IV. LES PÔLES MÉTROPOLITAINS : UN CADRE SOUPLE DE COOPÉRATION ENTRE INTERCOMMUNALITÉS
Dans le cadre de la réflexion engagée sur les coopérations entre les communes et leurs groupements, les pôles métropolitains méritent également une attention particulière en ce qu'ils offrent, à côté des EPCI à fiscalité propre, un cadre souple de coopération entre intercommunalités pour porter des stratégies communes à une échelle élargie.
Les pôles métropolitains peuvent être regardés comme les équivalents fonctionnels des PETR dans les espaces urbains, en ce qu'ils offrent, selon une logique comparable de territoire de projet, un cadre souple de coopération entre EPCI à fiscalité propre ; ils ne leur sont toutefois pas juridiquement assimilables, leurs conditions de constitution, leur périmètre et leur vocation propre demeurant distincts.
A. UNE VOCATION STRATÉGIQUE DANS UN CADRE SOUPLE
1. Un syndicat mixte à vocation stratégique
Le pôle métropolitain ne constitue ni une collectivité territoriale, ni une métropole, ni un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le code général des collectivités territoriales le définit comme un établissement public constitué par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que, le cas échéant, la métropole de Lyon, en vue d'actions d'intérêt métropolitain. Surtout, son régime juridique est expressément rattaché à celui des syndicats mixtes. Le pôle métropolitain doit ainsi être regardé comme un instrument de coopération intercommunale de second niveau, à vocation stratégique, et non comme une strate supplémentaire d'intégration institutionnelle24(*).
Cette qualification emporte une conséquence importante pour l'analyse de l'intercommunalité : le pôle métropolitain ne se substitue pas aux établissements membres et ne porte pas, par lui-même, un transfert généralisé de compétences ou de fiscalité. Il offre, plus modestement mais aussi plus souplement, un cadre de coopération entre intercommunalités déjà constituées, destiné à coordonner des politiques publiques, à mutualiser certaines actions ou à porter des projets communs à une échelle supra-communautaire.
2. Une gouvernance volontaire, progressivement assouplie
Le régime juridique des pôles métropolitains repose sur une logique très largement statutaire et volontaire. Les organes délibérants des membres se prononcent, par délibérations concordantes, sur l'intérêt métropolitain des compétences qu'ils transfèrent ou des actions qu'ils délèguent au pôle. La gouvernance doit tenir compte du poids démographique de chaque membre tout en garantissant à chacun au moins un siège et en évitant qu'un membre dispose, à lui seul, de plus de la moitié des sièges. La création du pôle est décidée par arrêté du représentant de l'État dans le département où le projet de statuts fixe son siège, après consultation des départements et régions concernés. Le dispositif a été assoupli par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM). Désormais, l'article L. 5731-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que le pôle métropolitain regroupe des EPCI à fiscalité propre sous réserve que l'un d'entre eux compte plus de 100 000 habitants25(*).
À la différence du PETR, dont le projet de territoire constitue une obligation légale (cf supra), le pôle métropolitain ne fait l'objet d'aucune exigence comparable dans le CGCT ; il peut naturellement se doter d'un document stratégique ou d'une feuille de route commune, mais cette démarche relève de la libre organisation de ses membres et non d'une prescription législative.
3. Un outil de coopération souple, y compris en l'absence de continuité territoriale générale
L'un des traits les plus intéressants du pôle métropolitain tient à l'absence, en droit commun, d'exigence générale de continuité territoriale comparable à celle qui caractérise d'autres formes de coopération. Le droit positif permet ainsi de réunir, au sein d'un même pôle, des intercommunalités qui ne sont pas nécessairement contiguës, dès lors qu'elles entendent conduire ensemble des actions d'intérêt métropolitain. Notre délégation avait souligné cette souplesse en soulignant que la discontinuité territoriale peut, dans certains cas, constituer une force plutôt qu'un handicap26(*).
Cette caractéristique permet d'embrasser des réalités territoriales que les périmètres administratifs classiques recouvrent imparfaitement : bassins d'emploi, systèmes de mobilité, réseaux universitaires, ensembles urbains polycentriques ou coopérations de projet entre espaces métropolitains proches. Le pôle métropolitain apparaît ainsi comme un cadre particulièrement adapté aux coopérations de réseau, lorsque la cohérence du projet prime sur la stricte continuité spatiale.
L'intérêt principal du pôle métropolitain réside dans sa capacité à organiser une coopération intercommunale de projet entre EPCI à fiscalité propre déjà constitués, sans imposer de fusion ni de transfert uniforme de compétences. Il constitue un cadre pertinent pour porter ensemble des politiques de mobilité, d'aménagement, de planification, d'enseignement supérieur, d'innovation ou d'attractivité. Le code de l'urbanisme prévoit d'ailleurs expressément qu'un schéma de cohérence territoriale peut être élaboré par un pôle métropolitain, ce qui confirme sa vocation à porter des stratégies territoriales à une échelle élargie27(*).
Le pôle métropolitain ne saurait toutefois être présenté comme un substitut général aux formes plus intégrées d'intercommunalité. Faute d'intégration organique, financière et fonctionnelle comparable à celle d'une métropole ou d'un EPCI à fiscalité propre, son efficacité dépend largement de la volonté politique des membres, de la clarté des compétences transférées ou déléguées et de la capacité à construire un projet commun dans la durée. Il apparaît ainsi moins comme une strate supplémentaire que comme un cadre de coopération à géométrie variable, utile lorsqu'il s'agit d'organiser, entre intercommunalités, une stratégie commune sans remettre en cause leur autonomie institutionnelle.
* 24 Articles L. 5731-1 et L. 5731-3 du code général des collectivités territoriales
* 25 Avant l'entrée en vigueur de la loi dite « MAPTAM », les conditions de constitution d'un pôle métropolitain étaient plus restrictives. En effet, la loi imposait un double seuil cumulatif : d'une part, le pôle devait regrouper des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants ; d'autre part, l'un de ces EPCI devait compter plus de 150 000 habitants.
* 26 « Nouveaux territoires de projets : les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et les pôles métropolitains » - Table ronde du 1er décembre 2016 - rapport d'information n° 588 (2016-2017) de MM. Jean-Marie BOCKEL et Charles GUENÉ, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 23 juin 2017 : https://www.senat.fr/rap/r16-588/r16-588.html
* 27 Article L. 143-16 du code de l'urbanisme