N° 247
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 décembre 2025
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires
européennes (1) sur le déplacement
d'une délégation de la
commission des affaires
européennes
à Londres
les 27 et 28 octobre
2025,
Par MM. Jean-François RAPIN, Ronan LE GLEUT, Didier
MARIE,
Mme Catherine MORIN-DESAILLY et M. Jacques FERNIQUE,
Sénateurs et Sénatrice
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Rapin, président ; MM. Alain Cadec, Ronan Le Gleut, Mme Gisèle Jourda, MM. Didier Marie, Claude Kern, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Teva Rohfritsch, Mme Cathy Apourceau-Poly, MM. Cyril Pellevat, Louis Vogel, Mme Mathilde Ollivier, M. Ahmed Laouedj, vice-présidents ; Mme Marta de Cidrac, M. Daniel Gremillet, Mmes Florence Blatrix Contat, Amel Gacquerre, secrétaires ; MM. Georges Patient, Pascal Allizard, Jean-Michel Arnaud, Bruno Belin, François Bonneau, Mmes Valérie Boyer, Sophie Briante Guillemont, M. Pierre Cuypers, Mmes Karine Daniel, Brigitte Devésa, MM. Jacques Fernique, Christophe-André Frassa, Mmes Pascale Gruny, Nadège Havet, MM. Olivier Henno, Bernard Jomier, Mme Christine Lavarde, M. Dominique de Legge, Mme Audrey Linkenheld, MM. Vincent Louault, Louis-Jean de Nicolaÿ, Mmes Elsa Schalck, Silvana Silvani, M. Michaël Weber.
AVANT-PROPOS
Au cours de la session 2025-2026, la commission des affaires européennes du Sénat a engagé un suivi du Sommet du 19 mai 2025 entre l'Union européenne et le Royaume-Uni et a accru ses échanges avec la commission des affaires européennes de la Chambre des Lords, dans le prolongement de la dynamique de coopération institutionnelle impulsée par le Président du Sénat et le Lord Speaker de la Chambre des Lords.
La commission des affaires européennes de la Chambre des Lords, dont le président participe aux réunions de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), assure en effet un suivi particulier de ce sommet, qui a donné lieu à un premier rapport en novembre 20251(*), et a lancé une enquête spécifique sur les enjeux de l'alignement dynamique du cadre législatif et réglementaire britannique sur celui de l'Union européenne dans certaines matières.
Le présent rapport d'information rend compte de cette dynamique, qui a donné lieu à deux communications devant la commission des affaires européennes et à des échanges entre les commissions des affaires européennes du Sénat et de la chambre des Lords, d'abord à Londres puis à Paris.
I. UNE IMPULSON FORTE EN FAVEUR D'UNE RELATION NOUVELLE DU ROYAUME-UNI, TANT AVEC L'UNION EUROPÉENNE QU'AVEC LA FRANCE
A. LE SOMMET DU 19 MAI 2025, UN NOUVEAU ÉLAN POUR LA RELATION EURO-BRITANNIQUE
Dès son arrivée à la tête du Gouvernement britannique, à l'été 2024, le Premier ministre Keir Starmer avait souhaité donner un nouveau départ aux relations entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, très affectées par le Brexit entré en vigueur le 31 janvier 2020, en proposant un reset de ces relations.
Cela s'est traduit par un premier Sommet entre l'Union européenne et le Royaume-Uni, organisé le 19 mai 2025.
Ce Sommet a débouché sur l'adoption d'une déclaration commune, d'un partenariat en matière de sécurité et de défense, et sur une convention d'entente portant sur plusieurs sujets, l'ensemble étant rendu possible par un accord politique sur le dossier sensible de la pêche, mais aussi en matière de coopération dans le secteur de l'énergie.
1. Le prérequis : un accord sur la pêche mais une vigilance qui reste de mise
L'un des prérequis à l'obtention d'avancées lors de ce sommet résidait dans la capacité à trouver sur le dossier politiquement très sensible de la pêche, qui avait été au coeur des débats lors de la campagne référendaire ayant conduit au Brexit. La France y était naturellement particulièrement sensible alors que des tensions étaient apparues à l'occasion de certaines mesures adoptées par la partie britannique, en matière de pêche au lançon ou de restrictions à la pêche dans les aires marines protégées.
En outre, dans le cadre de l'accord de commerce et de coopération adopté lors du Brexit, l'Union européenne et le Royaume-Uni s'étaient mis d'accord sur un cadre pour la gestion conjointe des stocks halieutiques dans les eaux de l'Union et du Royaume-Uni, valable jusqu'au 30 juin 2026. Au-delà de ce terme, l'Union européenne et le Royaume-Uni ne seraient plus tenus d'accorder l'accès total à leurs eaux aux navires de l'autre partie. Cette perspective constituait donc un enjeu important pour la partie européenne.
La pêche au lançon, occasion d'un recours au mécanisme de règlement des différends prévu par l'accord de commerce et de coopération
Le 1er février 2024, l'Organisation de gestion marine britannique (MMO) a notifié à la Commission européenne son intention d'interdire de façon permanente la pêche au lançon dans les eaux anglaises et écossaises de la mer du Nord et de restreindre l'utilisation des arts traînants de fond dans 13 aires marines protégées à compter du 22 mars 2024.
Dès la notification de ces mesures, plusieurs États membres de l'Union européenne se sont interrogés sur leur caractère discriminatoire et disproportionné. En effet, selon les estimations britanniques comme européennes, ces restrictions unilatérales pénalisaient bien davantage les flottes européennes que britanniques.
Dans ce contexte, la France, soutenue par plusieurs États membres, a soulevé la question de la compatibilité de ces mesures avec les dispositions de l'accord de commerce et de coopération (ACC) avec le Royaume-Uni. En effet, si l'ACC autorise les parties à adopter des mesures de restriction de la pêche pour la conservation et l'exploitation durable des ressources halieutiques, son article 494 précise que ces dernières doivent revêtir un caractère « proportionné et non discriminatoire », et que la prise de décisions en la matière doit se fonder sur les meilleurs avis scientifiques disponibles.
Sous la pression des États membres, la Commission a utilisé, pour la première fois, le mécanisme de règlement des différends de l'ACC pour contester l'interdiction permanente de la pêche du lançon dans les eaux anglaises et écossaises.
Dans la sentence finale, adoptée le 20 avril 2025, la Cour permanente d'arbitrage de La Haye a conclu que si les mesures britanniques étaient fondées sur les meilleurs avis scientifiques disponibles et ne présentaient pas de caractère discriminatoire, l'interdiction de pêcher dans les eaux anglaises ne respectait pas l'exigence de proportionnalité, ce qui conduisait à la violation par le Royaume-Uni de l'obligation de garantir l'accès aux ressources pour les navires de l'Union pendant la période d'ajustement.
Le gouvernement britannique, qualifiant son infraction de simple « erreur de procédure », a alors notifié de nouveaux éléments pour se mettre en conformité avec les points spécifiques soulevés par le tribunal et a indiqué qu'il maintenait l'interdiction de la pêche du lançon ainsi complétée et justifiée.
Si cette première utilisation du mécanisme de règlement des différends de l'ACC a permis de démontrer la crédibilité de l'Union, elle a aussi promis au Royaume-Uni de faire montre de sa capacité à appliquer des mesures environnementales strictes en matière de gestion des pêches, sous réserve de certains ajustements destinés à garantir une meilleure proportionnalité dans certaines zones.
Le 19 mai 2025, le Royaume-Uni et l'Union européenne ont conclu un accord global sur la pêche, convenant notamment de prolonger de douze ans, jusqu'au 30 juin 2038, les droits de pêche accordés aux flottes de l'Union européenne dans les eaux britanniques. En contrepartie, les Britanniques pourront exporter plus facilement leurs produits vers le marché européen, grâce à une reconnaissance mutuelle de normes phytosanitaires - les exportations britanniques ayant nettement reculé depuis le Brexit.
Perçue comme une concession significative du Royaume-Uni, qui proposait initialement de prolonger le statu quo de quatre ans, cette reconduction permet de sécuriser l'accès des navires européens aux eaux britanniques et apporte une stabilité essentielle à la flotte européenne.
En pratique, les pêcheurs européens pourront continuer à obtenir des licences d'accès pour les navires remplissant les critères historiques prévus (c'est-à-dire ceux ayant exercé une activité de pêche continue sur quatre années cumulées entre 2012 et 2016 ou pour les navires remplaçant directement ceux de cette liste historique dans la bande des 6-12 milles). Les licences obtenues seront par ailleurs automatiquement renouvelées chaque année jusqu'en 2038, sauf en cas de manquement grave aux règles. Enfin, les accès resteront soumis à une vérification annuelle par les autorités britanniques pour l'ensemble des zones concernées (zone économique exclusive, bandes littorales et îles anglo-normandes).
La Commission européenne doit toutefois faire preuve de vigilance s'agissant de la mise en oeuvre de ce nouvel accord, notamment en ce qui concerne l'accès à la bande des 6 à 12 milles marins, en particulier pour les petits navires et les navires côtiers.
En outre, il convient également de prendre garde aux effets cumulés des nombreuses mesures unilatérales de gestion de la pêche prises par le Royaume-Uni, qui pourraient in fine s'apparenter à une discrimination déguisée envers la flotte européenne.
2. Les trois documents adoptés pour marquer un renouveau de la relation entre l'Union et le Royaume-Uni
Au-delà de l'accord sur la pêche, trois documents ont été adoptés lors de ce sommet du 19 mai 2025 :
· une déclaration commune rappelant la communauté de valeurs et affirmant un nouveau partenariat stratégique entre l'Union européenne et le Royaume-Uni ;
· un partenariat en matière de sécurité et de défense, soulignant que « le Royaume-Uni et l'UE partagent la responsabilité de la sécurité de l'Europe. La sécurité et la prospérité du Royaume-Uni et de l'UE sont également étroitement liées et interdépendantes. Ces intérêts communs vont au-delà des domaines stratégiques traditionnels et englobent des domaines tels que les menaces cybernétiques et hybrides, l'espace et la résilience des infrastructures critiques. L'UE et le Royaume-Uni sont confrontés au même environnement sécuritaire difficile et ont tous deux des intérêts vitaux dans la paix, la sécurité et la stabilité de l'Europe et au-delà. Le Royaume-Uni et l'UE sont déterminés à renforcer leur partenariat en matière de sécurité et de défense » ;
· une convention d'entente portant sur cinq grands chapitres de coopération :
1. la sécurité et la défense, en incluant une dimension de sécurité maritime et de sécurité sanitaire, ainsi que la coopération en matière de développement et de lutte contre les catastrophes ;
2. la coopération entre les peuples, en particulier dans les domaines de l'éducation, de la jeunesse et des échanges culturels et touristiques ;
3. le renforcement des économies, notamment au travers de la coopération en matière d'énergie, de nouvelles technologies, de la perspective d'un espace commun sanitaire et phytosanitaire, perçu par les autorités britanniques comme une contrepartie politique indispensable à la concession faite sur la pêche, mais aussi d'une liaison entre les mécanismes de quotas carbone des deux parties, supposant la mise en place d'un alignement dynamique des normes du Royaume-Uni sur le cadre réglementaire européen ;
4. la sécurité et la coopération judiciaire ;
5. la lutte contre la migration irrégulière.
* 1 House of Lords, European Affairs Committee, 1st Report of Session 2024-26, Unfinished Business: Resetting the UK-EU relationship, 12 November 2025.