V. LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION
A. UN PROJET DE TERRITOIRE OBLIGATOIRE EN DÉBUT DE MANDAT
1. Un alignement sur les PETR
L'état du droit est aujourd'hui dissymétrique. Dans les EPCI à fiscalité propre, le projet de territoire n'est mentionné qu'indirectement par l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel le conseil de développement « est consulté sur l'élaboration du projet de territoire ». En revanche, seul le pacte de gouvernance donne lieu, après chaque renouvellement général des conseils municipaux, à un débat obligatoire en application de l'article L. 5211-11-2 du même code, qui prévoit « un débat et une délibération sur l'élaboration d'un pacte de gouvernance ».
Dans les pôles métropolitains, l'article L. 5731-1 du code général des collectivités territoriales définit seulement le pôle comme un établissement constitué « en vue d'actions d'intérêt métropolitain », sans organiser de débat de début de mandat sur une vision stratégique commune.
Dans les PETR, au contraire, l'article L. 5741-2 du même code dispose que « le projet de territoire définit les conditions du développement économique, écologique, culturel et social » et qu'il est approuvé par les EPCI membres : le document y est donc obligatoire, mais non le débat périodique de début de mandat.
La mission propose d'étendre aux EPCI à fiscalité propre et aux pôles métropolitains l'obligation, déjà prévue pour les PETR, d'élaborer un projet de territoire dans l'année suivant le renouvellement général des conseils municipaux. L'expérience des PETR est édifiante : la grande diversité de présentation observée atteste que la définition légère retenue permet une véritable appropriation locale. C'est ce même équilibre, alliant obligation du document et liberté du contenu, qu'il convient de transposer à l'ensemble des EPCI ainsi qu'aux pôles métropolitains.
Un projet de territoire permettrait aux conseillers communautaires ou métropolitains nouvellement désignés de définir collectivement une vision stratégique partagée, renforçant ainsi la lisibilité de l'action intercommunale auprès des habitants et des communes. Cette visibilité est « d'autant plus utile dans un système où le mode d'élection ne favorise pas la tenue d'un débat démocratique sur le projet intercommunal », comme l'a indiqué la DGCL à vos rapporteurs lors de son audition.
Tableau comparatif
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Structure |
Droit en vigueur |
Évolution proposée |
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EPCI à fiscalité propre |
Projet de territoire facultatif ; aucun débat obligatoire spécifique ; seul le débat sur le pacte de gouvernance est imposé. |
Projet de territoire obligatoire, élaboré dans les douze mois suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux. |
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Pôle métropolitain |
Aucune mention législative expresse d'un projet de territoire ; aucune obligation de débat de début de mandat. |
Projet de territoire obligatoire, selon les mêmes modalités que pour les EPCI à fiscalité propre. |
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PETR |
Projet de territoire obligatoire et approuvé par les EPCI membres ; absence de débat périodique harmonisé de début de mandat. |
Maintien de l'obligation existante |
2. Une définition générale du projet de territoire serait utile
Il paraît opportun de consacrer dans la loi une définition générale du projet de territoire comme document stratégique, transversal et partenarial exprimant la vision commune des communes du périmètre et de la structure de coopération concernée. Une telle définition améliorerait la lisibilité du droit, donnerait une assise commune aux EPCI, aux pôles métropolitains et aux PETR, et conforterait la portée politique du débat de début de mandat. En revanche, il ne serait ni opportun ni conforme à l'esprit de l'intercommunalité d'en figer le contenu, la méthodologie ou la présentation : la pratique locale, la confiance entre élus et la diversité des réalités territoriales doivent demeurer déterminantes.
La mission estime qu'il ne serait ni opportun ni conforme à l'esprit même de l'intercommunalité de définir dans le détail, par la loi, le contenu et la forme du projet de territoire dans un EPCI à fiscalité propre. Les travaux du rapport précité du Sénat sur l'intercommunalité montrent en effet que la qualité de la gouvernance intercommunale tient moins à l'édiction d'un cadre uniforme qu'à la volonté des élus de « définir de concert un véritable projet de territoire » et d'y associer l'ensemble des communes membres ; ils soulignent également que l'essentiel relève, selon les territoires, de la pratique locale, de la confiance entre élus et de la capacité à faire vivre une communauté de projet.
Il apparaît dès lors préférable que le législateur se borne à consacrer dans la loi une définition générale du projet de territoire, comme document stratégique et partenarial exprimant la vision commune des communes membres et de l'EPCI, sans en figer le contenu, la méthodologie ni la présentation, qui doivent demeurer adaptées aux réalités locales.
3. Le projet de territoire, un instrument d'articulation entre intercommunalité institutionnalisée et coopérations souples
L'opposition entre la coopération institutionnelle, portée par l'EPCI à fiscalité propre, et les coopérations contractuelles souples ne saurait être tenue pour irréductible. Le projet de territoire peut précisément constituer le lieu d'articulation entre ces deux logiques, en reconnaissant, recensant et mettant en cohérence l'ensemble des coopérations conduites par les communes membres, qu'elles relèvent du périmètre de l'établissement ou qu'elles s'organisent en marge de celui-ci sur un mode pluricommunal volontaire.
Plusieurs champs illustrent l'intérêt d'une telle approche intégrée : mutualisation des polices municipales, partage de secrétariats de mairie, regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI), coordination des politiques jeunesse, mutualisation des services informatiques ou portage commun d'écoles de musique. Leur recensement dans le projet de territoire permettrait de cartographier l'écosystème complet de la coopération à l'échelle du territoire et de prévenir les concurrences institutionnelles préjudiciables à la lisibilité de l'action publique.
Cette reconnaissance relèverait non d'une prescription normative, contraire à l'esprit même des coopérations souples, mais d'une bonne pratique dont la mission recommande la diffusion. Loin d'opposer l'institutionnel au contractuel, cette articulation renforce les deux pôles à la fois : elle conforte l'EPCI dans son rôle d'animateur stratégique de la coopération territoriale et offre aux coopérations souples une visibilité et une légitimité accrues.
4. L'utilité d'un débat formel sur le contenu et la forme du projet de territoire
La mission « Pour une intercommunalité de la confiance, au service des territoires » rappelle que la qualité de la gouvernance tient à la volonté des élus de « définir de concert un véritable projet de territoire » et d'y associer les communes. Elle estime en outre que le projet de territoire est la « colonne vertébrale » de l'intercommunalité.
La mission souscrit pleinement à ce constat. C'est précisément parce que ce document serait désormais obligatoire et que la loi n'en prescrirait ni le contenu ni la forme qu'un débat formalisé sur ces deux points revêt une importance particulière.
En effet, la définition législative minimale retenue garantit la souplesse d'élaboration mais ne saurait suffire, à elle seule, à assurer la qualité politique du document. C'est aux élus communautaires et municipaux qu'il appartient de lui donner sa substance. Un débat formel de début de mandat, distinct du débat sur le pacte de gouvernance prévu par l'article L. 5211-11-2 du CGCT, permettrait précisément de créer, à chaque renouvellement, le temps politique nécessaire pour que les élus s'approprient le document, en définissent les priorités et en arrêtent la forme. Les deux outils sont complémentaires : le pacte de gouvernance porte sur la relation institutionnelle entre communes et groupement ; le débat sur le projet de territoire porte sur le cap politique partagé pour la durée du mandat.
Cet espace de délibération est d'abord nécessaire pour les EPCI à fiscalité propre. Lors des élections municipales de mars 2026, le débat public est demeuré très largement municipal (cf. infra). Ce constat souligne la nécessité d'un temps politique identifié en début de mandat, permettant aux élus municipaux et communautaires de débattre du cap intercommunal et d'en rendre les orientations plus lisibles pour les communes comme pour les habitants.
La situation des PETR et des pôles métropolitains appelle une analyse distincte. Ces structures n'ont pas vocation, par nature, à constituer un enjeu central des campagnes municipales. Pour autant, elles portent des stratégies territoriales qui peuvent dépasser le périmètre de chaque EPCI membre et structurer des politiques publiques importantes à l'échelle d'un bassin de vie ou d'un espace métropolitain. Il est donc utile que leur projet stratégique fasse également l'objet, après le renouvellement des exécutifs locaux, d'un temps de clarification et d'appropriation par les élus concernés. Pour les PETR, cette exigence s'inscrit dans le prolongement de l'obligation déjà prévue par le CGCT. Pour les pôles métropolitains, elle permettrait de donner davantage de lisibilité à une coopération de projet dont l'efficacité dépend largement de la clarté des objectifs partagés entre les intercommunalités membres.
La suppression du caractère obligatoire du schéma de mutualisation renforce encore l'utilité de ce débat obligatoire. Introduit par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, l'article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales imposait à chaque EPCI d'élaborer, dans l'année suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux, un schéma de mutualisation des services. L'article 80 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 a transformé cette obligation en simple faculté. Dans ce contexte, le débat formel sur le projet de territoire obligatoire permettrait de créer les conditions d'un dialogue stratégique global entre les communes et leur intercommunalité, au sein duquel les questions de mutualisation des services, de définition de l'intérêt communautaire et d'organisation des politiques publiques pourraient être posées dès l'ouverture du mandat.
Lors de son audition, la DGCL a d'ailleurs approuvé ce principe : « il paraît pertinent de tenir, après chaque renouvellement général des conseils municipaux, un débat relatif à l'élaboration du document. Ce débat suivrait alors celui portant sur l'élaboration d'un pacte de gouvernance. Les deux documents sont complémentaires dans la mesure où le pacte de gouvernance doit organiser la relation institutionnelle entre l'intercommunalité et ses communes membres. »
La mission fait sienne cette analyse. Rendre le projet de territoire obligatoire sans organiser de débat formel sur son contenu reviendrait à vider en partie le dispositif de sa portée démocratique. C'est pourquoi elle recommande, en complément de l'obligation d'élaboration, d'inscrire à l'ordre du jour de l'organe délibérant, dans les conditions prévues pour le pacte de gouvernance, un débat sur les orientations et la forme du projet de territoire en début de chaque mandat. Un tel débat permettrait d'assurer, à chaque début de mandat, un temps de clarification politique sur le sens de l'action communautaire et sur les priorités de l'EPCI.
5. La question du mode de désignation de l'exécutif intercommunal
Comme indiqué plus haut, l'intercommunalité est demeurée au second plan du débat lors des élections municipales de mars 2026, alors même que les conseillers communautaires sont désignés à cette occasion et que l'intercommunalité exerce des compétences structurantes. La définition de la plus-value communautaire et les priorités de l'action intercommunale n'ont que rarement fait l'objet d'un débat explicite devant les électeurs. Ce constat est corroboré par un sondage IFOP relayé par Intercommunalités de France en janvier 2026, selon lequel seuls 31 % des Français savaient qu'ils éliraient en même temps les élus de leur intercommunalité.
Le projet de territoire obligatoire, assorti d'un débat formalisé en début de mandat, constitue une première mesure concrète en faveur du renforcement de la légitimité intercommunale. Au-delà de ce dispositif, il est possible de s'interroger sur une élection plus démocratique du président et des vice-présidents de l'EPCI.
6. Le projet de territoire : vers un document valant adoption de schémas sectoriels
La mission a examiné une piste complémentaire à l'obligation d'élaborer un projet de territoire : celle qui consisterait à prévoir que ce document, lorsqu'il est suffisamment précis sur certains points, vaudrait adoption du schéma sectoriel correspondant, dispensant ainsi l'EPCI de l'obligation ou de la charge d'élaborer ce dernier séparément. Cette contrepartie n'est pas accessoire : elle est la condition de l'acceptabilité politique de l'obligation. Rendre le projet de territoire obligatoire sans alléger corrélativement la charge documentaire qui pèse sur les EPCI reviendrait à superposer une nouvelle exigence à un empilement déjà considérable. La principale association représentative des intercommunalités relève à cet égard que les EPCI sont d'ores et déjà soumis à « au moins 14 rapports et schémas » ; elle a elle-même suggéré, lors de son audition, que l'incitation à réaliser un projet de territoire pourrait « prendre la forme d'un allègement des rapports et/ou schémas obligatoires dès lors que le projet de territoire remplirait certains critères justifiant la levée de certains documents obligatoires ». La mission fait pleinement sienne cette orientation.
Cette technique législative n'est pas une innovation. Le législateur y a déjà eu recours à plusieurs reprises en droit de la planification territoriale. L'ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 relative à la modernisation des schémas de cohérence territoriale a ainsi prévu que le SCoT peut valoir plan climat-air-énergie territorial lorsque son contenu satisfait aux exigences propres à ce document, et que le projet d'aménagement stratégique du SCoT peut valoir projet de territoire d'un PETR lorsque celui-ci est intégralement compris dans le périmètre du SCoT. Les articles L. 151-44 et suivants du code de l'urbanisme prévoient par ailleurs que le plan local d'urbanisme intercommunal peut tenir lieu de programme local de l'habitat, de plan de mobilité ou des deux simultanément, dès lors qu'il comporte les éléments de contenu requis par chacun de ces instruments. C'est cette même logique que la mission propose d'étendre au projet de territoire des EPCI à fiscalité propre.
Parmi les documents dont l'intégration dans le projet de territoire paraît juridiquement et techniquement la plus immédiatement accessible figurent, en premier lieu, le schéma de mutualisation des services prévu à l'article L. 5211-39-1 du CGCT : sa substance -- les orientations relatives au rapprochement des services de l'EPCI et de ses communes membres -- se prête pleinement à l'intégration dans un volet identifié du projet de territoire, sans que cela soulève de difficulté procédurale particulière, ce document n'étant au demeurant plus obligatoire depuis la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 ; en deuxième lieu, la stratégie numérique responsable imposée aux EPCI de plus de 50 000 habitants par l'article 35 de la loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021, dont les objectifs et les mesures pourraient constituer un volet identifié du projet de territoire sans qu'il soit nécessaire d'élaborer un document distinct. Pour des documents aux contraintes procédurales plus lourdes, tels que le plan climat-air-énergie territorial (PCAET) prévu à l'article L. 229-26 du code de l'environnement -- qui suppose une évaluation environnementale stratégique -- ou le programme local de l'habitat (PLH) régi par les articles L. 302-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation -- qui implique une concertation avec l'État et un contrôle préfectoral --, l'intégration dans le projet de territoire doit également être envisagée.
La mission recommande en conséquence que le caractère obligatoire du projet de territoire soit assorti d'une contrepartie explicite : tout EPCI à fiscalité propre dont le projet de territoire comporte, dans un volet identifié, les éléments de contenu requis par un schéma sectoriel déterminé est dispensé de l'obligation d'élaborer ce dernier séparément. Elle recommande qu'un décret en Conseil d'État fixe, pour chaque schéma concerné, les conditions minimales de contenu que le projet de territoire doit satisfaire pour produire cet effet d'équivalence, en veillant à ce que les garanties procédurales essentielles attachées à chaque document (en particulier celles résultant du droit de l'Union européenne en matière d'évaluation environnementale) soient pleinement préservées. Cette mesure, simple dans son principe, serait de nature à rendre l'obligation d'élaboration du projet de territoire attractive pour les élus locaux : elle transformerait une contrainte nouvelle en levier de simplification réelle, au bénéfice de l'ensemble des intercommunalités et, en premier lieu, des plus petites d'entre elles.
Recommandation 1 : Rendre obligatoire l'élaboration d'un projet de territoire en début de mandat dans les EPCI à fiscalité propre et les pôles métropolitains, sur le modèle des PETR.