III. LES LIMITES DU MODÈLE : PÉRIMÈTRE, PILOTAGE, ARTICULATIONS
A. UN PÉRIMÈTRE À CONSOLIDER SANS LE DÉNATURER
1. Le risque de transformation en guichet expert : des mises en garde convergentes
La question du périmètre des maisons France Services est l'une de celles sur lesquelles les auditions ont produit les convergences les plus nettes. La vocation du dispositif est claire : assurer un accueil de premier niveau, polyvalent et humain, permettant à l'usager d'engager ou de poursuivre une démarche administrative, avant orientation vers l'opérateur compétent si nécessaire. Cette définition, qui paraît simple, est en réalité soumise à une pression constante dans les QPV, où les besoins des usagers excèdent fréquemment ce premier niveau.
La CNAF a formulé cette tension sans ambiguïté : les maisons France Services n'ont pas accès au système d'information de la CAF, ne peuvent pas consulter les dossiers allocataires et ne peuvent pas donner d'informations sur la situation personnelle d'un allocataire. Pourtant, il existe un risque humain récurrent : les conseillers, animés d'une bonne volonté compréhensible, tendent à vouloir aller le plus loin possible dans la réponse aux usagers, au risque de dépasser leur périmètre et de prodiguer des informations erronées sur une législation très complexe. Des cas de correction nécessaire ont ainsi été remontés par des CAF locales.
France Travail a tenu un discours analogue. Son directeur général a clairement distingué ce que les maisons France Services peuvent faire -- actualisation mensuelle, connexion à l'espace personnel, consultation d'informations, orientation -- de ce qu'elles ne peuvent pas faire : indemnisation, accompagnement approfondi des situations complexes, expertise sectorielle. La valeur ajoutée des agences France Travail, indispensable pour 70 % des visites en agence qui concernent l'indemnisation, ne saurait être reproduite dans une structure polyvalente de premier niveau.
France Titres a mis en lumière un problème pratique qui illustre parfaitement ce risque de dépassement de périmètre : des conseillers France Services réalisent parfois des démarches sur le portail ANTS.gouv.fr en utilisant leurs propres identifiants ou en créant des comptes au nom des usagers, ce qui pose des problèmes de sécurité, de traçabilité et de conformité juridique. Une évolution du portail est en cours de conception pour permettre à un profil identifié d'opérer légalement des démarches pour un usager, avec traçabilité complète. Cette fonctionnalité n'est pas encore disponible en raison de la complexité de sa mise en oeuvre.
Ces constats rejoignent une observation plus générale que plusieurs auditions ont formulé : la réalité du terrain tend à dépasser le cadre théorique du dispositif. Là où la doctrine prescrit un accompagnement de premier niveau suivi d'une orientation, les conseillers se retrouvent fréquemment à traiter des situations qui relèvent du second niveau -- faute de temps ou de disponibilité de l'opérateur, ou parce que l'usager, ayant enfin trouvé quelqu'un qui l'écoute, ne souhaite pas être renvoyé vers une autre structure. Cette dérive, compréhensible humainement, fragilise la qualité du service rendu et expose les conseillers à des erreurs dont ils ne peuvent pas mesurer les conséquences.
La CNAF formule à cet égard une demande de clarification législative ou réglementaire qui mérite d'être retenue : il s'agirait de clarifier le rôle des maisons France Services et l'articulation de leur offre avec celle des opérateurs locaux. Les premières ne peuvent apporter une réponse individualisée à l'usager, contrairement à l'accueil d'un opérateur, et la maison France Services devrait s'en tenir à une réponse de premier niveau.
Elle suggère d'entériner leur rôle ainsi circonscrit :
- information générale ;
- orientation vers les opérateurs ;
- accompagnement aux démarches en ligne. Ce dernier rôle mériterait d'être précisé, afin d'officialiser ou non la fonction de médiation numérique des maisons France Services au profit des publics les plus en difficulté ;
- la possibilité d'échanger des données entre les France Services et les opérateurs pour faciliter les analyses sur les parcours d'usagers et leurs besoins.
2. L'Agirc-Arrco : une intégration qui fait consensus
Si la question de l'extension du bouquet appelle en général à la prudence, un cas fait exception et recueille un large consensus parmi les acteurs auditionnés : l'intégration de l'Agirc-Arrco, gestionnaire des retraites complémentaires des salariés du secteur privé.
La raison en est simple et pragmatique. Les conseillers France Services réalisent d'ores et déjà des démarches Agirc-Arrco lorsqu'ils accompagnent un usager sur la CARSAT, car les deux systèmes sont indissociables dans la vie des retraités. La préfecture de la Loire l'a signalé explicitement lors de son audition : les conseillers font des démarches Agirc-Arrco sans en avoir l'agrément formel, mais l'absence de « back office » les prive des outils, des référents et des formations associés. Le ministre de la Ville a confirmé que des discussions avec l'Agirc-Arrco sont déjà engagées, et France Titres a jugé cette intégration « logique ».
L'intégration de l'Agirc-Arrco présente en outre l'avantage de renforcer la contribution au fonds national France Services, à l'instar des autres opérateurs partenaires. Elle ne crée pas de complexité nouvelle pour les conseillers puisque ces démarches sont déjà réalisées en pratique -- elle les sécurise simplement sur le plan juridique et les outille sur le plan technique. C'est pourquoi elle fait l'objet de la recommandation n° 4 du présent rapport.
3. Le droit des étrangers : une exclusion justifiée
La question de l'intégration des démarches liées au droit au séjour des étrangers dans le bouquet France Services est celle qui a suscité les positions les plus tranchées lors des auditions. La réponse est unanimement négative de la part des acteurs institutionnels : France Titres et le ministère de l'Intérieur, la préfecture de la Loire, l'ANCT et la DGCL s'accordent tous pour écarter cette extension, pour des raisons convergentes.
La complexité juridique du droit des étrangers est d'abord invoquée. Contrairement aux démarches du bouquet actuel -- déclaration fiscale, actualisation France Travail, demande d'allocation -- les procédures de titre de séjour supposent une maîtrise fine de règles qui varient selon la nationalité, la situation familiale, le motif du séjour et l'historique administratif de l'usager. Un conseiller polyvalent formé en 70 heures ne peut pas acquérir cette expertise, et une erreur dans ce domaine peut avoir des conséquences irréversibles pour l'usager. France Titres invoque, en outre, un risque élevé de fraude. Le ministère de l'Intérieur a par ailleurs indiqué qu'un plan de renfort de 500 équivalents temps plein a été annoncé pour le réseau préfectoral sur ce sujet, signalant que la réponse structurelle passe par le renforcement des capacités préfectorales et non par le déport vers les maisons France Services.
La préfecture de la Loire résume cette position en une formule particulièrement claire, directement citée ici : « La réalisation d'une mission supplémentaire relative aux demandes de titres de séjour a été jugée déconseillée, en raison du risque d'engorgement d'un service régalien à forte complexité juridique, tant pour l'usager que pour le conseiller. »
Seule voix discordante sur ce sujet, Mme Hakni-Robin, adjointe à la maire de Rennes, déléguée au quartier du Blosne, a plaidé pour l'intégration du droit des étrangers dans le bouquet, au motif que ces démarches représentent une part importante de la demande dans ce quartier. Elle a notamment indiqué que les conseillers numériques des CCAS rennais consacrent les deux tiers de leur activité aux démarches de préfecture liées au droit des étrangers. Ce chiffre illustre l'ampleur du besoin, mais ne saurait à lui seul justifier une intégration que l'ensemble des autres acteurs jugent impraticable.