B. L'INGÉNIERIE À LA CROISÉE DES CHEMINS
Comme l'a formulé lors de son audition M. Sylvain Waserman, président de l'Ademe, « le choix de l'État en matière d'ingénierie est celui d'un fort désengagement, assumé comme tel »33(*). À ce titre, le soutien en ingénierie dont peuvent bénéficier les plus petites communes se trouve désormais à un tournant décisif, notamment en ce qui concerne la question délicate du portage des moyens en matière d'ingénierie.
Dans cet entre-deux insatisfaisant, l'ensemble des acteurs fait état de questionnements sur l'articulation qui serait la plus souhaitable entre un portage de moyens qui reposerait davantage sur l'État ou davantage sur les collectivités.
Selon les termes de M. Jérôme Péjot, DTT du Cantal, « Le portage par l'État aurait l'avantage de la maîtrise des actions portées, de la capacité d'impulsion directe par l'État des projets porteurs des politiques publiques attendues, d'une professionnalisation accrue et d'une stabilité / impartialité dans les approches techniques. Les services des ministères en charge de l'équipement et de l'agriculture ont porté historiquement cette mission auprès des collectivités et les actuelles délégations territoriales de la DDT, qui interviennent aujourd'hui sur le conseil amont, sont les héritiers de cette culture d'accompagnement des collectivités.
« Le portage direct de l'ingénierie de projet par les collectivités présente quant à lui l'avantage de les impliquer et de les mettre pleinement en responsabilité de leurs prérogatives ainsi que de donner une image moins descendante de la mise en oeuvre de l'action publique. Il apparaît comme le schéma le plus souhaitable aujourd'hui (à l'instar du programme PVD), à condition d'affirmer un État plus fort dans ses capacités d'impulsion et d'arbitrage : contractualisation sans renoncements, conditionnalité assumée des financements, animation / pilotage du réseau territorial des chefs de projets. »
Si les rapporteurs ne prétendent pas être en mesure de trancher définitivement cette épineuse question, il leur semble en revanche incontournable d'appeler à ce que cette réflexion ait lieu dans les meilleurs délais et au plus haut niveau, et de manière concertée entre l'État et ses opérateurs et les associations d'élus locaux représentant l'ensemble des échelons territoriaux.
C. À CHAQUE ÉCHELLE, TROUVER UNE CLÉ DE LECTURE ADAPTÉE
1. À l'échelle nationale, la nécessité impérieuse d'une vision
a) Réorganiser l'ingénierie à l'échelle nationale
Auditionnée par les rapporteurs, la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, Mme Françoise Gatel, a tenu à rappeler le constat mis en avant par un rapport inter-inspections de juillet 2025 : « l'existence de près de 400 dispositifs [d'ingénierie] souvent superposés, notamment dans les domaines de la transition écologique, de l'urbanisme et du développement économique »34(*).
Les rapporteurs ne considèrent pas que la pluralité et la diversité de l'offre d'ingénierie est une difficulté en soi. En revanche, ils estiment que la profusion, notamment lorsqu'elle émane d'un éclatement des opérateurs de l'État, des offres d'ingénierie, nuit sensiblement à l'appropriation de l'offre par les élus.
Lors de déplacements effectués par la mission, de nombreux acteurs de terrain et élus locaux ont avoué ne pas connaître jusqu'à l'existence de certains opérateurs nationaux -- à l'instar de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Ainsi, il ne s'agit pas tant de remettre en cause l'action d'une entité donnée, que de songer à une réflexion d'ensemble sur l'articulation de l'ingénierie nationale elle-même et sur l'articulation entre cette même ingénierie et celle présente localement. À cet égard, les rapporteurs partagent les principales conclusions des récents travaux parlementaires et d'inspections sur l'ingénierie territoriale et les opérateurs de l'État.
Les rapporteurs considèrent qu'il est désormais indispensable de bâtir une nouvelle articulation entre les opérateurs, pour sortir de la logique de « silo » qui caractérise les agences de l'État. Il ne s'agit pas pour autant de faire table rase de l'existant, mais davantage de songer à sa redéfinition. Aussi, les rapporteurs ne préconisent pas directement une réforme organique d'agences ou d'opérateurs conduisant à des suppressions d'établissements, mais invitent plutôt à une réflexion d'ensemble sur le périmètre de l'ingénierie nationale. Cette dernière ne peut par ailleurs s'affranchir d'une analyse territoriale, visant à identifier les besoins locaux et à recenser l'offre existante territorialement. Certes, des doublons peuvent exister entre opérateurs nationaux, mais ils risquent surtout de s'accentuer lorsqu'ils se superposent à des dispositifs d'ingénierie déployés à l'échelle locale.
Recommandation n° 3 : Privilégier une réflexion globale sur l'ensemble du périmètre de l'ingénierie (réforme fonctionnelle) à une réforme partielle des opérateurs nationaux (réforme organique) (État, législateur).
Cette réflexion à entreprendre sur l'offre d'ingénierie lato sensu -- tant nationale que locale -- doit conduire à engager une double introspection sur des dispositifs existants.
Premièrement, pour les rapporteurs, il est indispensable de capitaliser sur ce temps de réflexion pour évaluer l'efficacité et l'opportunité de maintenir certains dispositifs qui se situent à mi-chemin entre une ingénierie nationale et une ingénierie de proximité. Pensés comme un moyen d'introduire du « sur-mesure » dans l'offre d'ingénierie, les programmes « Petites villes de demain » et « Villages d'avenir » de l'ANCT mériteraient de faire l'objet d'une évaluation ex post d'ampleur. Ce travail d'évaluation pourrait être conduit par la Cour des comptes, ou par les inspections les plus directement concernées, mais pourrait également procéder d'une réflexion verticale ascendante.
Recommandation n° 4 : Profiter de la fin du cycle « Petites villes de demain » et « Villages d'avenir » en 2027 pour mettre en cohérence l'ensemble des dispositifs de soutien à l'ingénierie et de soutien en ingénierie, de manière concertée et coordonnée entre État et associations nationales d'élus locaux (État, associations nationales d'élus locaux).
Deuxièmement, les rapporteurs considèrent qu'une réflexion sur l'utilité des marchés d'ingénierie nationaux à bons de commande (MABC) est à engager sans délai. Plus fondamentalement, il s'agit de mettre en application l'un des scénarios a minima proposés par le rapport inter-inspections précédemment cité. Ce dernier préconisait de supprimer à tout le moins les marchés d'ingénierie de l'ANCT. Il estimait même que ces marchés nationaux présentaient le « risque de concurrence avec les écosystèmes locaux d'ingénierie ». Or, c'est l'effet strictement inverse que recherchent les rapporteurs.
Les marchés à bons de commande de l'ANCT
Le marché d'ingénierie à bons de commande (MABC) constitue le principal outil de l'ANCT pour apporter un appui en ingénierie sur mesure aux collectivités territoriales. Mobilisé à titre subsidiaire lorsque les ressources locales ou partenariales sont insuffisantes, il permet de financer rapidement des prestations d'expertise adaptées aux besoins des territoires.
Activé par l'ANCT en qualité de pouvoir adjudicateur, le dispositif est piloté localement par les préfets de département, délégués territoriaux de l'Agence.
Depuis le 1er janvier 2025, le MABC repose sur des lots méthodologiques régionaux (stratégies territoriales, diagnostics, accompagnement de projets) et des lots thématiques nationaux couvrant notamment la transition écologique, les mobilités, la cohésion sociale, le développement économique, le tourisme, la réindustrialisation, les tiers-lieux et le numérique.
Le dispositif permet de mobiliser 146 bureaux d'études spécialisés afin d'apporter une réponse réactive et adaptée aux projets des collectivités.
Source : à partir des données de l'ANCT
Ils estiment que ces marchés à bons de commande devraient être progressivement supprimés pour favoriser le recours à l'ingénierie publique préexistante et, dès que cela est possible, de proximité.
Recommandation n° 1 : Adopter un « réflexe ingénierie publique existante » en priorité, et ne recourir à une prestation de conseil privée subventionnée que par défaut (préfets).
Recommandation n° 2 : Sanctuariser 1 % de l'enveloppe des dotations aux collectivités figurant dans les programmes budgétaires 112 et 119, et flécher ce montant vers le soutien à l'ingénierie de projet des collectivités (État).
b) Articuler l'ingénierie nationale et locale : une démarche « d'aller vers » en faveur des collectivités
Dans le prolongement de cette réflexion engagée sur les opérateurs nationaux et leurs offres, les rapporteurs considèrent qu'il est également indispensable de veiller à une articulation plus harmonieuse de l'offre d'ingénierie nationale avec l'offre locale. La suppression des programmes nationaux et des bons de commande nationaux constitue un premier pas pour limiter les risques de collusions entre les offreurs d'ingénierie. Pour autant, et afin que l'harmonisation produise pleinement les effets escomptés, il pourrait être pertinent de veiller, d'une part, à la bonne articulation entre l'offre locale et nationale et d'autre part, à la connaissance par les élus locaux des dispositifs existants.
À cet égard, les rapporteurs accueillent favorablement et avec enthousiasme le dispositif d'aides aux porteurs de projet construit par les services de l'État : la plateforme « aides-territoires ».
Schéma représentant la mission de la plateforme « aides-territoires »
La plateforme a été conçue comme un outil qui centralise en un seul espace des milliers de dispositifs d'aides financières et d'ingénierie proposés par l'État, les régions, l'Union européenne, les agences publiques, les CAUE, les agences techniques et départementales (ATD) et les offres privées. Les rapporteurs craignaient que le dispositif soit difficile d'accès et peu appréhendable par les élus locaux, mais force est de constater que le moteur de recherche associé est particulièrement simple d'utilisation.
Les utilisateurs (commune, département, région, EPCI, etc.) peuvent rechercher les dispositifs financiers dont ils sont susceptibles de bénéficier en fonction du projet envisagé. Les communes bénéficient également d'un espace « projets » permettant de recenser l'ingénierie de projet disponible pour un programme donné.
Pour les rapporteurs, la plateforme constitue un outil précieux, mais qui doit encore être perfectionné, pour sortir de sa phase « béta » et devenir pleinement opérationnel. En tout état de cause, elle apporte une réponse concrète à une problématique récurrente évoquée par les élus locaux : la dispersion de l'information et la difficulté, pour les acteurs locaux, d'identifier rapidement les financements et ingénieries adaptés à leurs projets.
Les rapporteurs saluent cette initiative, qui s'inscrit dans une démarche d'« aller vers » qu'ils appellent de leurs voeux. Celle-ci vise à donner aux élus locaux les moyens d'élaborer eux-mêmes des réponses adaptées, plutôt qu'à imposer, de manière verticale, des solutions rarement en adéquation avec les besoins des territoires.
Dans le même ordre d'idée d'« aller vers » et de lisibilité de l'offre, les rapporteurs renouvellent leur recommandation de rééditer les cartographies départementales existantes qui se contentent de présenter une liste des acteurs locaux en matière d'ingénierie. Un tel catalogue est de nature à brouiller le message et à insécuriser le destinataire, alors qu'une présentation qui partirait du type de besoin rencontré (« installer un réseau de chaleur » ; « améliorer la gestion des déchets » ; « rénover les logements communaux »...) présenterait une utilité immédiate.
Recommandation n° 5 : Rééditer les cartographies départementales de l'ingénierie déjà publiées sous l'égide de l'ANCT, en privilégiant une typologie des besoins rencontrés par les élus plutôt qu'une simple présentation des acteurs locaux de l'ingénierie (ANCT).
Exemple d'un « guide de l'ingénierie territoriale » et de son mode d'emploi
Chaque fiche est structurée selon la double entrée : « quel est votre besoin ? »/« comment pouvons-nous vous aider ? ». Cette seconde entrée est elle-même structurée selon chaque phase du projet : définition du besoin ; élaboration du cahier des charges ; étapes réglementaires préalables ; plan de financement du projet ; suivi de la réalisation du projet.
2. Dans les territoires, trouver la bonne dynamique à la bonne échelle
Il paraît évident que la diversité des situations locales et des territoires écarte toute solution unique : il s'agira, en fonction des configurations et des équilibres locaux, de trouver la bonne dynamique pour faire émerger le bon projet de territoire, à l'image de ce que les rapporteurs proposaient comme avenir pour le dispositif des « Petites villes de demain », à faire essaimer pour l'élargir à des territoires cohérents de projets qui pourraient être caractérisés comme des « territoires de demain »35(*).
À ce titre, afin de favoriser les bonnes pratiques en matière de diffusion de l'offre publique territoriale, il serait pertinent de pouvoir bénéficier du retour d'expérience d'autres acteurs confrontés aux mêmes enjeux en matière d'ingénierie. C'est par exemple ce qu'a entrepris de recenser la sous-préfecture de Langon (Gironde) afin d'élaborer de nouvelles propositions en matière de gouvernance de l'ingénierie publique locale en partant des retours d'expérience suivants :
- Dordogne : mettre en place une revue des projets trimestrielle et annuelle, complétée par des réunions informelles au fil de l'eau ; co-construction d'une doctrine commune sur les méthodes et les valeurs à prôner vis-à-vis des élus en matière d'ingénierie ;
- Nord : création d'un « Forum expérimental de l'ingénierie publique rurale », suite au constat d'une ingénierie et d'une animation trop foisonnante et trop peu claire pour les élus ;
- Ardennes : co-écriture d'un récit prospectif pour 2050, afin d'en tirer des enseignements en matière de coordination des acteurs ;
- Haute-Marne : mise en oeuvre d'un « aller vers » les territoires ruraux organisé par les référents territoriaux de la DDT ;
- Indre : structuration d'un CLCT participatif avec des visites apprenantes et des retours d'expérience menés par les élus, une structuration de l'offre par « portes d'entrées » et une formation sur l'offre de chaque acteur pour ensuite pouvoir mieux orienter les maires.
Recommandation n° 6 : Faire remonter et diffuser les exemples de variations proposées localement autour des formats existants, en particulier le CLCT et les rencontres locales d'ingénierie, afin de faire essaimer les innovations (ANCT).
* 33 Entretien avec les rapporteurs en date du 28 avril 2026.
* 34 IGF, IGAS, IGEDD et IGA, juillet 2025, « Rationalisation des interventions des opérateurs de l'État au profit des collectivités en matière d'ingénierie territoriale ».
* 35 Voir le rapport PVD, recommandations 2 et suivantes.