisagés pour la mise en place de ces fonds de solidarité nécessitant des modalités de mise en oeuvre différente :

1. Fonds de solidarité volontaire géré par l'EPTB : La loi offre la possibilité de mettre en place un fonds de solidarité au niveau des bassins versants. Les EPCI peuvent alors décider de confier au EPTB la mission de gestion du fonds de solidarité qu'il entendrait mettre en place entre eux.

Ø Cette mise en place suppose la modification de l'article L.213-12 du Code de l'environnement sur le rôle des EPTB ;

Ø Cette solution suppose une adhésion volontaire des EPCI en pratique. Elle impliquerait la régularisation d'une convention entre les EPCI et l'EPTB pour lui déléguer la mission de gestion du fonds de solidarité. Les EPCI fixeraient avec l'EPTB dans la convention les critères de répartition des fonds Gemapi ou fournirait aux termes de la convention à l'EPTB la possibilité de fixer lesdits critères.

Ø Cette option apparait peu contraignante pour les EPCI et se rapproche de l'expérimentation prévue par la loi 3DS, qu'elle généralise. Elle a pour avantage d'être facilement mise en oeuvre mais présente le risque de ne pas être utilisé par les EPCI qui peuvent ne pas accepter de participer à un tel fonds.

2. Fonds de solidarité instaurant une remontée de la taxe Gemapi : Les missions des EPTB sont étendues et ils se voient confier une mission de gestion du fonds de solidarité. À défaut d'EPTB, l'Agence de l'eau peut se voir attribuer ce volet.

Ø Cette solution suppose notamment la modification de (i) l'article L. 213-12 du code de l'environnement sur le rôle des EPTB et (ii) des articles L. 213-8-1 et suivants du code de l'environnement sur l'Agence de l'eau ;

Ø Un fonds de solidarité est mis en place au niveau de chaque EPTB et, à défaut, des Agences de l'eau auxquels la taxe Gemapi doit remonter (pour être redistribuée) ;

Ø Les modalités de répartition de la taxe sont encadrées par la loi et le règlement (potentiel fiscal, montant des plans de financement des travaux/de la maintenance, linéaire de digues, niveau de risque etc.) ainsi que les modalités de fonctionnement des fonds. La mise en oeuvre est laissée aux EPTB ou, à défaut, aux Agences de l'eau ;

Ø Cette option peut facilement être mise en place juridiquement et permet d'offrir une solution intermédiaire. En revanche, il existe nécessairement un risque que certains EPCI ne souhaitent pas mettre en place et participer au fonds de solidarité et se mettent en retrait des EPTB.

3. Fonds de solidarité obligatoire : Création de fonds de solidarité par la loi auquel les EPCI doivent obligatoirement participer. La taxe Gemapi remonte selon des critères prédéfinis objectifs et les EPTB (ou le cas échéant l'Agence de l'eau) gèrent les ressources Gemapi en application desdits critères. Il peut dans ce cadre être prévu une fiscalisation des EPTB le cas échéant, permettant qu'ils décident et lèvent directement la taxe.

Ø Cette solution suppose notamment la modification de (i) l'article L. 213-12 du code de l'environnement sur le rôle des EPTB, et (ii) de l'articles L. 213-8-1 et suivants du code de l'environnement sur l'Agence de l'eau ;

Ø Le recours au fonds de solidarité est obligatoire et les EPTB (ou le cas échéant l'Agence de l'eau) imposent le reversement de tout ou partie de la taxe Gemapi selon des critères objectifs prédéterminés avant répartition ;

Ø La proposition de loi de l'Assemblée nationale du 30 septembre dernier entrerait dans cette case le cas échéant (indépendamment des critiques pouvant y être apportée sur les critères mis en place, cf. notamment supra) ;

Ø Se posera dans cette situation la question de la détermination des critères objectifs de répartition de la taxe Gemapi et dès lors d'atteinte à l'égalité devant les charges publiques voire d'atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales. Cela engendre un risque accru de recours juridiques.

Synthèse des problématiques juridiques à lever dans le cadre d'un fonds de solidarité à l'échelle des bassins

1. Détermination de la répartition de la taxe Gemapi entre les EPCI que ce soit concernant le montant des ressources attribuées au fonds de solidarité ou la répartition des financements ;

2. Mise en place d'un dispositif conforme au principe de libre administration des collectivités territoriales et au principe d'égalité devant les charges publiques ;

3. Apporter une contrainte suffisante aux EPCI pour qu'ils participent au fonds de solidarité.

3.1.3 Recommandations organisationnelles

· Recommandation générale

Compte tenu des différents échanges intervenus au cours de nos travaux, l'option intermédiaire évoquée supra (Fonds de solidarité instaurant une remontée obligatoire de la taxe Gemapi) apparait comme se rapprochant au plus de l'équilibre à trouver entre le caractère contraignant du dispositif et sa faisabilité juridique dans le respect des principes de libre administration des collectivités territoriales et au principe d'égalité devant les charges publiques.

Dans cette hypothèse, les EPTB et, le cas échéant, les Agences de l'eau se verraient confier une mission de gestion des fonds de solidarité constitués au niveau de chaque bassin versant.

Dès lors que les EPCI participent aux EPTB ayant une telle mission ou acceptent la compétence de l'Agence de l'eau pour la gestion des fonds de solidarité, ceux-ci sont nécessairement soumis au dispositif de remontée de la taxe Gemapi.

En revanche, il revient nécessairement aux EPTB de se saisir de cette mission et les EPCI ne souhaitant pas adhérer aux EPTB ou au fonds mis en place par l'Agence de l'eau ne pourraient pas être contraints, ce qui présente ainsi une limite au dispositif mais évite un dispositif trop intrusif.

· Recommandation relative aux modalités d'application

Les modalités d'application de ce dispositif restent soumises à un arbitrage politique. Compte tenu des différentes contraintes, il est recommandé de prévoir un mécanisme commun prévu pour le fonctionnement des fonds de solidarité (par la loi et le règlement) avec un arbitrage fait au niveau des EPTB concernant la répartition à effectuer afin de prendre en compte les problématiques locales et répondre aux besoins de financement en matière de Gemapi de certains EPCI.

Les EPTB auraient, sur la base notamment de la transmission des plans pluriannuels d'investissement des EPCI concernant la Gemapi, un devoir d'instruction et de consolidation afin de déterminer la redistribution à assurer. Sur la base de ce plan (et d'une réserve éventuelle prévue pour les aléas et la gestion du fonds), le montant des ressources nécessaires pourra être déterminé.

Ce montant sera alors à répartir entre les EPCI selon une clé de répartition à déterminer (qui pour permettre une égalité des citoyens devant les charges publiques pourrait être le nombre d'habitants).

Une fois la répartition définie entre les EPCI, il appartiendra aux EPCI de délibérer sur le montant de la taxe, de la percevoir et de la reverser pour la partie qui reviendrait aux autres EPCI. Il peut à ce titre être mis en place un mécanisme selon lequel l'EPTB gère le fonds de solidarité sans percevoir/distribuer la taxe Gemapi mais qu'une fois l'affectation de la taxe Gemapi au niveau du bassin est décidée, les mouvements financiers se fassent directement entre les EPCI qui inscriraient le montant de la taxe sur un fonds de réserve.

· Objectifs et limites des recommandations

Ce mécanisme semble se rapprocher du système que souhaitent mettre en place les sénateurs et évite la complexité de déterminer a priori une clé de répartition applicable à l'échelle de tous les bassins. Elle implique toutefois une part de gestion importante accordée aux EPTB et aux Agences de l'eau (à défaut d'EPTB).

Si juridiquement le fait d'étendre les missions des EPTB et des Agences de l'eau ne pose pas de difficultés particulières, elle peut s'avérer moins pertinente sur le plan opérationnel. En effet, les Agences de l'eau peuvent ne pas avoir une connaissance précise suffisante de la situation au niveau de chaque bassin versant qui relève de son ressort. Son échelon ne semble dès lors pas le plus adapté pour gérer les fonds de solidarités des bassins qui seraient concernés. Par ailleurs, se posera également la question de l'adhésion des EPCI au mécanisme mis en place. Le rôle des Agences de l'eau pourrait ainsi être recentré sur l'appui à la structuration territoriale, notamment en favorisant la création d'EPTB dans les bassins qui en sont dépourvus.

· Mise en oeuvre des recommandations

Concernant la mise en place du fonds, la création de ce mécanisme de solidarité financière entre collectivités territoriales au niveau local (à l'échelle d'un bassin versant) reposerait sur le fondement juridique de l'Article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 selon lequel la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources, ainsi que l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature.

Dès lors que le fonds impose une mutualisation de la taxe Gemapi, une loi ordinaire serait nécessaire. La loi devra notamment définir :

- La création du fonds prévoyant la mutualisation des ressources au niveau des bassins versants ;

- Les nouvelles compétences notamment de gestion financière des EPTB/ Agences de l'eau ;

- Les modalités de fonctionnement du fonds et notamment la répartition du montant total des besoins de financement en fonction du nombre d'habitants du bassin.

Des décrets d'application pourront préciser la mise en oeuvre de ce fonds.

Synthèse des recommandations à investiguer

1. La création d'un fonds de solidarité au niveau de chaque bassin versant par les EPTB et, à défaut les Agences de l'eau, et la remontée la taxe Gemapi par membres des EPTB (ou à défaut par les parties acceptant le rôle donné à l'Agence de l'eau) en vue d'un traitement à l'échelle du bassin ;

2. Le socle général serait fixé par la loi et le règlement avec une mise en oeuvre au niveau des bassins versants en fonction des besoins des EPCI notamment au regard de leurs plans pluriannuels de financement ;

3. Une fois les besoins de financement annuels déterminés, une répartition est faite entre les EPCI en fonction du nombre d'habitants.

3.2 Fonds de péréquation à l'échelle nationale

3.2.1 Rappel du contexte législatif actuel

Le mécanisme actuel de financement de la Gemapi a été décrit dans ses grandes lignes au 3.1.1.

Outre la taxe Gemapi, des fonds nationaux existent pour financer un certain nombre de projets relevant de la Gemapi notamment le Fonds Barnier (Fonds de prévention des risques naturels majeurs) ou le Fonds vert (cf. 2.2.1).

Le fonds Barnier finance en particulier une partie des Programmes d'actions de prévention des Inondations adoptés par les collectivités territoriales ou leurs groupements et pour lesquels des cofinancements des Conseils régionaux ou départementaux, des fonds européens ou encore de l'Agence de l'eau peuvent être obtenus (selon les cas).

Néanmoins, ces financements ne couvrent pas l'ensemble des dépenses relatives à la compétence Gemapi, d'autant qu'il y a une absence de visibilité financière après 2027 pour le Fonds Barnier et le Fonds Vert.

C'est dans ce contexte que le Rapport n°793 précité suggère la création d'un fonds de péréquation à l'échelle nationale et ce notamment pour permettre aux territoires et donc aux bassins les plus fragiles de faire face aux charges liées à la Gemapi.

3.2.2 Problématiques à adresser concernant un fonds de péréquation nationale

La création d'un fonds de péréquation national impliquerait :

- un prélèvement obligatoire sur une ressource fiscale existante (taxe Gemapi) ;

- une redistribution entre EPCI selon des critères objectifs (population, effort fiscal, vulnérabilité) ;

- une gestion centralisée par l'État (DGCL, DGFiP).

Ce schéma pose un certain nombre de difficultés d'ordre pratique et juridique.

D'un point de vue pratique, l'existence d'un fonds de péréquation national viendrait s'ajouter aux fonds nationaux existants intervenant déjà dans le cadre de la Gemapi (Fonds Barnier et Fonds Vert notamment). Le risque serait alors une multiplication des fonds qui pourrait être évitée en réformant les fonds déjà existants afin de faire bénéficier les bassins les plus fragiles de financement extérieur.

Par ailleurs, ce fonds de péréquation nationale portant sur une partie de la taxe Gemapi viendrait s'ajouter aux fonds de solidarité mis en place à l'échelle des différents bassins, ce qui pourrait complexifier d'autant plus leurs mises en oeuvre respectives.

D'un point de vue juridique enfin, la mise en place d'un prélèvement obligatoire et la détermination de critères de péréquation applicables à l'échelle nationale posent nécessairement un risque lié à la libre administration des collectivités territoriales et l'égalité devant les charges publiques.

La mise en place de ce fonds pose les mêmes problématiques que celle d'un fonds de solidarité obligatoire pour l'ensemble des EPCI d'un même bassin notamment quant à la détermination de critères objectifs applicables à l'échelle nationale pour le prélèvement de cette taxe mais également sa répartition : les modalités de répartition devront en effet être établies de manière objective en contrepartie des prélèvements effectués.

Le fonds mettrait en place une obligation légale de solidarité laquelle devra pouvoir être objectivement justifiée et proportionnée au but recherché.

Par ailleurs, le pourcentage de prélèvement sera également un sujet car il ne devra pas limiter trop fortement les ressources Gemapi des EPCI qui seraient prélevés.

3.2.3 Recommandations organisationnelles

Le cas échéant, la mise en place d'un tel fonds national reposerait sur les fondements juridiques suivants :

· Article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 : la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources, ainsi que l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ;

· Loi organique relative aux lois de finances (LOLF, art. 1 à 5) : toute création ou affectation obligatoire d'une ressource fiscale doit être prévue par une loi de finances.

Il supposerait ainsi à la fois l'intervention d'une loi ordinaire et d'une loi de finances.

Néanmoins, au vu des risques relevés au point 3.2.2, il sera recommandé de prévoir uniquement un fonds de solidarité à l'échelle des bassins et non également à l'échelle nationale.

3.3 Proposition législative

Après le VI de l'article L. 213-12 du code de l'environnement, il est inséré un VI bis ainsi rédigé :

« VI bis. - L'établissement public territorial de bassin peut également définir, après avis du comité de bassin et, lorsqu'elles existent, des commissions locales de l'eau concernées, un plan quinquennal des investissements à réaliser pour l'exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, telle qu'elle est définie au I bis de l'article L. 211-7 du présent code, et les modalités d'actualisation annuelle de ce plan.

« Ce plan quinquennal comprend, le cas échéant, les charges liées aux projets d'aménagement d'intérêt commun définis par l'établissement public territorial de bassin.

« L'établissement public territorial de bassin soumet le plan quinquennal aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale qui, s'ils l'approuvent, lui transfèrent le produit de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, prévue au I de l'article 1530 bis du code général des impôts, nécessaire à sa réalisation.

« Le plan quinquennal est actualisé par l'établissement public territorial de bassin chaque année sur la base des déclarations des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents. Ces derniers approuvent, dans les mêmes termes, le plan actualisé.

« Sauf lorsqu'il en assure, par délégation ou transfert de compétence, la maîtrise d'ouvrage, l'établissement public territorial de bassin reverse aux communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés, les financements nécessaires aux dépenses engagées en application du plan quinquennal approuvé. »

Cette rédaction permet d'intégrer le financement des projets d'aménagement d'intérêt commun (PAIC) au plan quinquennal établi par les EPTB, tout en conservant les dispositions de l'article L. 213-12 du code de l'environnement qui y sont relatives. Cela permet de conserver expressément cette mission des EPTB et d'assurer l'effectivité du renvoi fait par les dispositions relatives au fonds Barnier aux PAIC (dont l'échéance de financement est étendue).

Ce dispositif pourra être le cas échéant décliné pour les Agences de l'eau en prévoyant une modification de l'article L. l213-8-2 du code de l'environnement et de la partie règlementaire (articles R. 213-30 et suivants) pour intégrer cette mission aux missions des Agences de l'Eau.

Cette option n'apparait toutefois pas nécessairement opportune, notamment au regard de l'étendue des territoires couverts par les Agences de l'eau, qui est beaucoup plus large que celle des différents bassins versants. Elles peuvent ainsi être éloignées des EPCI appartenant aux bassins et disposent d'une connaissance du terrain moins fine que les EPTB ou syndicats mixtes intervenant dans le cadre de la Gemapi. Cette situation pourrait engendrer des difficultés tant pour la réalisation du plan quinquennal que pour susciter l'adhésion des EPCI à ce dernier. Il conviendra, en tout état de cause, de prévoir un délai raisonnable avant l'entrée en vigueur de telles dispositions, afin de permettre aux Agences de l'eau de se préparer efficacement à l'exercice de cette nouvelle mission.

(1) Annexes

Annexe 1. Méthodologie pour l'analyse des dépenses

· Approche méthodologique

Afin d'éviter toute prise en compte des politiques locales de gestion de digues, nous avons fait le choix de modéliser un coût annuel de « maintien en état du parc », ne prenant pas en compte les éventuels travaux de rehaussement qui permettent d'assurer un niveau de protection plus élevé.

De même, l'analyse considère que le linéaire de digues tout au long de la période étudiée, de 2025 à 2035, reste stable : différents syndicats locaux ou entreprises intervenant auprès des gestionnaires de digues nous ont en effet confirmé la construction à la marge de nouvelles digues dans des zones jusqu'ici peu protégées, qu'on peut estimer compensée par la neutralisation technique d'autres. Ce dispositif prévu à l'article R. 562-14 du code de l'environnement^35(*) vise à supprimer le sur-aléa, c'est-à-dire l'aggravation du risque du fait de la présence de l'ouvrage (inondation d'autres zones, vague en cas de rupture), en créant des brèches, des décaissements ou encore des zones de contournement de l'eau. La digue peut ensuite être neutralisée administrativement, c'est-à-dire ne plus avoir d'existence juridique et donc ne plus être entretenue.

La méthodologie retenue pour l'analyse des dépenses consiste à partir de la longueur du parc de digues faisant l'objet d'études et/ou de travaux, et d'y ajouter les coûts d'entretien et de gestion pour l'ensemble du parc ( Erreur ! Source du renvoi introuvable.).

Figure 7 - Méthode de modélisation du coût annuel de maintien en état du parc de digues en France

Les résultats de cette méthode ont été mis en perspective avec deux autres indicateurs des dépenses annuelles consacrées au maintien en état du parc de digues.

- D'une part, les résultats ont été comparés avec une étude approfondie des dépenses annuelles constatées ces dernières années sur plusieurs linéaires, avec une segmentation du coût moyen au km linéaire pour l'entretien, les études et les travaux observé sur plusieurs territoires. Les résultats ont fait apparaître des différences de l'ordre de 5 % dans le montant annuel, considérable comme minimes ;

- D'autre part, les résultats ont été mis en cohérence avec l'estimation du montant des recettes annuelles finançant la compétence Gemapi, issues à la fois de données publiques et de plusieurs entretiens menés.

· Limites de la méthode

En l'absence de documentation holistique sur l'état général du parc ni de bases de données dédiées, nous avons pris des hypothèses directives sur état et l'accessibilité (liée à l'absence de foncier dans certaines villes pour accéder aux digues) du parc, dont la cohérence a été vérifiée avec les experts.

L'absence de vision consolidée au niveau national sur le rythme de rénovation du parc nous a également poussés à émettre des hypothèses quant à la longueur de digues faisant l'objet d'études (estimée 430 km linéaires/an) et de travaux (80 % des km faisant l'objet d'études, à 60 % des travaux lourds et 40 % de travaux plus légers), en vérifiant leur cohérence auprès des acteurs interrogés, qu'il s'agisse de gestionnaires locaux (EPCI et syndicats mixtes) ou d'entreprises intervenant pour eux sur les digues.

· Principales hypothèses

Figure 8 : Liste des hypothèses pour modéliser le coût annuel du maintien en état du parc de digues

Ø Coûts d'exploitation et de gestion ;

o Coûts d'entretien : travaux de fauchage et de terrassement (terriers, désordres)

o Coûts d'exploitation : frais de structure et de personnel

o Coûts de gestion : coûts d'administration et de surveillance

Ø Coûts d'études

o Coûts d'études de danger / changement de classe

o Coûts d'études d'impact environnementales

o Coûts d'études de travaux

Ø Coûts d'investissements

o Travaux uniquement sur digues : enrochements, parois étanches, vannes, clapets, télégestion, déversoirs, terrassements,

o Ouvrages de vidange, couches de forme, déboisement

o Travaux sur le lit des rivières (curages de bancs et plages de dépôt)

o Travaux d'investissement sur la thématique environnementale (insertion paysagère, aménagement de gravières et bras mort, connexions piscicoles, gestion des espèces protégées)

o Travaux hydrauliques (protections rapprochées, station de pompage

· Résultat de l'analyse : estimation du coût de maintien en état du parc de digues en France en 2024

Figure 8- Coût de maintien en état du parc de digues en France en 2024

· Projection des dépenses 2025-2035

Le scénario central tient compte de l'inflation sur les coûts d'exploitation, d'études et de travaux^36(*), ainsi que d'une augmentation à un rythme de 2 % par an du linéaire de digues rénovées. Cette hausse modérée tient compte de plusieurs facteurs :

Ø De l'état dégradé du parc nécessitant des travaux croissants pour compenser son vieillissement, notamment depuis le transfert des digues domaniales de l'État aux EPCI. Ces derniers ont lancé pour la plupart des études pour avoir un état des lieux du parc dont ils ont hérité, qui ne se sont pas encore traduites en travaux. La date limite du 31 décembre 2027 pour la validation des dossiers de travaux afin de bénéficier du Fonds Barnier devrait participer à une augmentation des mises en chantier dans les années qui suivent. De nombreuses collectivités ont en effet accéléré leur calendrier pour tenter d'obtenir les 80 % de financement ;

Ø De l'impact du changement climatique qui altère la tenue des ouvrages, en les sollicitant davantage lors de crues exceptionnelles, mais aussi en les fragilisant lors d'épisodes de sécheresse, notamment pour ceux constitués de limons ou d'argile^37(*). Les conséquences sont d'autant plus notables pour les digues protégeant de la submersion marine, dont le niveau doit être rehaussé compte tenu de l'élévation du niveau de la mer. Concernant la fréquence des crues et le besoin potentiel de nouveaux systèmes d'endiguement, la majorité des acteurs interrogés confirment que les premières études ne mettent pas en évidence une augmentation des crues fluviales, mais plutôt une hausse des celles causées par le ruissellement des eaux de pluie ;

Ø De la capacité maximale des bureaux d'étude et des maîtres d'ouvrage, qui font face à des contraintes de ressources liées à des difficultés de recrutement et des temps de formation élevés. Cette limite capacitaire, confirmée en entretien, rend le scénario maximaliste de rénovation de l'ensemble du parc d'ici 2035 purement hypothétique, et contraint le rythme de rénovation à la progressivité pour que les montées en cadence se mettent en place.

Annexe 2. Détail des sources de financement nationales

· Montant 2024

Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit « Fonds Barnier » soutient les opérations de protection contre les risques naturels, et notamment la prévention des inondations. Il est alimenté par un prélèvement de 20 % sur les primes d'assurance “catastrophes naturelles” (« cat nat ») depuis le 1^er janvier 2025 (auparavant 12 %). Il est notamment la principale source de financement des PAPI, exclusivement pour des dépenses d'investissement. Il a notamment été bonifié de 40 à 80 % jusqu'au 31 décembre 2027 pour les digues domaniales, afin d'accompagner leur transfert, à l'exception des travaux inscrits sur un PAIC^38(*) pour lequel la bonification s'applique jusqu'à 2035. En moyenne, le Fonds Barnier mobilise environ 148 millions d'euros par an depuis 2020 pour la prévention des inondations (145 millions d'euros en 2024).

Le Fonds vert finance depuis 2023 la prévention des inondations via deux sous-mesures : le renforcement des aides apportées par les programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI) et le financement des collectivités exerçant la compétence Gemapi, gestionnaire de digues et ayant à assurer le passage en « systèmes d'endiguement ». Son effet de levier est estimé à un facteur 4 pour les collectivités locales, bien qu'il ne soit pas cumulable avec le Fonds Barnier depuis janvier 2025. En 2024, 356 dossiers ont été instruits pour un montant global de 38 millions d'euros, en légère diminution par rapport à 2023 (45 millions d'euros). Comme le Fonds Barnier, ce dispositif cible prioritairement les investissements et ne finance pas les actions d'entretien.

Le FEDER constitue un appui complémentaire pour les projets d'adaptation au changement climatique et de prévention des risques naturels. Entre 2021 et 2027, 382 millions d'euros sont alloués à la France dans ce cadre, dont environ 77 % spécifiquement orientés vers la prévention des inondations et les phénomènes de glissement de terrain. Les financements du FEDER visent exclusivement les investissements structurants et ne couvrent pas les dépenses d'entretien. Ils permettent néanmoins de renforcer la cohérence des actions locales avec les priorités européennes en matière de résilience climatique.

D'autres leviers permettent également de financer la compétence, de manière plus ou moins directe, comme les dotations aux investissements à disposition des préfets ou une partie du poste « Aménagement de terrain » du fonds de compensation de la TVA.

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Figure 9 : Projection des recettes liées au financement de la compétence Gemapi 2025-2030

Projections 2025-2035

Les hypothèses suivantes sur l'avenir des fonds nationaux ont été prises pour modéliser la projection :

Ø Concernant le Fonds Barnier, le montant projeté sur l'ensemble de la période est le montant moyen du fonds dédié à la prévention des inondations sur la période 2019-2024, soit environ 131 millions d'euros^39(*). La part dédiée à la prévention des inondations dépend de deux facteurs difficilement prévisibles : d'abord de la part du produit de la surprime assurantielle « cat nat » qui est allouée au Fonds Barnier. Si ce dernier est censé en être le bénéficiaire exclusif, le différentiel entre le produit de la surprime et le montant du fonds (soit la part affectée au budget d'Etat) a augmenté de 73 à 150 millions d'euros entre 2023 et 2025. Sur les 450 millions d'euros de recettes prévisionnelles pour 2024^40(*), seuls 300 millions d'euros devraient donc constituer le Fonds Barnier. Deuxièmement, la proportion des ressources du fonds Barnier consacrée à la prévention des inondations par rapport à d'autres risques naturels est le fruit d'arbitrages difficilement prévisibles ;

Ø Le Fonds Vert, bien que s'achevant en 2027, est aussi projeté à un montant stable jusqu'en 2035 (moyenne 2023-2024 des subventions versées pour le financement de la mesure « prévention des inondations », soit 41,5 millions d'euros environ) afin de tenir compte de son possible prolongement ou remplacement, même si plusieurs acteurs ont fait part de l'épuisement rapide des ressources de ce financement ;

Ø Les financements liés au FEDER et les autres sources profitant à la compétence Gemapi sont également projetés stables jusqu'en 2035.

Comme pour les dépenses, l'inflation a été appliquée à ces recettes nationales à partir des projections de la Banque de France jusqu'en 2027, puis à un rythme de 2 % par an.

Annexe 3 : Organisations interrogées dans le cadre des entretiens

#	Organisation
1	DGPR (Direction générale de la prévention des risques)
2	SUEZ
3	Association France Digues
4	DGCL (Direction générale des collectivités locales)
5	Association Nationale des Élus des Bassins (ANEB)
6	CEPRI (Centre Européen de Prévention du Risque d'Inondation)
7	CEREMA (Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement)
8	FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies)
9	Sénateurs rapporteurs
10	Établissement public territorial de Bassin (EPTB) de la Loire
11	Syndicat mixte de l'Isère et de l'Arc en Combe de Savoie (SISARC)
12	Communauté de Communes des Portes du Berry
13	Communes Touraine Ouest Val de Loire
14	Syndicat du Haut-Rhône [SHR]
15	Institution ADOUR
16	Agence de l'eau Loire-Bretagne

Annexe 4 : Sources documentaires

MATIAS Lauren. La territorialisation de la compétence relative à la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi) dans le bassin de l'Adour : entre volonté de générer de la solidarité territoriale autour de la gestion des cours d'eau et risque d'accentuer les inégalités territoriales ? Université de Pau et des pays de l'Adour, 2024. URL : https://theses.hal.science/tel-04973721/document

Rémy Pointereau, Hervé Gillé, Jean-Yves Rouw. Pour l'efficacité de la compétence de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (Gemapi) : des territoires solidaires, Sénat, 26/05/2024. URL : https://www.senat.fr/rap/r24-793/r24-7936.html

Coût des protections contre les inondations fluviales, CEREMA, Juillet 2016. URL : https://doc.cerema.fr/doc/SYRACUSE/15978/cout-des-protections-contre-les-inondations-fluviales

Luc Boutonnier, Yasmina Boussafir, Rémy Tourment, Jean-Robert Courivaud. Effet du changement climatique sur les mécanismes de retrait-gonflement et la stabilité des digues et barrages. Vingt septieme congrès des Grands Barrages, Mai 2022, Marseille, France. URL : https://hal.science/hal-03778371v1

Bulletin d'information statistique n°174, DGCL, Avril 2023. URL : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/Accueil/DESL/2023/Bis%20Gemapi%20VF_web.pdf

Évaluation de la mise en oeuvre de la compétence Gemapi sur le bassin Seine Normandie, Agence de l'eau Seine Normandie, mars 2024. URL : https://eau-seine-normandie.fr/sites/public_file/FICHES_RESUMES/24-EVAL-01_Evaluation_GEMAPI_2024_Rapport_final_vdif_040424.pdf

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* ¹ Rapport d'information n° 793 (2024-2025) de MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 26 juin 2025 : https://www.senat.fr/rap/r24-793/r24-793.html

* ² L'objet de cet accord-cadre est la réalisation d'études visant, pour le compte des commissions, délégations et structures temporaires du Sénat, à contribuer à l'évaluation de l'impact ex ante ou ex post de dispositions juridiques ou à concourir à l'évaluation de politiques publiques. Cet accord-cadre a été attribué par le Sénat le 20 février 2019 (DQ n° 2019-0149) et renouvelé le 20 juillet 2023 (DQ n° 2023-0737).

* ³ Les prestataires retenus dans le cadre du lot n°1 de l'accord-cadre, pour la réalisation d'études d'une durée inférieure ou égale à quatre semaines, sont : Ernst & Young Advisory ; Cabinet Landot et associés.

* ⁴ Rapport d'information n° 793 (2024-2025), « Pour l'efficacité de la Gemapi : des territoires solidaires », par MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux.

* ⁵ Voir notamment rapport d'information n° 775 (2023-2024), « Le défi de l'adaptation des territoires face aux inondations : simplifier l'action, renforcer la solidarité », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des finances, par MM. Jean-François Rapin et Jean-Yves Roux.

* ⁶ Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite « MAPTAM »).

* ⁷ Pour reprendre les mots de Maître Philippe Marc, auditionné dans le cadre du rapport d'information n°793 précité.

* ⁸ Le projet de loi MAPTAM ne traitait en effet initialement que du volet « gestion des milieux aquatiques ». La création de la compétence Gemapi résultant de l'adoption d'un amendement au cours de la discussion parlementaire, aucune étude d'impact n'a permis d'en éclairer les conséquences.

* ⁹ Recommandation n° 3 du rapport n°775 (2023-2024) précité, et article 3 de la proposition de loi n° 140 (2024-2025), adoptée en première lecture par le Sénat, portant diverses dispositions en matière de Gemapi.

* ¹⁰ Comme préconisé dans le rapport d'information n° 289 (2022-2023) « Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l'addiction, osons une thérapie de choc ! » de Mme Françoise Gatel et M. Rémy Pointereau.

* ¹¹ Conformément à la procédure d'attribution pour le lot n° 1 de l'accord-cadre « Réalisation d'une étude d'évaluation de l'impact ex ante ou ex post de dispositions juridiques ou d'évaluation de politiques publiques » prévue par le marché « Études » du Sénat, la société : « Ernst & Young Advisory » a été retenue (la dénomination « EY Parthenon » constituant, quant à elle, une appellation commerciale que la société a choisi d'utiliser dans l'étude annexée). L'autre société titulaire de ce lot est le « Cabinet Landot & Associés ».

* ¹² Voir, en annexe du rapport, le compte rendu de la réunion de la délégation du 11 décembre 2025.

* ¹³ Article 56 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 dite MAPTAM.

* ¹⁴ Au sens de la « population dotation globale de fonctionnement » (DGF).

* ¹⁵ Selon l'estimation ressortant de l'étude d'option, sa fixation à 20 €, dans toutes les collectivités, répondrait par exemple à 85 % des besoins en financement pour la rénovation du parc de digues.

* ¹⁶ Voir rapport d'information n°775 (2023-2024) précité.

* ¹⁷ Proposition de loi (n° 1546) déposée le 10 juin 2025 à l'Assemblée nationale par
Mme Sophie Ricourt Vaginay.

* ¹⁸ Une option retenue dans la proposition de loi (n° 1182) déposée le 30 septembre 2025 à l'Assemblée nationale par Mme Marie-José Allemand.

* ¹⁹ À l'instar du rapport d'information n° 603 (2023-2024) de Christine Lavarde relatif au « régime d'indemnisation des catastrophes naturelles ».

* ²⁰ Ce n'est pas le seul facteur explicatif. L'exemple des digues illustre le volet « PI » (prévention des inondations) uniquement.

* ²¹ Ce scénario intègre une hausse progressive du nombre d'EPCI prélevant la taxe Gemapi (de 77 % en 2024 à 90 % en 2030), le montant moyen prélevé restant stable à 9,44 euros/habitant. Le montant des recettes nationales (Fonds Barnier, Fonds Vert) ainsi que du FEDER resterait fixe (hormis l'inflation). Détail complet des hypothèses en

Annexe 2.

* ²² Estimé à 2,76Md€, chiffre correspondant à son maximum théorique de 40 € * 68 877 000 habitants en France en 2024 (Données DGCL sur la population DGF).

* ²³ Les EPCI prélevant plus que cette somme conservant leur montant actuel

* ²⁴ En incluant les autres sources de financement.

* ²⁵ Article L211-7 du Code de l'environnement, version en vigueur depuis le 23 février 2022, consultable à l'adresse URL : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000045210558.

* ²⁶ Communautés de Communes, Communautés d'agglomération, Communautés urbaines et métropoles

* ²⁷ Recouvrée par la DGFiP et reversée intégralement à l'EPCI bénéficiaire.

* ²⁸ Telles que le bassin du Rhône, où la réhabilitation de zones humides et l'aménagement de bras morts de rivières constituent des postes de dépenses importants sur l'ensemble de la compétence.

* ²⁹ Hors budget propre des collectivités locales. Le produit total de la taxe Gemapi a été projeté de manière conservatrice jusqu'en 2035, en modélisant uniquement une hausse graduelle de la proportion d'EPCI la prélevant (de 77 % en 2024 à 90 % en 2030), sans tenir compte d'une éventuelle hausse du montant moyen par habitant assujetti (hors inflation). Bien qu'en augmentation continue (+3,2€ depuis 2020 en moyenne), la perspective des élections municipales en 2026 devrait en effet inciter les élus à la prudence sur toute évolution des montants des taxes locales.

* ³⁰ Estimé à 2,76Md€, chiffre correspondant à son maximum théorique de 40 € * 68 877 000 habitants en France en 2024 (Données DGCL sur la population DGF).

* ³¹ Les EPCI prélevant déjà une taxe supérieure à ce montant par habitant conserveraient leur niveau actuel.

* ³² Il n'existe pas de donnée publique donnant la part d'EPCI membres d'EPTB.

* ³³ Mais dont la taille varie fortement, l'EPTB Loire représentant par exemple 20 % du territoire national et 13 % de sa population.

* ³⁴ Proposition de loi instaurant un fonds de solidarité pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, n° 1882, déposée le mardi 30 septembre 2025 à l'Assemblée nationale.

* ³⁵ « L'autorisation dont bénéficiait l'ouvrage est réputée caduque. Le titulaire de cette autorisation devenue caduque neutralise l'ouvrage conformément aux dispositions des articles L. 562-8-1 et L.  181-23. »

* ³⁶ Modélisée selon les projections de la Banque de France jusqu'en 2027, puis à un rythme annuel de 2%.

* ³⁷ Luc Boutonnier, Yasmina Boussafir, Rémy Tourment, Jean-Robert Courivaud. Effet du changement climatique sur les mécanismes de retrait-gonflement et la stabilité des digues et barrages. Vingt septièmes congrès des Grands Barrages, May 2022, Marseille, France. URL : https://hal.science/hal-03778371v1.

* ³⁸ Projet d'Aménagement d'Intérêt Commun : schéma partagé (identification des linéaires, priorités d'investissement, répartition des responsabilités et des coûts) entre les collectivités concernées à l'échelle d'un bassin, pour mutualiser la planification, la programmation et la gestion des ouvrages de protection. À ce jour, seul l'EPTB de la Loire en a adopté un et peut bénéficier du prolongement de la bonification jusqu'au 31 décembre 2035.

* ³⁹ DGPR.

* ⁴⁰ Caisse centrale de réassurance.